52003DC0154

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - Valutazione delle attività dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) - Regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio (articolo 15)

INDICE

L'evoluzione della lotta antifrode: i punti chiave della riforma

Mandato e metodo

La struttura della relazione valutativa

1. I COMPITI OPERATIVI DELL'UFFICIO: UN NUOVO APPROCCIO

1.1. I compiti operativi

1.1.1. Le indagini interne

1.1.2. Le indagini esterne

1.2. Il partenariato operativo

1.2.1. Il partenariato con gli Stati membri

1.2.2. Assistenza giuridica e competenza giudiziaria

1.2.3. Il coordinamento delle azioni a livello comunitario

1.2.4. L'azione di cooperazione a livello dell'Unione europea e a livello internazionale

2. I COMPITI GENERALI DELLA COMMISSIONE: UNA COMPETENZA SPECIFICA DELL'UFFICIO

2.1. La strategia antifrode

2.2. La prevenzione

2.2.1. L'impermeabilità alla frode

2.2.2. Le norme di etica professionale

2.2.3. L'allargamento

2.3. La legislazione antifrode

2.4. Il rafforzamento della dimensione giudiziaria

2.5. Gli strumenti dell'assistenza tecnica

2.6. Il compito di rappresentanza e di cooperazione

3. INDIPENDENZA E LEGAME: STATUTO MISTO

3.1. Organizzazione e personale

3.1.1. L'organizzazione interna dell'Ufficio

3.1.2. Il personale dell'Ufficio

3.2. Il bilancio dell'Ufficio

3.3. L'azione di informazione e di comunicazione

3.3.1. L'azione di informazione

3.3.2. L'azione di comunicazione

3.3.3. L'accesso ai documenti

3.4. Il controllo della funzione d'indagine

3.4.1. Il controllo amministrativo

3.4.2. Il controllo politico

3.4.3. Il controllo giurisdizionale

3.5. La responsabilità politica e il rapporto con il comitato di vigilanza

3.5.1. La responsabilità politica della Commissione

3.5.2. Il rapporto con il comitato di vigilanza

PROSPETTIVE

Il consolidamento della riforma

Verso l'istituzione di un procuratore europeo

ALLEGATI - Elenco delle raccomandazioni

L'EVOLUZIONE DELLA LOTTA ANTIFRODE: I PUNTI CHIAVE DELLA RIFORMA

I trattati hanno attribuito alla Comunità e agli Stati membri la responsabilità condivisa di tutelare le finanze europee. In questo contesto, la Commissione dispone di importanti poteri per la lotta contro la frode, la corruzione e contro qualsiasi altra attività illegale lesiva degli interessi comunitari. A questo scopo, essa ha progressivamente concentrato le competenze in materia nell'ambito di un servizio di lotta antifrode, venendo in tal modo incontro alle preoccupazioni del Parlamento europeo e del Consiglio. Ciò ha richiesto adattamenti successivi miranti a consolidare il dispositivo creato a partire dal 1988, anno di istituzione dell'Unità di coordinamento della lotta antifrode (UCLAF) nell'ambito del Segretariato generale, alle dirette dipendenze del Presidente della Commissione [1]. Tale consolidamento ha progressivamente permesso di adeguare la portata delle attività del servizio antifrode, includendovi il rafforzamento della tutela di altri interessi comunitari e la preparazione di iniziative in materia di lotta contro alcune forme di criminalità economica e finanziaria transnazionali, quali la contraffazione e la pirateria dei prodotti e la falsificazione dell'euro.

[1] È infatti per favorire lo sviluppo di una coerente politica antifrode che la Commissione ha creato l'UCLAF (relazione della Commissione sull'intensificazione della lotta contro le frodi ai danni del bilancio comunitario, COM(1987) 572 definitivo), il quale doveva orientare la sua azione verso il coordinamento interservizi per rafforzare gli strumenti giuridici, intensificare la cooperazione con gli Stati membri e migliorare l'efficienza di un'organizzazione interna dispersa tra le varie direzioni generali. Avendo la Corte dei conti raccomandato, nella sua relazione speciale n. 2/92 sul controllo delle restituzioni all'esportazione corrisposte a grandi operatori commerciali selezionati nel settore dei prodotti lattiero-caseari (GU C 101 del 22.4.1992) "l'istituzione di una unità per controlli ad hoc indipendente, a livello comunitario", già a partire dal 1992 una comunicazione del Presidente della Commissione sulla lotta antifrode (SEC(1992) 2045 definitivo) aveva precisato i compiti dell'Unità antifrode, tra cui alcuni compiti operativi, concentrati sui casi comportanti il ricorso a numerosi strumenti finanziari, che venivano ad aggiungersi ai compiti di coordinamento esistenti. Nel 1995 la responsabilità generale per tutti gli interventi in materia di lotta contro la frode venne affidata all'Unità antifrode, "responsabile di tutte le questioni operative in materia di lotta antifrode e del loro sostegno" e ormai incaricata di "tutte le attività in materia di lotta antifrode", in particolare "la tutela degli interessi finanziari della Comunità, la concezione della lotta antifrode in tutti i settori, lo sviluppo dell'infrastruttura necessaria alla lotta antifrode (...), la raccolta di informazioni riguardanti i casi di frode e il trattamento di tali informazioni" (comunicazione della Commissione: lotta antifrode, organizzazione nell'ambito della Commissione, SEC(1995) 249 definitivo). Già dal 1995 il legislatore ha elaborato una base legislativa orizzontale, comprendente, da un lato, la definizione dei comportamenti irregolari (1° pilastro) e, dall'altro, la nozione di comportamenti fraudolenti (3° pilastro), in cui rientrava una pluralità di reati (cfr. GU C 316 del 27.11.1995, il preambolo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, nel quale si prende nota che "la frode ai danni delle entrate e delle spese della Comunità in molti casi non si limita ad un unico paese, ma è spesso l'opera di organizzazioni criminali", e anche GU L 292 del 15.11.1996, settimo considerando del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, che include anche le attività delle reti criminali). L'esistenza di una definizione ampia della nozione di frode doveva permettere alla Commissione di definire in maniera coerente le attribuzioni della sua Unità antifrode, tanto sul piano operativo che su quello della preparazione delle azioni politiche e legislative, con la sua trasformazione, il 1° maggio 1998, in una Task force "Coordinamento della lotta antifrode" e la precisazione del suo ruolo in materia di indagini interne (comunicazioni del Presidente, della signora Gradin e del signor Liikanen del luglio e del dicembre 1998; C(1998) 2049 e C(1998) 3232).

L'istituzione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), nel contesto della crisi che portò alle dimissioni della Commissione nel marzo 1999, riflette questo approccio. La riforma, avviata su iniziativa della Commissione, si è realizzata secondo il calendario deciso dai capi di Stato e di governo in occasione del Consiglio europeo di Vienna del dicembre 1998, per concludersi "prima del Consiglio europeo di Colonia" del giugno 1999. Per facilitare la concertazione interistituzionale, la Presidenza tedesca creò, fin dal gennaio 1999, un gruppo politico ad alto livello, comprendente rappresentanti della Presidenza, del Parlamento europeo e della Commissione [2]. Portata a termine in meno di sei mesi, la riforma è stata il frutto della volontà comune di ristabilire la fiducia nel settore sensibile della tutela delle finanze pubbliche europee e della lotta antifrode [3].

[2] Del gruppo politico ad alto livello istituito dalla Presidenza tedesca del Consiglio europeo facevano parte tre istituzioni: il Parlamento europeo (Ufficio della Commissione per il controllo dei bilanci), la Presidenza del Consiglio ECOFIN e la Commissione (commissari Van Miert, Gradin e Monti).

[3] Cfr. la prima relazione del comitato di esperti indipendenti, la quale concludeva sulla necessità di riconsiderare il dispositivo di lotta antifrode (prima relazione del 15 marzo 1999 sui presunti casi di frode, cattiva gestione e nepotismo in seno alla Commissione europea, seguita da una seconda relazione, del 10 settembre 1999, sulla riforma della Commissione. Analisi delle prassi attuali e proposte per affrontare la cattiva gestione, le irregolarità e la frode ).

La Commissione e il legislatore hanno deciso di dotare il nuovo Ufficio, mantenuto nell'ambito della Commissione, di un'indipendenza funzionale che gli consentano di esercitare le competenze d'indagine conferite al livello comunitario, senza incidere sull'equilibrio delle responsabilità tra gli Stati membri e la Comunità europea. Allo stesso tempo, all'Ufficio è stata affidato il compito interistituzionale di prevenzione e di lotta contro comportamenti gravi che arrecano danno alla credibilità della funzione pubblica europea e delle istituzioni.

L'istituzione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode segna così una tappa fondamentale, che prosegue una dinamica nel settore della tutela degli interessi finanziari avviatasi a partire dal 1976 (progetto di trattato Eurocrime [4]). La riforma del 1999 riflette le varie fasi dell'evoluzione del servizio antifrode verso una struttura d'indagine a livello comunitario più efficace e visibile, specializzata nella lotta contro la criminalità ai danni degli interessi finanziari della Comunità.

[4] GU C 222 del 22.9.1976.

MANDATO E METODO

L'articolo 15 del regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativi alle indagini svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode [5], dispone che "nel corso del terzo anno successivo all'entrata in vigore del presente regolamento, la Commissione trasmette al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione valutativa delle attività dell'Ufficio, accompagnata dal parere del comitato di vigilanza e corredata eventualmente di proposte dirette a modificare o ampliare i compiti dell'Ufficio". Per dare esecuzione al mandato affidatole dal legislatore, la Commissione, con decisione del 15 gennaio 2002, ha istituito un gruppo interservizi ad alto livello [6]. Il gruppo ha adottato un proprio metodo di lavoro e ha lavorato regolarmente alla preparazione della presente relazione, incentrata sul riesame del quadro giuridico di disciplina delle attività dell'Ufficio.

[5] Cfr. anche ventesimo considerando.

[6] PV(2002) 1551. Cfr. anche il documento SEC(2002)33/2.

La valutazione ha riguardato l'insieme dei testi istitutivi dell'Ufficio [7] e la legislazione settoriale [8], nonché un'ampia base documentaria comprendente, in particolare, le relazioni della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro la frode [9], i rapporti del comitato di vigilanza, le relazioni della Corte dei conti, del Parlamento europeo e del Consiglio, in particolare in occasione del discarico di bilancio, nonché le relazioni dell'Ufficio stesso. Alcune di queste relazioni, aventi ad oggetto in particolare l'esame dettagliato delle attività operative, costituiscono una fonte indispensabile ai fini della valutazione. L'esistenza di tali analisi ha permesso al gruppo di concentrarsi sul dispositivo regolamentare, sullo statuto e sulle funzioni dell'Ufficio. La presente relazione non intende addentrarsi nell'analisi delle cifre o delle tendenze, in quanto una tale analisi quantitativa figura già nelle relazioni dell'Ufficio e nelle relazioni della Commissione.

[7] Decisione della Commissione 1999/352/CE, CECA, Euratom, del 28 aprile 1999, che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 20), regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 1 e pag. 8), accordo interistituzionale relativo alle indagini interne svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 15) e modello di decisione.

[8] Per quanto riguarda la legislazione settoriale, non è possibile, nel quadro della presente valutazione, elencare tutte le basi giuridiche e i mezzi d'intervento dell'Ufficio. La legislazione in materia di tutela degli interessi finanziari della Comunità che correda le varie politiche e i vari strumenti comunitari è stata elaborata progressivamente con l'avanzare della costruzione europea e non mai stata raccolta in un unico atto.

[9] Da ultimo: COM(2000) 718 definitivo, COM(2001) 255 definitivo, COM(2002) 348 definitivo.

Lo scopo della presente valutazione, che integra le analisi dell'Ufficio e del comitato di vigilanza [10], è di giungere ad una valutazione complessiva delle attività dell'Ufficio, attraverso l'esame dei compiti affidatigli, dei mezzi di cui dispone e delle difficoltà incontrate. La presente valutazione tiene conto dell'impatto delle attività antifrode sulla tutela degli interessi delle Comunità, sulla corretta esecuzione del bilancio e sulla gestione finanziaria sana e rigorosa. Viene inoltre analizzato l'impatto della riforma sulla prevenzione, sulla cooperazione e sulla dissuasione/repressione. Si fa inoltre riferimento ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità, al rispetto dei diritti fondamentali della persona, all'obiettivo della trasparenza e al rapporto costo/efficacia (economie di scala). Naturalmente si è altresì tenuto conto della dimensione interistituzionale delle attività dell'Ufficio (credibilità delle istituzioni, integrità della funzione pubblica europea). La valutazione complessiva deve permettere di misurare meglio gli svantaggi e i vantaggi dell'architettura creata dalla riforma del 1999.

[10] Comitato di vigilanza: rapporti pubblicati nella GU C 360 del 14.12.2000 per il periodo luglio 1999-luglio 2000, nella GU C 365 del 20.12.2001 per il periodo luglio 2000-settembre 2001 e nella GU C 234 del 30.9.2002 per il periodo settembre 2001-luglio 2002. Ufficio: relazioni del 23.5.2000 (periodo dal 1° giugno 1999 al 31 maggio 2000), del 18.10.2001 (periodo dal 1° giugno 2000 al 31 maggio 2001) e del 17.10.2002 (per l'anno avente termine nel giugno 2002); la prossima relazione sarà completata tra breve.

La presente valutazione abbraccia il periodo compreso tra il giugno 1999 e il dicembre 2002, ed esamina la transizione dalla precedente Unità antifrode della Commissione all'attuale Ufficio, nonché i rischi legati a tale passaggio [11]. È tuttavia possibile compiere una prima valutazione degli sviluppi in atto verso il conseguimento degli obiettivi fissati dal legislatore, che la Commissione intende realizzare a tappe, nel quadro del suo nuovo approccio strategico globale antifrode per il periodo dal giugno 2000 alla fine del 2005 [12].

[11] Vincoli giuridici e politici, ritardi nella nomina dei funzionari direttivi e blocco delle assunzioni, gestione dei fascicoli in corso che impegnano risorse importanti, ritardi nell'introduzione di nuovi metodi.

[12] Approccio strategico globale della Commissione in materia di lotta contro la frode e di tutela degli interessi finanziari delle Comunità, giugno 2000, COM (2000) 358 definitivo. Cfr. anche il programma d'azione per 2001-2003. COM (2001) 254 definitivo.

LA STRUTTURA DELLA RELAZIONE VALUTATIVA

La struttura della relazione deriva dall'analisi della riforma del 1999 e delle attività dell'Ufficio, ripartite tra compiti operativi e compiti più generali legati all'elaborazione della strategia politica e delle iniziative legislative.

La riforma si basa su elementi innovativi volti a rafforzare l'attendibilità e l'efficacia delle indagini. L'affidamento all'Ufficio del compito interistituzionale di indagine interna e il trasferimento ad esso dell'esercizio delle competenze operative connesse con le indagini condotte dalla Commissione hanno coinciso con un'innovazione istituzionale di fondamentale importanza: l'attribuzione all'Ufficio dell'indipendenza funzionale per le attività operative intrinsecamente legate alla funzione d'indagine (prima parte).

Un'altra caratteristica del nuovo sistema è il mantenimento, nell'ambito di uno stesso servizio della Commissione, delle attività d'indagine inerenti all'indipendenza funzionale e delle attività di preparazione e di realizzazione delle azioni della Commissione che rientrano tra le competenze fondamentali dell'istituzione, in particolare in materia legislativa (seconda parte).

L'indipendenza della funzione d'indagine e il legame con la Commissione, in quanto espressione di funzioni legate all'innovazione e alla continuità, costituiscono i principi direttivi della governance dell'Ufficio nel quadro di uno statuto misto (terza parte).

La valutazione complessiva ha anche ad oggetto gli sviluppi a più lungo termine verso il rafforzamento della tutela penale degli interessi finanziari. Non si è tralasciato pertanto di tener conto e di analizzare le prospettive di sviluppo, in particolare quelle delineatesi nel quadro dei lavori relativi al procuratore europeo e in seno alla Convenzione sul futuro dell'Unione europea (Prospettive).

In allegato si riporta un'elencazione delle raccomandazioni (allegato I) formulate nella relazione. Per facilità di consultazione, esse sono classificate in funzione del livello in cui si situa l'azione richiesta per la loro realizzazione (allegato II).

*

1. I COMPITI OPERATIVI DELL'UFFICIO: UN NUOVO APPROCCIO

Nell'espletamento dei suoi compiti operativi, l'Ufficio esercita sia le nuove competenze conferitegli dal legislatore e dall'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999 (indagini interne) sia le competenze attribuite alla Commissione già da lunga data (indagini esterne). Per l'assolvimento dei suoi compiti d'indagine, l'Ufficio gode di indipendenza funzionale, la quale si estende sia alle indagini amministrative interne che alle indagini esterne (compiti operativi). Essa abbraccia in parte anche il partenariato con gli Stati membri, l'assistenza e il seguito giudiziari e il coordinamento tra i compiti dell'Ufficio e quelli dei suoi partner, all'interno o all'esterno della Comunità (partenariato operativo).

1.1. I compiti operativi

All'Ufficio è stato affidato l'esercizio delle competenze attribuite alla Commissione in materia di controllo e di verifica sul posto negli Stati membri o nei paesi terzi (indagini esterne), nonché il potere di effettuare indagini in tutte le istituzioni, in tutti gli organi e in tutti gli organismi delle Comunità europee (indagini interne).

L'indipendenza riconosciuta all'Ufficio nell'esercizio dei suoi compiti d'indagine deriva dagli articoli 3, 4 e 5 della decisione della Commissione 1999/352/CE, CECA, Euratom, che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode, e dagli articoli 11 e 12 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, relativi alle indagini svolte dall'Ufficio.

L'Ufficio è chiamato innanzitutto a svolgere compiti operativi, in particolare compiti d'indagine, secondo la definizione di cui all'articolo 2 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Le risultanze delle indagini dell'Ufficio, che possono avere una finalità penale, costituiscono, se del caso, la fase preparatoria alle azioni penali promosse a livello nazionale (cfr. infra, sezione 1.2.2).

L'articolo 2, paragrafo 1, della decisione della Commissione che istituisce l'Ufficio definisce il campo d'applicazione dei compiti d'indagine. L'articolo prevede anche, al quarto capoverso, che all'Ufficio possano essere affidate, sia dalla Commissione sia dagli altri organismi, organi e istituzioni, compiti di indagine in altri settori, facoltà di cui finora non ci si è ancora valsi.

1.1.1. Le indagini interne

L'Ufficio europeo per la lotta antifrode ha il potere di effettuare indagini amministrative interne in tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi delle Comunità europee. Questa missione interistituzionale costituisce una delle innovazione principali della riforma del 1999. Essa fa seguito in particolare ad una comunicazione della Commissione del 1997, nonché alla relazione speciale n. 8/98 della Corte dei conti [13], nella quale si rilevava che il fatto che la precedente Unità di coordinamento della lotta antifrode non godesse di alcuna competenza a svolgere indagini nell'ambito delle istituzioni delle Comunità diverse dalla Commissione "costituisce una mancanza grave che influisce sul quadro giuridico e l'organizzazione della lotta antifrode".

[13] Comunicazione della Commissione. Intervenire più efficacemente contro le insufficienze professionali, le irregolarità finanziarie, la frode e la corruzione, SEC (97) 2198; relazione della Corte dei conti sui servizi della Commissione incaricati specificamente della lotta alle frodi, in particolare l'UCLAF, GU C 230 del 22.7.1998.

* Campo d'applicazione delle indagini interne

Il campo d'applicazione delle indagini interne è definito dalle disposizioni adottate dal legislatore e da quelle concordate dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione con l'accordo interistituzionale firmato il 25 maggio 1999 [14].

[14] Un accordo interistituzionale, in quanto atto dell'ordinamento giuridico comunitario attinente alla prassi, ha l'obiettivo di regolare in maniera pragmatica, nel rispetto delle rispettive competenze, la cooperazione tra due o più istituzioni. Esso costituisce uno strumento procedurale di carattere convenzionale che dà attuazione ai doveri reciproci di cooperazione leale e di fiducia delle istituzioni interessate. Nella fattispecie, esso esprime la volontà di disporre di uno strumento di sostegno alla riforma e di regolazione della sua attuazione, in attesa dell'adozione di opportune disposizioni nello statuto dei funzionari. Sul piano pratico, esso consente una migliore applicazione del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Sul piano politico, sancisce l'impegno delle tre istituzioni firmatarie e pone l'obiettivo di estendere l'accordo alle altre istituzioni, agli altri organi e organismi, tramite un invito rivolto al livello politico. Sul piano metodologico, esso offre un modello di buon funzionamento della cooperazione e della concertazione interistituzionale. Esso contribuisce infine all'obiettivo di accrescere la leggibilità e la trasparenza.

Ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, le indagini interne sono volte a "lottare contro la frode, la corruzione e ogni altra attività lesiva degli interessi finanziari" delle Comunità e a "ricercare a tal fine i fatti gravi, connessi all'esercizio di attività professionali, che possono costituire un inadempimento agli obblighi dei funzionari e agenti delle Comunità, e perseguibili in sede disciplinare, penale o un inadempimento agli obblighi analoghi dei membri (...), dei dirigenti (...) o del personale (...) cui non si applica lo statuto".

Sopprimendo il legame tra indagini interne e tutela degli interessi finanziari, l'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999 ha esteso il campo d'applicazione delle indagini interne all'insieme delle attività connesse alla tutela degli interessi comunitari contro comportamenti irregolari gravi (cfr. infra, sezione 1.2.3, "Istanze disciplinari"). Per assicurare una tutela uniforme, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno invitato le altre istituzioni, gli altri organi e organismi ad aderire all'accordo interistituzionale e ad adottare il regime comune conformemente al modello di decisione allegato all'accordo [15]. L'articolo 2, paragrafo 1, della decisione della Commissione che istituisce l'Ufficio per la lotta antifrode definisce il campo d'applicazione delle indagini interne in modo analogo all'accordo interistituzionale.

[15] Per il Consiglio: decisione 1999/394/ CE, Euratom (GU L 149 del 16 giugno 1999, pag. 36). Per la Commissione: decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom (GU L 149 del 16 giugno 1999, pag. 57). Per il Parlamento europeo: decisione del Parlamento europeo, del 18 novembre 1999, incorporata nel Regolamento del Parlamento europeo (allegato XI).

Dispositivi non uniformi

La Commissione constata che, ad eccezione delle tre istituzioni firmatarie dell'accordo interistituzionale, nessun'altra istituzione, nessun organo e organismo ha di fatto aderito all'accordo.

La maggior parte delle istituzioni, degli organi e degli organismi ha però adeguato il proprio dispositivo interno. Da una prima analisi emerge tuttavia l'assenza di un'interpretazione uniforme del nuovo dispositivo giuridico introdotto dai regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 (articolo 4, paragrafo 6) e dall'accordo interistituzionale. Sono state infatti constatate divergenze, non motivate dalle particolari esigenze previste al paragrafo 2 dell'accordo interistituzionale, nei dispositivi di alcune istituzioni e di alcuni organi, ad esempio il fatto che i funzionari non possano informare direttamente l'Ufficio ma siano obbligati a passare per l'autorità interna, o la limitazione delle indagini interne dell'Ufficio ai soli inadempimenti professionali lesivi degli interessi finanziari delle Comunità. Pertanto, il campo di applicazione di tali dispositivi è a volte più limitato di quanto previsto nel modello di decisione (cfr. infra, R.1).

