52003DC0154

KOMISSION KERTOMUS - Arviointi Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) toiminnasta - Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetus (Euratom) N:o 1074/1999 (15 artikla)

SISÄLLYSLUETTELO

Petostentorjunnan kehitys: uudistuksen avainkohdat

Toimeksianto ja menettelytapa

Arviointikertomuksen rakenne

1. VIRASTON OPERATIIVINEN TEHTÄVÄ: UUSI LÄHESTYMISTAPA

1.1. Operatiiviset tehtävät

1.1.1. Sisäiset tutkimukset

1.1.2. Ulkoiset tutkimukset

1.2. Operatiivinen kumppanuus

1.2.1. Kumppanuus jäsenvaltioiden kanssa

1.2.2. Oikeudellinen avunanto ja oikeudellinen asiantuntemus

1.2.3. Toimien koordinointi yhteisön tasolla

1.2.4. Yhteistyö Euroopan unionissa ja kansainvälisellä tasolla

2. VIRASTON ERITYISASIANTUNTEMUS KOMISSION YLEISTEN TEHTÄVIEN HOITAMISESSA

2.1. Strategiset toimet

2.2. Ennaltaehkäisytoimet

2.2.1. Petoksiin varautuminen

2.2.2. Ammattietiikkaa koskevat säännöt

2.2.3. Laajentuminen

2.3. Lainsäädäntötoimet

2.4. Oikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen

2.5. Teknisen avun välineet

2.6. Edustus ja yhteistyö

3. MONIJAKOINEN ASEMA RIIPPUMATTOMANA MUTTA KOMISSION ALAISUUDESSA TOIMIVANA YKSIKKÖNÄ

3.1. Organisaatio ja henkilöstö

3.1.1. Viraston organisaatio

3.1.2. Viraston henkilöstö

3.2. Viraston talousarvio

3.3. Tietojen toimittaminen ja viestintä

3.3.1. Tietojen toimittaminen

3.3.2. Viestintä

3.3.3. Oikeus tutustua asiakirjoihin

3.4. Tutkimustehtävän sääntöjenmukaisuuden valvonta

3.4.1. Hallinnollinen valvonta

3.4.2. Poliittinen valvonta

3.4.3. Tuomioistuinvalvonta

3.5. Poliittinen vastuu ja suhde valvontakomiteaan

3.5.1. Komission poliittinen vastuu

3.5.2. Suhde valvontakomiteaan

TULEVAISUUDENNÄKYMÄT

Uudistuksen lujittaminen

Euroopan syyttäjäntoimen perustaminen

LIITTEET - Luettelo suosituksista

PETOSTENTORJUNNAN KEHITYS: UUDISTUKSEN AVAINKOHDAT

Perustamissopimuksissa on jaettu vastuu Euroopan yhteisön varojen suojelemisesta yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä. Komissiolla on merkittävät valtuudet petosten, korruption ja muun yhteisön etuja vahingoittavan laittoman toiminnan torjunnan alalla. Tätä tehtävää varten se alkoi vähitellen koota toimivaltaa petostentorjunnan yksikölle. Menettely vastasi myös Euroopan parlamentin ja neuvoston toiveita. Siinä vakiinnutettiin asteittain järjestelyjä, joiden pohjalta pääsihteeristöön perustettiin vuonna 1988 komission puheenjohtajan alaisuudessa toiminut petostentorjunnan koordinointiyksikkö (UCLAF). [1] Vakiinnuttamisen myötä petostentorjunnan yksikön toimintoja mukautettiin asteittain siten, että niihin sisällytettiin myös yhteisön muiden etujen suojelun vahvistaminen ja tiettyjen kansainvälisten talousrikosten - kuten väärentämisen, piratismin tai euron väärentämisen - torjuntaa koskevien aloitteiden valmistelu.

[1] Tukeakseen johdonmukaisen petostentorjuntapolitiikan kehittämistä komissio perusti UCLAFin (Report from the Commission on tougher measures to fight against fraud affecting the community budget; KOM(1987) 572 lopullinen), jonka oli tarkoitus koordinoida yksiköiden välistä toimintaa oikeudellisten välineiden vahvistamiseksi, jäsenvaltioiden kanssa tehtävän yhteistyön tiivistämiseksi ja eri pääosastojen kesken pirstoutuneen sisäisen organisaation tehostamiseksi. Sen jälkeen kun tilintarkastustuomioistuin oli maitotuotteiden alalla valituille suurille yrityksille maksettujen vientitukien valvonnasta laatimassaan toisessa erityiskertomuksessa (EYVL C 101, 22.4.1992) suositellut tapauskohtaisia tarkastuksia toteuttavan yhteisön riippumattoman yksikön perustamista, petostentorjuntaa koskevassa komission puheenjohtajan tiedonannossa (SEC(1992) 2045 lopullinen) tarkennettiin jo vuonna 1992 petostentorjunnan yksikön tehtävät, eli koordinointitehtävien oheen määriteltiin joitakin operatiivisia tehtäviä, jotka kohdistuivat tapauksiin, joihin liittyi useita rahoitusvälineitä. Vuonna 1995 kokonaisvastuu kaikista petostentorjuntaan liittyvistä toimista annettiin petostentorjunnan yksikölle, joka vastasi kaikista petostentorjuntaan liittyvistä operatiivisista toimista ja niiden tukemisesta ja jolle annettiin vastuu myös petostentorjuntaan liittyvästä toiminnasta, etenkin yhteisön taloudellisen edun suojelusta, petostentorjunnan toteuttamisesta kaikilla toimialoilla, petostentorjuntaan tarvittavan infrastruktuurin kehittämisestä sekä petoksia koskevien tietojen keruusta ja käsittelystä. (Komission tiedonanto: Lutte antifraude, organisation au sein de la Commission; SEC(1995) 249 lopullinen). Lainsäätäjä sai jo vuonna 1995 laadittua monialaisen lainsäädännöllisen perustan, joka kattoi yhtäältä väärinkäytösten määritelmän (1. pilari) ja toisaalta petosten käsitteen (3. pilari). Jälkimmäiseen sisältyy useita erilaisia rikoksia (ks. EYVL C 316, 27.11.1995, yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen johdanto-osa, jonka mukaan "yhteisön tuloihin ja menoihin kohdistuvat petokset eivät useinkaan rajoitu yksittäisiin maihin ja (...) niitä tekevät usein järjestäytyneet rikollisverkostot, sekä EYVL L 292, 15.11.1996, neuvoston asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 johdanto-osan 7 kappale, joka kattaa myös järjestäytyneiden verkostojen toiminnan). Petoksen käsitteelle vahvistettiin laaja määritelmä, jotta komissio voisi määritellä johdonmukaisesti petostentorjunnan yksikkönsä toimivallan niin operatiivisella tasolla kuin politiikkoja ja lainsäädäntöä koskevien toimien valmistelun tasolla. Yksikkö muutettiin 1. toukokuuta 1998 petostentorjunnan koordinoinnin työryhmäksi, ja sen roolia sisäisissä tutkimuksissa tarkennettiin (komission puheenjohtajan sekä komission jäsenten Anita Gradinin ja Erkki Liikasen heinäkuussa ja joulukuussa 1998 laatimat tiedonannot C(1998) 2049 ja C(1998) 3232).

Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) perustettiin osana edellä mainittua menettelyä komission eroamiseen maaliskuussa 1999 johtaneen kriisin yhteydessä. Komission aloitteesta käynnistetty uudistus toteutettiin valtioiden ja hallitusten päämiesten Wienin Eurooppa-neuvostossa joulukuussa 1998 vahvistaman suunnitelman mukaan, ja se saatiin päätökseen ennen kesäkuussa 1999 Kölnissä pidettyä Eurooppa-neuvoston kokousta. Toimielinten välisten neuvottelujen helpottamiseksi puheenjohtajavaltio Saksa perusti jo tammikuussa 1999 korkean tason poliittisen ryhmän, johon kuului puheenjohtajavaltion, Euroopan parlamentin ja komission edustajia. [2] Alle puolessa vuodessa toteutettu uudistus perustui yhteisymmärrykseen siitä, että luottamus Euroopan julkisen talouden suojelun ja petostentorjunnan herkkään alaan oli palautettava. [3]

[2] Puheenjohtajavaltio Saksan perustamaan korkean tason poliittiseen ryhmään osallistui kolme toimielintä: Euroopan parlamentti (talousarvion valvontavaliokunnan puheenjohtajisto), ECOFIN-neuvoston puheenjohtaja ja komissio (komission jäsenet Van Miert, Gradin ja Monti).

[3] Ks. viisasten komitean ensimmäinen kertomus, jossa todettiin, että petostentorjunnan järjestelmää oli uudistettava (15. maaliskuuta 1999 laadittu kertomus, joka koski väitteitä Euroopan komissiossa esiintyneistä petoksista, huonosta hallinnosta ja sukulaissuosinnasta, sekä sitä seurannut 10. syyskuuta 1999 päivätty toinen kertomus komission uudistamisesta, voimassa olevien käytäntöjen analysointi ja ehdotukset, joilla pyritään poistamaan huonoa hallintoa, sääntöjenvastaisuuksia ja petoksia).

Komissio ja yhteisön lainsäätäjä sopivat, että komission alaisuudessa toimiva uusi virasto voi harjoittaa täysin riippumattomasti sille yhteisön tasolla myönnettyjä tutkintavaltuuksia ilman, että tämä vaikuttaa jäsenvaltioiden ja komission väliseen vastuunjakoon. Virastolle annettiin samalla interinstitutionaaliseksi tehtäväksi ehkäistä ja torjua EU:n hallinnon ja toimielinten luotettavuutta heikentäviä vakavia väärinkäytöksiä.

Euroopan petostentorjuntavirasto on siis virstanpylväs vuonna 1976 aloitetussa taloudellisten etujen suojelun tehostamisessa (Eurocrime-sopimusluonnos [4]). Vuoden 1999 uudistus kuvastaa petostentorjunnan yksikössä tapahtunutta kehitystä sellaisen yhteisönlaajuisen tutkintajärjestelmän tehokkuuden ja näkyvyyden parantamiseksi, joka on erikoistunut yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten torjuntaan.

[4] EYVL C 222, 22.9.1976.

TOIMEKSIANTO JA MENETTELYTAPA

Euroopan petostentorjuntaviraston tutkimuksista 25 päivänä toukokuuta 1999 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetuksen (Euratom) N:o 1074/1999 15 artiklassa [5] säädetään, että "komissio toimittaa kolmantena vuonna tämän asetuksen voimaantulosta Euroopan parlamentille ja neuvostolle viraston toimintaa koskevan arviointikertomuksen, johon liitetään valvontakomitean lausunto ja tarvittaessa viraston tehtävien mukauttamista tai laajentamista koskevat ehdotukset". Täyttääkseen lainsäätäjältä saamansa tehtävän komissio perusti 15. tammikuuta 2002 tekemällään päätöksellä korkean tason toimielinten välisen ryhmän. [6] Ryhmä on vahvistanut työmenetelmänsä ja johtanut tiiviisti tämän arviointikertomuksen valmistelua, jossa tarkastellaan viraston toimintaa säätelevää lainsäädäntöä.

[5] Ks. myös johdanto-osan 20 kappale.

[6] PV(2002) 1551. Ks. myös asiakirja SEC(2002)33/2.

Arviointityön perustana ovat olleet kaikki viraston perustamisasiakirjat [7] ja alakohtainen lainsäädäntö [8] sekä useita asiakirjoja, joihin kuuluvat muun muassa komission kertomukset yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta [9] sekä valvontakomitean, tilintarkastustuomioistuimen, Euroopan parlamentin ja neuvoston kertomukset - etenkin ne, jotka liittyvät varainhoitoa koskevan vastuuvapauden myöntämiseen - sekä viraston kertomukset. Eräissä näistä kertomuksista on tarkasteltu yksityiskohtaisesti viraston operatiivista toimintaa, minkä vuoksi ne ovat arvioinnin kannalta olennaisia. Näissä kertomuksissa esitettyjen analyysien ansiosta ryhmä saattoi keskittyä viraston säännöstöön, asemaan ja tehtäviin. Tässä kertomuksessa ei ole tarkoitus analysoida lukuja tai suuntauksia, sillä määrällistä kehitystä on jo käsitelty viraston ja komission kertomuksissa.

[7] OLAFin perustamisesta 28 päivänä huhtikuuta 1999 tehty komission päätös 1999/352/EY, EHTY, Euratom (EYVL L 136, 31.5.1999, s. 20), Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1073 /1999 ja neuvoston asetus (Euratom) N:o 1074/1999 (EYVL L 136, 31.5.1999, s. 1 ja 8), toimielinten välinen sopimus OLAFin sisäisistä tutkimuksista (EYVL L 136, 31.5.1999, s. 15) ja mallipäätös.

[8] Alakohtaisen lainsäädännön osalta ei arvioinnin yhteydessä voida yksilöidä kaikkia OLAFin oikeusperustoja ja toimintamahdollisuuksia. Yhteisön erilaisiin politiikkoihin ja välineisiin liittyvää suojelua koskevaa lainsäädäntöä on laadittu sitä mukaa kuin EU:ta on rakennettu, mutta sitä ei ole koskaan koottu yhteen.

[9] Viimeksi: KOM(2000) 718 lopullinen, KOM(2001) 255 lopullinen, KOM(2002) 348 lopullinen.

Arvioinnin tavoitteena on ollut täydentää viraston ja valvontakomitean analyyseja [10] ja laatia kokonaisarvio viraston toiminnasta tarkastelemalla sen toimintaa, sen käytössä olevia välineitä ja toiminnassa havaittuja vaikeuksia. Arvioinnissa otetaan huomioon petostentorjuntatoimien vaikutukset yhteisön etujen suojaamisen, talousarvion asianmukaisen toteuttamisen sekä moitteettoman varainhoidon näkökulmasta. Siinä otetaan myös huomioon uudistuksen vaikutukset ehkäisevään toimintaan, yhteistyöhön sekä rikosten torjuntaan. Siinä käsitellään myös toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita, yksilön perusoikeuksien kunnioittamista, avoimuuden tavoitetta sekä kustannusten ja tehokkuuden välistä suhdetta (mittakaavaedut). Viraston toimien interinstitutionaalinen ulottuvuus (toimielinten uskottavuus, EU:n julkisen hallinnon rehellisyys) on - tietenkin - otettu niin ikään huomioon. Kokonaisarvioinnin on tarkoitus selventää vuoden 1999 uudistuksen tuloksena muodostuneen järjestelmän hyviä ja huonoja puolia.

[10] Valvontakomitea: kertomukset ajanjaksosta heinäkuu 1999 - heinäkuu 2000, EYVL C 360, 14.12.2000, ajanjaksosta heinäkuu 2000 - syyskuu 2001, EYVL C 365, 20.12.2001, sekä ajanjaksosta syyskuu 2001 - heinäkuu 2002, EYVL C 234, 30.9.2002. OLAF: 23.5.2000 (1.6.1999-31.5.2000), 18.10.2001 (1.6.2000-31.5.2001) ja 17.10.2002 (heinäkuu 2001-kesäkuu 2002) laaditut kertomukset, joita seuraavaksi annettava kertomus täydentää.