I contenziosi

L'attuazione del nuovo dispositivo interistituzionale d'indagine interna è stato oggetto di una serie di contenziosi. Settantuno membri del Parlamento europeo hanno contestato la decisione relativa alle indagini interne adottata dall'istituzione, facendo valere in particolare l'argomento che la decisione costituiva una violazione dell'immunità dei parlamentari e dell'indipendenza del loro mandato. In merito al ricorso, il Tribunale di primo grado ha emesso dapprima un'ordinanza (procedimento sommario) e successivamente, il 26 febbraio 2002 [16], la sentenza, con la quale il ricorso è stato respinto in quanto dichiarato irricevibile, dato che i ricorrenti non hanno provato l'esistenza di elementi che li identificassero con riguardo alla decisione controversa. Dalla motivazione della sentenza emerge che, benché il regime delle indagini interne, come tale, si applichi anche ai membri del Parlamento europeo, non si può escludere a priori il rischio che l'Ufficio compia, nell'ambito di un'indagine, un atto che violi l'immunità di cui godono i membri del Parlamento. Cionondimeno, anche ammettendo che si verifichi una tale circostanza, ogni membro del Parlamento messo di fronte ad un atto di tal natura, che gli rechi pregiudizio, disporrebbe allora della tutela giurisdizionale e dei rimedi giuridici istituiti dal Trattato [17]. La Banca centrale europea (BCE) e la Banca europea degli investimenti (BEI) hanno adottato entrambe una decisione interna che la Commissione ha ritenuto, dopo averla esaminata, non compatibile con il regolamento (CE) n. 1073/1999 e con il regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Il 3 ottobre 2002, nella fase attuale dei procedimenti pendenti dinanzi alla Corte di giustizia, l'Avvocato generale ha presentato le sue conclusioni in merito ai ricorsi presentati, chiedendo l'annullamento delle decisioni [18] della BCE e della BEI.

[16] Cause T-17/00R e T -17/00. Contro la sentenza del Tribunale è stato proposto ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee.

[17] Punti 72 e 73 della sentenza.

[18] Decisione 1999/726/CE della Banca centrale europea, del 7 ottobre 1999, relativa alla prevenzione delle frodi (GU L 291 del 13.11.1999, pag. 36); decisione del comitato direttivo della Banca europea per gli investimenti, del 10 novembre 1999, relativa alla cooperazione con l'Ufficio europeo per la lotta antifrode. Cause C-11/00 e C-15/00.

Questi contenziosi costituiscono un'utile fonte ai fini della valutazione: da essi emerge che la coerenza del nuovo dispositivo interistituzionale non consente eccezioni, in quanto il suo campo d'applicazione copre tutte le istituzioni, tutti gli organi e tutti gli organismi istituiti dai trattati CE e dal trattato Euratom o sulla base di essi. In occasione del Consiglio europeo di Colonia, i capi di Stato e di governo hanno rivolto a tutte le istituzioni, a tutti gli organi e a tutti gli organismi l'invito ad aderire all'accordo interistituzionale, in modo che le indagini interne possano essere effettuate ovunque alle stesse condizioni.

La Commissione ritiene essenziale conseguire l'obiettivo fissato dal legislatore e dall'accordo interistituzionale di conferire una dimensione interistituzionale alle indagini interne, in modo da assicurare una tutela uniforme dell'integrità delle istituzioni.

Raccomandazione n. 1 (R.1)

La Commissione invita tutte le istituzioni, tutti gli organi e tutti gli organismi ad aderire rapidamente all'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999 firmato dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione.

La Commissione invita le istituzioni, gli organi e gli organismi ad adottare una decisione interna conforme al modello di decisione allegato al predetto accordo interistituzionale.

* L'esercizio dei poteri d'indagine interna

I poteri d'indagine interna dell'Ufficio vengono esercitati conformemente alle disposizioni dell'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Questi poteri comprendono:

- fatte salve le disposizioni dell'articolo 4, paragrafo 4 [19], l'"accesso", "senza preavviso e senza ritardo", a "qualsiasi informazione in possesso" delle istituzioni, degli organi e degli organismi, nonché ai "locali" dei medesimi ;

[19] Il paragrafo prevede che le istituzioni, gli organi e gli organismi interessati vengano informati "quando agenti dell'Ufficio svolgono un'indagine nei loro locali e quando consultano un documento o chiedono un'informazione in possesso di queste istituzioni, organi e organismi".

- la possibilità di "riprodurre" e "ottenere estratti di qualsiasi documento e del contenuto di qualsiasi supporto di dati";

- la possibilità di chiedere "informazioni orali" ai membri delle istituzioni e degli organi, ai dirigenti degli organismi, nonché al personale delle istituzioni, degli organi e degli organismi;

- la facoltà di effettuare i controlli sul posto, alle condizioni e secondo le modalità previste dal regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96, presso operatori economici (cfr. infra, sezione 1.1.2) che detengano informazioni relative ai fatti oggetto di indagine interna;

- la facoltà di chiedere "a qualsiasi persona" le informazioni che l'Ufficio ritiene utili alle proprie indagini.

Conformemente ai predetti regolamenti e alle decisioni interne delle istituzioni, degli organi e degli organismi, i poteri d'indagine interna devono essere esercitati nel pieno rispetto dei diritti individuali (presunzione d'innocenza, rispetto della vita privata e dei diritti della difesa, diritto all'imparzialità dell'indagine). Questo aspetto è stato evocato nei contenziosi in corso, nonché dal comitato di vigilanza dell'Ufficio, nei suoi vari rapporti d'attività, e dal mediatore europeo.

È per questo che, al fine di assicurare un maggiore controllo sui procedimenti d'indagine interna, nonché un elevato livello di garanzia per tutti i soggetti interessati da tali procedimenti, la Commissione ritiene necessario che l'Ufficio adotti disposizioni interne al fine di elaborare un corpus di norme amministrative per la disciplina degli atti e delle misure d'indagine interna (cfr. infra, sezioni 3.4.1 e 1.1.2).

Raccomandazione n. 2 (R.2)

La Commissione raccomanda che l'Ufficio introduca, nel suo manuale di procedure interne, un corpus di norme amministrative per la disciplina degli atti e delle misure d'indagine interna/esterna.

* Le modalità delle indagini interne

Si è constatata l'esistenza di pratiche variabili per quanto attiene le garanzie procedurali connesse con l'attività d'indagine interna, in particolare, le procedure di informazione da parte dell'Ufficio (cfr. infra, "Azione di informazione e di comunicazione" alla sezione 3.3) e le procedure per la trasmissione all'Ufficio di informazioni connesse con le indagini interne.

Le procedure per la trasmissione di informazioni all'Ufficio

Ai sensi dell'accordo [20], l'obbligo di informare l'Ufficio, conformemente all'articolo 2 del modello di decisione allegato all'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999, doveva essere introdotto nello statuto. Nella sua proposta di regolamento del Consiglio, che modifica lo statuto dei funzionari delle Comunità europee e il regime applicabile agli altri agenti di dette Comunità, la Commissione ha presentato un articolo che incorpora l'obbligo di informare l'Ufficio, al fine di renderlo direttamente applicabile all'insieme del personale delle Comunità europee. L'esame [21] della proposta, attualmente in corso, dovrebbe consentire di rendere compatibile lo statuto con il modello di decisione. Occorre anche fare in modo che le disposizioni dello statuto relative all'Ufficio [22] non ne restringano i poteri rispetto a quanto previsto dal regolamento (CE) n. 1073/1999, dal regolamento (Euratom) n. 1074/1999, dall'accordo interistituzionale e dal modello di decisione.

[20] L'articolo 2 riguarda l'informazione diretta dell'Ufficio nel caso in cui un funzionario o un agente di un'istituzione, di un organo o di un organismo venga "a conoscenza di elementi di fatto che facciano presumere l'esistenza di eventuali casi di frode, di corruzione o di ogni altra attività illecita (...), oppure di fatti gravi, connessi all'esercizio di attività professionali (...)". Cfr., per quanto riguarda la modifica dello statuto, il settimo considerando dell'accordo interistituzionale.

[21] COM (2002) 213 definitivo. Cfr. in particolare l'articolo 22bis della proposta.

[22] Articolo 86

L'incremento delle indagini interne

Sulla base dei dati forniti nelle ultime relazioni dell'Ufficio e nei rapporti del comitato di vigilanza, la Commissione constata un aumento delle indagini interne. Ciò è dovuto, da un lato, alla priorità accordata alle indagini interne nel quadro della tutela dell'integrità e della credibilità della funzione pubblica europea e, dall'altro, all'estensione dei poteri dell'Ufficio alle altre istituzioni, agli altri organi e organismi.

* Il coordinamento tra indagini interne e talune procedure amministrative

Nel quadro della riforma della Commissione, sono stati adottati alcuni provvedimenti volti a garantire il rispetto delle norme deontologiche e dei principi della sana gestione finanziaria, cui sono tenuti i funzionari e gli agenti delle Comunità. Tali disposizioni devono essere coordinate con quelle relative all'esercizio delle indagini interne da parte dell'Ufficio (cfr. infra, sezione 1.2.3, "Istanze disciplinari" e "Istanze specializzate in materia di irregolarità finanziarie").

* La questione delle immunità

Mentre le immunità di cui godono i funzionari/agenti delle Comunità non possono essere invocate nell'ambito di indagini amministrative svolte dall'Ufficio, in quanto quest'ultimo partecipa dell'autorità organizzativa delle Comunità, la problematica della revoca dell'immunità si pone nel caso di azioni penali promosse a carico di funzionari o di agenti della Comunità da parte delle autorità giudiziarie nazionali, a seguito di indagini interne dell'Ufficio.

A tale riguardo, alcune autorità nazionali considerano lunghe e complesse le procedure previste per la revoca dell'immunità di un funzionario/agente, al fine di consentire alle autorità giudiziarie di promuovere l'azione penale, nel contesto delle indagini dell'Ufficio. Secondo la pratica seguita, infatti, le autorità giudiziarie che intendono promuovere azione penale in connessione con un'indagine dell'Ufficio si rivolgono di norma all'Ufficio stesso, il quale provvede poi a presentare la domanda all'istituzione, all'organo o all'organismo interessato. Secondo le autorità giudiziarie nazionali, il fatto che la risposta venga trasmessa tramite l'Ufficio causa inevitabilmente delle lungaggini.

La Commissione ritiene che la pratica attuale potrebbe essere utilmente semplificata se, all'atto della trasmissione della relazione finale d'indagine all'autorità giudiziaria, venisse chiaramente indicata l'autorità competente ad autorizzare, se necessario, la revoca dell'obbligo di riservatezza (articolo 19 dello statuto) o dell'immunità.

1.1.2. Le indagini esterne

Fino al 1995 il dispositivo regolamentare relativo ai compiti comunitari di controllo sul posto era essenzialmente concepito come inerente alle attività di controllo della regolarità dei conti, della corretta applicazione del diritto comunitario, dell'efficacia dei sistemi di gestione dei fondi comunitari messi a punto dagli Stati membri e del ruolo di custode dei trattati della Commissione. Ogni direzione generale della Commissione doveva elaborare le linee politiche e il quadro legislativo relativi al proprio settore di competenza. Ciascuna direzione generale determinava - e continua a determinare - i controlli effettuati sulla base dei regolamenti settoriali. Tali controlli, siano essi di routine ovvero mirati sulla base di un'analisi dei rischi, consentivano, e consentono tuttora, di evidenziare eventuali disfunzioni o irregolarità amministrative, ma non di individuare fatti o comportamenti irregolari tali da far emergere responsabilità individuali sul piano amministrativo o penale (indagine antifrode). L'assenza di una specifica finalità antifrode della regolamentazione settoriale non era tuttavia tale da precludere del tutto il ricorso alla normativa settoriale per l'individuazione di infrazioni di carattere economico o finanziario.

Dopo il 1995 l'azione antifrode della Commissione è stata precisata e consolidata grazie ad una base legislativa orizzontale (primo e terzo pilastro) che integra taluni mezzi d'indagine amministrativa che permettono di accertare l'esistenza e la complessità dei fatti, nonché il carattere penale dei comportamenti gravi lesivi degli interessi finanziari delle Comunità. Il nuovo dispositivo, più specificamente mirato alla lotta antifrode, si basa su un partenariato rafforzato con gli Stati membri, ispirato al principio di sussidiarietà e alla responsabilità condivisa in materia di tutela degli interessi finanziari delle Comunità.

Nel 1999, per accrescere l'affidabilità e l'efficacia dell'intervento comunitario negli Stati membri, la Commissione e il legislatore hanno inteso estendere anche all'attività d'indagine esterna l'indipendenza funzionale riconosciuta all'Ufficio. Questa importante innovazione non influisce tuttavia sulla ripartizione e sull'equilibrio delle responsabilità tra il livello nazionale e il livello comunitario, né influisce sulla responsabilità generale della Commissione nel settore della tutela degli interessi finanziari e della politica antifrode (articolo 280 del trattato CE), essendo quest'ultima strettamente legata alla sua missione di esecuzione del bilancio, ai sensi dell'articolo 274 del trattato CE.

La nozione d'indagine amministrativa esterna, così come definita dagli articoli 2 e 3 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, è concepita in maniera molto ampia. La nozione copre due realtà operative, ossia, da un lato, le indagini effettuate a livello comunitario e, dall'altro, le indagini condotte a livello nazionale su richiesta o con la partecipazione della Comunità. Oltre a definire la nozione di indagine amministrativa esterna, i regolamenti ne accentuano la finalità penale. Le relazioni elaborate dall'Ufficio possono pertanto costituire una fase preparatoria delle azioni penali nazionali.

Allo stadio attuale dell'evoluzione del diritto comunitario nei vari settori, la Commissione ritiene indispensabile mantenere la possibilità per l'Ufficio di ricorrere, in situazioni particolari, alle diverse basi giuridiche esistenti, in modo da consentirgli di svolgere i suoi compiti operativi o effettuando esso stesso le indagini o richiedendo, sulla base delle informazioni pertinenti in suo possesso e conformemente alle regolamentazioni settoriali, l'avvio di un'indagine nazionale alla quale può sempre associarsi. La disponibilità di tali strumenti d'indagine (regolamento orizzontale antifrode e regolamenti per il controllo della corretta applicazione della regolamentazione comunitaria e della regolarità dei conti) consente all'Ufficio di adeguare l'efficacia dell'azione antifrode in funzione delle sue priorità e della situazione specifica, nonché in funzione dei poteri di cui dispone l'autorità nazionale partner sul posto.

La Commissione ritiene che l'Ufficio debba adattare la sua azione operativa e sviluppare gli strumenti di intelligence (intelligence strategica e intelligence operativa) in modo da utilizzare appieno i vigenti strumenti giuridici, in mancanza di strumenti di cooperazione più specifici. L'Ufficio deve inoltre utilizzare al meglio la sua capacità di agire in piena indipendenza, senza che si creino interferenze con gli altri compiti affidatigli dalla Commissione nel settore della cooperazione con gli Stati membri, ai sensi dell'articolo 280, paragrafo 3, del trattato CE, nonché nel rispetto delle responsabilità dei vari servizi della Commissione per quanto attiene al seguito amministrativo e finanziario delle indagini, ivi compresa l'applicazione di sanzioni. È chiaro che tali funzioni vengono esercitate nel quadro delle competenze della Commissione e non nel contesto dell'indipendenza di cui l'Ufficio gode per l'esercizio dei compiti operativi connessi con la funzione d'indagine (cfr. infra, in particolare le sezioni 1.2.1, 2.4 e 2.5).

* Il campo d'applicazione delle indagini esterne

La regolamentazione comunitaria definisce il campo d'applicazione delle indagini esterne, tenendo conto degli obiettivi che ogni singolo strumento persegue o della sua specifica finalità.

Il regolamento (CE) n. 1073/1999 e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 (articolo 1, paragrafo 1, e articolo 3) prevedono che l'Ufficio eserciti la competenza conferita alla Commissione di effettuare controlli e verifiche sul posto negli Stati membri, e, secondo gli accordi di cooperazione vigenti, nei paesi terzi, al fine di accertare, ove opportuno, l'irregolarità delle attività controllate, senza tuttavia (articolo 2 dei predetti regolamenti) incidere sulla competenza degli Stati membri in materia di azione penale

Le indagini esterne, quando sono avviate su iniziativa dell'Ufficio o su richiesta di uno Stato membro conformemente al regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 [23], sono destinate, ai sensi dell'articolo 2 di tale regolamento, a ricercare le irregolarità "gravi (...) transnazionali" o le irregolarità "in cui possono essere implicati operatori economici che esplicano la loro attività in vari Stati membri" o a ricercare le irregolarità, "qualora in uno Stato membro la situazione esiga, in un caso particolare, il rafforzamento di controlli e verifiche sul posto per migliorare l'efficacia della tutela degli interessi finanziari e assicurare così un livello di protezione equivalente all'interno della Comunità". È utile precisare che l'Ufficio può effettuare, in cooperazione con le autorità nazionali, missioni di indagine nei paesi terzi, conformemente agli accordi in vigore, sulla base del regolamento (CE) n. 515/97 [24], al fine di accertare infrazioni o individuare operazioni contrarie alle regolamentazioni prese in considerazione dal suddetto regolamento.

[23] Regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, dell'11 novembre 1996, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità, GU L 292 del 15.11.1996, pag. 2; vademecum sull'applicazione da parte dei servizi della Commissione del regolamento: ottobre 1997.

[24] Cfr. in particolare l'articolo 20 del predetto regolamento relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola, GU L 82 del 22.3.1997, pag. 1.

Tali indagini esterne riguardano "qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita" (cfr. l'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95) comprese le operazioni irregolari o le infrazioni ai sensi del dispositivo di mutua assistenza (cfr. l'articolo 20 del regolamento (CE) n. 515/97).

Tali indagini riguardano le "persone fisiche o giuridiche, nonché [gli] altri organismi cui il diritto nazionale riconosce capacità giuridica, che abbiano commesso l'irregolarità", le "persone che hanno partecipato all'esecuzione dell'irregolarità" e "quelle tenute a rispondere della medesima o a evitare che sia commessa". Le indagini possono anche essere effettuate presso tutti gli altri operatori economici in possesso di informazioni pertinenti circa i fatti oggetto dei controlli e delle verifiche sul posto (cfr. l'articolo 7 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 [25] e l'articolo 5 del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96).

[25] Regolamento del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, GU L 312 del 23.12.1995, pag. 1.

L'articolo 9 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 rinvia ai controlli e alle verifiche sul posto che la Commissione può effettuare alle condizioni previste dalle normative settoriali. Le basi giuridiche previste in tali normative coprono tutti i settori d'intervento dell'Ufficio, quali, ad esempio, le risorse proprie delle Comunità, i fondi strutturali, la politica agricola comune o la politica commerciale e il settore doganale [26].

[26] Regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000, cfr. l'articolo 18, GU L 130 del 31.5.2000, pag. 1; regolamento (CE) n. 1260/1999, cfr. l'articolo 38, GU L 161 del 26.6.1999, pag. 1; regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione (GU L 63 del 3.3.2001, pag.21) e regolamento (CE) n. 448/2001 della Commissione (GU L 64 del 6.3.2001, pag.13) recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999; regolamento (CEE) n. 595/91, cfr. l'articolo 6, GU L 67 del 14.3.1991, pag. 11; regolamento (CE) n. 515/97, già citato, cfr. l'articolo 18.

La portata di queste disposizioni non è stata toccata dal regolamento (CE) n. 1073/1999 e dal regolamento (Euratom) n. 1074/1999. La riforma del 1999 non ha pertanto esteso il campo d'applicazione delle indagini esterne, diversamente da quanto avvenuto per le indagini interne.

La Commissione ritiene oggi utile proseguire il dibattito sul campo d'applicazione di queste regolamentazioni, dato che, sulla base dei lavori dell'Ufficio, ha constatato alcune carenze. Queste riguardano, da un lato, la cooperazione e il coordinamento con le autorità nazionali, che devono essere rafforzati per quanto attiene lo scambio di informazioni (cfr. infra, sezione 1.2.2) e l'assistenza amministrativa (nei settori della fiscalità indiretta, del riciclaggio e, ove opportuno, in altri settori) e, dall'altro, con riguardo alle indagini effettuate dall'Ufficio, gli strumenti giuridici disponibili a livello comunitario nel settore delle spese dirette per rafforzare la tutela degli interessi finanziari [27].

[27] È in preparazione una proposta di regolamento di disciplina della mutua assistenza amministrativa e dello scambio di informazioni tra la Commissione e gli Stati membri nei settori dell'IVA e del riciclaggio. Attualmente viene esaminata anche l'opportunità di predisporre un regolamento mirante all'applicazione di diverse misure amministrative nel settore delle spese dirette.

Raccomandazione n. 3 (R.3)

La Commissione proporrà iniziative, conformemente alla sua strategia globale antifrode e al suo programma di lavoro [28], intese a:

[28] Programma legislativo e di lavoro della Commissione per il 2003. COM (2002) 590 definitivo/2.

- estendere ai settori dell'IVA transnazionale, del riciclaggio e, ove opportuno, ad altri settori il dispositivo di cooperazione/assistenza, ivi compresa la possibilità per la Comunità di chiedere ai servizi di prevenzione e d'indagine degli Stati membri di avviare indagini antifrode;

- accrescere i poteri d'indagine antifrode a livello comunitario (regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96) nel settore delle spese dirette.

* L'esercizio dei poteri d'indagine esterna

I regolamenti settoriali, nei settori da essi disciplinati, attribuiscono agli agenti della Commissione compiti di verifica sul posto presso gli organismi di controllo nazionali incaricati della messa in atto dei sistemi di gestione dei fondi o della raccolta delle risorse proprie, al fine di accertare la corretta applicazione delle disposizioni regolamentari, nonché una funzione di assistenza nelle indagini condotte dalle autorità nazionali competenti.

Il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 conferisce invece agli investigatori comunitari poteri analoghi a quelli di cui dispongono gli investigatori nazionali. Lo stesso vale per le missioni d'indagine amministrativa condotte dall'Ufficio nei paesi terzi, ai sensi del regolamento (CE) n. 515/97. L'articolo 7, paragrafo 1, del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 prevede più precisamente che i "controllori della Commissione hanno accesso, alle medesime condizioni dei controllori amministrativi nazionali e nel rispetto delle legislazioni nazionali, a tutte le informazioni e alla documentazione relative alle operazioni di cui trattasi necessarie ai fini del buon svolgimento dei controlli e delle verifiche sul posto" e che "possono utilizzare gli stessi mezzi materiali di controllo di cui si avvalgono i controllori amministrativi nazionali e in particolare possono prendere copia dei documenti pertinenti". Segue un elenco, non esaustivo, dei controlli e delle verifiche sul posto che possono essere effettuati [29].

[29] I controlli e le verifiche sul posto possono riguardare: i libri e i documenti professionali, come fatture, capitolati d'appalto, ruolini paga, distinte dei lavori, estratti di conti bancari detenuti dagli operatori economici; i dati informatici; i sistemi e i metodi di produzione, di imballaggio e di spedizione; il controllo fisico della natura e del volume delle merci o delle azioni svolte; il prelievo e la verifica di campioni; lo stato di avanzamento dei lavori o degli investimenti finanziati, l'utilizzazione e la destinazione degli investimenti portati a termine; i documenti contabili e di bilancio e l'esecuzione finanziaria e tecnica di progetti sovvenzionati.

In sede di valutazione del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96, effettuata nel 2000, sono state rilevate alcune difficoltà d'applicazione, in particolare il rifiuto da parte degli operatori economici di cooperare (ostruzione ai controlli), sia per quanto riguarda l'accesso ai locali che per quanto riguarda l'accesso alla documentazione [30].

[30] In particolare gli operatori economici indirettamente interessati. Documento di lavoro dei servizi della Commissione, SEC(2000) 844.

La Commissione nota che, per migliorare l'esercizio dei poteri d'indagine dell'Ufficio, potrebbe essere opportuno, anche a parere dell'Ufficio stesso, prevedere in questo ambito, ispirandosi al diritto comunitario (concorrenza) e alle disposizioni nazionali, meccanismi più efficaci per facilitare il corretto svolgimento dei controlli e delle verifiche presso gli operatori economici che, con comportamento dilatorio, si oppongono all'esecuzione delle indagini amministrative.

Raccomandazione n. 4 (R.4)

La Commissione raccomanda all'Ufficio di effettuare un'analisi comparata delle norme in materia di ostruzione ai controlli, al fine di permettere all'istituzione di presentare, se del caso, una proposta.

* Le modalità delle indagini esterne

Le modalità delle attività d'indagine esterna sono fissate, a seconda della loro base giuridica, o dalla regolamentazione comunitaria settoriale, la quale disciplina le condizioni alle quali gli agenti della Commissione possono partecipare o essere associati ad un'indagine nazionale, o dalla regolamentazione comunitaria orizzontale (regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96), o dalle disposizioni del diritto nazionale.