Tässä kertomuksessa esitettävä arviointi kattaa ajanjakson kesäkuusta 1999 joulukuuhun 2002, johon sisältyy siirtyminen komission entisestä petostentorjunnan yksiköstä OLAFiin sekä siirtymävaiheeseen liittyneet vaikeudet. [11] Tämä ei kuitenkaan estä arvioimasta lainsäätäjän asettamien tavoitteiden saavuttamisessa tapahtunutta edistystä. Komissio aikoo saavuttaa nämä tavoitteet vaiheittain kesäkuusta 2000 vuoden 2005 loppuun ulottuvan uuden petostentorjunnan kattavan strategiansa puitteissa. [12]

[11] Oikeudelliset ja poliittiset pakotteet, viiveet johdon nimityksissä ja rekrytointien keskeyttäminen, petostentorjunnan yksikön keskeneräisten tutkimusten merkittäviä voimavaroja vaativa käsittely, viiveet uuden menettelytavan käyttöönotossa.

[12] Kesäkuussa 2000 laadittu komission kattava strategia petostentorjunnan ja yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisen alalla, KOM(2000) 358 lopullinen. Ks. myös toimintasuunnitelma vuosiksi 2001-2003, KOM (2001) 254 lopullinen.

ARVIOINTIKERTOMUKSEN RAKENNE

Kertomuksen rakenteen pohjana on vuoden 1999 uudistuksen sekä viraston toiminnan analyysi, jossa on noudatettu jakoa operatiivisten tehtävien sekä poliittisen strategian ja lainsäädännöllisten aloitteiden laadintaan liittyvien yleisluonteisten tehtävien välillä.

Uudistus perustuu innovatiivisiin tekijöihin, joilla pyritään vahvistamaan tutkimusten luotettavuutta ja tehokkuutta. Sen lisäksi, että virastolle on annettu tehtäväksi toimielinten sisäiset tutkimukset ja että tutkimuksiin liittyvä operatiivinen toimivalta on siirretty komissiolta virastolle, on toteutettu myös eräs tärkeä institutionaalinen innovaatio: virastolle on myönnetty toiminnallinen riippumattomuus, joka kattaa tutkimustehtävään erottamattomasti liittyvät operatiiviset toimet (1. osa).

Järjestelyssä on myös yhdistetty samaan komission yksikköön tutkintatoimet, jotka kuuluvat toiminnallisen riippumattomuuden piiriin, ja sellaisten komission toimien valmistelu ja täytäntöönpano, jotka kuuluvat toimielimen perustavaan toimivaltaan etenkin lainsäädännön alalla (2. osa).

Viraston riippumattomuus tutkimustehtävissä ilmentää innovatiivisuutta, toisaalta taas sen liittäminen komission alaisuuteen turvaa jatkuvuuden. Nämä ovat perusperiaatteet, jotka ohjaavat viraston hallintoa sen monijakoisen aseman puitteissa (3. osa).

Kokonaisarviossa on kiinnitetty huomiota myös pitkän aikavälin kehitykseen taloudellisten etujen rikosoikeudellisen suojan vahvistamiseksi. Siksi siinä tarkastellaan myös tulevaisuudennäkymiä, joita on analysoitu etenkin Euroopan syyttäjäviranomaiseen ja Euroopan unionin tulevaisuutta käsittelevään valmistelukuntaan liittyvien töiden kautta (tulevaisuudennäkymät).

Liitteissä esitetään luettelo tässä kertomuksessa annettavista suosituksista (liite I). Selkeyden vuoksi suositukset on luokiteltu sen mukaan, millä tasolla ne pannaan täytäntöön (liite II).

*

1. VIRASTON OPERATIIVINEN TEHTÄVÄ: UUSI LÄHESTYMISTAPA

Operatiivisessa tehtävässään virasto käyttää lainsäätäjän sille myöntämiä uusia valtuuksia, jotka kuuluvat sille 25. toukokuuta 1999 tehdyn toimielinten sopimuksen mukaan (sisäiset tutkimukset), sekä komissiolle jo pitkään kuuluneita valtuuksia (ulkoiset tutkimukset). Tutkimustehtävän toteuttamisessa virastolla on toiminnallinen riippumattomuus, joka kattaa sisäiset ja ulkoiset hallinnolliset tutkimukset (operatiivinen tehtävä). Se koskee osittain myös kumppanuutta jäsenvaltioiden kanssa, oikeudellista avunantoa ja seurantaa sekä viraston ja sen yhteisössä ja muualla toimivien yhteistyökumppaneiden tehtävien yhteensovittamista (operatiivinen kumppanuus).

1.1. Operatiiviset tehtävät

Virastolle on myönnetty valtuudet, jotka komissiolla oli jäsenvaltioissa ja kolmansissa maissa paikan päällä tehtävien tarkastusten ja todentamisten alalla (ulkoiset tutkimukset), sekä valtuus suorittaa tutkimuksia kaikissa Euroopan yhteisöjen toimielimissä ja elimissä (sisäiset tutkimukset).

Virastolle myönnetty tutkimustehtävän riippumattomuus perustuu oikeudellisesti OLAFin perustamisesta tehdyn komission päätöksen 1999/352/EY, EHTY, Euratom 3, 4 ja 5 artiklaan sekä viraston tutkimuksia koskevien asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 11 ja 12 artiklaan.

Virasto hoitaa ensisijaisesti sille kuuluvan operatiivisen tehtävän, etenkin asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 2 artiklassa määritellyn tutkimustehtävän. Sellaisia viraston tutkimusten tuloksia, joilla voi olla rikosoikeudellista merkitystä, voidaan tarvittaessa käyttää kansallisten rikosprosessien valmistelussa (ks. jäljempänä 1.2.2 kohta).

OLAFin perustamisesta tehdyn komission päätöksen 2 artiklan 1 kohdassa määritellään tutkimustehtävän soveltamisala. Sen neljännessä alakohdassa todetaan myös, että virasto voi ottaa komissiolta tai muilta toimielimiltä tai elimiltä vastaan toimeksiantoja muitakin aloja koskevista tutkimuksista. Tätä mahdollisuutta ei ole vielä käytetty.

1.1.1. Sisäiset tutkimukset

Euroopan petostentorjuntavirastolla on valtuudet suorittaa sisäisiä hallinnollisia tutkimuksia kaikissa Euroopan yhteisöjen toimielimissä ja elimissä. Tämä interinstitutionaalinen tehtävä on yksi vuoden 1999 uudistuksen tärkeitä innovaatioita. Sen taustalla on muun muassa komission vuonna 1997 laatima tiedonanto ja tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 8/98 [13], jonka mukaan sitä, ettei vanhalla petostentorjunnan koordinointiyksiköllä ollut valtuuksia suorittaa tutkimuksia muissa yhteisöjen toimielimissä kuin komissiossa, "on pidettävä merkkinä vakavista puutteista petostentorjuntaan liittyvissä oikeussäännöksissä ja organisaatiossa".

[13] Epäpätevyyden, talouteen liittyvien säännönvastaisuuksien, petosten ja korruption vastaisten toimien tehostamista koskeva komission tiedonanto, SEC(1997) 2198. Tilintarkastustuomioistuimen kertomus petostentorjuntaan erikoistuneista komission yksiköistä, erityisesti UCLAFista, EYVL C 230, 22.7.1998.

* Sisäisten tutkimusten soveltamisala

Sisäisten tutkimusten soveltamisala on määritelty lainsäätäjän säätämissä säännöksissä ja Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission 25. toukokuuta 1999 tekemässä toimielinten sopimuksessa [14] vahvistetuissa määräyksissä.

[14] Toimielinten välisellä sopimuksella, joka on yhteisön oikeusjärjestyksessä käytäntöön perustuva asiakirja, järjestetään kahden tai useamman toimielimen välinen käytännön yhteistyö niiden toimivaltuuksien puitteissa. Käytäntö muodostaa sopimusluonteisen menettelytavan, jossa konkretisoituvat asianomaisten toimielinten lojaalia yhteistyötä koskevat velvollisuudet ja molemminpuolinen luottamus. Tässä tapauksessa siinä esitetään tarve saada käyttöön uudistuksen tukiväline ja sen täytäntöönpanon sääntelyväline siihen saakka, kunnes henkilöstösääntöjen asiaa koskevat määräykset vahvistetaan. Käytännön tasolla sillä parannetaan asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 soveltamista. Politiikan tasolla sillä virallistetaan kolmen allekirjoittaneen toimielimen sitoutuminen, jota pyritään laajentamaan muihinkin toimielimiin ja elimiin. Menetelmän tasolla siinä annetaan malli yhteistyön ja toimielinten välisen neuvottelun moitteettomalle toiminnalle. Lisäksi sillä pyritään parantamaan selkeyttä ja avoimuutta.

Asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 1 artiklan 3 kohdan mukaan sisäisten tutkimusten tarkoituksena on "torjua petoksia, lahjontaa ja Euroopan yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavaa muuta laitonta toimintaa" ja "selvittää virkatoimintaan liittyviä vakavia tekoja, jotka voivat merkitä, että virkamies tai muu henkilöstöön kuuluva on jättänyt noudattamatta velvollisuuksiaan tavalla, joka voi haitata näiden yhteisöjen etuja ja joka voi johtaa kurinpitotoimiin ja tarvittaessa rikossyytteisiin, taikka että (...) jäsen tai johtohenkilö taikka henkilökuntaan kuuluva, johon ei sovelleta henkilöstösääntöjä, on vastaavalla tavalla jättänyt noudattamatta velvollisuuksiaan".

Edellä mainitussa 25. toukokuuta 1999 tehdyssä toimielinten sopimuksessa ei enää puhuta sisäisistä tutkimuksista pelkästään taloudellisten etujen suojelun yhteydessä, vaan laajennetaan niiden soveltamisala kattamaan kaikki toimet, joiden tarkoituksena on yhteisön etujen suojeleminen vakavia väärinkäytöksiä vastaan (ks. jäljempänä 1.2.3 kohdassa "kurinpitoelimet"). Yhtenäisen suojan takaamiseksi Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio ovat kehottaneet muita toimielimiä ja elimiä liittymään toimielinten sopimukseen ja soveltamaan yhteistä järjestelyä sopimuksen liitteenä olevan mallipäätöksen mukaisesti. [15] OLAFin perustamisesta tehdyn komission päätöksen 2 artiklan 1 kohdassa määritellään sisäisten tutkimusten soveltamisala samalla tavalla kuin toimielinten sopimuksessa.

[15] Neuvoston osalta: päätös 1999/394/EY, Euratom (EYVL L 149, 16.6.1999, s. 36). Komission osalta: päätös 1999/396/EY, EHTY, Euratom (EYVL L 149, 16.6.1999, s. 57). Euroopan parlamentin osalta 18. marraskuuta 1999 tehty Euroopan parlamentin päätös on sisällytetty Euroopan parlamentin työjärjestykseen (liite XI).

Epäyhtenäinen järjestely

Komissio toteaa, ettei yksikään muu toimielin tai elin ole liittynyt sopimukseen sen allekirjoittaneen kolmen toimielimen lisäksi.

Useimmat toimielimet ja elimet ovat sitä vastoin mukauttaneet sisäisiä sääntöjään. Alustavan tarkastelun perusteella vaikuttaa kuitenkin siltä, ettei asetuksissa (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 (4 artiklan 6 kohta) ja toimielinten sopimuksessa vahvistettua uutta oikeudellista järjestelyä ole tulkittu yhdenmukaisesti. Eräiden toimielinten ja elinten järjestelyissä on todettu eroavuuksia, jotka eivät perustu mainitun sopimuksen 2 kohdassa tarkoitettuihin erityisvaatimuksiin. Tällaisia eroavuuksia ovat muun muassa se, etteivät virkamiehet voi ilmoittaa sääntöjenvastaisuuksia koskevista epäilyistä suoraan virastolle, vaan ilmoituksen on kuljettava esimiehen kautta, tai että viraston sisäiset tutkimukset rajoitetaan sellaisiin virkarikkeisiin, jotka vahingoittavat yhteisöjen taloudellista etua. Järjestelyt ovat siis toisinaan kapea-alaisempia kuin mitä mallipäätöksessä esitetään (ks. S.1).

Riita-asiat

Sisäisiä tutkimuksia koskevasta uudesta toimielinten välisestä järjestelystä on nostettu joitakin kanteita. Euroopan parlamentissa 71 jäsentä riitautti toimielimen sisäisistä tutkimuksista tekemän päätöksen vedoten muun muassa siihen, että päätös loukkaa parlamentin jäsenten koskemattomuutta ja edustajantoimen riippumattomuutta. Asiassa annettiin määräys (välitoimimenettely) ja sen jälkeen 26.2.2002 ensimmäisen oikeusasteen tuomio [16], jossa todettiin, että kanne jätetään tutkimatta, koska kantajat eivät ole näyttäneet toteen sellaisten seikkojen olemassaoloa, jotka yksilöisivät heidät riidanalaiseen toimeen nähden. Tuomion perusteluissa todetaan, että vaikka sisäisten tutkimusten järjestelyä sovelletaan sellaisenaan myös Euroopan parlamentin jäseniin, ei ole mahdollista poistaa ennalta sitä riskiä, että petostentorjuntavirasto tutkimusta suorittaessaan tekee jotakin sellaista, joka vaarantaa parlamentin jäsenille taatun koskemattomuuden. Tällaisessa tilanteessa kullakin parlamentin jäsenellä, jota seikka, jonka hän katsoo vahingoittavan itseään, koskee, on kuitenkin käytettävissään perustamissopimuksella taatut oikeusturva ja oikeussuojakeinot. [17] Euroopan keskuspankki (EKP) ja Euroopan investointipankki (EIP) ovat kumpikin hyväksyneet sisäisen päätöksen, jonka komissio on analyysin perusteella todennut asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 vastaiseksi. Asiassa nostetuissa kanteissa on yhteisöjen tuomioistuimessa käsiteltävänä olevien menettelyjen yhteydessä annettu 3.10.2002 julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset, joissa suositellaan EKP:n ja EIP:n päätösten [18] kumoamista.

[16] Asiat T-17/00R ja T-17/00. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta on valitettu yhteisöjen tuomioistuimeen.

[17] Tuomiolauselman 72 ja 73 kohta.

[18] Petosten torjunnasta 7. lokakuuta 1999 tehty EKP:n päätös 1999/726/EY (EYVL L 291, 13.11.1999, s. 36); EIP:n hallituksen 10. marraskuuta 1999 tekemä päätös petostentorjuntaviraston kanssa tehtävästä yhteistyöstä. Asiat C-11/00 ja C-15/00.

Nämä riita-asiat ovat arvioinnin kannalta arvokas tietolähde. Niiden mukaan uuden toimielinten välisen järjestelyn johdonmukaisuus ei salli mitään poikkeuksia, sillä sen soveltamisalan on tarkoitus kattaa poikkeuksetta kaikki EY:n ja Euratomin perustamissopimuksissa perustetut tai niihin perustuvat toimielimet ja elimet. Jotta sisäiset tutkimukset toteutettaisiin kaikissa toimielimissä ja elimissä samoin edellytyksin, valtioiden ja hallitusten päämiehet kehottivat Kölnin Eurooppa-neuvostossa kaikkia toimielimiä ja elimiä liittymään toimielinten sopimukseen.

Komissio katsoo, että lainsäätäjän asettama ja toimielinten sopimuksessa vahvistettu tavoite, jonka mukaan sisäisille tutkimuksille on annettava interinstitutionaalinen ulottuvuus, on ehdottomasti täytettävä, jotta voidaan varmistaa toimielinten moitteettoman toiminnan yhtenäinen suoja.

Suositus 1 (S.1)

Komissio kehottaa kaikkia toimielimiä ja elimiä liittymään pikaisesti 25. toukokuuta 1999 tehtyyn toimielinten sopimukseen, jonka Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio ovat allekirjoittaneet.

Komissio pyytää toimielimiä ja elimiä hyväksymään edellä mainitun toimielinten sopimuksen liitteenä olevan mallipäätöksen mukaisen sisäisen päätöksen.

* Sisäisiä tutkimuksia koskevien valtuuksien käyttäminen

Virasto käyttää sisäisiä tutkimuksia koskevia valtuuksiaan asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 4 artiklassa säädettyjen säännösten puitteissa. Valtuuksiin kuuluvat seuraavat:

- edellä mainitun artiklan 4 kohdan säännösten rajoissa [19] "oikeus ilman ennakkoilmoitusta ja viipymättä saada tieto kaikista toimielinten ja elinten hallussa olevista tiedoista ja päästä niiden kaikkiin toimitiloihin";

[19] Kyseisessä kohdassa säädetään, että toimielimelle tai elimelle ilmoitetaan "jos viraston henkilökuntaan kuuluvat toteuttavat tutkimuksia toimielimen tai elimen tiloissa ja jos nämä tutustuvat niiden hallussa olevaan asiakirjaan tai pyytävät toimielinten ja elinten hallussa olevia tietoja".

- mahdollisuus "ottaa jäljennös mistä tahansa asiakirjasta ja tietovälineen sisällöstä ja saada käyttöönsä otteita niistä";

- mahdollisuus pyytää "suullisia tietoja" toimielinten ja elinten jäseniltä ja johtohenkilöiltä sekä toimielinten ja elinten henkilöstöltä;

- mahdollisuus tehdä asetuksessa (Euratom, EY) N:o 2185/96 säädettyjen edellytysten ja yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti paikan päällä tarkastuksia, jotka kohdistuvat sellaisiin taloudellisiin toimijoihin (ks. jäljempänä 1.1.2 kohta), joilla on hallussaan sisäisiin tutkimuksiin liittyviä tietoja;

- mahdollisuus pyytää "kaikilta asianomaisilta henkilöiltä" tietoja, joita virasto pitää tutkimustensa kannalta tarpeellisina.

Edellä mainittujen asetusten sekä toimielinten ja elinten sisäisten päätösten mukaisesti sisäisiä tutkimuksia koskevien valtuuksien käytössä on kunnioitettava yksilön oikeuksia (syyttömyysolettama, yksityiselämän ja puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen, oikeus puolueettomaan tutkimukseen). Tämä näkökohta on tuotu esiin käsiteltävänä olevissa riita-asioissa, viraston valvontakomitea on maininnut sen toimintakertomuksissaan, ja myös Euroopan oikeusasiamies on tuonut sen esiin.

Jotta voitaisiin varmistaa sisäisten tutkimusmenettelyjen mahdollisimman tarkka sääntely ja antaa kunnolliset takeet kaikille menettelyissä osallisina oleville henkilöille, komissio pitää tarpeellisena, että virasto antaa sisäisiä määräyksiä, joiden pohjalta voidaan laatia hallinnolliset säännöt sisäisiä tutkimuksia koskevien toimien ja toimenpiteiden täytäntöönpanolle (ks. jäljempänä 3.4.1 ja 1.1.2 kohta).

Suositus 2 (S.2)

Komissio suosittelee, että virasto vahvistaa sisäisiä menettelyjä koskevassa käsikirjassaan hallinnolliset säännöt sisäisiä ja ulkoisia tutkimuksia koskevien toimien ja toimenpiteiden täytäntöönpanolle.

* Sisäisiä tutkimuksia koskevat yksityiskohtaiset säännöt

Sisäisiin tutkimuksiin liittyvissä menettelyllisissä takeissa on todettu vaihtelevaa käytäntöä. Tämä koskee etenkin viraston tiedotustoimintaa (ks. jäljempänä 3.3 kohta "tietojen toimittaminen ja viestintä) ja sisäisiin tutkimuksiin liittyvien tietojen toimittamista virastolle.

Tietojen toimittaminen virastolle

Velvollisuus ilmoittaa virastolle sääntöjenvastaisuuksia koskevista epäilyistä, josta määrätään 25. toukokuuta 1999 tehdyn toimielinten sopimuksen liitteenä olevan mallipäätöksen 2 artiklassa, oli sopimuksen mukaan [20] tarkoitus vahvistaa henkilöstösäännöissä. Komissio esitti ehdotuksessaan Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja näiden yhteisöjen muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen muuttamisesta annettavaksi neuvoston asetukseksi artiklan, jossa velvollisuus ilmoittaa tällaisista tiedoista virastolle saatetaan koskemaan koko Euroopan yhteisöjen henkilöstöä. Ehdotusta tarkastellaan parhaillaan. [21] Tarkastelussa pitäisi varmistaa henkilöstösääntöjen ja mallipäätöksen yhteensopivuus. Olisi syytä varmistaa myös, ettei virastoa koskevissa henkilöstösääntöjen määräyksissä [22] rajoiteta viraston valtuuksia asetuksissa (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 sekä toimielinten sopimuksessa ja mallipäätöksessä vahvistetun järjestelyn suhteen.

[20] Sopimuksen 2 artiklassa määrätään, että virastolle on ilmoitettava suoraan sellaisissa tapauksissa, joissa toimielimen tai elimen virkamies tai muu henkilöstöön kuuluva saa tietoonsa seikkoja "jotka antavat aihetta olettaa petoksen tai lahjonnan taikka (...) muun laittoman toiminnan mahdollisuutta" tai jotka koskevat virkatoimiin liittyviä vakavia tekoja. Henkilöstösääntöjen muuttamisen osalta ks. johdanto-osan 7 kappale.

[21] KOM(2002) 213 lopullinen. Ks. etenkin ehdotuksen 22 a artikla.

[22] Ehdotuksen 86 artikla.

Sisäisten tutkimusten kehitys

Komissio toteaa, että viraston ja valvontakomitean viimeisimmissä kertomuksissa esitettyjen tietojen mukaan sisäisten tutkimusten alalla on tapahtunut kehitystä. Tämä kertoo siitä, että sisäisiä tutkimuksia pidetään merkittävänä tapana suojella EU:n julkisen hallinnon luotettavuutta ja uskottavuutta. Siinä näkyy myös viraston valtuuksien laajentaminen komission lisäksi muihin toimielimiin ja elimiin.

* Sisäisten tutkimusten yhteensovittaminen tiettyjen hallinnollisten menettelyjen kanssa

Komission hallinnonuudistuksen yhteydessä vahvistettiin toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on varmistaa, että yhteisöjen virkamiehet ja muu henkilöstö noudattavat ammattieettisiä velvoitteita ja moitteettoman varainhoidon periaatteita. Nämä määräykset on sovitettava yhteen viraston sisäisten tutkimusten toteuttamista koskevien määräysten kanssa (ks. jäljempänä 1.2.3 kohdassa kurinpitoelimet ja taloudellisten väärinkäytösten tutkintaan erikoistuneet elimet).

* Koskemattomuus

Vaikka yhteisöjen virkamiesten ja muun henkilöstön koskemattomuus ei ole esteenä viraston hallinnollisille tutkintatoimille, koska virasto kuuluu yhteisöjen organisaation määräysvaltaan, koskemattomuuden pidättämisen ongelma tulee esiin, kun kansalliset lainvalvontaviranomaiset käynnistävät viraston sisäisten tutkimusten perusteella rikosoikeudellisen menettelyn yhteisön virkamiestä tai muuhun henkilöstöön kuuluvaa vastaan.

Tässä yhteydessä eräät kansalliset viranomaiset ovat katsoneet, että virkamiehen tai muuhun henkilöstöön kuuluvan koskemattomuuden pidättämisessä noudatettavat menettelyt, joiden kautta oikeusviranomaiset voivat asettaa kyseiset henkilöt syytteeseen viraston suorittamien tutkimusten perusteella, ovat varsin raskaita. Käytännössä oikeusviranomaiset, jotka haluavat toteuttaa viraston tutkimusten perusteella rikosoikeudellisia menettelyjä, kääntyvät yleensä viraston puoleen, joka välittää pyynnön asianomaiselle toimielimelle tai elimelle. Kansallisten oikeusviranomaisten mukaan vastauksen saaminen viraston kautta hidastaa menettelyä.

Komissio uskoo, että nykyistä käytäntöä voitaisiin yksinkertaistaa siten, että kun tutkimuksen loppuraportti toimitetaan oikeusviranomaiselle, ilmoitetaan selkeästi, mikä viranomainen on toimivaltainen hyväksymään tarvittaessa salassapitovelvollisuuden kumoamisen (henkilöstösääntöjen 19 artikla) tai koskemattomuuden pidättämisen.

1.1.2. Ulkoiset tutkimukset

Vuoteen 1995 saakka paikalla tehtäviä yhteisön tarkastuksia koskeva säännöstö oli pääosin tarkoitettu kirjanpidon asianmukaisuuden, yhteisön oikeuden asianmukaisen soveltamisen, jäsenvaltioissa noudatettavien yhteisön varojen hallinnointijärjestelmien tehokkuuden sekä komissiolle kuuluneen perussopimuksien valvonnan tarkastamiseen. Jokainen tietystä erityisalasta vastaava komission pääosasto valmisteli kyseistä alaa koskevan politiikan linjaukset ja lainsäädännön. Kukin niistä määritteli, ja määrittelee edelleenkin, alakohtaisten asetusten perusteella suoritettavat tarkastukset. Näissä rutiininomaisissa tai riskianalyysin perusteella kohdennetuissa tarkastuksissa pyrittiin ja pyritään edelleen toteamaan mahdollisia hallinnollisia väärinkäytöksiä ja sääntöjenvastaisuuksia eikä paljastamaan sääntöjenvastaisia tekoja, jotka saattaisivat johtaa henkilöiden asettamiseen vastuuseen hallinnollisella tai rikosoikeudellisella tasolla (petostentorjuntaan liittyvä tutkimus). Vaikka alakohtaista sääntelyä ei ollut tarkoitettu erityisesti petostentorjuntaan, tämä ei kuitenkaan kokonaan estänyt taloudellisten tai varainhoitoon liittyvien rikkomusten tutkimista alakohtaiselta pohjalta.

Vuodesta 1995 lähtien komission petostentorjuntaan liittyvä toiminta on täsmentynyt, ja se on vahvistettu monialaisessa lainsäädännössä (1. ja 3. pilari), johon kuuluu sellaisia hallinnollisia tutkimuskeinoja, joiden avulla voidaan varmistaa seikkojen todenmukaisuus ja monimutkaisuus sekä yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavien vakavien väärinkäytösten rikosoikeudellinen ulottuvuus. Uusi järjestely, joka on kohdistettu aiempaa tarkemmin petostentorjuntaan, perustuu toissijaisuusperiaatteen ja yhteisöjen taloudellisten etujen suojelun alalla sovellettavan jaetun vastuun periaatteen mukaisesti tiiviiseen yhteistyöhön jäsenvaltioiden kanssa.

Vuonna 1999 komissio ja yhteisön lainsäätäjä päättivät saattaa myös ulkoiset tutkimukset viraston toiminnallisen riippumattomuuden periaatteen piiriin vahvistaakseen siten jäsenvaltioissa toteutettavien yhteisön toimien luotettavuutta ja tehokkuutta. Tämä merkittävä uudistus ei kuitenkaan vaikuta vastuun jakamiseen ja tasapainoon jäsenvaltioiden ja yhteisön välillä. Se ei vaikuta myöskään komission yleiseen vastuuseen taloudellisten etujen suojelun ja petostentorjuntapolitiikan alalla (EY:n perustamissopimuksen 280 artikla), koska tämä vastuu liittyy tiiviisti komissiolle EY:n perustamissopimuksen 274 artiklan nojalla kuuluvaan talousarvion toteuttamisen tehtävään.

Asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 2 ja 3 artiklassa ulkoiset hallinnolliset tutkimukset on määritelty melko laajasti. Käsite kattaa kaksi operatiivista toimintaa eli yhteisön tasolla toteutetut tutkimukset ja kansallisella tasolla yhteisön pyynnöstä tai sen avulla toteutetut tutkimukset. Samalla kun asetuksissa määritellään ulkoiset hallinnolliset tutkimukset, niissä korostetaan näiden tutkimusten rikosoikeudellista tarkoitusta. Viraston laatimat kertomukset voivat olla osa kansallisten rikosoikeudellisten menettelyjen valmistelua.

Kun otetaan huomioon yhteisön oikeuden nykyinen kehitysaste eri aloilla, komissio pitää välttämättömänä, että virasto voi turvautua erilaisissa tapauksissa erilaisiin oikeusperustoihin voidakseen hoitaa operatiivisen toimintansa siten, että se johtaa itse tutkimuksia tai pyytää hallussaan olevien asianmukaisten tietojen perusteella ja alakohtaisten säädösten pohjalta sellaisen kansallisen tutkimuksen käynnistämistä, johon se voi itsekin tarvittaessa osallistua. Tällaiset tutkintavälineet (monialainen petostentorjuntaa koskeva asetus sekä alakohtaiset asetukset yhteisön lainsäädännön moitteettoman soveltamisen ja kirjanpidon asianmukaisuuden valvonnasta) antavat virastolle mahdollisuuden mukauttaa petostentorjuntatoimia paitsi omiin painopistealueisiinsa ja eri tilanteisiin myös paikallisen kansallisen viranomaisen valtuuksiin.