Per quanto riguarda le norme comunitarie, si può citare l'articolo 9 del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96, il quale prevede che "lo Stato membro interessato presta ai controllori della Commissione (...) l'assistenza necessaria per consentire lo svolgimento della loro missione" e adotta, ove occorre, "le misure necessarie, nel rispetto del diritto nazionale". Ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 2, dello stesso regolamento, la Commissione può chiedere agli Stati membri di adottare "gli adeguati provvedimenti cautelari (...) in particolare per salvaguardare gli elementi di prova".

* Il coordinamento tra interventi comunitari e procedure nazionali

L'Ufficio esercita i suoi poteri d'indagine esterna conformemente al principio di sussidiarietà e di proporzionalità. Per meglio garantire la complementarità e la compatibilità delle sue attività con quelle svolte dalle autorità nazionali, l'Ufficio interviene sul terreno nel quadro di un stretto partenariato con gli Stati membri (cfr. infra, sezione 1.2.1). Non tutte le azioni in questo settore ricadono nell'ambito dell'indipendenza conferita all'Ufficio per l'esercizio della funzione d'indagine. Esse sono subordinate alla duplice esigenza di legalità e di efficacia.

Esigenza di legalità

Nell'eseguire i controlli e le verifiche sul posto, l'Ufficio deve rispettare le disposizioni legislative e regolamentari in vigore nei vari Stati membri [31], anche per quanto attiene la redazione della relazione di chiusura dell'indagine, per la quale si deve tenere conto dei requisiti imposti dalla legislazione nazionale (articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96). L'individuazione delle norme nazionali di procedura, sia amministrativa che giudiziaria, è spesso un esercizio delicato, a causa della varietà e della complessità delle norme in vigore; la loro applicazione ad un'indagine crea a volte difficoltà, in particolare nel caso di indagini transnazionali. La competenza in materia giuridica di cui l'Ufficio dispone nel suo ambito può, in parte, aiutare a risolvere tali difficoltà.

[31] Il rispetto del diritto nazionale dello Stato membro interessato da un'indagine esterna è un imperativo risultante dall'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Esso è anche sancito dall'articolo 6, paragrafo 1, terzo capoverso, del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96.

La Commissione ritiene che l'Ufficio debba disporre di una conoscenza quanto più completa possibile delle norme nazionali di procedura. A tale scopo, deve dotarsi di una banca dati centralizzata che consenta di mantenere continuamente aggiornate le conoscenze in suo possesso e di renderle facilmente accessibili ai suoi agenti. Parallelamente la Commissione riconosce l'utilità di proseguire la riflessione in corso volta a ricercare soluzioni per migliorare l'attuale situazione, tramite l'elaborazione di un corpus di norme amministrative per le indagini esterne transnazionali, collegato con il corpus di norme amministrative in materia d'indagine interna (cfr. R.2).

Esigenza di efficacia

Essendo il settore della tutela degli interessi finanziari comunitari un settore in cui la Comunità condivide la responsabilità con gli Stati membri, il coordinamento tra il livello comunitario e il livello nazionale [32] appare un fattore determinante sotto il profilo dell'efficacia. A tale riguardo, la creazione, nell'ambito dell'Ufficio, di una funzione di intelligence strategica e operativa costituirà nel lungo periodo un reale progresso. Essa consentirà un uso più mirato dei poteri d'indagine conferiti alla Comunità e, di conseguenza, una più grande complementarità e compatibilità con l'azione delle autorità nazionali (cfr. infra, sezione 1.2.1) e una maggiore efficacia.

[32] Il comitato di vigilanza ha sottolineato la necessità di determinare in quale situazione e in che forma l'attività dell'Ufficio precede o accompagna le indagini nazionali (esigenza di trasparenza nei confronti dei partner nazionali).

La cancelleria che l'Ufficio sta istituendo al proprio interno consentirà una più grande trasparenza delle attività dell'Ufficio, il che viene incontro alle preoccupazioni espresse dal comitato di vigilanza (cfr. infra, sezione 3.4.1). Il seguito dato alle indagini esterne, che contribuisce in modo determinante alla loro efficacia, implica chiaramente l'obbligo di informare l'Ufficio (cfr. infra, sezione 1.2.2).

1.2. Il partenariato operativo

L'Ufficio esegue i suoi compiti operativi conformemente ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Esso tiene conto del fatto che la responsabilità primaria in materia e i mezzi essenziali dipendono dagli Stati membri (indagini esterne). I compiti operativi dell'Ufficio si basano quindi necessariamente sul partenariato rafforzato con i vari soggetti che concorrono alla tutela degli interessi finanziari e alla lotta contro la criminalità finanziaria; si tratta di un partenariato che riguarda lo scambio di informazioni e l'utilizzo dei dati (intelligence strategica e operativa), nonché la cooperazione regolare con le varie istanze a livello comunitario, a livello dell'Unione europea e a livello internazionale.

1.2.1. Il partenariato con gli Stati membri

Il partenariato con le competenti autorità nazionali è un fattore essenziale per la tutela degli interessi finanziari e per la lotta contro la frode. Tale cooperazione comprende sia la cooperazione in senso lato, ossia legata all'esercizio da parte dell'Ufficio, di propria iniziativa e in piena indipendenza, dei poteri d'indagine (cfr. supra, sezioni 1.1.1 e 1.1.2), sia la cooperazione tra gli Stati membri e la Commissione, che l'Ufficio avvia in quanto servizio dell'istituzione (articolo 280, paragrafo 3 del trattato CE).

In quest'ultimo caso, l'Ufficio sviluppa con le competenti autorità nazionali un partenariato specifico relativo all'osservanza della corretta applicazione del diritto comunitario, al fine di garantire ovunque nella Comunità un livello di tutela equivalente. Tale partenariato si basa sulle disposizioni settoriali di cui all'articolo 9, paragrafi 1 e 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95, nonché sulle disposizioni relative alla mutua assistenza nei settori delle politiche o delle regolamentazioni comunitarie di cui al regolamento (CE) n. 515/97 (settori agricolo, doganale, politico commerciale, ecc.).

Per quanto riguarda le indagini condotte dall'Ufficio, il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 pone anche il partenariato con gli Stati membri al centro del dispositivo dei controlli e delle verifiche sul posto. Ciò consente di minimizzare le duplicazioni (ai sensi dell'articolo 3, secondo capoverso, la Commissione "tiene conto dei controlli che lo Stato membro sta effettuando o ha effettuato, per i medesimi fatti, presso gli operatori economici interessati in base alla propria legislazione"), e contribuisce a garantire una cooperazione leale in tutte le fasi di una missione di controllo sul posto (ai sensi dell'articolo 4, i "controlli e le verifiche sul posto sono preparati e svolti dalla Commissione in stretta collaborazione con le autorità competenti dello Stato membro interessato, che sono informate in tempo utile dell'oggetto, delle finalità nonché del fondamento giuridico dei controlli e delle verifiche in modo da poter fornire tutta l'assistenza necessaria. A tal fine gli agenti dello Stato membro interessato possono partecipare ai controlli e alle verifiche sul posto. Inoltre, se lo Stato membro interessato lo desidera, i controlli e le verifiche sul posto sono effettuati congiuntamente dalla Commissione e dalle autorità competenti dello Stato stesso").

In determinate circostanze, il partenariato sul terreno con gli Stati membri può risultare difficile da realizzare in modo armonioso, in particolare a causa dell'asimmetria delle competenze nazionali in campo amministrativo e giudiziario. Tuttavia, come sottolineato regolarmente nelle relazioni annuali della Commissione sulla lotta contro la frode e nelle relazioni d'attività dell'Ufficio, il bilancio è piuttosto positivo e sul piano operativo sono stati conseguiti risultati significativi grazie all'efficacia del partenariato. La pratica dei task groups, che operano come unità di crisi in alcuni settori (sigarette, alcool, olio d'oliva), rappresenta un modello da sviluppare. Lo stesso dicasi della conclusione e dell'applicazione di protocolli tra l'Ufficio e alcuni servizi nazionali specializzati, come la Direzione nazionale Antimafia (cfr. R.5), in particolare per rispondere alla necessità di potenziare la lotta contro la criminalità economica. La trattazione di taluni complessi casi transnazionali, come ad esempio il caso delle importazioni illegali di banane nella Comunità per mezzo di falsi certificati d'importazione o l'indagine condotta per falsificazione, uso di documenti falsificati e truffa a carico di un gruppo di organizzazioni non governative in materia di spese dirette [33], evidenziano in modo particolare l'importanza del partenariato sul terreno con gli Stati membri, come illustrato anche dalla costituzione di gruppi comunitari per le missioni d'indagine nei paesi terzi, comprendenti gli investigatori degli Stati membri più direttamente interessati. Il partenariato si concretizza anche nella trattazione di casi aventi un impatto su altri settori, oltre a quello degli interessi finanziari, quali la sicurezza alimentare (ad esempio BSE) o il contrabbando (sigarette). Esso si concretizza anche nel quadro delle azioni di cooperazione avviate sulla base sia degli strumenti del primo pilastro che degli strumenti del terzo; è il caso dell'assistenza tecnica prestata dall'Ufficio agli Stati membri nel quadro delle operazioni congiunte di sorveglianza marittima (MARINFO) sulla base del regolamento (CE) n. 515/97 e della Convenzione sul sistema di informazione doganale (SID).

[33] Cfr. le summenzionate relazioni annuali della Commissione per gli anni 1999, 2000 e 2001 e la relazione di attività dell'Ufficio per il periodo dal 1° giugno 2000 al 31 maggio 2001.

Tale partenariato deve consentire all'Ufficio di sviluppare la sua funzione di intelligence (strategica e operativa) per tenere il passo, assieme alle autorità nazionali, con la mobilità della criminalità transnazionale/organizzata, preservando comunque la possibilità di realizzare azioni a sorpresa sul terreno. Esso consentirà anche alle autorità nazionali di effettuare azioni più mirate sul terreno.

La Commissione incoraggia l'Ufficio a proseguire la riflessione sul rafforzamento della cooperazione con le autorità nazionali. In questo contesto, essa ritiene opportuno che all'Ufficio venga riconosciuta la facoltà di chiedere ai servizi competenti degli Stati membri l'avvio di indagini antifrode (cfr. R. 3). Un tale dispositivo, imperniato sull'accertamento delle infrazioni gravi, avrebbe un'utilità pratica in quanto consentirebbe di accrescere le sinergie tra il livello nazionale e il livello comunitario, conformemente al principio di sussidiarietà.

Da questo punto di vista, la Commissione ritiene utile che l'Ufficio sviluppi la sua funzione di intelligence e porti a termine il progetto di una piattaforma di servizi, come raccomandato nell'approccio strategico globale dell'istituzione [34]. Il progetto mira a offrire una migliore presentazione della gamma di attività dell'Ufficio e a predisporre un inventario delle competenze disponibili al suo interno in modo da evidenziare il valore aggiunto del livello comunitario, in particolare per l'insieme delle autorità nazionali che dispongono di competenze in materia di indagini amministrative o che godono di prerogative di polizia giudiziaria. Esso mira a sviluppare lo scambio reciproco di competenze, di pratiche e di esperienze che possono contribuire ad ottimizzare la tutela degli interessi comunitari.

[34] Cfr., in particolare, il punto 4.2 della strategia "Campo d'applicazione e mezzi d'azione comunitari".

L'Ufficio ha già concluso memorandum d'intesa con alcune autorità competenti degli Stati membri, lo stesso potrebbe fare con altre autorità nazionali.

Raccomandazione n. 5 (R.5)

La Commissione raccomanda all'Ufficio di proseguire nella realizzazione e nello sviluppo al suo interno della funzione d'intelligence strategica e operativa, conformemente alla strategia globale 2000/2005.

Essa raccomanda inoltre all'Ufficio di esaminare l'opportunità di estendere i memorandum d'intesa conclusi con alcune autorità nazionali ad altre autorità nazionali competenti.

1.2.2. Assistenza giuridica e competenza giudiziaria

L'efficacia delle indagini amministrative dell'Ufficio dipende in gran parte dal loro utilizzo non soltanto in sede amministrativa (ivi comprese le procedure disciplinari), ma anche in sede giudiziaria, ambito nel quale è necessaria una stretta cooperazione tra l'Ufficio e le autorità di polizia e giudiziarie nazionali (articolo 2 della decisione della Commissione del 28 aprile 1999). È per questo che gli orientamenti adottati dalla Commissione nella sua strategia globale del giugno 2000 includono tra le priorità il rafforzamento della dimensione giudiziaria penale.

Tale esigenza si è tradotta nell'istituzione in seno all'Ufficio, da un lato, di una funzione di seguito e di consulenza giuridici (diritto istituzionale e comunitario) e, dall'altro, di una funzione di seguito e di consulenza giudiziari (diritto nazionale). Nella pratica quotidiana, tali funzioni si esplicano in particolare in interventi di assistenza e di consulenza giuridica pluridisciplinare, compiuti d'ufficio o su richiesta, nonché nel sostegno offerto dalla competenza giudiziaria dell'Unità "Magistrati", alle dirette dipendenze del direttore generale dell'Ufficio (di seguito il direttore dell'Ufficio). La realizzazione della piattaforma di servizi dovrebbe permettere di utilizzare al meglio il contributo di queste funzioni di sostegno alle indagini, in cooperazione con le autorità nazionali. Il partenariato che l'Ufficio è impegnato a realizzare con le autorità nazionali responsabili dell'azione penale dovrebbe facilitare l'elaborazione di una guida delle buone pratiche, secondo quanto già raccomandato dalla Commissione nella sua strategia globale. La guida, di carattere non vincolante, mira a fornire ai servizi operativi nazionali una base utile per organizzare e gestire l'azione di cooperazione, che li incoraggi a continuare nell'impegno di utilizzare al meglio i mezzi e le competenze dell'Ufficio.

* Il campo di applicazione

I compiti attribuiti all'Ufficio in questo settore derivano in particolare dal principio della collaborazione stretta e regolare, di cui all'articolo 280 del trattato CE. Essi si fondano:

- in materia di assistenza alle autorità giudiziarie, sull'articolo 2, paragrafo 2, della decisione della Commissione che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode, in base al quale l'Ufficio "apporta il contributo della Commissione alla cooperazione con gli Stati membri nel campo della lotta contro la frode", disposizione ripresa dall'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Inoltre, l'articolo 7, paragrafo 1, secondo capoverso, del secondo protocollo [35] della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee in corso di ratifica, ripreso peraltro nella sostanza da una proposta di direttiva presentata dalla Commissione [36], ispira l'azione dell'istituzione, in quanto tale disposizione prevede che "la Commissione presta l'assistenza tecnica e operativa di cui le autorità nazionali competenti possono aver bisogno per facilitare il coordinamento delle loro indagini";

[35] GU C 221 del 19.7.1997, pag. 11.

[36] Relativa alla tutela penale degli interessi finanziari della Comunità, COM (2001) 272 definitivo.

- in materia di seguito giudiziario, sull'articolo 2, paragrafo 6, della decisione che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode, in base al quale "l'Ufficio è l'interlocutore diretto delle autorità giudiziarie e delle autorità di polizia". Tale competenza è rafforzata dall'articolo 9, dall'articolo 10 e dal sedicesimo considerando del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999.

Pur ritenendo che una soluzione adeguata al problema dell'efficacia delle azioni penali passi per la definizione di fattispecie di reato uniformi e di norme di procedura penale adeguate, la Commissione è del parere che, nel frattempo, occorra continuare ad operare con i mezzi disponibili, al fine di rafforzare la cooperazione tra l'Ufficio e le autorità giudiziarie degli Stati membri, sia per quanto attiene alle indagini esterne che per quanto riguarda il seguito giudiziario delle indagini interne. Consolidando quest'approccio, l'Ufficio rafforza il suo compito di collegamento e di competenza penale volto a fornire un sostegno concreto al conseguimento degli obiettivi nella lotta contro la frode e la corruzione e migliora il suo ruolo di consulenza, di assistenza e di coordinamento a sostegno delle azioni penali promosse dagli Stati membri contro le infrazioni gravi lesive degli interessi delle Comunità.

* Le modalità di azione

La missione di assistenza e di seguito giudiziari è indispensabile per ottimizzare l'utilizzo in sede giudiziaria delle indagini dell'Ufficio. Va tuttavia notato che il seguito giudiziario incontra alcune difficoltà. Un primo ostacolo all'azione dell'Ufficio è rappresentato dalla mancanza di informazioni di carattere giudiziario, soggette ad obbligo di comunicazione (indagini esterne) ai sensi dei regolamenti settoriali, e dalle difficoltà d'accesso a tale tipo di informazioni. La comunicazione e l'accesso non sono né sistematici, né completi. Infatti, da un lato, le disposizioni nazionali sul segreto giudiziario, negli Stati membri in cui esso vige, possono essere invocate per restringere gli obblighi di comunicazione e, dall'altro, gli atti dei procedimenti penali sono accessibili soltanto in caso di costituzione di parte civile. Per quanto riguarda quest'ultima ipotesi, occorre precisare che, dato che in materia di finanziamenti comunitari indiretti la responsabilità della lotta contro la frode ricade sugli Stati membri, la Commissione non si costituisce sistematicamente parte civile; inoltre tale possibilità non è prevista né è resa possibile in tutti gli Stati membri.

Benché la regolamentazione settoriale preveda obblighi di comunicazione a carico degli Stati membri, la loro applicazione pratica sembra incontrare alcune difficoltà allorché il procedimento giunge alla fase dell'azione penale. In proposito, si è constatato che, a differenza di quanto previsto per le istituzioni, gli organi o gli organismi in caso di indagine interna (articolo 9, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999 [37]), questi atti non prevedono alcun obbligo a carico degli Stati membri di informare l'Ufficio del seguito dato alle sue indagini esterne.

[37] L'articolo prevede che le istituzioni, gli organi e gli organismi interessati da un'indagine interna diano alle indagini il seguito richiesto dalle risultanze ottenute e ne informino il direttore dell'Ufficio entro un termine fissato da quest'ultimo.

La Commissione ritiene che tale obbligo di informazione, previsto da taluni regolamenti settoriali, meriterebbe di essere generalizzato all'insieme delle indagini esterne e di essere esteso al seguito giudiziario delle indagini interne (cfr. R.6). Potrebbe così essere sostanzialmente migliorata la qualità delle azioni di seguito, che rientrano essenzialmente nella sfera di responsabilità della Commissione.

Il riconoscimento del ruolo degli agenti dell'Ufficio da parte delle autorità nazionali responsabili dell'azione penale consentirebbe di superare un'altra difficoltà. L'applicazione del secondo protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità dovrebbe facilitare il riconoscimento degli agenti dell'Ufficio da parte delle autorità giudiziarie nazionali. Ciò consentirebbe all'Ufficio di soddisfare le esigenze delle autorità giudiziarie interessate. La fattibilità di un tale riconoscimento deve essere analizzata in funzione dei vari sistemi nazionali vigenti.

La Commissione ritiene che, in mancanza di competenze comunitarie in materia di azione penale, occorra rafforzare gli strumenti di cooperazione, quali la piattaforma di servizi e la funzione di consulenza/assistenza e di seguito giudiziari, in particolare mediante lo sviluppo costante degli scambi operativi tra i magistrati dell'Ufficio e i loro omologhi nazionali sulla base di una guida delle buone pratiche. Dati i mezzi attualmente disponibili a livello comunitario, tale rafforzamento dovrebbe contribuire ad accrescere la rispondenza alla dimensione giudiziaria penale dei fascicoli d'indagine aperti dall'Ufficio.

La Commissione constata inoltre che la mancata ratifica da parte della totalità degli Stati membri del secondo protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari costituisce un ostacolo anche per l'azione dell'Ufficio in materia di assistenza operativa alle autorità giudiziarie nazionali [38]. È questa una delle ragioni per le quali la Commissione ha presentato la proposta di direttiva citata in precedenza. La proposta riprende in sostanza il dispositivo di cooperazione verticale di cui all'articolo 7 del secondo protocollo.

[38] Il 17 ottobre 2002 sono entrati in vigore solo la convenzione e il suo primo protocollo.

La Commissione ricorda pertanto che il Consiglio è chiamato ad adottare la summenzionata proposta di direttiva, presentata nel maggio 2001 [39] e che, parallelamente, gli Stati membri sono chiamati a ratificare il secondo protocollo della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari mirante a rafforzare l'applicazione della convenzione. La Commissione ritiene inoltre che gli ostacoli all'utilizzo in sede giudiziaria dei fascicoli trasmessi dall'Ufficio alle autorità responsabili dell'azione penale costituiscono uno dei principali argomenti a favore dell'istituzione di un procuratore europeo (cfr. R.13).

[39] COM(2001) 272. La Commissione ha presentato una proposta modificata in data 16.10.2002, COM (2002) 577 definitivo.

Raccomandazione n. 6 (R.6)

Per rafforzare l'efficacia della funzione di consulenza/assistenza e di seguito giudiziari, la Commissione invita:

- gli Stati membri a ratificare il secondo protocollo della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee;

- il Consiglio ad adottare la proposta di direttiva relativa alla tutela penale degli interessi finanziari della Comunità.

La Commissione presenterà una proposta volta a prevedere che gli Stati membri siano tenuti ad informare il livello comunitario del seguito dato alle indagini dell'Ufficio.

La Commissione raccomanda la redazione da parte dell'Ufficio di una guida delle buone pratiche, come raccomandato dalla Commissione nella sua strategia globale.

1.2.3. Il coordinamento delle azioni a livello comunitario

Le azioni dell'Ufficio e di altri servizi sono state concepite in una logica di complementarità al fine di assicurare una tutela più efficace degli interessi comunitari e per soddisfare l'esigenza di buona amministrazione. Lo stesso dicasi per le azioni di alcuni servizi della Commissione, delle istanze disciplinari, delle istanze specializzate in materia di irregolarità finanziarie e della Corte dei conti.

* I servizi della Commissione

I rapporti quotidiani tra l'Ufficio e gli altri servizi della Commissione, in particolare per quanto riguarda le responsabilità di questi ultimi in quanto ordinatori o amministratori di fondi comunitari, o le loro attribuzioni in quanto servizi responsabili dell'elaborazione delle politiche o della legislazione comunitarie, sono parte della complementarità operativa in materia di tutela degli interessi finanziari o di lotta antifrode. Tale complementarità sembra funzionare in modo soddisfacente; si impone tuttavia un maggiore coordinamento, in particolare per quanto riguardo lo scambio di informazioni, settore in cui sono emerse pratiche divergenti quanto ai flussi di comunicazione da una parte e dall'altra. A parere dell'Ufficio, le informazioni da trasmettergli dovrebbero essere meglio convogliate a monte, al livello dei servizi: andrebbe previsto, ad esempio, la trasmissione all'Ufficio solo di elementi di informazione selezionati sulla base di criteri o di parametri definiti in precedenza. Da parte loro, i servizi chiedono all'Ufficio di fornire loro maggiori informazioni per l'espletamento dei loro compiti. Un miglioramento di tale pratica dovrebbe consentire all'Ufficio di impiegare in modo più efficiente i mezzi d'indagine di cui dispone, favorendo contemporaneamente la complementarità delle azioni antifrode con le azioni di controllo e di verifica sul posto che i servizi ordinatori o amministratori effettuano, ai sensi delle regolamentazioni settoriali, per assicurare la corretta attuazione delle politiche comunitarie, la regolarità dei conti o il funzionamento regolare dei sistemi di gestione e di controllo nazionali.

Inoltre, nel settore delle spese dirette, si constata che alcuni servizi ordinatori tendono, come misura precauzionale, a sospendere i pagamenti, nel caso di trasmissione di informazioni all'Ufficio e/o qualora sia in corso un'indagine dell'Ufficio. Questa pratica andrebbe rivista secondo procedure meglio concertate e programmate, al fine di conseguire una maggiore coerenza [40]. A questo proposito va segnalato in particolare l'articolo 106, paragrafo 4 del regolamento recante le modalità di esecuzione del nuovo regolamento finanziario [41], che prevede che se l'ordinatore viene a conoscenza di circostanze che lo inducono a dubitare dell'ammissibilità delle spese che figurano in una domanda di pagamento, può sospendere il termine di pagamento per procedere ad ulteriori verifiche, compreso un controllo sul posto.