Komissio katsoo, että viraston on mukautettava operatiivisia toimiaan ja kehitettävä tiedonhankintavälineitään (strateginen ja operatiivinen tiedonhankinta) siten, että se voi hyödyntää olemassa olevia oikeudellisia välineitä parhaalla mahdollisella tavalla, kun mitään yksityiskohtaisempia yhteistyövälineitä ei ole saatavilla. Viraston on myös hyödynnettävä mahdollisuuttaan toimia täysin riippumattomasti. Se ei saa kuitenkaan antaa tämän häiritä niitä EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan 3 kohdan mukaisia muita tehtäviä, jotka komissio on antanut sille jäsenvaltioiden kanssa tehtävän yhteistyön alalla, ja sen on kunnioitettava komission eri yksiköiden vastuuta tutkimusten hallinnollisten ja taloudellisten jatkotoimien alalla, seuraamusten määrääminen mukaan luettuna. Nämä tehtävät on tietenkin toteutettava komission toimivallan puitteissa eikä tutkimustehtävään liittyville operatiivisille tehtäville annetun riippumattomuuden puitteissa (ks. jäljempänä, etenkin 1.2.1, 2.4 ja 2.5 kohta).

* Ulkoisten tutkimusten soveltamisala

Yhteisön lainsäädännössä määritellään ulkoisten tutkimusten soveltamisala siten, että kunkin välineen osalta otetaan huomioon sille asetetut tavoitteet tai sen erityinen tarkoitus.

Asetuksissa (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 (1 artiklan 1 kohta ja 3 artikla) säädetään, että virasto käyttää komissiolle myönnettyä toimivaltaa toteuttaa tarkastuksia ja todentamisia paikalla jäsenvaltioissa sekä, voimassa olevien yhteistyösopimusten mukaisesti, kolmansissa maissa osoittaakseen tarvittaessa, että tarkastettu toiminta on luonteeltaan väärinkäytös. Tutkimukset eivät kuitenkaan vaikuta jäsenvaltioiden syytetoimivaltaan (em. asetusten 2 artikla).

Kun ulkoiset tutkimukset käynnistetään viraston aloitteesta tai jäsenvaltion pyynnöstä asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 [23] nojalla, niissä on kyseisen asetuksen 2 artiklan mukaan tarkoitus tutkia "vakavia tai rajojen yli ulottuvia tai sellaisia väärinkäytöksiä, joissa voi olla osallisena useissa jäsenvaltioissa toimintaa harjoittavia taloudellisia toimijoita" tai väärinkäytöksiä "jos erityistapauksessa tilanne jossain jäsenvaltiossa vaatii paikan päällä suoritettavien tarkastusten ja todentamisten tehostamista taloudellisten etujen suojaamisen parantamiseksi ja yhtäläisen suojelun tason varmistamiseksi tällä tavoin yhteisössä". On syytä tarkentaa, että virasto voi asetuksen (EY) N:o 515/97 [24] nojalla käynnistää tutkimuksia kolmansissa maissa yhdessä kansallisten viranomaisten kanssa ja voimassaolevien sopimusten mukaisesti, kun se haluaa tutkia kyseisen asetuksen kohteena olevien säädösten rikkomisia tai niiden vastaista toimintaa.

[23] Komission paikan päällä suorittamista tarkastuksista ja todentamisista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja muiden väärinkäytösten estämiseksi 11 päivänä marraskuuta 1996 annettu neuvoston asetus (Euratom, EY) N:o 2185/96. EYVL L 292, 15.11.1996, s. 2. Asetuksen soveltamista koskevat ohjeet komission yksiköille: lokakuu 1997.

[24] Ks. etenkin asetuksen 20 artikla, joka liittyy jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäiseen avunantoon sekä niiden ja komission väliseen yhteistyöhön, jolla varmistetaan tulli- ja maatalouslainsäädännön moitteeton soveltaminen. EYVL L 82, 22.3.1997, s. 1.

Ulkoisen tutkimuksen kohteena on "jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia" (ks. asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohta). Tällaisena rikkomisena pidetään myös keskinäisen avunannon järjestelmän mukaisia väärinkäytöksiä ja rikkomisia (ks. asetuksen (EY) N:o 515/97 20 artikla).

Tutkimukset kohdistuvat "luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin sekä muihin yksikköihin, jotka kansallisen lainsäädännön mukaan ovat oikeuskelpoisia, jos nämä ovat tehneet väärinkäytöksiä" sekä "niihin, jotka ovat vastuussa väärinkäytöksestä tai joiden on huolehdittava sen ehkäisystä". Tutkimuksia voidaan tehdä myös muiden sellaisten taloudellisten toimijoiden luona, joilla on hallussaan asiaankuuluvia tietoja paikan päällä tehtävien tarkastusten ja todentamisten kohteena olevista seikoista (ks. asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 [25] 7 artikla ja asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 5 artikla).

[25] Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18 päivänä joulukuuta 1995 annettu neuvoston asetus. EYVL L 312, 23.12.1995, s. 1.

Lisäksi asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 9 artiklassa mainitaan paikalla tehtävät tarkastukset ja todentamiset, joita komissio voi toteuttaa alakohtaisissa säännöstöissä määrätyin ehdoin. Säännöstöissä esitetyt oikeusperustat kattavat kaikki viraston toiminta-alat, olipa kyse sitten yhteisön omista varoista, rakennerahastoista, yhteisestä maatalouspolitiikasta tai kauppapolitiikasta ja tullialasta. [26]

[26] Asetus (EY, Euratom) N:o 1150/2000. Ks. 18 artikla (EYVL L 130, 31.5.2000, s. 1). Asetus (EY) N:o 1260/1999. Ks. 38 artikla (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1) ja asetuksen (EY) N:o 1260/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetut komission asetukset (EY) N:o 438/2001 (EYVL L 63, 3.3.2001, s. 21) ja N:o 448/2001 (EYVL L 64, 6.3.2001, s. 13) . Ks. 6.artikla (EYVL L 67, 14.3.1991, s. 11). Edellä mainittu asetus (EY) N:o 515/97. Ks. 18 artikla.

Asetukset (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 eivät vaikuta kyseisten säännösten sisältöön. Toisin kuin sisäisten tutkimusten kohdalla, vuoden 1999 uudistuksella ei laajennettu ulkoisten tutkimusten soveltamisalaa.

Komissio katsoo, että keskustelua säännöstöjen soveltamisalasta on hyvä jatkaa, sillä se on havainnut viraston töiden pohjalta eräitä puutteita. Ne koskevat yhtäältä kansallisten viranomaisten kanssa tehtävää yhteistyötä ja koordinointia, joita on tarkoitus vahvistaa tietojenvaihdon (ks. jäljempänä 1.2.2 kohta) ja hallinnollisen avunannon (välillisen verotuksen ja rahanpesun alalla sekä tarvittaessa muilla aloilla) osalta, ja toisaalta viraston johdolla toteutettujen tutkimusten osalta yhteisössä suorien menojen alalla käytössä olevia oikeudellisia välineitä, joiden avulla taloudellisten etujen suojelua voitaisiin vahvistaa. [27]

[27] Parhaillaan ollaan valmistelemassa asetusehdotusta, joka kattaa komission ja jäsenvaltioiden välisen hallinnollisen avunannon ja tietojenvaihdon alv:n ja rahanpesun alalla. Lisäksi pohditaan, olisiko tarpeen laatia asetus erilaisten hallinnollisten toimenpiteiden soveltamisesta suorien menojen alalla.

Suositus 3 (S.3)

Komissio ehdottaa petostentorjunnan kattavan strategian ja työohjelmansa [28] mukaisesti aloitteita, joilla pyritään:

[28] Komission lainsäädäntö- ja työohjelma vuodeksi 2003. KOM (2002) 590 lopullinen, s. 2.

- laajentamaan yhteistyö- ja avunantojärjestelmää kansainvälisiin alv-petoksiin ja rahanpesuun sekä tarvittaessa muihin aloihin samalla kun tarjotaan yhteisölle mahdollisuus pyytää jäsenvaltioiden ennaltaehkäisy- ja tutkintayksiköiltä apua petostentorjuntatutkimuksissa;

- vahvistamaan yhteisön petostentorjuntavaltuuksia (asetus (Euratom, EY) N:o 2185/96) suorien menojen alalla.

* Ulkoisia tutkimuksia koskevien valtuuksien käyttäminen

Alakohtaisissa asetuksissa on niiden soveltamisalaan kuuluvissa asioissa annettu komission virkamiehille tehtäväksi todentaa paikan päällä varojen hallinnointijärjestelmien toiminnasta tai omien varojen keruusta vastaavien kansallisten valvontaelinten luona, että säännöksiä sovelletaan asianmukaisesti, sekä avustaa toimivaltaisten kansallisten viranomaisten toteuttamissa tutkimuksissa.

Asetuksessa (Euratom, EY) N:o 2185/96 taas annetaan yhteisön tarkastajille samanlaiset valtuudet kuin kansallisilla tarkastajilla on. Sama koskee hallinnollisia tutkimuksia, jotka virasto toteuttaa kolmansissa maissa asetuksen (EY) N:o 515/97 nojalla. Asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että "komission tarkastajilla on samoin edellytyksin kuin kansallisilla hallinnollisilla tarkastajilla ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti oikeus saada käyttöönsä kaikki kyseisiin toimiin liittyvät tiedot ja asiakirjat, jotka osoittautuvat tarpeellisiksi paikan päällä suoritettavien tarkastusten ja todennusten kannalta" ja että "he voivat käyttää samoja aineellisia tarkastuskeinoja kuin kansalliset hallinnolliset tarkastajat ja etenkin ottaa asiaankuuluvista asiakirjoista jäljennöksiä". Säännöksessä luetellaan tämän jälkeen paikalla tehtävien tarkastusten ja todennusten kohteita. [29]

[29] Paikan päällä suoritettavat tarkastukset ja todentamiset voivat koskea etenkin ammatillisia kirjoja ja asiakirjoja kuten laskuja, urakka-asiakirjoja, palkkakuitteja, varasto- ja tuotantokirjanpitoa ja pankkitiliotteita, jotka ovat taloudellisten toimijoiden hallussa; tietojenkäsittelyjärjestelmissä olevia tietoja; tuotanto-, pakkaus- ja toimitusjärjestelmiä ja -menetelmiä; tavaroiden tai harjoitetun toiminnan laadun ja määrän fyysistä valvontaa; näytteiden ottoa ja niiden tarkastamista; rahoitettujen töiden ja investointien edistymistä, päätökseen saatettujen investointien käyttöä ja kohdentamista; talousarvio- ja kirjanpitoasiakirjoja sekä tukea saaneiden hankkeiden taloudellista ja teknistä toteutusta.

Kun asetusta (Euratom, EY) N:o 2185/96 arvioitiin vuonna 2000, sen soveltamisessa ilmeni mm. se ongelma, että talouden toimijat kieltäytyivät yhteistyöstä (vastustivat tarkastuksia) niin tiloihin pääsyn kuin asiakirjojen esittämisen osalta. [30]

[30] Tämä koskee etenkin niitä talouden toimijoita, joita asia koskee välillisesti. Komission yksiköiden työasiakirja SEC(2000) 844.

Komissio toteaa, että viraston mielestä sen tutkintavaltuuksien käyttöä voitaisiin parantaa siten, että alalla laadittaisiin yhteisön oikeuden (kilpailu) ja kansallisten säännösten pohjalta tehokkaita mekanismeja, joiden avulla voitaisiin helpottaa tarkastusten ja todennusten moitteetonta kulkua sellaisten talouden toimijoiden parissa, jotka hidastelemalla vaikeuttavat hallinnollisten tutkimusten toteuttamista.

Suositus 4 (S.4)

Komissio suosittelee, että virasto tekee tarkastusten vastustamisesta vertailuanalyysin, jotta komissio voi tarvittaessa puuttua asiaan tekemällä sitä koskevan aloitteen.

* Ulkoisia tutkimuksia koskevat yksityiskohtaiset säännöt

Ulkoisia tutkimuksia koskevat yksityiskohtaiset säännöt pohjautuvat oikeusperustansa mukaan yhteisön alakohtaiseen lainsäädäntöön, jossa säädetään, millä edellytyksin komission virkamiehet voivat osallistua tai olla yhteydessä kansalliseen tutkimukseen, tai yhteisön monialaiseen lainsäädäntöön (asetus (Euratom, EY) N:o 2185/96) ja kansalliseen lainsäädäntöön.

Yhteisön tasolla on olemassa eräitä säännöksiä, kuten asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 9 artikla, jonka mukaan "kyseisen jäsenvaltion on tarjottava (...) komission tarkastajille tarpeellinen apu, jotta he voivat suorittaa paikan päällä tehtävät tarkastukset ja todentamiset" ja sen on "kansallista oikeutta noudattaen tarvittaessa toteutettava tarpeelliset toimenpiteet". Lisäksi komissio voi kyseisen asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaan pyytää jäsenvaltioita suorittamaan "aiheelliset turvaamistoimet erityisesti todistusaineiston säilyttämiseksi".

* Yhteisön toimien ja kansallisten menettelyjen yhteensovittaminen

Virasto käyttää ulkoisia tutkimuksia koskevia valtuuksiaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti. Varmistaakseen, että sen toimet täydentävät kansallisten viranomaisten toimia ja ovat yhteensopivia niiden kanssa, virasto tekee paikan päällä tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa (ks. jäljempänä 1.2.1 kohta). Kaikki alalla toteutettavat toimet eivät kuulu virastolle tutkimusten toteuttamista varten myönnetyn riippumattomuuden piiriin. Niissä on noudatettava sääntöjenmukaisuuden ja tehokkuuden vaatimuksia.

Sääntöjenmukaisuuden vaatimus

Toteuttaessaan paikalla tarkastuksia ja todentamisia viraston on noudatettava eri jäsenvaltioissa voimassa olevia lakeja ja asetuksia. [31] Tämä koskee myös tutkimusten loppukertomuksia, joissa on noudatettava kansallisen lain asettamia vaatimuksia (asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 8 artiklan 1 kohta). Kansallisten hallinnollisten ja oikeudellisten menettelysääntöjen yksilöiminen on usein hankalaa, sillä voimassa olevat säännöt ovat moninaisia ja monimutkaisia. Niiden soveltaminen tutkimuksen kohteena olevaan tapaukseen aiheuttaa toisinaan ongelmia, etenkin kun kyseessä on monikansallinen tutkimus. Virastosta löytyvä oikeudellinen asiantuntemus voi jossain määrin auttaa ratkaisemaan nämä ongelmat.

[31] Vaatimus noudattaa sen jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä, jota ulkoinen tutkimus koskee, on vahvistettu asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 9 artiklassa. Se esitetään myös asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 6 artiklan 1 kohdan 3 alakohdassa.

Komissio katsoo, että viraston on tunnettava kansalliset menettelysäännöt mahdollisimman hyvin. Sen on koottava tähän tarkoitukseen keskusmuisti, jotta se voi saattaa tietojaan jatkuvasti ajan tasalle ja tarjota niitä helposti virkamiehilleen. Komissio toteaa samalla, että on hyvä jatkaa keskustelua tilanteen parantamisesta laatimalla monikansallisia ulkoisia tutkimuksia koskeva hallinnollisten sääntöjen kokoelma, joka liittyy sisäisiä tutkimuksia koskevaan hallinnollisten sääntöjen kokoelmaan (ks. S.2).

Tehokkuuden vaatimus

Koska yhteisön taloudellisten etujen suojeluun liittyvä vastuu on jaettu yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken, yhteisön tason ja kansallisen tason toimien yhteensovittaminen [32] on tehokkuuden kannalta ratkaiseva tekijä. Strategista ja operatiivista tiedonhankintatehtävää toteuttavan yksikön perustaminen virastoon on tältä osin ajan mittaan todellinen edistysaskel. Sen avulla on tarkoitus käyttää nykyistä kohdennetummin yhteisölle annettuja omia tutkintavaltuuksia, jotta voitaisiin varmistaa nykyistä parempi täydentävyys ja yhteensopivuus kansallisten viranomaisten toimien kanssa (ks. jäljempänä 1.2.1 kohta) sekä nykyistä parempi tehokkuus.

[32] Valvontakomitea on korostanut tarvetta määritellä, missä tilanteissa ja millä tavoin viraston toiminta edeltää tai tukee kansallisia tutkimuksia (kysymys avoimuudesta kansallisia kumppaneita kohtaan).

Lisäksi virastoon perusteilla oleva uusi kirjaamo parantaa sen toiminnan avoimuutta, mikä vastaa valvontakomitean esittämiin huolenaiheisiin (ks. jäljempänä 3.4.1 kohta). Ulkoisten tutkimusten seuranta, joka on osa tehokkuuden vaatimusta, edellyttää luonnollisesti velvollisuutta ilmoittaa virastolle epäilyttävistä havainnoista (ks. jäljempänä 1.2.2 kohta).

1.2. Operatiivinen kumppanuus

Virasto noudattaa operatiivisen tehtävänsä suorittamisessa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta. Se ottaa huomioon jäsenvaltioille alalla kuuluvan ensisijaisen vastuun ja olennaiset välineet (ulkoiset tutkimukset). Virasto tukeutuu operatiivisessa tehtävässään tiiviiseen kumppanuuteen niiden eri toimijoiden kanssa, jotka osallistuvat taloudellisten etujen suojeluun ja talousrikollisuuden torjuntaan. Yhteistyö sisältää tietojenvaihtoa ja tietojen hyödyntämistä (strateginen ja operatiivinen tiedonhankinta) sekä säännöllistä yhteistyötä yhteisön, Euroopan unionin ja kansainvälisten elinten kanssa.

1.2.1. Kumppanuus jäsenvaltioiden kanssa

Kumppanuus toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kanssa on olennainen tekijä taloudellisten etujen suojelun ja petostentorjunnan alalla. Tähän yhteistyöhön kuuluu sekä yleinen yhteistyö, jossa virasto käyttää tutkintavaltuuksiaan omasta aloitteestaan ja täysin riippumattomasti (ks. edellä 1.1.1 ja 1.1.2 kohta), että jäsenvaltioiden ja komission yhteistyö, jossa virasto komission yksikkönä toimii aloitteentekijänä (EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan 3 kohta).

Tässä yhteydessä virasto tekee toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kanssa erityistä yhteistyötä, joka koskee yhteisön oikeuden moitteetonta soveltamista sen varmistamiseksi, että yhteisön taloudellisten etujen suojelu on samantasoista kaikkialla yhteisössä. Tämä yhteistyö perustuu asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 9 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuihin alakohtaisiin säännöksiin sekä säännöksiin, jotka koskevat keskinäistä avunantoa asetuksen (EY) N:o 515/97 soveltamisalaan kuuluvilla politiikan tai yhteisön säännöstöjen aloilla (maatalous, tulli, kauppapolitiikka jne.).

Viraston johdolla toteutettavien tutkimusten osalta asetuksessa (Euratom, EY) N:o 2185/96 asetetaan yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa paikalla tehtävien tarkastusten ja todentamisten alalla keskeiselle sijalle. Sen avulla voidaan välttää toimien päällekkäisyys (3 artiklan toisen alakohdan mukaan komissio "ottaa huomioon jäsenvaltion lainsäädännön perusteella kyseisten taloudellisten toimijoiden luona parhaillaan suoritettavat tai jo suoritetut, samaa asiaa koskevat tarkastukset"). Sillä taataan vilpitön yhteistyö paikalla tehtävän tutkimuksen kaikissa vaiheissa (4 artiklan mukaan "Komissio valmistelee ja suorittaa paikan päällä tehtävät tarkastukset ja todentamiset kiinteässä yhteistyössä asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten kanssa, joille ilmoitetaan hyvissä ajoin tarkastusten ja todentamisten kohteesta, tarkoituksesta ja oikeudellisesta perusteesta siten, että ne voivat antaa kaiken tarpeellisen avun. Tämän vuoksi kyseisen jäsenvaltion toimihenkilöt voivat osallistua tarkastuksiin ja todentamisiin paikan päällä. Lisäksi jos asianomainen jäsenvaltio sitä toivoo, komissio ja jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset suorittavat yhdessä paikan päällä suoritettavat tarkastukset ja todentamiset".)

Jäsenvaltioiden kanssa paikan päällä tehtävää yhteistyötä voi joissain oloissa olla vaikeaa toteuttaa yhtenäisesti etenkin siksi, että kansalliset toimivaltuudet jakautuvat hallinnon ja lainsäädännön aloilla eri tavoin. Kuten petostentorjuntaa koskevissa komission vuosikertomuksissa ja OLAFin toimintakertomuksissa säännöllisesti korostetaan, tilanne on kuitenkin yleisesti katsoen melko hyvä ja operatiivisella tasolla on tehokkaan yhteistyön ansiosta saavutettu merkittäviä tuloksia. Tietyillä aloilla (savukkeet, alkoholijuomat, oliiviöljy) kriisiyksikköinä toimivat työryhmät ovat kehittämisen arvoinen malli. Sama koskee viraston ja eräiden kansallisten erikoisyksiköiden, kuten Direzione Nazionale Antimafian, välisten yhteistyöpöytäkirjojen laatimista ja soveltamista (ks. S.5) muun muassa talousrikollisuuden torjunnan vahvistamiseksi. Eräät monimutkaiset kansainväliset tapaukset, kuten banaanien laiton tuonti yhteisöön väärennetyillä tuontitodistuksilla tai suoria menoja koskenut asiakirjojen väärentäminen, väärennettyjen asiakirjojen käyttö ja kavallus eräässä kansalaisjärjestöjen ryhmässä [33], ovat selkeitä osoituksia siitä, kuinka tärkeää jäsenvaltioiden kanssa paikan päällä tehtävä yhteistyö on. Siitä ovat osoituksena myös kolmansissa maissa tehtäviä tarkastuksia varten perustetut yhteisön tarkastusryhmät, jotka koostuvat asiaan läheisimmässä yhteydessä olevien jäsenvaltioiden tarkastajista. Kumppanuus on konkretisoitunut myös sellaisten tapausten käsittelyssä, jotka liittyvät taloudellisten etujen lisäksi muihinkin aloihin, kuten elintarviketurvallisuuteen (esim. BSE) tai väärennöksiin (savukkeet). Se on näkynyt niin ikään sellaisissa yhteisissä toimissa, jotka on käynnistetty sekä 1. että 3. pilariin kuuluvien välineiden pohjalta: näitä ovat muun muassa viraston tekninen apu jäsenvaltioille merellä toteutettavien yhteisten valvontaoperaatioiden yhteydessä (MARINFO), jotka perustuvat asetukseen (EY) N:o 515/97 ja tullitietojärjestelmästä tehtyyn (TTJ) yleissopimukseen.

[33] Ks. edellä mainitut komission vuosikertomukset vuosilta 1999, 2000 ja 2001 sekä viraston toimintakertomus kaudelta 1.6.2000 - 31.5.2001.

Yhteistyön avulla viraston on voitava kehittää tiedonhankintaansa (strategista ja operatiivista) ja siten mukautua kansallisten viranomaisten kanssa kansainvälisen tai jopa järjestäytyneen rikollisuuden liikkuvuuteen samalla, kun se jatkaa myös yllätystarkastusten toteuttamista paikan päällä. Yhteistyö auttaa myös kansallisia viranomaisia kohdentamaan paikalla toteutettavia toimia entistä tarkemmin.

Komissio kannustaa virastoa jatkamaan yhteistyön vahvistamista kansallisten viranomaisten kanssa. Tässä yhteydessä komission mielestä olisi hyvä, että virastolle annettaisiin valtuus pyytää kaikkia jäsenvaltioiden toimivaltaisia yksiköitä käynnistämään petostutkimuksia (ks. S. 3). Tällaisen järjestelyn, jossa keskityttäisiin vakaviin rikkomuksiin, pitäisi parantaa kansallisen tason ja yhteisön tason yhteisvaikutusta toissijaisuusperiaatteen mukaisesti.

Komissio pitääkin tarpeellisena, että virasto kehittää tiedonhankintaansa ja saattaa päätökseen kattavassa strategiassa suositellun yhteisön palvelukeskuksen perustamisen. [34] Hankkeessa on tarkoitus tuoda viraston erilaiset toiminnat nykyistä selkeämmin esiin ja esittää luettelo virastosta löytyvästä asiantuntemuksesta, jotta yhteisön tasolla saatava lisäarvo konkretisoituisi etenkin kaikille kansallisille viranomaisille, joilla on toimivaltaa hallinnollisten tutkimusten alalla tai joilla on rikospoliisin valtaoikeudet. Tarkoitus on kehittää osaamisen, toimintatapojen ja asiantuntemuksen vaihtoa siten, että yhteisön eduille saadaan paras mahdollinen suoja.

[34] Ks. etenkin strategian 4.2 kohta "Yhteisön toimintakeinot ja niiden soveltamisala".

Vastaavaa toimintaa voitaisiin suunnitella muidenkin kansallisten viranomaisten kanssa samanlaisten yhteisymmärryspöytäkirjojen pohjalta, joita virasto on jo tehnyt eräiden jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa.

Suositus 5 (S.5)

Komissio suosittelee, että virasto jatkaa strategisen ja operatiivisen tiedonhankinnan toteuttamista ja kehittämistä vuosiksi 2000-2005 laaditun kattavan strategian mukaisesti.

Lisäksi se kehottaa virastoa selvittämään, olisiko toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kanssa tehtävä lisää samanlaisia yhteisymmärryspöytäkirjoja kuin eräiden kansallisten viranomaisten kanssa on jo tehty.

1.2.2. Oikeudellinen neuvonta ja asiantuntemus

Viraston hallinnollisten tutkimusten tehokkuus riippuu pitkälti siitä, miten niitä hyödynnetään paitsi hallinnollisella tasolla, mm. kurinpitomenettelyissä, myös oikeudellisella tasolla, mikä edellyttää ennen kaikkea tiiviistä yhteistyötä viraston sekä kansallisten poliisi- ja oikeusviranomaisten välillä (28. huhtikuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 2 artikla). Tästä syystä suuntaviivoissa, jotka komissio vahvisti kesäkuussa 2000 laatimassaan kattavassa strategiassa, on asetettu etusijalle rikosoikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen.

Tämä painopiste käsittää virastossa yhtäältä oikeudellisen seurannan ja neuvonnan (toimielimiä koskeva oikeus ja yhteisön oikeus) ja toisaalta lainsäädännöllisen seurannan ja neuvonnan (kansallinen lainsäädäntö). Nämä tehtävät käsittävät käytännössä viraston omasta aloitteesta tai pyynnöstä tarjottavan monialaisen oikeudellisen avunannon ja neuvonnan sekä OLAFin pääjohtajan (jäljempänä OLAFin johtaja) alaisuudessa toimivan tuomioistuinasioiden yksikön oikeudellisen asiantuntemuksen. Yhteisön palvelukeskuksen perustamisen pitäisi edistää näiden tutkimuksen tukitehtävien tarjoamien etujen hyödyntämistä yhteistyössä kansallisten viranomaisten kanssa. Virasto pyrkii luomaan syytetoimista vastaavien kansallisten viranomaisten kanssa kumppanuustoimintaa, jonka pitäisi helpottaa komission kattavassa strategiassa suositellun hyviä toimintatapoja koskevan ohjekirjan laatimista. Tässä ei-sitovassa ohjekirjassa on tarkoitus tarjota kansallisille operatiivisille yksiköille hyödyllistä tietoa, joka auttaa niitä järjestämään ja hallinnoimaan yhteistyötä, ja kannustaa niitä hyödyntämään viraston välineitä ja asiantuntemusta mahdollisimman hyvin.

* Soveltamisala

Virastolle tällä alalla annetut tehtävät juontuvat etenkin EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan mukaiseen tiiviin ja säännöllisen yhteistyön periaatteeseen. Niiden perustana on:

- oikeusviranomaisille tarjottavan avunannon alalla OLAFin perustamisesta tehdyn komission päätöksen 2 artiklan 2 kohta, jonka mukaan viraston "tehtävänä on avustaa komissiota jäsenvaltioiden välisessä yhteistyössä petostentorjunnan alalla". Sama asia esitetään asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 1 artiklan 2 kohdassa. Ratifiointivaiheessa olevan Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvän toisen pöytäkirjan [35] 7 artiklan 1 kohdan toinen alakohta, joka on olennaisilta osin toistettu komission esittämässä direktiiviehdotuksessa [36], ohjaa toimielimen toimia, kun siinä määrätään, että "komissio tarjoaa toimivaltaisten kansallisten viranomaisten aloittamien tutkimusten koordinointia helpottavaa teknistä ja operatiivista apua";

[35] EYVL C 221, 19.7.1997, s. 11.

[36] Yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta. KOM(2001) 272 lopullinen.

- oikeudellisen seurannan alalla OLAFin perustamisesta tehdyn päätöksen 2 artiklan 6 kohta, jonka mukaan "virasto on suora yhteydenpitäjä poliisi- ja oikeusviranomaisiin". Tätä valtuutta on vahvistettu asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 9 ja 10 artiklassa sekä johdanto-osan 16 kappaleessa.

Komissio arvioi, että rikosoikeudellisten menettelyjen tehokkuusongelman ratkaiseminen edellyttää yhtenäisiä syytteitä ja asianmukaisia rikosprosessin sääntöjä, mutta katsoo, että ennen niiden käyttöönottoa viraston ja jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten välistä yhteistyötä on pyrittävä vahvistamaan sekä ulkoisten tutkimusten että sisäisten tutkimusten oikeudellisen seurannan alalla jo nyt käytettävissä olevin keinoin. Tämän lähestymistavan mukaisesti virasto tukee konkreettisesti petosten ja korruption torjuntaa koskevien tavoitteiden toteutumista kehittämällä toimintaansa välittäjänä ja rikosoikeudellisena asiantuntijana. Näin se voi paremmin täyttää neuvonta-, avustus- ja koordinointitehtävänsä sekä tukea ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten tekijöiden saattamiseksi vastuuseen teoistaan.

* Toimintaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt

Oikeudellinen avunanto ja seuranta ovat erityisen tärkeitä viraston tutkimusten oikeudellisen hyödyntämisen optimoinnin kannalta. On kuitenkin todettava, että oikeudelliseen käsittelyyn liittyy ongelmia. Ensimmäinen seikka, joka haittaa viraston toimintaa, on alakohtaisissa asetuksissa säädetyn oikeudellisten tietojen toimittamisvelvollisuuden laiminlyönti (ulkoiset tutkimukset) ja vaikeus tutustua tällaisiin tietoihin. Tietoja ei toimiteta eikä niihin voi tutustua järjestelmällisesti eikä täydellisesti. Ensinnäkin ilmoittamisvelvollisuuden kiertämiseksi saatetaan vedota oikeudenkäyntiä koskeviin kansallisiin salassapitosäännöksiin - niissä jäsenvaltioissa, joissa sellaisia on. Lisäksi oikeuskäsittelyjen asiakirjat ovat julkisia vain, jos asiassa nostetaan vahingonkorvauskanne. Jälkimmäisestä tapauksesta on syytä todeta, että koska jäsenvaltiot vastaavat petostentorjunnasta silloin, kun kyse on yhteisön epäsuorasta rahoituksesta, komissio ei aina nosta tällaista kannetta eikä se kaikissa jäsenvaltioissa olisi mahdollistakaan.

Vaikka alakohtaisessa lainsäädännössä säädetään jäsenvaltioiden tiedonantovelvollisuudesta, tämän lainsäädännön soveltamisessa ilmenee käytännössä ongelmia syytteeseenpanoa koskevien menettelyjen yhteydessä. Tältä osin on todettu, että vaikka toimielimille ja elimille on säädetty velvollisuus ilmoittaa jatkotoimista sisäisten tutkimusten alalla (asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 9 artiklan 4 kohta [37]), jäsenvaltioita ei ole missään asiakirjassa velvoitettu ilmoittamaan virastolle sen pyytämien ulkoisten tutkimusten jatkotoimista.

[37] Artiklassa säädetään, että toimielimet ja elimet toteuttavat sisäisten tutkimusten tulosten edellyttämät jatkotoimet ja ilmoittavat niistä viraston johtajalle hänen vahvistamassaan määräajassa.

Komissio katsoo, että joissakin alakohtaisissa asetuksissa säädetty tiedonantovelvollisuus pitäisi ulottaa kaikkiin ulkoisiin tutkimuksiin ja laajentaa se kattamaan myös sisäisten tutkimusten oikeudellista seurantaa (ks. S.6). Näin voitaisiin parantaa huomattavasti lähinnä komission vastuulle kuuluvien seurantatoimien laatua.

Ongelmia vähentäisi myös se, jos syytetoimista vastaavat kansalliset viranomaiset tunnustaisivat viraston virkamiesten roolin. Yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen toisen pöytäkirjan soveltamisen pitäisi helpottaa tätä tunnustamista, jolloin virasto voisi vastata asianomaisten oikeusviranomaisten tarpeisiin. Tunnustamisen toteutettavuutta on analysoitava erilaisten voimassa olevien kansallisten järjestelmien näkökulmasta.

Komissio katsoo, että koska yhteisöllä ei ole toimivaltaa syytetoimien alalla, on vahvistettava yhteistyön välineitä, kuten palvelukeskusta sekä oikeudellista neuvontaa, avunantoa ja seurantaa, etenkin siten, että kehitetään viraston oikeusoppineiden ja heidän jäsenvaltioissa toimivien virkaveljiensä välistä operatiivista tietojenvaihtoa hyviä toimintatapoja koskevan ohjekirjan pohjalta. Yhteisössä nykyään käytössä olevat välineet huomioon ottaen tämän vahvistamisen pitäisi edistää viraston laatimien tutkimusasiakirjojen rikosoikeudellista ulottuvuutta.

Komissio toteaa lisäksi, että viraston toimintaa kansallisille oikeusviranomaisille tarjottavan operatiivisen avun alalla vaikeuttaa myös se, että kaikki jäsenvaltiot eivät ole ratifioineet taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen toista pöytäkirjaa. [38] Tämä on yksi syy siihen, että komissio on esittänyt edellä mainitun direktiiviehdotuksen. Siinä toistetaan olennaisilta osin toisen pöytäkirjan 7 artiklassa mainittu vertikaalisen yhteistyön järjestely.

[38] Vain yleissopimus ja sen ensimmäinen pöytäkirja tulivat voimaan 17. lokakuuta 2002.

Komissio muistuttaakin, että neuvostoa kehotetaan hyväksymään kyseinen direktiiviehdotus, joka esitettiin sille toukokuussa 2001 [39], ja että jäsenvaltioita kehotetaan taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen soveltamisen tukemiseksi ratifioimaan sen toinen pöytäkirja. Komissio katsoo lisäksi, että vaikeudet, joita liittyy viraston syytetoimista vastaaville viranomaisille toimittamien asiakirjojen oikeudelliseen käsittelyyn, puoltavat voimakkaasti Euroopan syyttäjäntoimen perustamista (ks. S.13).

[39] KOM(2001) 272. Komissio esitti muutetun ehdotuksen 16.10.2002. KOM(2002) 577 lopullinen.

Suositus 6 (S.6)

Oikeudellisen neuvonnan, avunannon ja seurannan tehostamiseksi komissio kehottaa:

- jäsenvaltioita ratifioimaan taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen toisen pöytäkirjan;

- neuvostoa hyväksymään yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevan direktiiviehdotuksen.

Komissio aikoo esittää aloitteen sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot ilmoittavat yhteisölle viraston tutkimusten perusteella toteutetuista jatkotoimista.

Se suosittaa, että virasto laatii hyviä toimintatapoja koskevan ohjekirjan, jollaista on suositeltu komission kattavassa strategiassa.

1.2.3. Toimien koordinointi yhteisön tasolla

Viraston ja muiden yksiköiden toimet on suunniteltu siten, että ne täydentävät toisiaan, jotta voitaisiin suojata tehokkaasti yhteisön etuja ja täyttää moitteettoman hallinnon vaatimukset. Tämä koskee eräiden komission yksiköiden, kurinpitoelinten, taloudellisiin väärinkäytöksiin erikoistuneiden elinten ja tilintarkastustuomioistuimen toimia.

* Komission yksiköt

Viraston ja muiden komission yksiköiden välinen säännöllinen yhteydenpito, joka liittyy etenkin niiden vastuuseen tulojen ja menojen hyväksyjänä tai yhteisön varojen hoitajana tai yhteisön politiikkojen tai säädösten laatijana, kuuluu operatiivisen täydentävyyden piiriin taloudellisten etujen suojaamisen tai petostentorjunnan alalla. Täydentävyyden on todettu toimivan tyydyttävästi, mutta sitä pitäisi koordinoida nykyistä paremmin etenkin tietojenvaihdon alalla. Joidenkin yksiköiden ja viraston välisessä tietojenvaihdossa on ilmennyt, että tietojen toimittamisessa vallitsee erilaisia käytäntöjä. Viraston mielestä sille tarkoitettuja tietoja pitäisi kanavoida paremmin yksiköiden tasolla, jotta sille esimerkiksi toimitettaisiin vain ennalta vahvistettujen perusteiden tai parametrien pohjalta valittuja tietoja. Yksiköt taas vaativat virastolta enemmän tietoja voidakseen hoitaa niille kuuluvat tehtävät. Käytäntöä pitäisi parantaa siten, että virasto voisi hyödyntää nykyistä tehokkaammin käytössään olevia tutkimusvälineitä, ja siten, että parannettaisiin täydentävyyttä petostentorjuntatoimien ja niiden paikalla tehtävien tarkastus- ja todennustoimien välillä, joita tulojen ja menojen hyväksymisestä ja varojen hoidosta vastaavat yksiköt toteuttavat alakohtaisten säännöstöjen pohjalta varmistaakseen, että yhteisön politiikkoja sovelletaan moitteettomasti, kirjanpito on asianmukaista ja kansalliset hallinto- ja valvontajärjestelmät toimivat kunnolla.

Lisäksi joillakin tulojen ja menojen hyväksyjillä on suorien menojen alalla taipumus keskeyttää maksut varmuuden vuoksi, kun virastolle on toimitettu tietoja ja/tai virasto on käynnistänyt tutkimuksen. Tätä käytäntöä pitäisi johdonmukaisuuden vuoksi tarkistaa yhteisesti sovittujen ja paremmin säänneltyjen menettelyjen mukaisesti. [40] Tästä asiasta todetaan etenkin uuden varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen [41] 106 artiklan 4 kohdassa, että jos toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä saa tietoja, joiden perusteella voidaan epäillä maksuvaatimukseen sisältyvien menojen tukikelpoisuutta, se voi keskeyttää maksuajan kulumisen, jotta menojen tukikelpoisuus voidaan varmistaa ennen niiden maksamista tekemällä lisätarkastuksia, esimerkiksi paikalla toimitettavia tarkastuksia.

[40] Komission hallinnonuudistuksen (KOM(2000) 200) toimen 59 mukaan virastolle tehty ilmoitus ei vapauta komissiossa toimivaa johtoa tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta.

[41] Asetuksen (EY, Euratom) N:o 2342/2002 soveltamissäännöistä 23 päivänä joulukuuta 2002 annettu komission asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002. EYVL L 357, 31.12.2002, s. 1.

Viraston on järkeistettävä voimavarojensa käyttöä operatiivisen toiminnan keskittämiseksi tärkeimpiin asioihin, joihin on perusteltua puuttua yhteisön tasolla toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Tarkastettavien tapausten valitseminen ennalta yhteisön politiikkojen ja rahoitusvälineiden moitteettoman soveltamisen ja hallinnoinnin valvonnasta vastaavien yksiköiden kanssa tehtävän yhteistyön perusteella sekä tiivis yhteistyö kansallisten viranomaisten kanssa voivat auttaa virastoa laatimaan operatiivisten toimiensa työohjelman asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 11 artiklan mukaisesti.

Komissio katsoo, että saadun kokemuksen perusteella vaikuttaa siltä, että tietojenvaihtoa on parannettava ja viraston ja yksiköiden välistä yhteistyötä tiivistettävä. Tässä yhteydessä olisi hyödyllistä laajentaa muihin komission yksiköihin niitä komission hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimen 93 mukaisia aloitteita, joiden avulla pyritään parantamaan viraston ja tiettyjen yksiköiden välistä koordinointia, jotta sääntöjenvastaisuuksia, petoksia ja korruptiota voitaisiin torjua tehokkaasti ja käytössä olevia voimavaroja käyttää tehokkaasti. Tästä on jo tehty sopimus sisäisen tarkastuksen toimialan ja yhteisen tutkimuskeskuksen kanssa, ja muita sopimuksia valmistellaan parhaillaan muun muassa työllisyys- ja sosiaaliasioiden pääosaston ja EuropeAid-yhteistyötoimiston (AIDCO) kanssa. Lisäksi on vahvistettu toimintatapa, jota noudatetaan viraston ja muiden pääosastojen, kuten verotuksen ja tulliliiton pääosaston, välisessä yhteistyössä ja tietojenvaihdossa. Jäsenvaltioissa käytössä olevien yhteisön varojen tai omien varojen hallinnointijärjestelmien tehokkuuden valvonnasta vastaavien yksiköiden ja viraston välillä on suunniteltu laadittavaksi yhteistyömuistioita, jotka mainitaan toimintasuunnitelmassa vuosiksi 2001-2003. Niissä on tarkoitus määritellä yksityiskohtaiset säännöt yksiköiden välistä tiivistä ja säännöllistä käytännön yhteistyötä varten.

Suositus 7 (S.7)

Komissio suosittelee viraston operatiivisten toimien kohdentamisen tarkentamiseksi, että laaditaan ja sovelletaan toimintasuunnitelmassa vuosiksi 2001-2003 esitettyjä yksiköiden välisiä yhteistyömuistioita, joissa vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt viraston ja erityisesti yhteisön varoja hallinnoivien komission muiden yksiköiden välistä yhteistyötä varten.

* Komission sisäinen tarkastaja

Virasto voi sekä sisäisten että ulkoisten tutkimusten avulla paitsi täyttää petostentorjuntatehtävänsä myös havaita sisäisissä valvontajärjestelmissä puutteita, jotka saattavat vaikuttaa joko voimassa olevien säädösten soveltamiseen tai hallinnon moitteettomaan toimintaan. Nämä tiedot on toimitettava välittömästi asianomaiselle esimiehelle, jotta hän voi ryhtyä tarpeellisiin korjaaviin toimiin. Virasto voi myös toimittaa komission sisäisen tarkastuksen toimialaan ja tarvittaessa asianomaisen pääosaston tai yksikön sisäisen valvonnan osastolle kaikki tiedot, jotka koskevat sen sisäisissä valvontajärjestelmissä havaitsemia puutteita, järjestelmällisen seurannan varmistamiseksi. Sisäisen valvonnan toimiala ja pääosastojen sisäisestä valvonnasta vastaavat osastot puolestaan tiedottavat sisäisten tarkastajien vakiintuneen käytännön mukaisesti virastolle kaikista niiden toiminnan yhteydessä ilmenneistä seikoista, jotka antavat aiheen epäillä petosta.

* Kurinpitoelimet

On syytä korostaa, että asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 1 artiklan 3 kohdan sekä 25. toukokuuta 1999 tehdyn toimielinten sopimuksen mukaan virasto toteuttaa hallinnolliset tutkimukset, joiden tarkoituksena on:

- "torjua petoksia, lahjontaa ja Euroopan yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavaa muuta laitonta toimintaa";

- "selvittää (...) vakavia tekoja, jotka voivat merkitä, että virkamies tai muu henkilöstöön kuuluva on jättänyt noudattamatta velvollisuuksiaan tavalla, joka voi haitata näiden yhteisöjen etuja ja joka voi johtaa kurinpitotoimiin ja tarvittaessa rikossyytteisiin, taikka että (...) jäsen tai johtohenkilö taikka henkilökuntaan kuuluva, johon ei sovelleta henkilöstösääntöjä, on vastaavalla tavalla jättänyt noudattamatta velvollisuuksiaan".

Komissio toteaa, että niiden kurinpitoelinten toimet, joilla on tutkintavaltuuksia, rajoittuvat siihen toimielimeen tai elimeen, jonka alaisuuteen ne kuuluvat. Virastolla taas on sisäisten tutkimusten alalla laajat valtuudet, joita se voi käyttää kaikissa toimielimissä ja elimissä myös niiden jäsenten tai henkilökuntaan kuuluvien osalta, joihin ei sovelleta henkilöstösääntöjä. Kun otetaan huomioon, että toimielimillä ja elimillä on yleiset tutkintavaltuudet kurinpitoasioissa ja oma vastuu, [42] viraston toiminnan rajat on määriteltävä siten, että sen valtuudet säilyvät, mikäli näiden valtuuksien välillä on päällekkäisyyttä.