[40] A questo riguardo, l'azione 59 della riforma della Commissione (COM(2000) 200 definitivo) prevede che i dirigenti della Commissione non siano dispensati dall'adottare essi stessi le misure necessarie dopo la segnalazione di un caso all'Ufficio.

[41] Regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d'esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002, GU L 357 del 31.12.2002, pag. 1.

L'Ufficio deve razionalizzare l'utilizzazione delle risorse disponibili in modo da rifocalizzare l'attività operativa sui casi più significativi che giustificano l'intervento del livello comunitario, conformemente al principio di sussidiarietà. La selezione a monte dei casi, basata su una cooperazione regolare con i servizi responsabili del controllo, della corretta applicazione e della sana gestione delle politiche e degli strumenti finanziari comunitari, nonché la stretta cooperazione con le autorità nazionali possono permettere all'Ufficio di preparare il suo programma delle attività operative, conformemente all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999.

Alla luce dell'esperienza acquisita, la Commissione ritiene che occorra migliorare lo scambio di informazioni e rafforzare la cooperazione reciproca tra l'Ufficio e i servizi. A questo fine, sarebbe utile estendere ad altri servizi della Commissione le iniziative relative all'azione 93 del libro bianco sulla riforma della Commissione per migliorare il coordinamento tra l'Ufficio e alcuni servizi, ai fini di una lotta più efficace contro le irregolarità, la frode e la corruzione e l'impiego più efficiente delle risorse disponibili. Un accordo è stato concluso con il Servizio di Audit interno e con il Centro comune di ricerca; altri sono in fase di elaborazione, in particolare con la direzione generale per l'Occupazione e gli Affari sociali e con l'Ufficio di cooperazione (AIDCO). Inoltre, sono state previste le modalità per regolare la collaborazione e lo scambio di informazioni tra l'Ufficio e altre direzioni generali, quali la direzione generale della Fiscalità e dell'Unione doganale. In tale ambito, si prevede di sviluppare protocolli di accordo interservizi, come previsto dal piano d'azione 2001/2003, tra l'Ufficio ed i servizi incaricati del controllo dell'efficacia dei sistemi nazionali di gestione dei fondi comunitari o delle risorse proprie, al fine di definire le modalità pratiche di un coordinamento interservizi stretto e regolare.

Raccomandazione n. 7 (R.7)

Per permettere all'Ufficio di rendere più mirata la sua azione operativa, la Commissione raccomanda l'elaborazione e l'applicazione dei protocolli di accordo interservizi, previsti nel piano d'azione 2001/2003, per fissare le modalità pratiche della collaborazione tra l'Ufficio e gli altri servizi della Commissione, in particolare i servizi che gestiscono fondi comunitari.

* Il revisore interno della Commissione

Le indagini, sia interne che esterne, possono permettere all'Ufficio, al di là dei suoi compiti di lotta antifrode, di individuare disfunzioni nei sistemi di controllo interno tali da compromettere l'applicazione delle vigenti regolamentazioni o il regolare funzionamento amministrativo. Le relative informazioni devono essere comunicate innanzitutto ai superiori gerarchici interessati, per consentire loro di adottare le necessarie misure correttive. Inoltre, l'Ufficio può trasmettere al Servizio di audit interno della Commissione e, se necessario, alla struttura di audit interno della direzione generale o del servizio interessato, tutte le informazioni relative alle carenze sistemiche da esso riscontrate nei controlli interni, al fine di garantire un seguito sistematico. Conformemente alle pratiche standard dei revisori interni, il Servizio di audit interno e le strutture di audit interno delle direzioni generali informano a loro volta l'Ufficio di ogni elemento, individuato nel corso del loro lavoro, che sollevi sospetti di eventuale frode.

* Le istanze disciplinari

Occorre sottolineare che ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, nonché conformemente all'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999, l'Ufficio conduce le indagini amministrative destinate:

- a "lottare contro la frode, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari" delle Comunità;

- ad accertare "fatti gravi (...) che possono costituire un inadempimento degli obblighi dei funzionari e degli agenti delle Comunità perseguibile in sede disciplinare o penale, oppure un inadempimento di obblighi analoghi dei membri, dei dirigenti o del personale cui non si applica lo statuto";

La Commissione rileva che l'azione delle istanze disciplinari aventi poteri d'indagine, quando tali istanze esistono, è limitata unicamente all'istituzione, all'organo o all'organismo cui appartengono, contrariamente all'Ufficio, il quale è dotato di ampi poteri d'indagine interna, che può esercitare indifferentemente in tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi, anche a carico dei membri o del personale non soggetti allo statuto. Dato che le istituzioni, gli organi e gli organismi dispongono di poteri generali d'indagine in materia disciplinare e hanno responsabilità proprie [42], è necessario delimitare la portata delle attività dell'Ufficio per preservarne le competenze in caso di sovrapposizione.

[42] Cfr. il sesto considerando del modello di decisione allegato al summenzionato accordo interistituzionale del 25 maggio 1999, secondo il quale "tali indagini devono svolgersi secondo modalità equivalenti in tutte le istituzioni (...) e che l'attribuzione di tale compito all'Ufficio non incide sulla responsabilità propria delle istituzioni (...)".

Mentre una tale istanza non esiste nelle altre istituzioni, negli altri organi o organismi, la Commissione ha creato l'Ufficio di indagine e di disciplina della Commissione (UIDC) [43], che ha il compito, ai sensi dell'articolo 2 della decisione della Commissione del 19 febbraio 2002, di effettuare indagini amministrative e di preparare le procedure disciplinari sottoposte all'Autorità investita del potere di nomina. La Commissione ha confermato la priorità riconosciuta all'OLAF nel quadro delle sue competenze (tutela degli interessi finanziari o fatti gravi). Se l'OLAF comunica di avere già avviato un'indagine di propria iniziativa o di averne l'intenzione, l'UIDC si astiene dall'avviare un'indagine parallela. Di fatto, l'articolo 5, paragrafo 2, della summenzionata decisione del 19 febbraio 2002 dispone che "prima di avviare l'indagine il direttore generale del personale e dell'amministrazione consulta l'Ufficio (...) per accertarsi che quest'ultimo non proceda ad un'indagine di propria iniziativa e non abbia intenzione di farlo". Emerge dalla decisione della Commissione, nonché dalla pratica amministrativa, che la competenza dell'UIDC è residua rispetto a quella dell'Ufficio, il che impedisce la sovrapposizione delle indagini amministrative. Occorre inoltre sottolineare che l'efficacia del seguito sul piano disciplinare delle indagini interne richiede che gli agenti dell'Ufficio tengano conto, nel loro lavoro di indagine, delle particolarità proprie del diritto disciplinare.

[43] Decisione della Commissione del 19 febbraio 2002, C(2002) 540.

Per migliorare il coordinamento e la complementarità, è essenziale che l'Ufficio renda più trasparenti i limiti della sua azione sulla base di vari criteri d'intervento. Il principio di specialità sembrerebbe imporre alcuni parametri, quale, in particolare, il criterio del seguito penale o quello della competenza in materia di lotta contro i comportamenti legati a forme gravi di criminalità economica e finanziaria [44]. Per quanto riguarda i reati commessi nell'esercizio delle funzioni, l'Ufficio dovrebbe esserne informato nei casi in cui essi richiedono una competenza in materia di criminalità economica e finanziaria.

[44] Occorre menzionare inoltre che i membri delle istituzioni non sono soggetti allo statuto e non sono quindi sottoposti al controllo delle istanze disciplinari. È alla luce di tale situazione che il legislatore ha definito chiaramente le competenze dell'Ufficio.

La Commissione ritiene che l'azione d'indagine dell'Ufficio e delle istanze disciplinari potrebbe essere disciplinata tramite memorandum d'intesa con i quali si dovrebbe riservare l'intervento dell'Ufficio all'individuazione di fatti gravi assimilabili a reati di natura economica o finanziaria. Inoltre si dovrebbe elaborare una tipologia dei comportamenti, che consenta di delimitare più precisamente le competenze. Essa dovrebbe richiedere un notevole lavoro di definizione e di classificazione dei vari tipi di violazioni degli obblighi professionali nell'esercizio delle funzioni.

Raccomandazione n. 8 (R.8)

La Commissione raccomanda la conclusione di memorandum d'intesa al fine di rendere più trasparente la ripartizione pratica dei compiti tra l'Ufficio e le istanze disciplinari.

* Le istanze specializzate in materia di irregolarità finanziarie

Il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee [45], lascia impregiudicate le disposizioni del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, in particolare le competenze attribuite all'Ufficio.

[45] Pubblicato nella GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1.

Tuttavia, per "accertare l'esistenza di un'irregolarità finanziaria e le eventuali conseguenze", il regolamento finanziario ha previsto la creazione, da parte di ciascuna istituzione, di un'"istanza specializzata (...) indipendente sul piano funzionale". Sulla base del parere di tale istanza, l'istituzione decide l'avvio di un procedimento disciplinare o di un procedimento volto ad accertare una responsabilità patrimoniale [46].

[46] Articolo 66, paragrafo 4, del regolamento finanziario.

È indispensabile garantire un buon coordinamento tra l'azione di tali istanze e l'azione dell'Ufficio, preservando le competenze di quest'ultimo. Nei loro pareri le istanze valutano l'esistenza di irregolarità, la loro gravità e le conseguenze eventuali. Se dall'analisi emerge che il caso ricade nell'ambito di competenza dell'Ufficio, quest'ultimo ne viene informato senza indugio.

La Commissione ritiene utile sperimentare il sistema prima di valutarlo, in modo da poter decidere in merito a eventuali miglioramenti.

* La Corte dei conti

Ai sensi degli articoli 246 e 248 del trattato CE, la Corte dei conti assicura il controllo dei conti; a tale scopo essa esamina i conti di tutte le entrate e le spese della Comunità, per controllarne la legittimità e la regolarità e accertare la sana gestione finanziaria. La Corte dei conti ha una missione di controllo, esercitata di norma a prescindere da segnalazioni preliminari, intesa a verificare l'affidabilità dei sistemi. Diversamente dall'Ufficio, il compito principale dell'istituzione non è l'individuazione di atti delittuosi, né essa dispone di competenze che le consentano di accertare le responsabilità individuali. Per dare una base ferma alla cooperazione con l'Ufficio, in un accordo concluso tra l'Ufficio e la Corte dei conti, è stato stabilito che quest'ultima informi l'Ufficio di fatti che possono configurare una frode e che l'Ufficio, a sua volta, tenga informata la Corte del seguito dato alla sua segnalazione.

La Commissione ritiene che questa pratica dovrebbe consentire di rafforzare la cooperazione tra l'Ufficio e la Corte dei conti.

Data l'utilità di tale tipo di dispositivo per facilitare lo svolgimento delle indagini interne dell'Ufficio, in condizioni equivalenti in tutte le istituzioni, in tutti gli organi e in tutti gli organismi, la Commissione ritiene utile avviare una riflessione sull'opportunità di concludere memorandum d'intesa specifici tra l'Ufficio e le altre istituzioni, gli altri organi o organismi.

Raccomandazione n. 9 (R.9)

La Commissione raccomanda all'Ufficio di esaminare l'opportunità di estendere i memorandum d'intesa anche ad altre istituzioni, altri organi o organismi.

1.2.4. L'azione di cooperazione a livello dell'Unione europea e a livello internazionale

Il carattere transnazionale della criminalità economica e finanziaria e la portata degli interventi della Comunità europea nel quadro della sua cooperazione con i paesi terzi impongo il miglioramento della cooperazione con tutte le istanze incaricate della lotta contro queste forme di criminalità. È necessario coordinare le competenze dell'Ufficio con quelle di Europol e di Eurojust, e prevedere le modalità della loro cooperazione. Il regolamento (CE) n. 1073/1999 e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 non contengono alcuna disposizione in materia. L'Ufficio fa parte di un'istituzione comunitaria che esercita responsabilità indipendenti dalla sfera di competenza nazionale. Europol ed Eurojust, come istanze del terzo pilastro, svolgono principalmente una funzione di coordinamento delle azioni nazionali.

* Europol

Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6, della decisione del 28 aprile 1999 che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), quest'ultimo è l'interlocutore diretto delle autorità di polizia. La decisione del Consiglio del 6 dicembre 2001 [47] ha esteso il mandato di Europol alle forme gravi di criminalità internazionale enumerate nell'allegato della convenzione Europol. Il mandato di Europol copre in particolare la truffa, la frode e la corruzione. Un considerando della decisione indica che il ruolo della Commissione rimane impregiudicato. Ai sensi di una dichiarazione allegata alla decisione, il Consiglio "conviene che l'inclusione della frode tra le forme di criminalità di cui all'allegato della convenzione Europol deve tenere conto delle competenze dell'OLAF in materia di frode e condurre alla negoziazione di un accordo tra l'Europol e la Commissione".

[47] GU C 362 del 18.12.2001, pag. 1.

L'accordo di cooperazione, firmato tra la Commissione ed Europol il 18 febbraio 2003, prevede che possano essere conclusi direttamente accordi tra Europol e l'OLAF nei settori in cui l'Ufficio svolge i suoi compiti d'indagine in piena indipendenza.

La Commissione constata che la volontà di migliorare la cooperazione è condivisa sia dall'Ufficio che da Europol. Per consentire a Europol di trasmettere informazioni all'Ufficio, migliorando in tal modo la cooperazione, è necessaria una decisione del Consiglio adottata all'unanimità. È quanto infatti si evince dall'articolo 10, paragrafo 4 e dell'articolo 18 della Convenzione Europol. Date tali restrizioni di carattere giuridico, gli scambi operativi tra Europol e l'Ufficio restano trascurabili. Occorre esplorare tutte le possibilità di migliorare tale situazione, come, ad esempio, una partecipazione più regolare dell'Ufficio alle riunioni del Consiglio d'amministrazione di Europol, il che faciliterebbe i contatti personali e accrescerebbe la percezione dell'utilità degli scambi tra Europol e l'Ufficio.

* Eurojust

Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6, della decisione del 28 aprile 1999 che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), quest'ultimo è l'interlocutore diretto delle autorità giudiziarie. Nei settori di competenza comunitari, quale ad esempio la tutela degli interessi finanziari, il coordinamento della cooperazione operativa, in particolare il seguito giudiziario alle indagini dell'Ufficio, può essere effettuato direttamente per il tramite della funzione di consulenza e di seguito giudiziari dell'Ufficio.

Eurojust è un organo permanente dell'Unione europea dotato di proprie priorità e che ha compiti di coordinamento della cooperazione giudiziaria in materia penale tra le autorità competenti degli Stati membri. Istituito con decisione del Consiglio del 28 febbraio 2002 [48], Eurojust ha sostituito Pro-Eurojust, unità provvisoria creata il 1° marzo 2001. All'ottavo considerando della decisione del Consiglio si legge che "le competenze di Eurojust lasciano impregiudicate le competenze della Comunità in materia di protezione degli interessi finanziari di quest'ultima". Per ribadire il carattere prioritario dell'acquis comunitario, la Commissione ha redatto una dichiarazione che è stata allegata alla decisione del Consiglio [49]. Eurojust non dispone di poteri d'indagine propri a livello europeo. Organo di carattere giudiziario, Eurojust ha il compito di migliorare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell'azione penale e di assisterle al fine di accrescere l'efficacia delle loro indagini e delle loro azioni penali contro le forme gravi di criminalità.

[48] GU L 63 del 6.3.2002, pag. 1.

[49] Secondo la quale"la tutela degli interessi finanziari comunitari è una responsabilità condivisa della Comunità e degli Stati membri; questo scopo, si sottolinea che l'articolo 280 del trattato CE costituisce la base giuridica specifica per condurre le azioni di cooperazione con le autorità nazionali competenti o per adottare le misure necessarie per prevenire e combattere la frode e qualsiasi altra attività illegale lesiva degli interessi finanziari comunitari. È in particolare in questo quadro che andrebbe garantita la cooperazione stretta e regolare tra l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e le autorità nazionali responsabili dell'azione penale da un lato e tra la Commissione (OLAF) ed Eurojust dall'altro".

A tale riguardo, la Commissione rileva che sono in corso trattative per la conclusione di un memorandum d'intesa tra l'Ufficio ed Eurojust, come previsto dall'articolo 22 del regolamento interno di Eurojust. Il memorandum dovrebbe stabilire le modalità pratiche per lo scambio reciproco di informazioni e per la cooperazione su casi concreti, nonché su temi più generali che rivestono interesse sia per l'Ufficio che per Eurojust.

Per quanto riguarda le relazioni tra l'Ufficio e gli organismi dell'Unione, quali Europol o Eurojust, la Commissione ritiene che occorra tenere conto delle responsabilità particolari delle istituzioni europee in materia di tutela degli interessi comunitari, in particolare degli interessi finanziari. Infatti, la Commissione e i due rami dell'autorità di bilancio hanno in materia una responsabilità fondamentale [50]. Non può esservi in questo settore alcun passo indietro rispetto all'acquis comunitario.

[50] La tutela degli interessi finanziari è legata ad altre responsabilità delle istituzioni, in particolare della Commissione, per quanto attiene alla corretta esecuzione del bilancio (articoli da 274 a 276 del trattato CE), in stretta correlazione con la responsabilità condivisa ai sensi dell'articolo 280 del trattato CE.

* Paesi terzi

Nell'ambito della Commissione, l'Ufficio è competente a negoziare gli accordi o i protocolli di mutua assistenza amministrativa in materia doganale con i paesi terzi. Sono già stati conclusi 41 accordi, e altri negoziati sono in corso, in particolare con la Siria e la Cina. A tale riguardo, la Commissione ritiene che l'Ufficio debba proseguire i negoziati sugli accordi e sui protocolli in questione con ulteriori paesi in modo da rafforzare, in particolare, lo scambio di informazione e la cooperazione reciproci. Il controllo sull'applicazione di tali strumenti viene effettuato da comitati misti.

Un accordo sulla lotta contro la frode e contro tutte le attività illegale che ledono gli interessi finanziari delle parti è inoltre in corso di negoziazione con la Svizzera (assistenza amministrativa e cooperazione giudiziaria).

L'importanza della cooperazione con i paesi terzi è stata evidenziata anche dai lavori sulla tutela dell'euro dalla falsificazione (cfr. infra, sezione 2.3). A questo riguardo, va data applicazione all'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1338/2001 tramite l'inclusione negli accordi di cooperazione, di associazione e di preadesione di disposizioni in materia di lotta contro la falsificazione.

Infine, alla luce dei memorandum d'intesa già conclusi dall'Ufficio con alcune autorità di paesi terzi (ad esempio la polizia fiscale russa), la Commissione ritiene che lo stesso tipo di approccio potrebbe essere previsto con altre autorità di paesi terzi.

Raccomandazione n. 10 (R.10)

La Commissione raccomanda di proseguire i negoziati per la conclusione di accordi internazionali sulla mutua assistenza amministrativa in materia doganale al fine di rafforzare, in particolare, lo scambio di informazioni e la cooperazione tra la Comunità e le autorità dei paesi terzi.

La Commissione raccomanda anche di includere, in particolare negli accordi di cooperazione, d'associazione e di preadesione tra la Comunità e le autorità dei paesi terzi, disposizioni sullo scambio di informazioni su questioni connesse con la lotta contro la falsificazione.

La Commissione raccomanda inoltre all'Ufficio di esaminare l'opportunità di estendere i memorandum d'intesa conclusi con le autorità di alcuni paesi terzi alle autorità di altri paesi terzi.

* Le istanze internazionali

L'Ufficio mantiene opportuni contatti con diversi organismi operanti a livello internazionale, come l'Interpol, l'Organizzazione mondiale delle dogane (OMD) o la Banca mondiale. La cooperazione comprende in particolare la partecipazione a manifestazioni che attirano un pubblico internazionale. È il caso della conferenza annuale degli investigatori internazionali, che l'Ufficio è chiamato ad organizzare nel 2003. L'Ufficio può stabilire le modalità di una cooperazione rafforzata con questi diversi partner. Pertanto, per quanto riguarda l'OMD, l'Ufficio è associato come osservatore ai lavori di molti comitati e, su un piano più operativo, sono previsti scambi di dati tra il sistema informatico dell'Ufficio e la banca dati dell'OMD, in particolare per quanto riguarda il traffico di sigarette. Come l'esperienza ha dimostrato, è ad esempio utile associare l'Interpol ai lavori del comitato consultivo antifrode della Commissione, presieduto dall'Ufficio, in materia di tutela dell'euro contro la falsificazione; ciò consente di conseguire un reale valore aggiunto per quanto riguarda l'applicazione degli strumenti internazionali in materia di lotta contro la falsificazione e per quanto concerne la loro integrazione nel dispositivo comunitario (uffici o punti di contatto centrali nazionali).

*

2. I COMPITI GENERALI DELLA COMMISSIONE: UNA COMPETENZA SPECIFICA DELL'UFFICIO

Al pari degli altri uffici dell'istituzione, l'OLAF è incaricato della preparazione dei lavori, dell'elaborazione e dell'attuazione delle azioni e dell'esecuzione delle decisioni della Commissione. Ai sensi delle vigenti disposizioni in materia, la responsabilità dell'Ufficio si estende, oltre che alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, all'insieme delle attività legate alla salvaguardia degli interessi comunitari contro comportamenti irregolari perseguibili in sede amministrativa o penale [51]. Le funzioni dell'Ufficio comprendono pertanto tutte "le attribuzioni precedentemente esercitate dalla "Task Force coordinamento della lotta antifrode", in particolare quelle inerenti alla preparazione delle disposizioni legislative e regolamentari nei settori di attività dell'Ufficio, compresi i provvedimenti contemplati dal Titolo VI del trattato sull'Unione europea" [52].

[51] Cfr., in particolare, il sesto considerando della decisione n. 1999/352/CE, CECA, Euratom e il quinto considerando del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999.

[52] Articolo 2, paragrafi da 1 a 7 e settimo considerando della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom.

Nel quadro degli obiettivi stabiliti dal legislatore per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità, con l'istituzione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode, la Commissione ha mantenuto lo stretto legame tra attività di elaborazione e attività sul terreno.

L'estensione delle attività di elaborazione è determinata in particolare dagli obiettivi fissati dall'articolo 280 del trattato CE, dall'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, nonché dall'articolo 2 della decisione n. 1999/352/CE, CECA, Euratom, che istituisce l'Ufficio. Esse comprendono essenzialmente l'elaborazione della politica antifrode (strategia) o della legislazione nei settori della prevenzione, della cooperazione e della lotta contro la frode [53], lo sviluppo delle infrastrutture e il contributo tecnico, la raccolta e l'utilizzo di informazioni, nonché i compiti di rappresentanza della Commissione e di cooperazione con le autorità nazionali competenti.

[53] Cfr. anche l'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, ai sensi del quale l'Ufficio "contribuisce all'elaborazione e allo sviluppo dei metodi di lotta contro la frode nonché contro ogni altra attività lesiva degli interessi finanziari" delle Comunità.

La presente valutazione illustra, tramite l'esempio di un certo numero di azioni intraprese dall'Ufficio, gli effetti della prossimità tra i compiti generali della Commissione affidati all'Ufficio e i compiti legati alla funzione operativa.

2.1. La strategia antifrode

La strategia per la tutela degli interessi finanziari e per la lotta contro la frode, adottata dalla Commissione nel 1994, e i programmi di lavoro della Commissione in materia di lotta contro la frode, in particolare per il periodo 1998/1999, testimoniano della volontà dell'istituzione di mettere a frutto l'esperienza acquisita dalla precedente Unità antifrode della Commissione [54]. Tale competenza pluridisciplinare ha anche permesso di estendere una competenza specifica ad altri settori, nei quali vigono disposizioni comunitarie contro le quali sono possibili atti o comportamenti irregolari perseguibili in sede amministrativa o penale. È per questo che l'Unità antifrode prima, e l'OLAF poi, sono stati incaricati, in quanto servizi della Commissione, di preparare la strategia antifrode dell'istituzione e di apportarvi il proprio contributo.

[54] COM(1994) 92 definitivo e COM(1998) 278 definitivo. Tale strategia ruotava attorno a quattro assi prioritari (rafforzamento della presenza sul terreno e sostegno all'attività operativa, rafforzamento del partenariato tra la Commissione e gli Stati membri, ivi compresi il miglioramento e l'utilizzo delle informazioni, miglioramento del quadro legislativo comunitario e miglioramento della compatibilità delle legislazioni nazionali). Cfr. anche le relazioni annuali della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari e sulla lotta contro la frode, adottate successivamente, in particolare relative agli anni dal 1995 al 1997 (COM(1996) 173 definitivo, COM(1997) 200 definitivo, COM(1998) 276 definitivo.

I grandi orientamenti della strategia antifrode del giugno 2000 [55] e la programmazione delle azioni in vista della loro attuazione mettono in pratica il principio della concentrazione nell'ambito dell'Ufficio delle funzioni di indagine, di informazione (intelligence strategica e operativa), di utilizzo delle risultanze operative e delle funzioni generali dell'istituzione.

[55] La politica legislativa antifrode globale; la nuova cultura di cooperazione operativa; l'azione interistituzionale per prevenire e lottare contro la corruzione; il rafforzamento della dimensione giudiziaria penale.

Nel quadro di tale strategia, l'Ufficio, in quanto servizio della Commissione, contribuisce ad iniziative miranti a sviluppare i mezzi necessari per acquisire una visione globale del fenomeno della frode transnazionale. Esso favorisce la realizzazione pratica di una cooperazione stretta e regolare, evitando ogni compartimentazione e frammentazione delle competenze. A ciò si accompagna lo sviluppo di strumenti, di mezzi e di misure nei settori della prevenzione, della cooperazione e della repressione della criminalità transnazionale, ad esempio: una griglia d'interpretazione dei criteri di comunicazione dei casi di irregolarità, intesa a permettere un migliore coordinamento delle informazioni (intelligence) e delle indagini, il ricorso alle competenze del comitato consultivo antifrode della Commissione (cfr. infra, sezione 2.6) o la procedura per l'impermeabilità alle frodi (cfr. infra, sezione 2.2.1).

La programmazione delle azioni e il bilancio che viene tracciato annualmente (le relazioni presentate conformemente all'articolo 280 del trattato CE), servono da guida all'azione comunitaria e consentono di seguire l'evoluzione della politica antifrode della Commissione.

Nel quadro della sua missione di esecuzione del bilancio (articolo 274 del trattato CE), strettamente legata alla sua responsabilità in materia di tutela degli interessi finanziari (articolo 280 CE), la Commissione ritiene di poter fissare gli orientamenti della politica antifrode e di poter contribuire alla definizione delle linee direttrici della strategia operativa dell'Ufficio, senza con questo limitarne l'indipendenza. Ciò consentirebbe di tenere conto anche delle raccomandazioni formulate dalle altre istituzioni (risoluzioni del Parlamento europeo, relazioni della Corte dei conti, conclusioni del Consiglio). La Commissione fisserà le modalità per il lavoro con l'Ufficio (cfr. infra, sezione 3.5.1) che consentiranno a quest'ultimo di tener conto dei contributi della Commissione e delle altre istituzioni nell'elaborazione del suo programma di attività, di cui all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999.

Raccomandazione n. 11 (R.11)

La Commissione raccomanda all'Ufficio di fissare il suo programma di attività tenendo conto degli orientamenti e dei contributi delle istituzioni in materia di azione antifrode e basandosi sulla funzione d'intelligence strategica e operativa.

2.2. La prevenzione

La prevenzione costituisce una delle sfide della strategia della Commissione del giugno 2000. In questo settore, l'Ufficio partecipa direttamente all'elaborazione e all'applicazione di misure che si iscrivono nel quadro di tale strategia e nel quadro della riforma della Commissione (libro bianco). Il ruolo che il libro bianco affida all'Ufficio è anche espressione della volontà politica della Commissione di lottare efficacemente contro le frodi, in particolare valendosi della competenza dell'Ufficio.

2.2.1. L'impermeabilità alla frode

Gli orientamenti relativi all'azione 94 del libro bianco sulla riforma della Commissione e all'approccio strategico del giugno 2000 hanno permesso alla Commissione di sviluppare in modo più coerente il capitolo della prevenzione, attraverso l'adozione di misure intese a rafforzare l'impermeabilità alla frode a livello comunitario (legislazione, gestione dei contratti).

A questo proposito, secondo la comunicazione adottata dalla Commissione il 7 novembre 2001 [56] l'Ufficio è chiamato a fornire un sostegno regolare agli altri servizi in tutti i settori delle finanze comunitarie. A questo scopo, l'Ufficio può valersi della sua esperienza operativa, dato che le indagini gli consentono di individuare le carenze della legislazione in vigore. Sono state pertanto introdotte, nelle fasi iniziali del procedimento legislativo, procedure di consultazione sulle nuove proposte di atti aventi un notevole impatto politico o finanziario, nell'ambito delle quali l'Ufficio coadiuva i servizi competenti della Commissione nell'individuazione dei settori a rischio. Tale nuova procedura di concertazione si applica anche ai contratti, agli appalti pubblici o alle sovvenzioni, in particolare per quanto riguarda le spese gestite direttamente dalla Commissione.

[56] Comunicazione della Commissione sull'impermeabilità alle frodi della legislazione e della gestione dei contratti; SEC(2001) 2029.

La Commissione osserva che recentemente [57] il Parlamento europeo ha sottolineato i vantaggi di un tale metodo, il quale favorisce lo sviluppo di una più efficace cultura della prevenzione, alla quale l'Ufficio partecipa, fornendo il valore aggiunto della sua competenza. La Commissione prosegue con determinazione nella realizzazione dell'azione 94 del libro bianco.

[57] Risoluzione del Parlamento europeo, del 10 ottobre 2002, sulla summenzionata comunicazione della Commissione sull'impermeabilità alle frodi; PE 323.627.

2.2.2. Le norme di etica professionale

Il libro bianco sulla riforma prevede anche (azione 92) che siano "elaborati orientamenti destinati a garantire la corretta linea di condotta dei funzionari per tutta la durata di vita dei programmi e dei progetti" sensibilizzandoli a "forme di comportamento che (...) potrebbero dar luogo a errori non intenzionali, a conflitti di interessi o a irregolarità" (cfr. supra, sezione 1.2.3, "Istanze disciplinari").

Su questa base, l'Ufficio ha elaborato un progetto di strumento operativo che consentirà di rafforzare e di sviluppare la qualità etica della condotta professionale nell'ambito dell'istituzione. Si è pertanto proceduto a raccogliere in una guida pratica un insieme di norme deontologiche, illustrate tramite esempi concreti.

Il progetto deve ancora essere presentato all'approvazione del Collegio; una volta approvato, esso potrà essere comunicato alle altre istituzioni, agli altri organi e organismi. La guida pratica potrà essere utilizzata come supporto per azioni di formazione in materia di etica professionale.

2.2.3. L'allargamento

Per sviluppare la prevenzione già prima dell'adesione, la Commissione ha tracciato un quadro degli interventi necessari in alcuni paesi candidati. Nel settore della lotta contro la frode e la corruzione, il corretto recepimento dell'acquis richiede, oltre ad interventi sul piano legislativo, la capacità operativa dei paesi candidati di tutelare gli interessi finanziari delle Comunità in modo efficace e ad un livello equivalente al livello normalmente prevalente negli Stati membri. L'Ufficio assiste le autorità competenti di questi paesi nella definizione di taluni orientamenti strutturali (rafforzamento istituzionale) e nello sviluppo, prima dell'adesione, di un'organizzazione efficiente che consenta di rafforzare la prevenzione e di elaborare una politica d'indagine specifica per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità.

La Commissione ritiene che tale competenza dell'Ufficio sia particolarmente utile ai paesi candidati nei loro sforzi intesi a estendere al livello nazionale il dispositivo comunitario di prevenzione e di lotta contro la frode. La Commissione intende proseguire con l'Ufficio le attività di prevenzione delle frodi e di sostegno tecnico e operativo ai paesi candidati. In questo settore, viene dato altresì particolare rilievo alle azioni di formazione in materia di tutela degli interessi finanziari, alle quali l'Ufficio deve continuare a contribuire attivamente.

2.3. La legislazione antifrode

Le attività generali della precedente Unità antifrode e, a partire dal 1999, dell'OLAF hanno condotto la Commissione a sviluppare una serie di iniziative legislative che costituiscono i primi elementi della base regolamentare risultante da un approccio globale che integra, in maniera complementare, gli strumenti del primo e del terzo pilastro. L'esperienza sul terreno, le lacune e le esigenze di chiarimento riscontrati nel dispositivo regolamentare hanno costituito il punto di partenza di un'azione legislativa mirante a garantire un quadro normativo più efficace, dissuasivo e proporzionato e a realizzare gli obiettivi dell'articolo 280 del trattato CE.

Per quanto riguarda le sanzioni amministrative comunitarie, esse potrebbero essere utilmente estese, in modo da completare il dispositivo del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95. La Commissione sottolinea inoltre la necessità di dare un seguito alle richieste della Corte dei conti, in particolare per quanto riguarda l'introduzione di un più adeguato sistema sanzionatorio nel settore della ricerca.

La competenza acquisita nel settore della tutela degli interessi finanziari ha anche permesso alla Commissione di presentare e di sostenere iniziative analoghe per quanto riguarda la tutela dell'euro contro le falsificazioni, iniziative adottate in tempi molto brevi prima dell'introduzione della moneta unica [58]. La Commissione ritiene che la competenza dell'Ufficio apporti un valore aggiunto all'elaborazione di proposte legislative in materia di tutela degli interessi comunitari o miranti al consolidamento del quadro giuridico di disciplina dei compiti operativi dell'Ufficio (cfr. R.3).

[58] Cfr. in particolare il regolamento (CE) n. 1338/2001 del Consiglio, del 28 giugno 2001, che definisce talune misure necessarie alla protezione dell'euro contro la falsificazione; il regolamento (CE) n. 1339/2001 del Consiglio, del 28 giugno 2001, che estende agli Stati membri che non hanno adottato l'euro quale moneta unica gli effetti del regolamento (CE) n. 1338/2001 (GU L 181 del 4.7.2001); la decisione 2001/923/CE del Consiglio, del 17 dicembre 2001, che istituisce un programma di azione in materia di scambi, assistenza e formazione per la protezione dell'euro contro la contraffazione monetaria (programma "Pericle"); la decisione 2001/924/CE del Consiglio, del 17 dicembre 2001, che estende gli effetti della decisione che istituisce un programma d'azione in materia di scambi, assistenza e formazione per la protezione dell'euro contro la contraffazione monetaria (programma "Pericle") agli Stati membri che non hanno adottato l'euro come moneta unica (GU L 339 del 21.12.2001).

Raccomandazione n. 12 (R.12)

La Commissione esaminerà l'opportunità di adottare iniziative miranti a introdurre, se del caso, in altri settori sanzioni amministrative comunitarie, al pari di quanto previsto nel settore della politica agricola comune, e ad uniformare le sanzioni nel settore doganale.

2.4. Il rafforzamento della dimensione giudiziaria

Nel quadro della sua attività volta a garantire la piena efficacia della dimensione penale e del seguito giudiziario delle sue indagini, l'Ufficio ha constatato alcune lacune, dovute in particolare alla frammentazione dello spazio penale europeo (mantenimento delle frontiere giuridiche nazionali), alle divergenze nelle politiche in materia di lotta alla criminalità e al principio dell'opportunità dell'azione penale. Tale constatazione sottolinea l'importanza che riveste la strategia globale della Commissione del giugno 2000 che ha inglobato anche l'idea del rafforzamento della dimensione giudiziaria.

Gradualmente e in continuità con la precedente Unità antifrode, l'Ufficio ha accresciuto le sue competenze nel settore della cooperazione operativa con le autorità di polizia e le altre autorità competenti per la tutela degli interessi finanziari nel quadro del terzo pilastro. Si tratta della funzione di assistenza e di seguito giudiziari [59] (cfr. supra, sezione 1.2.2).

[59] L'Unità "Magistrati", alla dirette dipendenze del direttore dell'Ufficio, contribuisce a facilitare la cooperazione con le autorità nazionali responsabili dell'azione penale.

Il lavoro di analisi intrapreso da lunga data dalla Commissione con un gruppo di studiosi ad alto livello sul tema della tutela degli interessi finanziari ha consentito di avviare una riflessione determinante sull'argomento e di apportare alla Convenzione sul futuro dell'Unione europea uno specifico contributo sul tema del procuratore europeo [60]. Lo stato dell'arte della riflessione in materia è illustrato nel rapporto della Commissione sulle reazioni al libro verde relativo alla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e alla creazione di una procura europea (cfr. infra, sezione 3.4 ultimo paragrafo e sezione "Prospettive").

[60] Contributo della sig.ra Schreyer, trasmesso dai sigg. Barnier e Vitorino, relativo al procuratore europeo. WD 27, 25.11.2002.

Raccomandazione n. 13 (R.13)

Per accrescere l'efficacia delle azioni penali, la Commissione invita la Convenzione sul futuro dell'Unione europea a tenere conto, nella parte costituzionale del trattato, della proposta presentata dalla Commissione sull'istituzione di un procuratore europeo, il quale contribuirebbe in particolare al rispetto delle garanzie giuridiche, garantendo al contempo il controllo delle attività operative dell'Ufficio.

2.5. Gli strumenti dell'assistenza tecnica

Ai sensi dell'articolo 280 del trattato CE e dell'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, la Commissione fornisce il suo contributo agli Stati membri per organizzare una cooperazione stretta e regolare e coordinare, se necessario, le loro azioni per una più efficace tutela degli interessi comunitari. Lo stesso si applica, se del caso, per le azioni intergovernative realizzate nel quadro del terzo pilastro (cfr. supra, sezione 1.2.1). La Commissione ha incaricato l'Ufficio di sviluppare le necessarie infrastrutture antifrode e di garantire la raccolta e l'impiego delle informazioni. In questo contesto, la Commissione ha affidato all'Ufficio una responsabilità particolare per l'attuazione dell'azione 96 del libro bianco sulla riforma per quanto riguarda il controllo dei recuperi [61]. L'efficienza del seguito amministrativo e finanziario è infatti un elemento importante per accrescere la tutela degli interessi finanziari, in particolare in materia di recupero dei crediti. Gli strumenti di centralizzazione e di utilizzo delle informazioni concorrono alla funzione di seguito amministrativo e finanziario affidata alla Commissione: l'obiettivo è quello di assicurare un controllo efficiente della veridicità e della regolarità delle operazioni finanziate nel quadro delle diverse politiche comunitarie e di recuperare le somme perse a causa di irregolarità. Nell'ambito dell'Ufficio è stata creata una funzione di seguito amministrativo e finanziario delle indagini condotte dall'Ufficio nel settore delle spese dirette con l'obiettivo di giungere ad una stretta cooperazione con i diversi servizi interessati [62]. L'Ufficio può inoltre fornire alla Commissione ulteriori elementi di chiarimento per decidere se imputare correzioni finanziarie al livello nazionale o al livello comunitario. Inoltre, alcune iniziative della Commissione, che fanno della Comunità il rappresentante diretto degli Stati membri, sono state possibili grazie alle esperienze maturate nell'ambito del partenariato operativo tra l'Ufficio e le autorità amministrative e giudiziarie nazionali, quali ad esempio l'azione civile promossa negli Stati Uniti dinanzi alle giurisdizioni federali contro alcuni produttori americani di sigarette.

[61] Ai sensi della comunicazione della Commissione del 13 dicembre 2000 sul recupero degli importi indebitamente versati (SEC(2000) 2204) e della comunicazione del 3 dicembre 2002 sul miglioramento del recupero dei crediti della Comunità sorti nell'ambito della gestione diretta e concorrente delle spese comunitarie (COM(2002) 671 definitivo), la Commissione ha designato l'Ufficio quale servizio responsabile della promozione di azioni civili (o di misure equivalenti conformemente al diritto nazionale applicabile) nel settore delle spese dirette, quando le indagini dell'Ufficio sfociano in procedimenti giudiziari. A tale riguardo, la Commissione intende affidare all'Ufficio, in quanto servizio della Commissione, la stessa missione attribuita al Servizio giuridico di costituirsi parte civile negli altri settori. Su richiesta degli altri servizi della Commissione, l'Ufficio può anche, nella misura delle sue possibilità, offrire il suo contributo per rintracciare i debitori che hanno fatto perdere le loro tracce.

[62] La direzione generale ordinatrice, il contabile della direzione generale Bilancio e il Servizio giuridico della Commissione.

L'Ufficio fornisce inoltre il suo sostegno tecnico alle competenti autorità nazionali, in particolare in materia di formazione, sia con l'organizzazione di seminari, di riunioni, di incontri di lavoro e di visite sia con la partecipazione attiva dell'Ufficio a manifestazioni organizzate dai vari partner. Grazie all'esperienza accumulata con la sua attività operativa in materia di prevenzione, di cooperazione e di repressione, l'Ufficio può offrire un'informazione globale (tecnica, operativa e giuridica) che contribuisce a sensibilizzare i partecipanti a tali manifestazioni sulla dimensione europea delle loro azioni. È sempre l'Ufficio che gestisce il programma di azione in materia di scambio di personale, di assistenza e di formazione per la protezione dell'euro contro la contraffazione monetaria (programma "Pericle") adottato dal Consiglio alla fine del 2001.

L'Ufficio ha creato inoltre una rete di comunicatori antifrode (OAFCN [63]), che raggruppa i responsabili delle relazioni pubbliche dei servizi d'indagine degli Stati membri con i quali l'Ufficio coopera. La rete mira in particolare a creare le condizioni per il dialogo e a informare e sensibilizzare le autorità nazionali e gli ambienti professionali dell'importanza per la Comunità di contribuire allo sviluppo di una cultura di prevenzione.

[63] OLAF Anti-Fraud Communicators Network.

A parere della Commissione, con lo sviluppo dei mezzi di cui dispone, l'Ufficio, oltre ad adempiere alla sua missione operativa, fornisce ai servizi ordinatori o amministratori della Commissione o, nel caso, alle autorità nazionali l'assistenza tecnica di cui hanno bisogno per assicurare un seguito amministrativo e finanziario più adeguato e per presentare proposte alla Commissione sulla questione dell'imputazione delle correzioni finanziarie. In relazione agli Stati membri, l'Ufficio contribuisce in modo specifico alla cooperazione, al sostegno alle attività nazionali d'indagine e al miglioramento della formazione degli agenti degli Stati membri impegnati nella lotta contro la frode e nella tutela degli interessi comunitari, nonché ad azioni di comunicazione e di divulgazione in materia.

2.6. Il compito di rappresentanza e di cooperazione

Conformemente alla decisione del 28 aprile 1999, l'Ufficio rappresenta la Commissione presso le autorità nazionali competenti e presso gli organismi operanti nei settori che rientrano nelle sue attribuzioni. A tale proposito, l'Ufficio è chiamato a presentare e a difendere le proposte della Commissione nelle sedi di negoziazione del Consiglio o del Parlamento europeo.

L'Ufficio svolge inoltre compiti di cooperazione e di coordinamento tramite la gestione di un certo numero di comitati consultivi in settori come l'agricoltura o le dogane. Esso assicura anche la presidenza del comitato consultivo antifrode della Commissione, per quanto riguarda sia la tutela degli interessi finanziari che la protezione dell'euro [64]. Per garantire alla Commissione la consulenza più ampia possibile (finanze, dogane, agricoltura, misure strutturali, polizia e giustizia), al momento della creazione del comitato, l'istituzione ha deciso che la rappresentanza nazionale dovesse essere pluridisciplinare [65].

[64] Decisione 94/140/CE della Commissione, del 23 febbraio 1994, che istituisce il comitato consultivo per il coordinamento nel settore della lotta contro le frodi; GU L 61 del 4.3.1994, pag. 27.

[65] Partecipazione allargata a quattro rappresentanti per Stato membro.

La Commissione ritiene che i lavori svolti in seno al comitato consultivo antifrode dovrebbero consentirle di valutare l'opportunità di adottare iniziative in tutti i settori dell'attività antifrode, ad esempio l'estensione agli altri settori delle misure cautelari previste nell'ambito del FEAOG-Garanzia a carico degli operatori economici potenzialmente inaffidabili (regolamento relativo ad una "lista nera").

La Commissione ritiene che, nell'ambito del comitato consultivo antifrode o dei vari comitati o gruppi di lavoro presieduti da quest'ultimo [66], l'Ufficio debba effettuare, in collaborazione con gli altri servizi della Commissione e con le autorità nazionali, un esame regolare dei meccanismi previsti dalla regolamentazione, al fine di valutare meglio l'opportunità di eventuali adeguamenti [67] intesi a garantire una migliore rispondenza tra il carico di lavoro degli Stati membri e le reali esigenze della Commissione, delle istituzioni e degli Stati membri. In questo contesto, appare necessario chiarire talune nozioni, quale quella di attività illegale (articolo 280, paragrafo 1, del trattato CE), in modo da migliorare lo scambio di informazioni e la cooperazione, sia in merito all'attività indipendente dall'Ufficio che per quanto riguarda l'attuazione dei regolamenti.

[66] Cfr. in particolare il regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 (risorse proprie), il regolamento (CE) n. 515/97 (mutua assistenza nel settore doganale e agricolo), il regolamento (CEE) n. 595/91, il regolamento (CE) n. 1469/95 e il regolamento (CE) n. 745/96 (FEAOG, sezione garanzia), il regolamento (CE) n. 1681/94, il regolamento (CE) n. 1831/94 (azioni strutturali) e il regolamento (CEE) n. 218/92 (imposte indirette).

[67] Al di là dell'armonizzazione delle soglie di comunicazione. Le soglia a partire dalla quale gli Stati membri hanno l'obbligo di comunicare alla Commissione le irregolarità è di 10 000 EUR nel settore delle risorse proprie e di 4 000 EUR in quello delle spese del FEAOG, sezione garanzia e delle azioni strutturali.

Per rafforzare la cooperazione con tutte le autorità nazionali, la Commissione ritiene utile aggiornare la decisione che ha istituito il comitato consultivo antifrode, al fine di porre in particolare rilievo le conseguenze dell'evoluzione dei compiti dell'Ufficio (tutela, anche penale, degli interessi finanziari e di altri interessi comunitari, quali l'euro), in particolare sotto il profilo dell'importanza del suo ruolo ai fini del rafforzamento della dimensione giudiziaria e della sua funzione di interlocutore diretto delle autorità di polizia e giudiziarie.

Raccomandazione n. 14 (R.14)

Conformemente alla sua strategia globale antifrode e al suo programma di lavoro, la Commissione raccomanda di sviluppare la cooperazione con tutte le autorità nazionali che concorrono alla prevenzione e alla lotta contro la frode e contro le altre attività illegali (piattaforma di servizi pluridisciplinari).

Essa proporrà un aggiornamento della decisione relativa al comitato consultivo antifrode per rafforzare la dimensione giudiziaria e la funzione d'interlocutore delle autorità di polizia e giudiziarie.

*

3. INDIPENDENZA E LEGAME: STATUTO MISTO

Le circostanze illustrate in precedenza, in particolare nella parte relativa all'evoluzione della lotta antifrode, spiegano l'elaborazione e l'adozione di uno statuto particolare, che consente di coniugare l'indipendenza funzionale necessaria ai compiti d'indagine dell'Ufficio e il mantenimento del suo legame con la Commissione. L'obiettivo era quello di pervenire, in tempi rapidi, a una formula che consentisse di accrescere l'efficacia e la credibilità della lotta contro la frode, contro la corruzione e contro qualsiasi altra attività illegale.

In un primo tempo, la Commissione aveva proposto la creazione di un organo esterno [68]. L'idea si fondava sulla volontà di conferire il massimo di indipendenza organizzativa all'Ufficio. A tal fine, il 2 dicembre 1998 [69], il Presidente Santer dichiarava al Parlamento europeo: "(...) una separazione chiara tra controllori e controllati è sana. Se si vuole eliminare ogni ambiguità, non ci si può arrestare a metà strada, ma bisogna portare la discussione sull'esternalizzazione fino alla sua conclusione logica. Siamo dunque giunti alla conclusione che la creazione di un Ufficio completamente indipendente e senza legami di subordinazione con la Commissione o con un'altra istituzione costituisca la soluzione più efficace e più difendibile (...)".

[68] Cfr. la proposta di regolamento della Commissione, del 1° dicembre 1998, che istituisce un Ufficio europeo per le indagini contro le frodi; COM (1998) 717 definitivo.