[42] Ks. edellä mainitun 25. toukokuuta 1999 tehdyn toimielinten sopimuksen liitteenä olevan mallipäätöksen johdanto-osan 6 kappale, jonka mukaan "nämä tutkimukset on kaikissa toimielimissä (...) ja elimissä toteutettava samoin edellytyksin eikä näiden tehtävien antaminen virastolle vaikuta toimielinten (...) omaan vastuuseen".

Komissio on perustanut tutkinta- ja kurinpitoelimen (IDOC) [43], jollaista ei ole missään muussa toimielimessä tai elimessä ja jonka tehtävänä on komission 19. helmikuuta 2002 tekemän päätöksen 2 artiklan mukaan toteuttaa hallinnollisia tutkimuksia ja valmistella kurinpitomenettelyjä, joista vastaa nimittävä viranomainen. Komissio on vahvistanut OLAFille sen toimivaltuuksien puitteissa myönnetyn ensisijaisen aseman (taloudellisten etujen suojelu ja vakavat väärinkäytökset). Jos OLAF ilmoittaa, että se on jo käynnistänyt tai aikoo käynnistää tutkimuksen, IDOC ei aloita rinnakkaista tutkimusta. Edellä mainitun 19. helmikuuta 2002 tehdyn päätöksen 5 artiklan 2 kohdassa säädetään, että henkilöstön ja hallinnon pääosaston pääjohtaja kuulee ennen tutkimuksen käynnistämistä OLAFia varmistaakseen, ettei se ole käynnistänyt tai aio käynnistää omaa tutkimusta. Komission päätöksen ja hallintokäytännön mukaan OLAFin toimivalta menee IDOCin toimivallan edelle, minkä ansiosta voidaan välttää hallinnollisten tutkimusten päällekkäisyydet. Lisäksi on syytä korostaa, että sisäisten tutkimusten kurinpidollisten jatkotoimien tehokkuus edellyttää, että viraston virkamiesten toteuttamassa tutkintatyössä otetaan huomioon kurinpitosääntöjen erityispiirteet.

[43] Komission päätös K(2002) 540, tehty 19. helmikuuta 2002.

Koordinoinnin ja täydentävyyden parantamiseksi virastoa on ehdottomasti pyydettävä selventämään toiminta-alaansa erilaisten interventioperusteiden pohjalta. Jotkin parametrit ovat erittelyperiaatteen nojalla välttämättömiä, ja näitä ovat muun muassa rikosoikeudellisten jatkotoimien tarve tai asiantuntemus vakavaan talousrikollisuuteen liittyvien väärinkäytösten torjunnan alalla. [44] Virkavirheistä pitäisi ilmoittaa virastolle silloin, kun niiden tutkinnassa tarvitaan asiantuntemusta talousrikollisuuden alalla.

[44] Lisäksi on syytä mainita, että toimielinten jäseniin ei sovelleta henkilöstösääntöjä eivätkä kurinpitoelimet näin ollen valvo heitä. Tilanteen korjaamiseksi lainsäätäjä on vahvistanut virastolle selkeän toimivallan.

Komissio katsoo, että viraston ja kurinpitoelinten tutkimustoimista voitaisiin tehdä yhteisymmärryspöytäkirjoja, joissa vahvistettaisiin viraston tehtäväksi puuttua sellaisiin vakaviin väärinkäytöksiin, jotka voidaan rinnastaa talousrikoksiin. Väärinkäytösten luokittelu auttaisi myös rajaamaan toimivaltuuksia. Erityyppiset virkavelvollisuuksien laiminlyönnit tehtävien hoidossa pitäisi määritellä ja luokitella, mikä teettäisi paljon työtä.

Suositus 8 (S.8)

Komissio suosittelee, että viraston ja kurinpitoelimien välistä työnjakoa selkeytetään laatimalla yhteisymmärryspöytäkirjoja.

* Taloudellisiin väärinkäytöksiin erikoistuneet elimet

Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25 päivänä kesäkuuta 2002 annettu neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002 [45] ei vaikuta asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 säännöksiin eikä etenkään virastolle myönnettyihin valtuuksiin.

[45] EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1.

Varainhoitoasetuksessa kuitenkin säädetään, että jokainen toimielin "perustaa erityisen, toiminnallisesti riippumattoman elimen", jonka tehtävänä on "selvittää taloudellisia väärinkäytöksiä ja niiden vaikutuksia". Toimielin päättää kyseisen elimen lausunnon perusteella, aloittaako se kurinpitomenettelyn tai saattaako se asianomaiset korvausvelvollisiksi. [46]

[46] Varainhoitoasetuksen 66 artiklan 4 kohta.

Näiden elinten ja viraston toimet on ehdottomasti sovitettava kunnolla yhteen siten, että viraston valtuudet säilytetään ennallaan. Elinten lausunnoissa arvioidaan, onko sääntöjenvastaisuuksia tapahtunut, miten vakavia ne ovat ja mitkä ovat niiden mahdolliset seuraukset. Jos ilmenee, että tapaus saattaa kuulua viraston toimivaltaan, asiasta ilmoitetaan sille välittömästi.

Komissio katsoo, että järjestelmää tulisi arvioida kokemusten pohjalta, jotta voitaisiin harkita sen mahdollisen parantamisen tarpeellisuutta.

* Tilintarkastustuomioistuin

EY:n perustamissopimuksen 246 ja 248 artiklan mukaan tilintarkastustuomioistuin huolehtii tilintarkastuksesta ja tarkastaa sitä varten yhteisön kaikkia tuloja ja menoja koskevat tilit arvioidakseen niiden laillisuuden ja asianmukaisuuden ja varmistaakseen, että varainhoito on ollut moitteetonta. Tilintarkastustuomioistuin toteuttaa tilintarkastukset periaatteessa ilman ennalta saatuja todisteita varmistaakseen järjestelmien luotettavuuden. Toisin kuin viraston, toimielimen ensisijaisena tehtävänä ei ole paljastaa rikoksia, eikä sillä ole valtuuksia määritellä henkilökohtaista vastuuta. Viraston ja tilintarkastustuomioistuimen yhteistyön selkeyttämiseksi niiden välillä on tehtävä sopimus, jonka mukaan tilintarkastustuomioistuin tiedottaa virastolle seikoista, jotka saattavat muodostaa petoksen, ja virasto puolestaan tiedottaa tilintarkastustuomioistuimelle toteuttamistaan jatkotoimista.

Komissio katsoo, että näin voitaisiin vakiinnuttaa viraston ja tilintarkastustuomioistuimen välinen yhteistyö.

Tällainen järjestely saattaisi helpottaa viraston sisäisten tutkimusten toteuttamista samoin edellytyksin kaikissa eri toimielimissä ja elimissä, ja siksi komissio katsoo, että olisi hyvä pohtia erityisten yhteisymmärryspöytäkirjojen laatimista viraston ja muiden toimielimien ja elimien välillä.

Suositus 9 (S.9)

Komissio kehottaa virastoa selvittämään, olisiko yhteisymmärryspöytäkirjoja syytä tehdä muidenkin toimielinten ja elinten kanssa.

1.2.4. Yhteistyö Euroopan unionissa ja kansainvälisellä tasolla

Talousrikollisuuden kansainvälinen luonne ja Euroopan yhteisön yhteistyössä kolmansien maiden kanssa toteuttamien toimien laajuus edellyttävät yhteistyön parantamista kaikkien rikollisuuden eri muotojen torjunnasta vastaavien elinten kanssa. Viraston valtuudet on sovitettava yhteen Europolin ja Eurojustin valtuuksien kanssa, ja on vahvistettava yksityiskohtaiset säännöt niiden välistä yhteistyötä varten. Asetuksissa (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 ei ole tätä koskevia säännöksiä. Virasto kuuluu sellaiseen yhteisön toimielimeen, jonka vastuualueet eivät ole riippuvaisia kansallisesta toimivallasta. Europolilla ja Eurojustilla sen sijaan on 3. pilariin kuuluvina eliminä tehtäviä, jotka keskittyvät kansallisten toimien koordinointiin.

* Europol

Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) perustamisesta 28. huhtikuuta 1999 tehdyn päätöksen 2 artiklan 6 kohdan mukaan virasto on suora yhteydenpitäjä poliisiviranomaisiin. Neuvoston 6. joulukuuta 2001 tekemässä päätöksessä [47] Europolin toimivaltuuksia laajennettiin kattamaan Europol-yleissopimuksen liitteessä lueteltujen törkeiden kansainvälisen rikollisuuden muotojen käsittely. Europolin toimeksianto kattaa muun muassa kavallukset, petokset ja lahjonnan. Päätöksen johdanto-osan kappaleessa esitetään, että päätös ei vaikuta komission asemaan. Päätöksen liitteenä olevan julistuksen mukaan neuvosto katsoo, että vaikka petos on sisällytetty Europol-yleissopimuksen liitteessä tarkoitettuihin törkeisiin rikollisuuden muotoihin, tältä osin on kuitenkin otettava huomioon OLAFin toimivalta vero- ja tullipetosten alalla, ja asiasta on tehtävä sopimus Europolin ja komission välillä.

[47] EYVL C 362, 18.12.2001, s. 1.

Komission ja Europolin välillä 18. helmikuuta 2003 tehdyn yhteistyösopimuksen mukaan Europol voi tehdä OLAFin kanssa suoraan sopimuksia aloilla, joilla virasto voi toteuttaa tutkimuksia riippumattomasti.

Komissio toteaa, että sekä virasto että Europol haluavat parantaa yhteistyötä. Neuvoston on hyväksyttävä yksimielisesti päätös, jotta yhteistyötä voitaisiin parantaa siten, että Europolin sallitaan toimittaa tietoja virastolle. Tästä määrätään jo Europol-yleissopimuksen 10 artiklan 4 kohdassa ja 18 artiklassa. Näiden oikeudellisten rajoitusten vuoksi Europolin ja viraston välillä on vain niukasti operatiivista tietojenvaihtoa. Onkin syytä tutkia kaikkia mahdollisia keinoja tilanteen korjaamiseksi. Yksi tällainen keino olisi viraston säännöllinen osallistuminen Europolin hallintoneuvostoon, mikä helpottaisi henkilökohtaista yhteydenpitoa ja toisi selkeästi esiin Europolin ja viraston välisen tietojenvaihdon tarjoamat edut.

* Eurojust

Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) perustamisesta 28. huhtikuuta 1999 tehdyn päätöksen 2 artiklan 6 kohdan mukaan virasto on suora yhteydenpitäjä oikeusviranomaisiin. Yhteisön toimivaltaan kuuluvilla aloilla, kuten taloudellisten etujen suojelun alalla, operatiivinen yhteistyö, etenkin viraston tutkimusten oikeudellinen seuranta, on järjestettävä suoraan viraston oikeudellisen neuvonnan ja seurannan avulla.

Eurojust on Euroopan unionin pysyvä elin, joka koordinoi jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välistä rikosoikeudellista yhteistyötä ja jolla on omat painopistealueensa. Neuvoston 28. helmikuuta 2002 tekemällä päätöksellä [48] perustettu Eurojust on korvannut Pro-Eurojustin, 1. maaliskuuta 2001 perustetun tilapäisen yksikön. Neuvoston päätöksen johdanto-osan 8 kappaleessa todetaan, että "Eurojustin toimivalta ei rajoita yhteisön toimivaltaa suojella taloudellisia etujaan". Yhteisön säännöstön erityisaseman turvaamiseksi komissio joutui laatimaan julistuksen, joka on liitetty neuvoston päätökseen. [49] Eurojustilla ei ole omia tutkintavaltuuksia yhteisön tasolla. Oikeudellisena elimenä Eurojustin tavoitteena on parantaa syytetoimista vastaavien kansallisten viranomaisten toimien koordinointia ja yhteistyötä ja tukea näitä viranomaisia rikollisuuden törkeitä muotoja koskevien tutkimusten ja syytetoimien tehostamiseksi.

[48] EYVL L 63, 6.3.2002, s. 1.

[49] Sen mukaan yhteisö ja jäsenvaltiot jakavat vastuun yhteisön taloudellisten etujen suojelusta, ja siksi on syytä korostaa, että perussopimusten tasolla EY:n perustamissopimuksen 280 artikla muodostaa oikeusperustan toimien toteuttamiselle yhteistyössä toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kanssa tai tarpeellisten toimenpiteiden toteuttamiselle petosten ja muiden yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavan laittoman toiminnan ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Tässä yhteydessä pitäisi varmistaa yhtäältä Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) ja syytetoimista vastaavien kansallisten viranomaisten ja toisaalta komission (OLAF) ja Eurojustin välinen tiivis ja säännöllinen yhteistyö.

Tässä yhteydessä komissio toteaa, että virasto ja Eurojust ovat laatimassa Eurojustin työjärjestyksen 22 artiklan mukaista yhteisymmärryspöytäkirjaa. Pöytäkirjassa pitäisi vahvistaa keskinäistä tietojenvaihtoa ja yhteistyötä koskevat yksityiskohtaiset säännöt sekä konkreettisten tapausten tasolla että yleisellä tasolla asioissa, jotka koskevat sekä virastoa että Eurojustia.

Viraston ja EU:n elinten, kuten Europolin ja Eurojustin, välisten suhteiden osalta komissio katsoo, että on tärkeää ottaa huomioon EU:n toimielinten erityiset vastuualueet yhteisön etujen ja etenkin taloudellisten etujen suojelun alalla. Komissiolla ja molemmilla budjettivallan käyttäjillä on kyseisellä alalla perusvastuu. [50] Sitä koskevaa yhteisön säännöstöä ei voida lähteä murentamaan.

[50] Taloudellisten etujen suojelu liittyy toimielinten ja etenkin komission vastuuseen talousarvion moitteettoman toteuttamisen alalla (EY:n perustamissopimuksen 274-276 artikla), ja se on tiiviisti yhteydessä EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan mukaiseen jaettuun vastuuseen.

* Kolmannet maat

Komission yksiköiden tasolla virasto vastaa hallintoviranomaisten keskinäistä avunantoa tulliasioissa koskevien sopimusten tai pöytäkirjojen neuvottelemisesta kolmansien maiden kanssa. Tällaisia sopimuksia on tehty jo 41 kappaletta. Neuvotteluja käydään parhaillaan muun muassa Syyrian ja Kiinan kanssa. Tässä yhteydessä komissio katsoo, että viraston on jatkettava neuvotteluja edellä mainittujen sopimusten ja pöytäkirjojen tekemiseksi yhä useamman maan kanssa ja etenkin keskinäisen tietojenvaihdon ja yhteistyön vahvistamiseksi. Sekakomiteat seuraavat näiden välineiden täytäntöönpanoa.