[69] Dichiarazione seguita ad una precedente dichiarazione al Parlamento europeo del 6 ottobre 1998 : "(...) se la presenza dell'UCLAF all'interno della nostra struttura mette in dubbio gli sforzi di lotta antifrode della Commissione (...), preferisco che la funzione d'indagine venga esternalizzata".

Non è stata questa l'opzione scelta dal legislatore. Oltre agli aspetti politici della riforma, sono prevalse alcune considerazioni istituzionali e giuridiche che hanno condotto la Commissione a riformulare la sua proposta iniziale. Essa ha pertanto proposto la creazione di un ufficio integrato nella struttura dei suoi servizi per quanto riguarda l'esercizio delle funzioni classiche della Commissione e l'organizzazione amministrativa e finanziaria, ma indipendente per quanto riguarda l'esercizio dei compiti d'indagine. Il legislatore ha scelto tale statuto misto e ha adottato un certo numero di atti intesi a garantire l'indipendenza operativa dell'Ufficio e il suo regolare funzionamento nell'ambito della Commissione, in particolare l'indipendenza decisionale del direttore dell'Ufficio, designato al termine di una speciale procedura di selezione, e l'istituzione di un comitato di vigilanza, garante dell'indipendenza funzionale dell'Ufficio, che assiste il direttore nell'assolvimento dei suoi compiti [70].

[70] Cfr. l'articolo 5, paragrafo 1 della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom, che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode e, in particolare, il diciassettesimo considerando del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999.

Di tale specificità dello statuto dell'Ufficio va tenuto conto nel valutarne l'adeguatezza in rapporto ai compiti dell'Ufficio illustrati nelle sezioni precedenti. Essa viene pertanto esaminata sotto il profilo dell'organizzazione amministrativa dell'Ufficio, del bilancio, dell'azione di informazione e di comunicazione, del controllo della funzione d'indagine, nonché della responsabilità politica della Commissione e del rapporto con il comitato di vigilanza.

3.1. Organizzazione e personale

Il fatto che l'Ufficio goda di indipendenza nei suoi compiti d'indagine, pur restando amministrativamente collegato alla Commissione, determina talune particolarità sul piano dell'organizzazione interna del lavoro e del personale.

3.1.1. L'organizzazione interna dell'Ufficio

L'articolo 6, paragrafo 4 della decisione n. 1999/352/CE, CECA, Euratom, che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode, dispone che le "decisioni della Commissione relative alla propria organizzazione interna si applicano all'Ufficio in quanto compatibili" con il quadro giuridico relativo all'Ufficio.

La Commissione ha tratto le conseguenze della sua decisione per quanto riguarda il quadro amministrativo generale dell'Ufficio. Le procedure applicabili alle varie direzioni generali, ai sensi della riforma della Commissione, volte ad attribuire loro maggiore autonomia, sono in linea di principio applicabili all'Ufficio. Decentramento, sottodelegazione, audit interno sono concetti o mezzi che possono essere applicati anche alla realtà dell'Ufficio. L'Ufficio può inoltre essere sottoposto al controllo della Commissione (tramite il Servizio di audit interno, IAS), come previsto anche dal memorandum d'intesa concluso tra l'Ufficio e il Servizio di audit interno. Ai sensi del memorandum, i controlli dello IAS non riguardano il merito del lavoro d'indagine dell'Ufficio o il contenuto delle informazioni ricevute nel quadro delle indagini, ma vertono soltanto sul controllo interno e sulla gestione dell'Ufficio.

Per migliorare il funzionamento delle Commissione e conseguire una migliore gestione collettiva dei suoi compiti, il libro bianco sulla riforma prevede un certo numero di misure in materia di gestione finanziaria e di programmazione delle attività prioritarie e una serie di misure amministrative [71]; esse risultano benefiche anche per l'Ufficio, ma la loro portata può, a parere di quest'ultimo, creare problemi per quanto riguarda l'indipendenza funzionale di cui esso gode. Se problemi esistono, la Commissione è pronta ad esaminarli nel quadro del dialogo con il comitato di vigilanza.

[71] Per quanto riguarda la maggiore trasparenza nell'adeguamento dei mezzi messi a disposizione della Commissione in rapporto alle attività che essa è chiamata a svolgere, conformemente ai principi dell'ABM (activity based management - gestione per attività) e dell'ABB (activity based budgeting - bilancio per attività), e per quanto attiene la migliore programmazione delle attività della Commissione attraverso la SPA (strategia politica annuale) e l'AMP (annual management plan - piano di gestione annuale), la Commissione è cosciente che la definizione ex ante delle priorità politiche e dell'utilizzo dei fondi non deve limitare il margine di manovra dell'Ufficio. Inoltre, la migliore gestione delle risorse finanziarie, che si accompagna in particolare all'obbligo, a carico dei direttori generali, di una dichiarazione in tal senso da allegare alla relazione annuale delle attività della rispettiva direzione generale, deve essere valutata dal punto di vista della specificità dell'Ufficio. Per quanto riguarda inoltre la migliore gestione delle risorse umane tramite l'IRMS (integrated resources management system - sistema integrato di gestione delle risorse), la Commissione vigila affinché venga rispettata l'indipendenza dell'Ufficio.

3.1.2. Il personale dell'Ufficio

Per rispondere alle preoccupazioni espresse dal gruppo ad alto livello istituito dalla Presidenza tedesca del Consiglio europeo per accompagnare la riforma dalla lotta antifrode del 1999, la Commissione ha adottato alcune disposizioni per permettere all'Ufficio di reclutare personale qualificato e dotarsi delle competenze specifiche necessarie per assolvere i suoi compiti e per accrescere quindi l'efficacia della politica antifrode. Di fatto, le istituzioni non disponevano né degli strumenti di formazione, né di personale dotato di un'adeguata competenza in materia di polizia o giudiziaria. Delegando al direttore dell'Ufficio i poteri attribuiti dallo statuto all'Autorità investita del potere di nomina (articolo 6, paragrafo 1 della decisione che istituisce l'Ufficio), la Commissione ha dato facoltà a quest'ultimo di fissare le condizioni e le modalità di assunzione, in particolare le condizioni relative alla durata dei contratti o al loro rinnovo, in funzione di un doppio imperativo, ossia, da un lato, rispettare lo statuto e, a certe condizioni, le norme generali della politica del personale dell'istituzione, e, dall'altro, soddisfare le esigenze legate alla specifica competenza dell'Ufficio.

Sono tuttavia emerse alcune difficoltà nell'attuazione di tale orientamento politico, il quale riflette le particolarità legate allo statuto misto dell'Ufficio. Ciò è dovuto a due ragioni essenziali, da un lato, al trasferimento in blocco degli agenti della precedente struttura verso l'Ufficio, dall'altro, al carattere di novità delle disposizioni previste, che permettono al direttore dell'Ufficio di derogare alle norme di amministrazione della Commissione.

La scelta dell'Ufficio di non dotarsi di un vero e proprio ufficio del personale è giustificata dal fatto che l'autorità di bilancio ha destinato i posti esistenti alla lotta antifrode. Per l'organizzazione della sua struttura e per la gestione del suo personale, l'Ufficio ha dovuto ricorrere, per ragioni di economie di scala, ai mezzi e all'esperienza della direzione generale del Personale e dell'Amministrazione della Commissione. È possibile che, inizialmente, ciò abbia creato malintesi nell'interpretazione dello statuto dell'Ufficio e dei poteri del suo direttore.

L'assunzione di personale temporaneo, raccomandata dal predetto gruppo ad alto livello, assicura all'Ufficio la competenza necessaria, accanto al nucleo dei funzionari permanenti. Si pone tuttavia la questione dell'adeguatezza dell'attuale rapporto tra posti permanenti e posti temporanei, anche alla luce delle considerazioni formulate dalla Corte dei conti nella relazione speciale n. 8/98, nonché la questione dell'equilibrio tra le categorie, in particolare le categorie A e B. Allo scopo di economizzare i mezzi e di evitare la duplicazione di un certo numero di compiti, un grande numero di funzionari e di agenti svolge compiti che attengono sia alla funzione di amministrazione centrale che alla funzione coperta dall'indipendenza funzionale dell'Ufficio.

L'assunzione di numerosi agenti dell'Ufficio sulla base dei risultati dei concorsi della Commissione non restringe il margine di discrezionalità del direttore dell'Ufficio di decidere, se del caso, nella sua qualità di Autorità investita del potere di nomina delegata (AIPN delegata) di organizzare concorsi o selezioni specifici e di fissare, se necessario, il grado di base.

Le pratiche interne applicabili al personale dell'Ufficio nel rispetto dello statuto, devono essere fondate sulle esigenze proprie dell'Ufficio connesse alla funzione d'indagine e alla funzione di sostegno a quest'ultima (politica antifrode, legislazione, seguito). Pertanto, per quanto riguarda i contratti del personale temporaneo, il direttore dell'Ufficio può in particolare prolungarne la durata, per permettere all'Ufficio di creare un nucleo consolidato di competenze, ottimizzando le sinergie offerte dalla combinazione delle conoscenze. La possibilità di un rinnovo del contratto dovrebbe in questo caso essere accompagnato dalla possibilità di un nuovo inquadramento, che, in una logica d'equità, assicuri lo sviluppo della carriera.

Inoltre, per quanto riguarda la neutralità della scelta degli agenti dell'Ufficio che occupano posti direttivi, le garanzie sono date dalla particolare composizione del comitato consultivo per le nomine della Commissione, presieduto dal Segretario generale della Commissione e di cui fanno parte il direttore generale del Personale e dell'Amministrazione e, per tenere conto della specificità dell'Ufficio e della sua vocazione interistituzionale, rappresentanti della Corte di giustizia, della Corte dei conti, del comitato di vigilanza, nonché un consulente esterno.

La Commissione rileva infine che attualmente i funzionari e gli agenti dell'Ufficio non hanno l'obbligo di prestare giuramento. Tale obbligo, la cui introduzione è stata raccomandata dal Parlamento europeo e dal comitato di vigilanza, dovrebbe essere valutato in rapporto all'eventuale valore aggiunto che esso potrebbe apportare nel contesto giuridico comunitario. La prestazione del giuramento non comporterebbe un aumento dei poteri degli agenti dell'Ufficio ma potrebbe, nel caso, contribuire a rafforzare il valore probatorio delle relazioni dell'Ufficio, predisposte da agenti giurati. Un'analisi comparata dei sistemi nazionali in materia consentirebbe di valutare la pertinenza di una tale misura.

L'obiettivo deve essere quello di mantenere un insieme di norme o di modalità d'applicazione nel pieno rispetto dello statuto, per permettere all'Ufficio di reclutare anche il personale proveniente dai servizi della Commissione o delle altre istituzioni, senza con questo compromettere i trasferimenti di personale connessi con la mobilità del personale permanente, come peraltro raccomandato da tutte le istituzioni.

Dato che, ai sensi dello statuto, i funzionari e gli agenti in servizio presso l'Ufficio restano funzionari o agenti della Commissione, che possono beneficiare in qualsiasi momento della mobilità nell'ambito dei servizi, la Commissione ritiene che l'Ufficio debba sempre motivare la necessità di prevedere norme specifiche o modalità particolari in materia di personale.

Raccomandazione n. 15 (R.15)

La Commissione raccomanda che l'Ufficio definisca al proprio interno, se necessario, modalità particolari in materia di politica del personale, nel pieno rispetto dello statuto e della trasparenza.

3.2. Il bilancio dell'Ufficio

Lo statuto misto dell'Ufficio determina anche talune disposizioni particolari in materia di bilancio dell'Ufficio.

L'articolo 13 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, da un lato, dispone che gli "stanziamenti dell'Ufficio, il cui importo globale è iscritto in una linea di bilancio particolare all'interno della parte "A" della sezione del bilancio generale dell'Unione relativa alla Commissione, sono esposti dettagliatamente in un allegato a detta parte", dall'altro, prevede che i "posti assegnati all'Ufficio sono elencati in un allegato della tabella dell'organico della Commissione".

L'articolo 6, paragrafi 2 e 3, della decisione che istituisce l'Ufficio dispone che il direttore dell'Ufficio "sentito il comitato di vigilanza, comunica tempestivamente al direttore generale del bilancio un progetto preliminare di bilancio da iscrivere nella linea particolare del bilancio generale annuale relativo all'Ufficio" e che il direttore dell'Ufficio, che "è l'ordinatore per l'esecuzione della linea di bilancio particolare della parte A del bilancio relativa all'Ufficio e delle specifiche linee antifrode della parte B (...) è autorizzato a delegare i propri poteri".

Nel quadro della procedura di adozione del regolamento finanziario, il comitato di vigilanza aveva chiesto che l'Ufficio fosse considerato come un'istituzione e dotato di una più grande autonomia di bilancio, idea questa sviluppata dal comitato nel suo terzo rapporto, facendo riferimento allo statuto del mediatore europeo. Il nuovo regolamento finanziario, all'articolo 171 e seguenti, ha invece confermato il regime di bilancio applicabile all'Ufficio: esso fa parte della Commissione, la quale è l'interlocutrice dell'autorità di bilancio. Pertanto, per il momento, il legislatore non ha voluto accordare all'Ufficio una più grande autonomia di bilancio.

Per quanto riguarda il progetto preliminare di bilancio (PPB), l'Ufficio e il comitato di vigilanza ritengono che l'arbitrato interno della Commissione non debba andare a scapito delle richieste dell'Ufficio. Occorre però ricordare che, da parte sua, la Commissione deve tener conto di tutte le priorità politiche. In un'ottica di trasparenza, la Commissione allega al suo progetto preliminare di bilancio il progetto preliminare trasmesso dall'Ufficio al direttore generale del Bilancio, nonché gli elementi che l'hanno portata a discostarsene. Tale soluzione pragmatica permette all'autorità di bilancio di prendere conoscenza delle eventuali differenze di valutazione. In occasione dei primi due esercizi, lo stanziamento era stato fissato a seguito di un accordo tra la Commissione e il Parlamento europeo, il quale prevedeva il raddoppio dell'organico dell'Ufficio. Tale obiettivo è stato raggiunto nel 2001. In occasione della presentazione del PPB per il 2003, pur esprimendo un parere positivo al progetto preliminare elaborato dall'Ufficio, il comitato di vigilanza ha ritenuto che le priorità operative dell'Ufficio per il 2003 non fossero definite con sufficiente precisione e non consentissero di giustificare richieste supplementari.

La Commissione ritiene che, pur avendo nella pratica generato alcuni malintesi, il quadro di bilancio dell'Ufficio ha tuttavia permesso all'Ufficio di dotarsi dei mezzi necessari all'assolvimento dei suoi compiti. Il nuovo regolamento finanziario, entrato in vigore il 1° gennaio 2003, chiarisce lo statuto finanziario dell'Ufficio. È prematuro per il momento, mancando ancora esperienze pratiche in materia, prevedere una modifica della decisione del 28 aprile 1999 o dei regolamenti del 25 maggio 1999. Peraltro, l'impegno di trasparenza assunto dalla Commissione garantirà che l'Ufficio disponga di un bilancio adeguato.

3.3. L'azione di informazione e di comunicazione

Le questioni del flusso delle informazioni e della trasparenza rivestono un'importanza particolare nel quadro delle attività dell'Ufficio. Sono state riscontrate pratiche variabili per quanto riguarda l'applicazione da parte dell'Ufficio di alcune disposizioni in materia di informazione, il che, in alcuni casi, ha creato incertezze in merito all'eventuale seguito. Inoltre, come è apparso evidente in alcuni casi, le indagini condotte dall'Ufficio possono richiamare l'attenzione non solo delle istituzioni, ma anche dei mass media e del pubblico.

Il regolamento (CE) n. 1073/1999 e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 prevedono che alcune azioni di informazione vengano effettuate direttamente dall'Ufficio. Ciò riguarda in particolare la trasmissione di informazioni in merito a indagini in corso alle istituzioni interessate, alle persone coinvolte, nonché alle autorità competenti degli Stati membri. Più delicata e problematica è la questione della comunicazione di informazioni operative al pubblico e alle istituzioni, nel caso in cui non siano direttamente interessati dalle indagini.

3.3.1. L'azione di informazione

Il dispositivo regolamentare che disciplina le attività d'indagine prevede, in materia di informazione, un certo numero di garanzie procedurali prestate dall'Ufficio nei riguardi delle istituzioni interessate, delle persone coinvolte o delle autorità competenti degli Stati membri.

* Procedure di informazione da parte dell'Ufficio nei confronti delle istituzioni interessate e delle persone coinvolte.

Gli agenti dell'Ufficio sono tenuti a informare le istituzioni, gli organi o gli organismi, quando svolgono un'indagine nei loro locali e quando consultano un documento o chiedono un'informazione in possesso delle istituzioni, degli organi e degli organismi (articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999). Per adempiere a tale obbligo di informazione, gli agenti investigatori presentano una procura scritta e il mandato scritto di cui dispongono, indicante l'oggetto dell'indagine.

Ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 3, dei summenzionati regolamenti, l'Ufficio può "trasmettere in qualsiasi momento all'istituzione, all'organo o all'organismo interessato le informazioni ottenute nel corso delle indagini interne".

Inoltre, qualora dalle indagini emerga la possibilità di un coinvolgimento individuale di un membro, di un dirigente, di un funzionario o di un agente "l'istituzione, l'organo o l'organismo di appartenenza ne è informato". Questa informazione può essere differita nei "casi che richiedano che sia mantenuto il segreto assoluto ai fini dell'indagine o che esigano il ricorso a mezzi d'investigazione di competenza di un'autorità giudiziaria nazionale" (articolo 4, paragrafo 5, dei summenzionati regolamenti).

Inoltre, conformemente al modello di decisione allegato all'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999, l'articolo 4 della decisione della Commissione 1999/396/CE, CECA, Euratom, del 2 giugno 1999, prevede, da un lato, l'obbligo di informare gli interessati qualora si manifesti la possibilità di "coinvolgimento personale(...) se ciò non rischia di pregiudicare l'indagine", dall'altro, l'obbligo di invitare l'interessato ad "esprimersi su tutti i fatti che lo concernono" prima di trarre qualsiasi conclusione che lo riguardi personalmente. È prevista una deroga a tale obbligo nel caso vi sia necessità della "massima segretezza e si debba ricorrere ai mezzi investigativi di competenza di un'autorità giudiziaria nazionale". Qualora l'Ufficio ritenga necessario differire l'invito ad esprimersi rivolto all'interessato, la relativa decisione richiede il consenso del Presidente della Commissione (per un membro della Commissione) o del Segretario generale (per un funzionario o agente). La decisione del Consiglio 1999/394/CE, Euratom, del 25 maggio 1999 prevede un dispositivo analogo (consenso del Presidente del Consiglio per un membro del Consiglio o dei suoi organi o del Segretario generale per un funzionario o agente). Lo stesso dicasi per la decisione del Parlamento europeo (consenso del Presidente per un deputato e del Segretario generale per un funzionario o agente).

Infine, al termine di un'indagine interna, l'Ufficio trasmette all'istituzione, all'organo o all'organismo interessato la relazione redatta a seguito dell'indagine, che contiene i fatti accertati, l'eventuale danno finanziario e le conclusioni dell'indagine, incluse le raccomandazioni del direttore dell'Ufficio sui provvedimenti da prendere, nonché ogni documento utile pertinente all'indagine (articolo 9, paragrafi 1 e 4 dei summenzionati regolamenti).

* Procedure di informazione da parte dell'Ufficio nei confronti delle autorità competenti degli Stati membri

Oltre alle informazioni indirizzate alle autorità competenti dello Stato membro interessato in occasione di una missione di controllo e di verifica sul posto (cfr. supra, sezione 1.1.2), l'Ufficio è tenuto a trasmettere alle autorità giudiziarie dello Stato membro interessato le informazioni raccolte nel corso di indagini interne su fatti perseguibili in sede penale. Fatte salve le esigenze dell'indagine, ne informa simultaneamente lo Stato membro interessato (articolo 10, paragrafo 2, dei summenzionati regolamenti).

Al termine di un'indagine esterna, l'Ufficio trasmette alle autorità competenti degli Stati membri interessati la relazione redatta a seguito dell'indagine, che contiene i fatti accertati, l'eventuale danno finanziario e le conclusioni dell'indagine, incluse le raccomandazioni del direttore dell'Ufficio sui provvedimenti da prendere, nonché ogni documento utile pertinente all'indagine (articolo 9, paragrafi 1 e 3, dei summenzionati regolamenti).

Nella pratica l'applicazione di tali disposizioni da parte dell'Ufficio ha generato incertezze e difficoltà. È pertanto successo che:

- in materia di informazione delle istituzioni interessate, la Commissione, ad esempio, non venisse messa al corrente della conclusione di un'indagine condotta all'interno dell'istituzione, mentre uno dei suoi servizi operativi ne era al corrente, per lo meno in via informale. Lo stesso dicasi della pratica seguita dall'Ufficio di annunciare all'istituzione interessata, al momento della comunicazione relativa ad una specifica indagine, ulteriori informazioni, annuncio non seguito poi dai fatti;

- ad indagine in corso, l'istituzione interessata non disponesse delle informazioni che le consentissero di adottare le necessarie misure preventive;

- in materia di informazione delle persone coinvolte, un reclamo venisse presentato al mediatore europeo, in merito all'inosservanza dell'obbligo di informare la persona coinvolta in un'indagine interna dell'esistenza di sospetti a suo carico; in questa occasione, il mediatore ha sottolineato l'assoluta necessità di dare alla persona su cui gravano i sospetti la possibilità di esprimere il suo punto di vista sui fatti che la riguardano, prima che vengano tratte conclusioni;

- in materia di rinvio dell'informazione della persona coinvolta, si è constatato che il Segretario generale dell'istituzione, il quale deve dare il suo consenso alla proposta dell'Ufficio di differire l'informazione dell'interessato, non dispone in genere degli elementi che gli consentano di esprimere un parere circostanziato, tenuto conto del carattere estremamente delicato sul piano operativo delle informazioni in oggetto.

Per quanto riguarda il rinvio dell'informazione della persona coinvolta, la Commissione ritiene auspicabile che vengano definite le modalità di informazione delle autorità competenti, affinché il loro consenso in merito al rinvio possa essere dato sulla base di un minimo di informazioni, senza ledere l'autonomia decisionale dell'Ufficio per quanto riguarda il momento della trasmissione alle autorità giudiziarie. Verrebbe così consolidata la coerenza del sistema di tutela dell'integrità della funzione pubblica europea.. In caso contrario, dovrebbe essere rivisto l'obbligo di ottenere il consenso del Presidente o del Segretario generale delle istituzioni interessate, come previsto dall'articolo 4, paragrafo 2, del modello di decisione allegato all'accordo interistituzionale e nelle decisioni specifiche.

La Commissione valuta con favore il proposito dell'Ufficio di introdurre, nel quadro dei suoi compiti d'indagine, pratiche standardizzate che consentano l'applicazione uniforme delle procedure di informazione nei confronti delle autorità nazionali competenti, delle istituzioni, degli organi e degli organismi, nonché delle persone coinvolte. Inoltre, l'Ufficio farà più spesso ricorso all'articolo 10, paragrafo 3, dei regolamenti n. 1073/1999 e n. 1074/1999, al fine di informare, se necessario, l'istituzione, l'organo o l'organismo interessato o un'autorità nazionale competente, in particolare qualora risulti opportuno adottare provvedimenti cautelari nel corso dell'indagine.

Sulla base delle recenti esperienze nei rapporti tra l'Ufficio e le istituzioni, gli organi e gli organismi interessati, la Commissione ritiene necessario migliorare lo scambio di informazioni in materia d'indagine interna ed esterna, nel pieno rispetto delle disposizioni regolamentari applicabili alle attività dell'Ufficio.

Raccomandazione n. 16 (R.16)

La Commissione raccomanda l'introduzione da parte dell'Ufficio di pratiche volte al rispetto e all'applicazione standardizzata, da un lato, delle procedure di informazione nei confronti delle autorità nazionali competenti, delle istituzioni, degli organi e degli organismi interessati e, dall'altro, delle procedure di informazione nei confronti delle persone coinvolte.

3.3.2. L'azione di comunicazione

L'azione di comunicazione copre essenzialmente il trattamento omogeneo e oggettivo delle richieste di informazioni indirizzate all'Ufficio dalle istituzioni e da altri aventi diritto. Per quanto riguarda il Parlamento europeo, occorre rilevare che l'accordo quadro sui rapporti tra il Parlamento europeo e la Commissione, entrato in vigore il 1° gennaio 2001, esclude la trasmissione di determinate informazioni relative alle indagini dell'Ufficio e rinvia alla regolamentazione riguardante l'Ufficio, ossia alle più severe disposizioni specifiche del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999.

Tenendo conto delle disposizioni giuridiche e regolamentari che disciplinano la comunicazione delle informazioni, in particolare le informazioni di natura operativa in suo possesso, nel giugno 2002 l'Ufficio ha adottato orientamenti interni che devono costituire una base duratura per la disciplina dell'azione di comunicazione, la quale deve basarsi sul rispetto sia dei compiti e delle responsabilità di ciascuna istituzione e di ciascuno Stato membro sia dei diritti legittimi delle persone interessate da tali informazioni.

L'azione di comunicazione dell'Ufficio si fonda non soltanto sulle pertinenti disposizioni del regolamento (CE) n. 1073 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, in particolare l'articolo 12, paragrafo 3 (comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione e alla Corte dei conti dei risultati delle indagini svolte dall'Ufficio), l'articolo 8 (riservatezza e tutela dei dati) e l'articolo 10 (comunicazione di informazioni ottenute in occasione di indagini esterne e interne), ma anche su altre disposizioni del diritto derivato, in particolare il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 (articolo 8, paragrafo 1).

Gli orientamenti definiscono, oltre alla natura delle informazioni da comunicare, gli aventi diritto all'informazione [72] e l'esercizio del diritto di comunicazione, chiariscono i criteri di cui tener conto per la comunicazione non obbligatoria di informazioni, le garanzie legate alla trasmissione, le conseguenze giuridiche della comunicazione e le responsabilità che ne derivano, nonché le varie modalità di comunicazione delle informazioni, compresa la comunicazione a porte chiuse. Gli orientamenti sono destinati esclusivamente all'uso interno dell'Ufficio nel quadro della sua azione di comunicazione.

[72] Distinzione tra le informazioni connesse al carattere amministrativo delle attività dell'Ufficio e le informazioni legate alle indagini penali, le quali sono oggetto di un trattamento differenziato. Gli aventi diritto istituzionali e gli altri aventi diritto, in particolare gli operatori economici interessati da un'indagine esterna e le persone coinvolte in un'indagine interna.

La Commissione ritiene che gli orientamenti, che prevedono l'istituzione di una cellula di comunicazione nell'ambito dell'Ufficio, dovrebbero contribuire a disciplinare la comunicazione di informazioni, in particolare delle informazioni destinate alle istituzioni per l'assolvimento dei loro compiti.

Raccomandazione n. 17 (R.17)

La Commissione raccomanda l'istituzione di una cellula di comunicazione nell'ambito dell'Ufficio, avente il compito di gestire l'azione di comunicazione dell'Ufficio e di assistere il direttore sulla base degli orientamenti fissati dall'Ufficio.

3.3.3. L'accesso ai documenti

Le disposizioni in materia di accesso alle informazioni relative alle indagini dell'Ufficio, contenute nel regolamento (CE) n. 1073/1999 e nel regolamento (Euratom) n. 1074/1999, hanno un obiettivo più specifico rispetto al dispositivo orizzontale previsto dal regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione [73]. Per quanto perseguano finalità diverse, i predetti regolamenti devono essere applicati in maniera coerente. Il livello di informazione al quale le istituzioni hanno accesso ai sensi del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999 non può essere inferiore al livello di accesso ai documenti garantito al pubblico dal regolamento (CE) n. 1049/2001. Accade spesso che deputati del Parlamento europeo chiedano di accedere a documenti nel quadro di indagini condotte dall'OLAF invocando il regolamento (CE) n. 1049/2001.

[73] GU L 145 del 31.5.2001, pag. 43.

A tale riguardo, occorre ricordare che il regolamento (CE) n. 1049/2001, in particolare il regime delle eccezioni all'accesso ai documenti, è pienamente applicabile alle attività dell'Ufficio, ivi comprese le attività legate alla funzione d'indagine. Il regolamento è stato adottato sulla base dell'articolo 255 del trattato CE che riconosce i principi (e le condizioni) del "diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione" a "qualsiasi cittadino dell'Unione e [a] qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro" . Le deroghe di cui all'articolo 4 del predetto regolamento riguardano in particolare la tutela della vita privata e dell'integrità dell'individuo, nonché la salvaguardia degli obiettivi delle attività di ispezione, di indagine e di controllo.

Con la decisione 2001/937/CE, CECA, Euratom, del 5 dicembre 2001, che modifica il suo regolamento interno [74], la Commissione ha adottato disposizioni specifiche riguardanti in particolare la procedura da seguire per l'accesso ai documenti dell'Ufficio. La decisione disciplina il trattamento sia delle domande iniziali che delle domande di conferma.

[74] GU L 345 del 29.12.2001, pag. 94.

Quando la domanda d'accesso riguarda un documento relativo alla funzione d'indagine o alla cooperazione operativa con gli Stati membri, competente per l'esame della domanda è il direttore designato nell'ambito dell'Ufficio o il funzionario designato a tal fine, per quanto riguarda una domanda d'accesso iniziale, e il direttore dell'Ufficio, per quanto riguarda una domanda di conferma. Le deroghe non si applicano agli altri documenti dell'Ufficio. Conformemente alle disposizioni sull'esercizio della delega di poteri, in caso di domanda di conferma, la decisione del direttore dell'Ufficio richiede l'accordo preliminare del Servizio giuridico della Commissione. In caso di disaccordo tra il Servizio giuridico e il direttore dell'Ufficio, la decisione spetta alla Commissione.

La Commissione ritiene che il sistema creato per l'Ufficio tenga conto del fatto che l'accordo preliminare del Servizio giuridico della Commissione, nel caso di domanda di conferma d'accesso ad un documento, non vada interpretato come una limitazione dell'indipendenza funzionale dell'Ufficio, visto che il Servizio giuridico deve garantire la difesa della Commissione in caso di ricorso giurisdizionale contro l'istituzione. La Commissione ritiene che le preoccupazioni espresse dall'Ufficio, il quale è del parere che dovrebbe valutare solo gli elementi che giustificano una deroga al principio dell'accesso del pubblico ai documenti, impongano una soluzione pragmatica da concordare con il Servizio giuridico, al fine di disciplinare l'accesso di quest'ultimo ai documenti di carattere operativo in possesso dell'Ufficio.

3.4. Il controllo della funzione d'indagine

Importanza fondamentale assume il controllo della funzione d'indagine, corollario dello statuto misto dell'Ufficio. Esso riguarda sia le indagini interne che quelle esterne condotte sotto la responsabilità dell'Ufficio. Le indagini possono infatti ledere i diritti individuali delle persone interessate; da ciò l'importanza del controllo degli interventi effettuati nell'ambito di un'indagine, i quali devono garantire un corretto equilibrio tra imperativi diversi, in particolare gli imperativi dell'osservanza del diritto, della trasparenza e dell'efficacia. Garanzia di effettiva tutela giuridica e amministrativa, il controllo esercitato attualmente sulle attività dell'Ufficio viene attuato a livelli diversi.

3.4.1. Il controllo amministrativo

Il controllo amministrativo si realizza sia tramite il controllo gerarchico che tramite il controllo del comitato di vigilanza. Un altro tipo di controllo viene esercitato dal mediatore europeo e dalla Corte dei conti.

* Il controllo gerarchico

Tale controllo è esercitato dal livello direttivo dei servizi operativi dell'Ufficio sotto la responsabilità del direttore, ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 1 della decisione del 28 aprile 1999. Lo svolgimento delle indagini è disciplinato in particolare dagli articoli 5, 6 e 9 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, i quali attribuiscono al direttore dell'Ufficio la responsabilità per ogni fase importante dell'indagine (avvio, svolgimento, relazione a seguito dell'indagine, provvedimenti conseguenti alle indagini). Inoltre, i regolamenti conferiscono una responsabilità particolare al direttore dell'Ufficio il quale, ai sensi dell'articolo 8, paragrafi 3 e 4, da un lato, provvede affinché il personale dell'Ufficio rispetti "le disposizioni comunitarie e nazionali sulla tutela dei dati personali", dall'altro, veglia sull'applicazione delle disposizioni degli articoli 286 e 287 del trattato CE e dell'articolo 194 del trattato Euratom. Le difficoltà sul piano pratico, derivanti dall'ampiezza dei compiti affidatigli [75], hanno indotto il direttore dell'Ufficio a farsi assistere nell'avvio delle indagini [76] dal comitato esecutivo delle indagini e delle operazioni, istituito nell'ambito dell'Ufficio [77]. La responsabilità e la capacità decisionale del direttore rimangono impregiudicate. Il comitato assiste il direttore dell'Ufficio anche nell'attuazione del programma delle attività dell'Ufficio in materia di indagini, di cui all'articolo 11, paragrafo 7 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999.

[75] 2900 casi registrati nel sistema di gestione dell'Ufficio (il Case Management System - CMS) al 30 giugno 2002. Cfr. la sezione 1.3 (tabella statistica) dell'ultima relazione dell'Ufficio.

[76] I regolamenti, i quali prevedono esplicitamente che l'avvio delle indagini venga deciso dal direttore dell'Ufficio, sono meno precisi per quanto riguarda la chiusura delle indagini. Al termine di un'indagine, la relazione finale, di cui all'articolo 9 dei regolamenti, viene redatta "sotto l'autorità del direttore ". Il manuale delle procedure interne, nella sua versione iniziale, attribuisce espressamente alla responsabilità del direttore dell'Ufficio la decisione sulla chiusura delle indagini (principio del parallelismo delle forme).

[77] Del comitato fanno parte in particolare, oltre ai rappresentanti della funzione d'indagine e della funzione di intelligence e di strategia operativa, i rappresentanti della funzione consulenza/assistenza e seguito giudiziari.

Nel suo compito di controllo interno, il direttore dell'Ufficio è assistito anche dal personale incaricato della funzione di assistenza e di consulenza giudiziarie. Questo controllo riguarda in particolare il lavoro d'indagine dell'Ufficio, il quale deve essere conforme ai principi della carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ribaditi dal decimo considerando del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, nonché nel dispositivo dei suddetti regolamenti (articolo 4, paragrafo 6), e iscritti nelle decisioni adottate dalle istituzioni, dagli organi e dagli organismi. L'Ufficio si organizza in maniera tale da ottimizzare il controllo della regolarità delle misure e degli atti relativi all'attività d'indagine.

La Commissione raccomanda l'adozione di modalità d'applicazione delle norme in materia di rispetto dei diritti fondamentali o tramite una decisione del direttore dell'Ufficio o procedendo ad una modifica del suo manuale di procedure interne [78] (cfr. R.2). Una tale iniziativa verrebbe incontro agli auspici del comitato di vigilanza.

[78] Prima edizione, febbraio 2001. La Commissione prende nota dell'impegno dell'Ufficio di dotarsi, a corredo del suo manuale generale di procedure, di un manuale di procedure interne relativo alle modalità di esecuzione delle indagini.

* Il controllo del comitato di vigilanza

Questo controllo riguarda principalmente l'indipendenza dell'Ufficio e i suoi metodi d'indagine. Si tratta di un controllo amministrativo a posteriori. Ai sensi dell'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, il comitato di vigilanza "garantisce l'indipendenza dell'Ufficio", "controllando regolarmente l'esecuzione della funzione di indagine" e, senza interferire nello svolgimento delle indagini in corso, "sottopone (...) pareri in merito alle attività dell'Ufficio". Viene informato dei casi che rendono necessaria la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie di uno Stato membro ed è destinatario del programma annuale delle attività dell'Ufficio (articolo 11, paragrafo 7). Il comitato di vigilanza ha un ruolo specifico in materia di controllo del rispetto dei termini [79], in particolare il termine di nove mesi previsto dai regolamenti per la conclusione di un'indagine. Il comitato vigila inoltre sulla corretta applicazione del principio della riservatezza e della tutela dei dati (in particolare sull'applicazione degli articoli 286 e 287 del trattato CE e dell'articolo 194 del trattato Euratom), conformemente alle disposizioni dell'articolo 8, paragrafo 4, dei summenzionati regolamenti.

[79] L'obbligo di condurre le indagini in modo continuativo per un periodo di tempo che deve essere proporzionato alle circostanze e alla complessità del caso, prescritto dall'articolo 6, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999, è legato all'obbligo di informare il comitato di vigilanza delle ragioni che non permettono di concludere un'indagine in corso da oltre nove mesi e del prevedibile periodo di tempo necessario per concluderla (articolo 11, paragrafo 7).

La Commissione ritiene che spetti al comitato di vigilanza pronunciarsi sul risultato dei controlli da esso effettuati e sulla valutazione del seguito dato dall'Ufficio. Il comitato di vigilanza (al pari dell'Ufficio) ha rilevato, ad esempio, che le indagini si sono spesso concluse entro un termine superiore a quello previsto dal regolamento (CE) n. 1073/1999 e dal regolamento (Euratom) n. 1074/1999 ("indagine (...) in corso da oltre nove mesi"). Occorre quindi chiarire il momento o l'atto a partire dal quale un'indagine può dirsi avviata.

Il comitato di vigilanza ha raccomandato la creazione di un'istanza avente funzioni di cancelleria in seno all'Ufficio, che consenta una gestione rigorosa dei fascicoli e dei relativi atti e una maggiore trasparenza dell'attività operativa dell'Ufficio (individuazione del preciso contesto procedurale in un dato momento). Tale trasparenza dovrebbe permettere alla direzione dell'Ufficio di orientare meglio l'attività operativa in funzione delle priorità, il che dovrebbe, da un lato, ridurre il numero di casi esaminati ma non formalmente avviati, e, dall'altro, rafforzare il controllo sull'andamento delle procedure. La Commissione sostiene quest'iniziativa, di cui l'Ufficio prosegue l'attuazione [80].

[80] Finora, l'Ufficio si è dotato di una banca dati, il Case Management System (CMS), destinata ad essere ulteriormente ampliata, in particolare in modo da integrare un capitolo intelligence/informazioni e un capitolo controllo.

* Il mediatore europeo

A tale istanza comunitaria, le cui competenze sono fissate dall'articolo 195 del trattato CE, possono essere trasmesse denunce relative alle attività dell'Ufficio, incluso l'esercizio della funzione d'indagine. Trattando le denunce ricevute, il mediatore partecipa anch'egli al controllo dell'azione operativa dell'Ufficio sotto il profilo della buona amministrazione [81].

[81] Ad esempio, il mediatore si è espresso in maniera critica sulle conseguenze sotto il profilo del rispetto dei diritti fondamentali delle dichiarazioni ai mezzi di stampa di alcuni rappresentanti dell'Ufficio. Cfr. anche infra, sezione 1.1.1.

* La Corte dei conti

La Corte dei conti, oltre al controllo della gestione delle linee di bilancio per le quali l'Ufficio ha compiti di ordinatore, è chiamata ad esercitare un controllo esterno sotto il profilo della buona gestione finanziaria del modo in cui l'Ufficio svolge le sue funzioni d'indagine. A questo proposito essa può in particolare redigere una relazione speciale. Nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 2000 [82], la Corte dei conti ha formulato in particolare osservazioni sul seguito dato alla relazione speciale n. 8/98 sui servizi della Commissione incaricati specificamente della lotta alle frodi.

[82] GU C 359 del 15.12.2001.

3.4.2. Il controllo politico

Il controllo generale sulle attività di lotta antifrode è svolto dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione. In effetti, le tre istituzioni partecipano alla designazione del direttore dell'Ufficio e nominano i membri del comitato di vigilanza.

Il Parlamento europeo e il Consiglio dispongono, oltre alla relazione annuale della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari, redatta conformemente all'articolo 280 del trattato CE, della relazione annuale e delle relazioni speciali della Corte dei conti, delle relazioni dell'Ufficio, nonché dei rapporti del comitato di vigilanza. Tali documenti costituiscono una fonte importante di valutazione per orientare la politica e le azioni in materia di lotta antifrode.

Il Parlamento europeo esercita, assieme al Consiglio, in quanto autorità di bilancio, anche un controllo nel quadro della procedura di cui all'articolo 276 del trattato CE, in base alla quale, su raccomandazione del Consiglio, concede alla Commissione il discarico sull'esecuzione del bilancio.

Il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione e la Corte dei conti sono informati regolarmente delle attività dell'Ufficio, in particolare tramite le relazioni trasmesse dal direttore dell'Ufficio ai sensi dell'articolo 12, paragrafo 3, terzo capoverso, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999. Il controllo parlamentare viene esercitato in particolare conformemente all'articolo 197 del trattato CE (interrogazioni parlamentari scritte o orali alla Commissione) [83].

[83] Cfr. anche l'articolo 194 del trattato CE relativo al diritto di petizione.

Il controllo parlamentare dell'Ufficio viene esercitato alle stesse condizioni del controllo esercitato sulla Commissione, di cui esso fa parte sotto il profilo amministrativo.

Una tale situazione può generare aspettative difficili da soddisfare da parte dell'Ufficio, il quale deve, in particolare nel contesto della procedura di discarico o delle interrogazioni parlamentari, da un lato, assistere la Commissione nell'adempimento dei suoi obblighi nei confronti del Parlamento europeo, il quale desidera ottenere elementi fattuali che gli consentano di esercitare la sua missione di controllo della gestione finanziaria e, dall'altro, conformarsi al quadro giuridico, che prevede, per le indagini svolte dall'Ufficio, disposizioni restrittive in materia di comunicazione. Per la Commissione, la situazione può risultare delicata anche per quanto riguarda le indagini in corso, in quanto, da una parte, essa è tenuta a rispondere alle domande del Parlamento europeo, sebbene generalmente, data l'indipendenza dell'Ufficio, essa non disponga degli elementi di informazione e, d'altra parte, deve garantire il rispetto del principio di riservatezza delle indagini.

La Commissione ritiene che queste difficoltà possano essere risolte. Spetta all'Ufficio valutare i bisogni in termini di informazione e fissare le regole della sua azione di comunicazione nei riguardi delle istituzioni. Esso deve distinguere tra gli elementi di informazione che possono fare oggetto di comunicazione e i dati legati all'indipendenza funzionale, sottoposti alle restrizioni di comunicazione previste dalla regolamentazione che disciplina l'attività operativa. L'Ufficio dovrebbe inoltre basarsi sugli orientamenti da esso elaborati (cfr. supra, sezione 3.3.2).

3.4.3. Il controllo giurisdizionale

Ai sensi dell'articolo 230 del trattato CE, le persone esterne alle istituzioni, agli organi e agli organismi possono presentare ricorso contro la Commissione. La possibilità riconosciuta a ogni funzionario e agente, di valersi dei mezzi di ricorso, secondo le modalità fissate dall'articolo 90 dello statuto, nonché di chiedere un provvedimento d'urgenza al Tribunale di primo grado mira a garantire il controllo della legalità degli atti lesivi e in particolare il pieno rispetto dei diritti fondamentali delle persone. L'articolo 14 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999 precisa che tale dispositivo rimane in vigore in attesa della modifica dello statuto dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità. Il negoziato in corso sul nuovo regolamento (statuto) dovrebbe consentire di completare le disposizioni dei regolamenti antifrode senza incidere sul loro ambito di applicazione. Si tratterebbe in sostanza di integrare nel nuovo statuto le modalità previste nell'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999 e nel modello di decisione.

Il negoziato in corso sul nuovo statuto e le sentenze del giudice comunitario dovrebbero permettere di chiarire eventuali ambiguità in merito all'azione dell'Ufficio, precisando in particolare l'estensione dei poteri conferitigli. Ad esempio, l'ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado [84] del 17 ottobre 2002 ribadisce l'onere a carico di un ricorrente di fornire la prova che un atto lo riguarda personalmente e che gli arreca danno.

[84] Causa T -215/02 R.

È inoltre importante sottolineare che, se da un lato le attività dell'Ufficio non sono soggette al diretto controllo dei tribunali nazionali, in compenso, le risultanze degli interventi sul posto devono essere accettati nell'ambito dei procedimenti nazionali, in particolare dei procedimenti giudiziari. I tribunali nazionali sono pertanto tenuti ad esaminare la conformità delle relazioni d'indagine dell'Ufficio alle procedure e alle garanzie previste dal diritto nazionale e comunitario.

Il legislatore ha messo in atto misure di tutela conformi al carattere amministrativo dei poteri dell'Ufficio. È essenziale che quando incidono sulla sfera dei diritti individuali, tali poteri siano esercitati nel pieno rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (decimo considerando del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999). Il potenziamento delle funzioni operative dell'Ufficio richiede, oltre alle attuali misure di tutela, il rafforzamento delle disposizioni, tramite l'introduzione di garanzie giudiziarie procedurali che disciplinino in modo permanente le attività d'indagine. Questa e altre situazioni hanno condotto la Commissione a prevedere la creazione di un organo giudiziario permanente, a livello comunitario, competente per il controllo degli atti e delle misure adottate dall'Ufficio che possono incidere sui diritti fondamentali delle persone interessate.

Tale problematica costituisce uno degli elementi di riflessione con cui la Commissione ha alimentato il dibattito in occasione dell'audizione pubblica (libro verde) e dei lavori in seno alla Convenzione sul futuro dell'Unione europea sulla figura del procuratore europeo, la cui istituzione dovrebbe essere prevista nella parte costituzionale del trattato [85] (cfr. supra, R.13 alla sezione 2.4. e infra, la sezione "Prospettive").

[85] Libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea; COM (2001) 715 definitivo. Cfr. anche il terzo rapporto del Comitato di vigilanza e il parere del Comitato di vigilanza sul libro verde, nonché la relazione Theato del 27 marzo 2003 (Parlamento europeo, A5.0048/2003).

3.5. La responsabilità politica e il rapporto con il comitato di vigilanza

3.5.1. La responsabilità politica della Commissione

L'indipendenza della funzione d'indagine dell'Ufficio implica che né la Commissione né il membro della Commissione responsabile della lotta antifrode hanno il potere di impartire istruzioni all'Ufficio in merito ai suoi atti o ai suoi compiti operativi, né essi hanno accesso alle informazioni operative relative alle indagini in corso.

La Commissione ha la responsabilità generale della politica antifrode, a cui l'Ufficio concorre con la sua azione. Quando interviene nella definizione dell'approccio strategico politico o legislativo e nella preparazione delle relative iniziative, l'Ufficio agisce come un servizio a pieno titolo dell'istituzione e pertanto la responsabilità dell'istituzione non pone problemi. Per quanto riguarda la conduzione delle attività operative d'indagine, l'Ufficio non riceve né sollecita istruzioni. Accade tuttavia che la Commissione debba rispondere a domande delle istituzioni o degli Stati membri (interrogazioni parlamentari, domande poste nel quadro della procedura di discarico del Parlamento europeo, domande poste in occasione di viaggi dei membri della Commissione negli Stati membri) riguardanti indagini in corso dell'Ufficio. Spetta a quest'ultimo, data la responsabilità dell'istituzione in materia, di mettere in grado la Commissione di rispondere, nella misura del possibile, a tali richieste di informazioni. Per evitare ogni interferenza con le indagini in corso, l'Ufficio deve basarsi sul regolamento (CE) n. 1073/1999 e sul regolamento (Euratom) n. 1074/1999, nonché sugli orientamenti relativi all'azione di comunicazione dell'Ufficio (cfr. supra, sezione 3.3.2).

Nel quadro della sua responsabilità politica, la Commissione, in particolare il membro della Commissione incaricato della lotta antifrode, può contribuire alla definizione delle grandi linee di una politica operativa che consenta all'Ufficio di definire meglio la sua strategia e il suo programma di attività in rapporto alle sfide fondamentali poste della tutela degli interessi comunitari. La Commissione ricopre infatti una ruolo politico importante nella determinazione della politica antifrode. Può raccomandare all'Ufficio di inserire un dato settore tra le priorità dell'azione operativa. Può anche, come qualsiasi altra istituzione, organo o organismo, chiedere all'Ufficio di effettuare un'indagine sulla base delle informazioni in suo possesso. Questo potere della Commissione di fissare le grandi linee della politica antifrode non incide sull'indipendenza dell'Ufficio né rimette in discussione il principio dell'opportunità dell'azione (avviare o no un'indagine), che è di sua responsabilità. Questa responsabilità politica deriva dal ruolo attribuito dal trattato alla Commissione - in particolare dall'articolo 280 del trattato CE (tutela degli interessi finanziari delle Comunità), in combinato disposto con l'articolo 274 del trattato CE (esecuzione del bilancio) - ma anche dal suo ruolo di custode dell'interesse generale (cfr. supra, sezione 2.1).

Inoltre, la Commissione, al pari delle altre istituzioni, è in grado di assicurare il controllo generale sulle attività dell'Ufficio, fondandosi in particolare sui pareri del comitato di vigilanza e sulle valutazioni da esso formulate nei suoi rapporti annuali. Questo controllo generale consente alla Commissione di valutare l'adeguatezza delle attività dell'Ufficio rispetto agli obiettivi della tutela degli interessi finanziari e della lotta antifrode.

3.5.2. Il rapporto con il comitato di vigilanza

Il comitato di vigilanza dell'Ufficio è il garante dell'indipendenza della funzione d'indagine dell'Ufficio. Integrato nella Commissione sul piano amministrativo, è composto da personalità esterne pienamente indipendenti. Il comitato di vigilanza esercita la sua responsabilità di controllo dell'attività operativa conformemente alle disposizioni fissate dal legislatore (cfr. supra, sezione 3.4.1). Esso assiste inoltre il direttore dell'Ufficio nell'espletamento dei suoi compiti. Può in particolare formulare pareri, in particolare sul bilancio dell'Ufficio. Partecipa alla stesura dell'elenco dei candidati al posto di direttore dell'Ufficio e viene consultato, se del caso, prima che la Commissione pronunci una sanzione disciplinare nei confronti del direttore dell'Ufficio.

Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sono i garanti dell'esistenza e del regolare funzionamento del comitato di vigilanza. Ciascuna di queste istituzioni partecipa infatti alla procedura di nomina del comitato di vigilanza.

Nel quadro delle sue responsabilità, il comitato di vigilanza ha espresso timori e formulato preferenze, sottolineando la necessità di accrescere l'autonomia organizzativa dell'Ufficio. La Commissione apprezza il contributo del comitato, mirante a trovare soluzioni pratiche per l'adeguamento dello statuto misto dell'Ufficio, e intende proseguire il dialogo con il comitato. La Commissione può tuttavia trovarsi a formulare orientamenti diversi, sebbene l'obiettivo perseguito sia lo stesso, quello cioè di garantire la piena efficacia dell'azione dell'Ufficio e il rispetto dell'indipendenza della funzione d'indagine.

Sul piano organizzativo sono emersi alcuni problemi, dovuti al fatto che, benché il comitato di vigilanza eserciti la sua attività in piena indipendenza, il suo segretariato è assicurato dall'Ufficio (articolo 11, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1073/1999 e del regolamento (Euratom) n. 1074/1999). Al di là degli aspetti istituzionali, i problemi toccano, oltre all'esecuzione degli stanziamenti di funzionamento, anche la sede del segretariato del comitato di vigilanza. La Commissione e il comitato di vigilanza sono chiamati a risolvere tali problemi con spirito costruttivo e pragmatico e nel pieno rispetto delle disposizioni.

*

PROSPETTIVE

La valutazione del conseguimento degli obiettivi della riforma attraverso l'esame dei compiti attribuiti all'Ufficio si basa sul bilancio che emerge dalla valutazione complessiva delle attività dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode. Nonostante la valutazione riguardi un periodo relativamente breve rispetto alla durata della transizione, è stato tuttavia possibile individuare alcuni vantaggi e alcune difficoltà, di cui si è potuto valutare nella giusta misura gli effetti nel quadro di una valutazione d'insieme. Su questa base, la Commissione è in grado di formulare una serie di raccomandazioni.

Le raccomandazioni contenute nella presente relazione costituiscono proposte intese ad ottimizzare il lavoro dell'Ufficio. Alcune di tali proposte consistono in miglioramenti del diritto derivato. Altre riguardano le pratiche interne dell'Ufficio e le pratiche seguiti nella cooperazione tra quest'ultimo e i suoi vari partner, in particolare a livello nazionale. A tale riguardo, il progetto di piattaforma di servizi darà un contributo al rafforzamento del partenariato tra le autorità nazionali competenti per la lotta antifrode e tra queste e l'Ufficio.

Al di là dell'attuazione degli obiettivi della riforma, attualmente in corso, e degli aspetti positivi che ne risultano, non vanno sottovalutate le difficoltà che sono state individuate. Esse riguardano essenzialmente la questione della responsabilità politica e giuridica della Commissione per quanto riguarda l'Ufficio e le sue attività operative, in connessione con l'indipendenza funzionale dell'Ufficio nell'esercizio delle predette attività, nonché le decisioni in merito al suo bilancio e alla sua politica del personale. Esse concernono anche la percezione di un rischio d'interferenza fondato su una presunzione d'ingerenza della Commissione nelle attività d'indagine interna dell'Ufficio. Si tratta in realtà di un rischio più ipotetico che reale. È infatti significativo che, nella prefazione alla terza relazione d'attività dell'Ufficio relativa all'anno avente termine nel giugno 2002, il direttore dell'Ufficio abbia rilevato "che la Commissione ha rispettato scrupolosamente" l'indipendenza operativa di cui gode. Alcune di queste difficoltà sono dovute anche all'attuazione immediata della riforma, alla durata del periodo transitorio e alla indispensabile ricomposizione del personale dell'Ufficio. È possibile che anche l'aumento delle attività operative, in particolare per quanto riguarda le indagini interne, abbia contribuito ad accrescere le difficoltà.

Tali difficoltà sono state regolarmente segnalate, in particolare in occasione del dialogo tra le istituzioni e il comitato di vigilanza. Come è emerso dai contenziosi in corso, altre istituzioni, altri organi e altri organismi hanno sollevato dubbi quanto allo statuto dell'Ufficio e ai poteri di cui esso dispone. Vista la natura delle indagini, è sempre possibile che sorgano difficoltà tra l'Ufficio e le istituzioni, gli organi e gli organismi. La Commissione ritiene che, in particolare grazie alla creazione della cancelleria, all'elaborazione di un corpus di norme amministrative, all'applicazione standardizzata delle procedure di informazione previste dal regolamento (CE) n. 1073/1999 e dal regolamento (Euratom) n. 1074/1999, al maggiore rigore nei metodi di lavoro, al rafforzamento del ruolo del comitato di vigilanza, nonché all'ampliamento della funzione di intelligence, verrà rafforzata la capacità dell'Ufficio di assolvere ai suoi compiti operativi.

Le difficoltà incontrate possono aver dato motivi di ritenere che per risolverle fosse necessario ricorrere all'esternalizzazione dell'Ufficio. Quest'opzione, proposta dalla Commissione nel 1998 e non accolta dal legislatore, si scontra sempre con incertezze di ordine politico, istituzionali e giuridico. Già la riforma antifrode del 1999 rifletteva i limiti del trattato CE e le difficoltà pratiche che si frapponevano alla creazione, a partire da allora, di un'istanza responsabile dell'azione penale a livello comunitario. Dal 1999 la situazione non è mutata; pertanto, a diritto istituzionale invariato, la scelta dell'esternalizzazione è da considerare ancora prematura.

IL CONSOLIDAMENTO DELLA RIFORMA

Nel quadro della presente valutazione le singole difficoltà non devono essere esaminate separatamente. Esse vanno valutate nel contesto di un bilancio globale della formula adottata nel 1999.

Molti fattori depongono a favore di un consolidamento del dispositivo del 1999. Innanzitutto, con l'istituzione dell'Ufficio è stato introdotto un sistema di differenziazione dei compiti nell'ambito di una stessa struttura che permette economie di scala che non si avrebbero in una situazione di separazione dei settori di lavoro, alla quale condurrebbe l'opzione dell'esternalizzazione. Proprio in funzione di un tale contesto è stata compiuta la scelta dello statuto dell'Ufficio e si è deciso il mantenimento delle sinergie tra i compiti operativi e i compiti generali dell'istituzione, in particolare la definizione della politica antifrode o l'elaborazione legislativa. La strategia del giugno 2000, adottata dalla nuova Commissione, ha confermato quest'approccio, estendendolo nel tempo (2001-2005). In tali condizioni, qualsiasi cambiamento di strategia sarebbe prematuro, comporterebbe costi aggiuntivi e minaccerebbe di indebolire il sistema.

Inoltre, dalla valutazione complessiva delle attività dell'Ufficio al termine di tre anni emerge una tendenza all'attenuazione delle difficoltà incontrate nel corso del periodo. Infatti, man mano che i problemi emergono, vengono trovate soluzioni pragmatiche per risolverli. Il peso dell'eredità della precedente Unità antifrode si sta ormai riducendo in modo sostanziale. La direzione dell'Ufficio prosegue nella creazione delle nuove strutture e nell'attuazione dei nuovi orientamenti operativi definiti in connessione con la nuova funzione di intelligence (strategica e operativa). In tal modo l'Ufficio viene dotato dei mezzi necessari per rendere più mirati i suoi interventi sul posto e per fornire il suo contributo nel quadro di una piattaforma di servizi.

Su impulso del Parlamento europeo e con l'appoggio del Consiglio, la Commissione ha sempre seguito finora un approccio pragmatico, basato, da un lato, sulla partecipazione attiva del suo servizio antifrode, che opera sul terreno nel quadro di un partenariato stretto con le autorità nazionali competenti per la lotta contro la criminalità economica e finanziaria e, dall'altro, sulla necessità di rafforzare in questo settore la compatibilità degli strumenti legislativi e operativi degli Stati membri. Tale approccio, consolidato nel giugno 2000 con la nuova strategia globale antifrode, dà particolare rilievo alla cooperazione operativa, al rafforzamento della dimensione giudiziaria penale e alla vocazione interistituzionale dell'Ufficio.

È interessante notare che nelle cause promosse di fronte al Tribunale di primo grado o alla Corte di giustizia delle Comunità europee non si è finora giunti a decisioni o conclusioni che contraddicano la pertinenza della riforma. Da una prima analisi, risulta chiaramente che, sebbene continui ad essere un servizio come gli altri della Commissione deputato all'assolvimento dei compiti classici di amministrazione dell'istituzione, l'Ufficio assolve i suoi specifici compiti operativi disponendo nell'ambito della Commissione di indipendenza funzionale, pur restando integrato nelle strutture amministrative e di bilancio dell'istituzione. Le conclusioni dell'avvocato generale sono a questo proposito significative [86].

[86] In particolare nella causa C -11/00. Nelle sue conclusioni l'avvocato generale riconosce che "l'OLAF non costituisce (...) un normale ufficio della Commissione" e che il "regime giuridico e istituzionale garantisce all'OLAF un notevole grado di autonomia operativa, sebbene esso sia stato istituito nell'ambito delle strutture amministrative e di bilancio della Commissione".

Data la molteplicità delle norme nazionali, comunitarie, internazionali, per favorire una cooperazione antifrode dinamica, è fondamentale poter far ricorso alle competenze pluridisciplinari e agli strumenti giuridici che la Commissione già possiede. La combinazione dei mezzi permette di rispondere in maniera complementare a situazioni differenziate sul terreno (indagini degli Stati membri o dell'Ufficio), in particolare per quanto riguarda l'attività di controllo degli altri servizi della Commissione. Occorre mantenere e favorire l'approccio globale [87] raccomandato dalla Commissione a partire dal 1994. La visibilità e la specializzazione dell'Ufficio nella lotta contro i fenomeni criminali di carattere economico e finanziario rafforzano questo orientamento. Ancora più che a livello nazionale, la concentrazione dei mezzi è indispensabile a livello comunitario, per rafforzare l'azione e ottimizzare l'utilizzo delle risorse a questo livello. Infatti, il mantenimento dell'Ufficio nell'ambito della Commissione, consente di raggiungere, in termini di mezzi, la massa critica e l'effetto di dimensione che consentono una maggiore efficacia e una migliore visibilità dell'azione della Comunità a livello europeo ed internazionale.

[87] Tale approccio globale della Commissione sembra trovare sempre maggiori consensi tra le autorità nazionali chiamate a migliorare i sistemi nazionali preposti alla lotta contro la criminalità transnazionale. Ciò appare chiaro nei dibattiti interni o nelle misure di ristrutturazione o di concentrazione dei mezzi dei servizi di polizia e giudiziari.

Nella situazione attuale, il consolidamento dell'Ufficio assume di conseguenza carattere prioritario. I lavori relativi al cosiddetto Corpus juris [88] (corpo di norme relative alla tutela penale degli interessi finanziari comunitari) e il seguito dato a tali lavori, la preparazione del libro verde sulla tutela degli interessi finanziari e le proposte della Commissione in merito alla creazione di un procuratore europeo costituiscono un buono esempio delle sinergie offerte dalla prossimità delle attività sul terreno e delle attività di preparazione e di negoziazione delle iniziative della Commissione. Le azioni interne di riforma, in particolare sul piano legislativo, nonché i contributi alla Convenzione sul futuro dell'Unione europea sono espressione concreta dei vantaggi che derivano all'istituzione della capitalizzazione al suo interno di tali sinergie.

[88] Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'UE. Ed. Economica, 1997

La Commissione vuole essere all'avanguardia della lotta efficace contro tutte le forme di criminalità ai danni del patrimonio comunitario. Nella situazione attuale, essa ritiene prematuro rimettere in discussione la situazione risultante dalla riforma del 1999. Al pari della Corte dei conti e del comitato di vigilanza, essa raccomanda di rafforzare la struttura e gli strumenti giuridici attuali. Il consolidamento dell'Ufficio deve essere un processo a lungo termine; è necessario un periodo di stabilità istituzionale. È questo l'oggetto e lo spirito delle raccomandazioni formulate nella presente valutazione.

È nell'ipotesi di una nuova prospettiva, quella cioè della creazione a livello comunitario di una direzione centralizzata per le indagini e per le azioni penali sotto la responsabilità di un'autorità giurisdizionale, in altre parole, di un procuratore europeo, che l'evoluzione dell'Ufficio potrebbe trovare un nuovo slancio.

VERSO L'ISTITUZIONE DI UN PROCURATORE EUROPEO

La relazione speciale n. 8/98 della Corte dei conti constatava già che l'UCLAF "ha compiti amministrativi (...), nonché responsabilità connesse alle indagini giudiziarie (...), senza supporto da parte di un'autorità giudiziaria europea indipendente in grado di avviare e guidare indagini e, all'occorrenza, intentare azioni penali". I limiti legati alla natura amministrativa dei poteri d'indagine attribuiti al livello comunitario emergono in tutta la loro portata, quando si tratta di lottare contro le forme gravi di criminalità economica e finanziaria transnazionale, spesso ben organizzata. Lo stesso dicasi delle lacune esistenti nell'ambito della cooperazione giudiziaria con gli Stati membri e di quelle dovute all'assenza di una definizione uniforme delle fattispecie di reato per combattere la criminalità ai danni dell'Europa.

Sono necessarie nuove soluzioni che consentano di rafforzare il quadro istituzionale della tutela penale degli interessi comunitari, nella prospettiva della revisione dei trattati (Convenzione, conferenza intergovernativa). Tali soluzioni rivestono carattere d'urgenza tenuto conto delle prospettive legate all'allargamento. A partire dalla conferenza intergovernativa di Nizza, la Commissione ha proposto infatti che il trattato CE venga rivisto al fine di permettere l'istituzione di un procuratore europeo incaricato di ricercare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori delle infrazioni che ledono gli interessi finanziari della Comunità e di esercitare dinanzi ai tribunali competenti degli Stati membri l'azione pubblica relativa a queste infrazioni [89]. La Commissione ha ribadito la sua proposta nella sua comunicazione sull'architettura istituzionale del 4 dicembre 2002 [90]. A questo proposito, occorre ricordare che con il libro verde pubblicato nel dicembre 2001, la Commissione ha lanciato un'ampia consultazione pubblica sul funzionamento del procuratore europeo. Sulla base delle risposte pervenute e dell'intenso dibattito suscitato dal libro verde, il 19 marzo 2003 la Commissione ha adottato un rapporto sulle reazioni al libro verde, il quale conferma la necessità dell'istituzione di un procuratore europeo.

[89] COM (2000) 608 definitivo.

[90] COM (2002) 728 definitivo.

Per rafforzarne la legittimità istituzionale e democratica, la figura del procuratore europeo dovrebbe essere prevista dal trattato costituzionale, il quale dovrebbe altresì fissarne le competenze sostanziali. Lo statuto e le norme di funzionamento potrebbero essere stabiliti successivamente da norme di diritto derivato. Questa riforma indispensabile e di carattere prioritario non dovrebbe essere rinviata ad un futuro indeterminato, dato che in tal caso sarebbe necessario ratificarne il principio una seconda volta nel quadro dell'Unione allargata. La riforma darà la possibilità alle istituzioni di approfondire la questione dei rapporti tra l'Ufficio e la nuova funzione di procuratore europeo. Essa offrirà anche l'occasione di definire meglio lo statuto dell'Ufficio, nonché il suo coordinamento in particolare con Europol, con il quale dovrebbero allora essere possibili tutte le forme di collaborazione. Allo stesso modo, la complementarità e la convergenza dei compiti attribuiti rispettivamente a Eurojust e al procuratore europeo dovrebbero deporre a favore di una stretta collaborazione tra questi due organi.

In questo contesto si porrà allora di nuovo la questione dell'esternalizzazione dell'Ufficio, la cui funzione potrebbe evolvere verso quella di ausiliario di giustizia sia nel settore delle indagini interne che in quello delle indagini esterne.

Esiste oggi la possibilità di elaborare un approccio globale che permetta di evitare la moltiplicazione degli organismi, troppo spesso causa di sovrapposizione di competenze, di confusione, o di disfunzioni. È per questo che la Commissione, cogliendo l'occasione della presente valutazione, vuole sottolineare la necessità di rafforzare l'Ufficio e gli strumenti giuridici di cui la Comunità dispone, e ricordare ai suoi partner istituzionali e agli Stati membri la necessità di avanzare insieme, con calma e determinazione, nella fissazione degli obiettivi e dei mezzi di cui dotare l'Europa in futuro, affinché essa possa lottare meglio contro le forme di criminalità economiche e finanziarie di cui è oggetto.

*

ELENCO DELLE RACCOMANDAZIONI

ALLEGATO I

R.1. La Commissione invita tutte le istituzioni, tutti gli organi e tutti gli organismi ad aderire rapidamente all'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999 firmato dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione. La Commissione invita le istituzioni, gli organi e gli organismi ad adottare una decisione interna conforme al modello di decisione allegato al predetto accordo interistituzionale.

R.2. La Commissione raccomanda che l'Ufficio introduca, nel suo manuale di procedure interne, un corpus di norme amministrative per la disciplina degli atti e delle misure d'indagine interna/esterna.

R.3. La Commissione proporrà iniziative, conformemente alla sua strategia globale antifrode e al suo programma di lavoro, intese a:

- estendere ai settori dell'IVA transnazionale, del riciclaggio e, ove opportuno, ad altri settori il dispositivo di cooperazione/assistenza, ivi compresa la possibilità per la Comunità di chiedere ai servizi di prevenzione e d'indagine degli Stati membri di avviare indagini antifrode;

- accrescere i poteri d'indagine antifrode a livello comunitario (regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96) nel settore delle spese dirette.

R.4. La Commissione raccomanda all'Ufficio di effettuare un'analisi comparata delle norme in materia di ostruzione ai controlli, al fine di permettere all'istituzione di presentare, se del caso, una proposta.

R.5. La Commissione raccomanda all'Ufficio di proseguire nella realizzazione e nello sviluppo al suo interno della funzione d'intelligence strategica e operativa, conformemente alla strategia globale 2000/2005.

Essa raccomanda inoltre all'Ufficio di esaminare l'opportunità di estendere i memorandum d'intesa conclusi con alcune autorità nazionali ad altre autorità nazionali competenti.

R.6. Per rafforzare l'efficacia della funzione di consulenza/assistenza e di seguito giudiziari, la Commissione invita:

- gli Stati membri a ratificare il secondo protocollo della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee;

- il Consiglio ad adottare la proposta di direttiva relativa alla tutela penale degli interessi finanziari della Comunità.

La Commissione presenterà una proposta volta a prevedere che gli Stati membri siano tenuti ad informare il livello comunitario del seguito dato alle indagini dell'Ufficio.

La Commissione raccomanda la redazione da parte dell'Ufficio di una guida delle buone pratiche, come raccomandato dalla Commissione nella sua strategia globale.

R.7. Per permettere all'Ufficio di rendere più mirata la sua azione operativa, la Commissione raccomanda l'elaborazione e l'applicazione dei protocolli di accordo interservizi, previsti nel piano d'azione 2001/2003, per fissare le modalità pratiche della collaborazione tra l'Ufficio e gli altri servizi della Commissione, in particolare i servizi che gestiscono fondi comunitari.

R.8. La Commissione raccomanda la conclusione di memorandum d'intesa al fine di rendere più trasparente la ripartizione pratica dei compiti tra l'Ufficio e le istanze disciplinari.

R.9. La Commissione raccomanda all'Ufficio di esaminare l'opportunità di estendere i memorandum d'intesa anche ad altre istituzioni, altri organi o organismi.

R.10. La Commissione raccomanda di proseguire i negoziati per la conclusione di accordi internazionali sulla mutua assistenza amministrativa in materia doganale al fine di rafforzare, in particolare, lo scambio di informazioni e la cooperazione tra la Comunità e le autorità dei paesi terzi.

La Commissione raccomanda anche di includere, in particolare negli accordi di cooperazione, d'associazione e di preadesione tra la Comunità e le autorità dei paesi terzi, disposizioni sullo scambio di informazioni su questioni connesse con la lotta contro la falsificazione.

La Commissione raccomanda inoltre all'Ufficio di esaminare l'opportunità di estendere i memorandum d'intesa conclusi con le autorità di alcuni paesi terzi alle autorità di altri paesi terzi.

R.11. La Commissione raccomanda all'Ufficio di fissare il suo programma di attività tenendo conto degli orientamenti e dei contributi delle istituzioni in materia di azione antifrode e basandosi sulla funzione d'intelligence strategica e operativa.

R.12. La Commissione esaminerà l'opportunità di adottare iniziative miranti a introdurre, se del caso, in altri settori sanzioni amministrative comunitarie, al pari di quanto previsto nel settore della politica agricola comune, e ad uniformare le sanzioni nel settore doganale.

R.13. La Commissione invita la Convenzione sul futuro dell'Unione europea a tenere conto, nella parte costituzionale del trattato, della proposta presentata dalla Commissione sull'istituzione di un procuratore europeo, il quale contribuirebbe in particolare al rispetto delle garanzie giuridiche, garantendo al contempo il controllo delle attività operative dell'Ufficio.

R.14 Conformemente alla sua strategia globale antifrode e al suo programma di lavoro, la Commissione raccomanda di sviluppare la cooperazione con tutte le autorità nazionali che concorrono alla prevenzione e alla lotta contro la frode e contro le altre attività illegali (piattaforma di servizi pluridisciplinari).

Essa proporrà un aggiornamento della decisione relativa al comitato consultivo antifrode per rafforzare la dimensione giudiziaria e la funzione d'interlocutore delle autorità di polizia e giudiziarie.

R.15. La Commissione raccomanda che l'Ufficio definisca al proprio interno, se necessario, modalità particolari in materia di politica del personale, nel pieno rispetto dello statuto e della trasparenza.

R.16. La Commissione raccomanda l'introduzione da parte dell'Ufficio di pratiche volte al rispetto e all'applicazione standardizzata, da un lato, delle procedure di informazione nei confronti delle autorità nazionali competenti, delle istituzioni, degli organi e degli organismi interessati e, dall'altro, delle procedure di informazione nei confronti delle persone coinvolte.

R.17. La Commissione raccomanda l'istituzione di una cellula di comunicazione nell'ambito dell'Ufficio, avente il compito di gestire l'azione di comunicazione dell'Ufficio e di assistere il direttore sulla base degli orientamenti fissati dall'Ufficio.

ALLEGATO II

>SPAZIO PER TABELLA>