Lisäksi Sveitsin kanssa ollaan neuvottelemassa sopimusta petosten ja muun osapuolten taloudellisia etuja vahingoittavan laittoman toiminnan torjumisesta (hallinnollinen avunanto ja oikeudellinen yhteistyö).

Toimenpiteissä euron suojaamiseksi väärennöksiltä (ks. jäljempänä 2.3 kohta) on painotettu kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön tärkeyttä. Asetuksen (EY) N:o 1338/2001 9 artikla on pantava täytäntöön siten, että yhteistyö- ja assosiaatiosopimuksiin sekä liittymistä edeltäviin sopimuksiin sisällytetään väärentämisen torjuntaa koskevia määräyksiä.

OLAFin ja eräiden kolmansien maiden viranomaisten (esim. Venäjän veropoliisin) välillä jo tehtyjen yhteisymmärryspöytäkirjojen pohjalta komissio katsoo, että samanlaista toimintaa olisi suunniteltava muidenkin kolmansien maiden viranomaisten kanssa.

Suositus 10 (S.10)

Komissio suosittelee, että jatketaan neuvotteluja kansainvälisistä sopimuksista, jotka koskevat hallintoviranomaisten keskinäistä avunantoa tulliasioissa, etenkin yhteisön ja kolmansien maiden viranomaisten välisen tietojenvaihdon ja yhteistyön vahvistamiseksi.

Komissio suosittelee myös, että yhteistyö- ja assosiaatiosopimuksiin sekä liittymistä edeltäviin sopimuksiin sisällytetään rahanväärentämisen torjuntaa koskevia määräyksiä, jotka liittyvät yhteisön ja kolmansien maiden viranomaisten väliseen tietojenvaihtoon.

Lisäksi komissio kehottaa virastoa selvittämään, olisiko kolmansien maiden viranomaisten kanssa tehtävä lisää samanlaisia yhteisymmärryspöytäkirjoja kuin eräiden kolmansien maiden viranomaisten kanssa on jo tehty.

* Kansainväliset elimet

Virasto pitää yhteyttä erilaisiin kansainvälisiin toimijoihin kuten Interpoliin, Maailman tullijärjestöön (WCO) tai Maailmanpankkiin. Yhteistyöhön kuuluu muun muassa osallistuminen kansainvälisiin foorumeihin. Yksi tällainen on kansainvälisten tutkijoiden vuotuinen konferenssi, jonka virasto järjestää vuorostaan vuonna 2003. Virasto voi vahvistaa eri kumppaneiden kanssa tehtävää tiivistä yhteistyötä koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Esimerkiksi WCO:ssa virasto osallistuu tarkkailijana useiden komiteoiden työhön, ja operatiivisesta näkökulmasta viraston tietojärjestelmän ja WCO:n tietokannan välillä on järjestetty etenkin savukkeiden salakuljetukseen liittyvää tietojenvaihtoa. Käytäntö on myös osoittanut, kuinka hyödyllistä on ottaa Interpol mukaan viraston alaisuudessa toimivan komission petostentorjuntaa käsittelevän neuvoa-antavan komitean työhön euron suojaamiseksi väärentämiseltä. Väärentämisen torjuntaa koskevien kansainvälisten välineiden soveltaminen ja niiden sisällyttäminen yhteisön järjestelmään (kansalliset yhteysviranomaiset tai -virastot) tuo todellista lisäarvoa.

*

2. VIRASTON ERITYISASIANTUNTEMUS KOMISSION YLEISTEN TEHTÄVIEN HOITAMISESSA

Komission muiden yksiköiden tapaan viraston tehtävänä on valmistella töitä, suunnitella ja toteuttaa hankkeita sekä panna täytäntöön komission päätöksiä. Asiaa koskevien säännösten mukaan sen vastuualueeseen kuuluvat taloudellisten etujen suojaamisen lisäksi kaikki toimet yhteisöjen etujen suojaamiseksi sellaisilta väärinkäytöksiltä, jotka voivat johtaa hallinnollisiin kanteisiin tai rikossyytteisiin [51]. Viraston tehtävänmäärittely kattaa "kaikki petostentorjunnan koordinoinnin erityisryhmän tähän asti hoitamat tehtävät, erityisesti ne, jotka liittyvät lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten valmisteluun viraston toimialoilla, Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston määräyksiin perustuvat välineet mukaan luettuina" [52].

[51] Ks. erityisesti päätöksen 1999/352/EY, EHTY, Euratom johdanto-osan kuudes kappale ja asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 johdanto-osan viides kappale.

[52] Päätöksen 1999/352/EY, EHTY, Euratom 2 artiklan 1-7 kohdat ja johdanto-osan seitsemäs kappale.

Yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi lainsäädännössä asetettujen päämäärien mukaisesti komissio pyrki virastoa perustaessaan nivomaan kehittämistehtävät ja kenttätyön tiiviisti yhteen.

Petostentorjunnan kehittämistehtävät perustuvat EY:n perustamissopimuksen 280 artiklassa, asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 1 artiklan 2 kohdassa sekä OLAFin perustamisesta tehdyn päätöksen 1999/352/EY, EHTY, Euratom 2 artiklassa määriteltyihin tavoitteisiin. Niillä tarkoitetaan pääasiassa petostentorjuntapolitiikan (strategian) tai lainsäädännön valmistelua petosten ennaltaehkäisyn, yhteistyön tai petostentorjunnan aloilla [53]. Viraston tehtäviin kuuluvat myös tarvittavan infrastruktuurin kehittäminen ja tekninen tuki, tietojen kerääminen ja hyödyntäminen sekä komission edustaminen ja yhteistyö kansallisten viranomaisten kanssa.

[53] Ks. myös asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 1 artiklan 2 kohta, jonka mukaan virasto "osallistuu sellaisten menetelmien aikaansaamiseen ja kehittämiseen, joilla torjutaan petoksia ja Euroopan yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavaa muuta laitonta toimintaa".

Tässä arvioinnissa havainnollistetaan eri toimien avulla, mitä vaikutuksia viraston vastuulle annettujen komission yleisten tehtävien ja sen operatiivisten tehtävien yhdistämisellä on ollut.

2.1. Strategiset toimet

Komission vuonna 1994 hyväksymä yhteisön taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjuntaa koskeva strategia sekä siihen liittyvät työohjelmat erityisesti vuosilta 1998-1999 ovat osoitus komission halusta hyödyntää entisen komission petostentorjuntayksikön kokemusta [54]. Tätä monialaista asiantuntemusta on voitu hyödyntää erityisosaamisen kehittämisessä muillakin aloilla, joilla yhteisön säännöstöä voi uhata sellainen laiton toiminta, joka voi johtaa hallinnollisiin seuraamuksiin tai rikossyytteisiin. Siksi petostentorjunnan yksikölle ja myöhemmin virastolle annettiin tehtäväksi osallistua komission yksikkönä sen petostentorjuntastrategian valmisteluun ja toteuttamiseen.

[54] KOM(1994) 92 lopullinen ja KOM(1998) 278 lopullinen. Strategia muodostui neljästä ensisijaisesta tavoitteesta (kenttätyön tehostaminen ja operatiivisen toiminnan tukeminen, yhteistyön tiivistäminen komission ja jäsenvaltioiden välillä, myös tiedonhankinnan parantaminen ja hyödyntäminen, yhteisön sääntelykehyksen parantaminen sekä kansallisten lainsäädäntöjen yhdenmukaistaminen). Ks. myös komission aiemmat vuosikertomukset yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta erityisesti vuosilta 1995-1997 (KOM(1996) 173 lopullinen, KOM(1997) 200 lopullinen ja KOM(1998) 276 lopullinen).

Kesäkuussa 2000 esitetyssä petostentorjunnan kattavassa strategiassa [55] ja sen täytäntöönpanemiseksi laadituissa toimintasuunnitelmissa konkretisoituu periaate viraston tutkimustehtävän sekä (strategisen ja operatiivisen) tiedonhankinnan ja operatiivisten tietojen hyödyntämisen yhdistämisestä yleisten tehtävien hoitamiseen.

[55] Kattava petostentorjuntalainsäädäntö, uusi operatiivisen yhteistyön kulttuuri, toimielinten yhteinen toiminta korruption ehkäisemiseksi ja torjumiseksi sekä oikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen.

Tämän strategian mukaisesti virasto osallistuu komission yksikkönä aloitteisiin, joissa kehitetään välineitä kokonaisnäkemyksen saamiseksi kansainvälisestä petosrikollisuudesta. Virasto pyrkii edistämään käytännössä tiivistä ja säännöllistä yhteistyötä ja välttämään kaikin tavoin asiantuntemuksen jakautumista ja hajottamista. Toimintamalliin on yhdistetty välineiden, keinojen ja toimenpiteiden kehittäminen kansainvälisen rikollisuuden ennaltaehkäisyn, yhteistyön ja valvonnan aloilla. Esimerkkeinä voidaan mainita etenkin tiedonhankintaa ja tutkimusten koordinointia parantava väärinkäytösten ilmoittamisperusteiden tulkintataulukko, petoksenvastaisen toiminnan koordinoinnin neuvoa-antavan komitean asiantuntemuksen käyttö (ks. jäljempänä 2.6 kohta) sekä petoksiin varautumista koskeva menettely (ks. jäljempänä 2.2.1 kohta).

Toimintaohjelmien ja vuosittaisen arvioinnin (EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan mukaisesti laadittujen selvitysten) avulla voidaan ohjata yhteisön toimia sekä seurata komission petostentorjuntapolitiikan kehitystä.

Komission vastuu yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta (EY:n perustamissopimuksen 280 artikla) on kiinteässä yhteydessä sille (EY:n perustamissopimuksen 274 artiklan nojalla) uskottuun talousarvion toteuttamistehtävään. Siksi komissio katsoo voivansa vahvistaa petostentorjuntapolitiikan päälinjat ja osallistua viraston toimintastrategian suunnitteluun heikentämättä sen operatiivista riippumattomuutta. Näin voidaan huomioida myös muilta toimielimiltä tulevat suositukset (parlamentin päätöslauselmat, tilintarkastustuomioistuimen kertomukset ja neuvoston päätelmät). Komissio kehittää yhdessä viraston kanssa sellaiset työskentelytavat (ks. jäljempänä 3.5.1 kohta), että se voi asetusten (EY) N: 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 11 artiklan mukaisessa toimintaohjelmassaan ottaa huomioon komission ja muiden toimielinten lausunnot.

Suositus 11 (S.11)

Komissio suosittelee, että virasto ottaa toimintaohjelmaansa laatiessaan huomioon eri toimielinten petostentorjunnasta antamat suuntaviivat ja lausunnot sekä käyttää tukena strategista ja operatiivista tiedonhankintaa.

2.2. Ennaltaehkäisevät toimet

Petosten ennaltaehkäisy on yksi kesäkuussa 2000 esitettyyn komission strategiaan sisältyvistä haasteista. Virasto osallistuu suoraan tähän strategiaan ja komission hallinnonuudistukseen (valkoinen kirja) sisältyvien toimenpiteiden suunnitteluun ja toteuttamiseen. Valkoisessa kirjassa määritelty viraston tehtävänkuva on samalla osoitus komission poliittisesta tahdosta torjua petoksia tehokkaasti erityisesti käyttämällä apuna viraston asiantuntemusta.

2.2.1. Petoksiin varautuminen

Komission hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimen 94 ja kesäkuussa 2000 esitetyn strategian suuntaviivat auttoivat komissiota kehittämään petosten ennaltaehkäisyä entistä johdonmukaisemmaksi toimenpiteillä, joilla lujitettiin petoksiin varautumista yhteisössä (lainsäädännössä ja sopimusten hallinnoinnissa).

Tässä yhteydessä komissio antoi 7. marraskuuta 2001 tiedonannon [56], jonka mukaan virasto tarjoaa säännöllisesti apua komission muille yksiköille kaikilla yhteisön taloudenhoidon aloilla. Viraston operatiivisesta kokemuksesta on tässä yhteydessä paljon hyötyä, koska sillä on tutkimustensa yhteydessä tilaisuus havaita voimassa olevan lainsäädännön heikkouksia. Siksi poliittisesti ja taloudellisesti merkittävistä uusista säädösehdotuksista järjestetään kuulemistilaisuuksia jo lainsäädäntöprosessin alkuvaiheessa. Virasto tarjoaa komission toimivaltaisille yksiköille apua riskialttiiden alojen määrittelyssä. Uutta kuulemismenettelyä sovelletaan myös sopimuksiin, julkisiin hankintoihin ja avustuksiin erityisesti komission suoraan hallinnoimien menojen osalta.

[56] Komission tiedonanto petoksiin varautumisesta lainsäädännössä ja sopimusten hallinnoinnissa, SEC(2001) 2029.

Komissio panee merkille, että Euroopan parlamentti totesi hiljattain [57] tämän menettelyn, johon virasto tuo lisäarvoa omalla asiantuntemuksellaan, edistävän tehokkaampaa petosten ennaltaehkäisyä. Komissio pyrkiikin määrätietoisesti jatkamaan valkoisen kirjan toimen 94 täytäntöönpanoa.

[57] Euroopan parlamentin 10. lokakuuta 2002 antama päätöslauselma edellä mainitusta petoksiin varautumista koskevasta komission tiedonannosta, PE 323.627.

2.2.2. Ammattietiikkaa koskevat säännöt

Komission hallinnonuudistusta koskevassa valkoisessa kirjassa (toimi 92) ehdotetaan, että "virkamiehille laaditaan suuntaviivoja, jotka ohjaavat heitä hoitamaan asianmukaisesti taloushallinnollisia tehtäviään ohjelmien ja hankkeiden koko keston ajan..." jotta voidaan lisätä heidän tietoisuuttaan "toimintatavoista, jotka saattavat... aiheuttaa tahattomia virheitä, eturistiriitoja ja sääntöjenvastaisuuksia" (ks. edellä 1.2.3 kohta, kurinpitoelimet).

Virasto kehitti tältä pohjalta operatiivisen välineen, jonka tavoitteena on vahvistaa ja kehittää komissiossa noudatettujen ammatillisten menettelytapojen eettistä laatua. Tähän sen laatimaan käytännön käsikirjaan on koottu julkishallinnon ammattietiikkaa koskevia ohjeita, joita havainnollistetaan käytännön esimerkein.

Käsikirjan luonnokselle on vielä saatava komission kollegion hyväksyntä, minkä jälkeen se voidaan toimittaa tiedoksi muille toimielimille ja yksiköille. Käsikirjaa voidaan käyttää ammattietiikkaan liittyvien koulutushankkeiden tukena.

2.2.3. Laajentuminen

Jotta petostentorjuntaa voitaisiin kehittää ehdokasmaissa jo ennen niiden liittymistä unioniin, komissio määritteli tiettyjen ehdokasmaiden toimintatarpeet. Petosten ja korruption torjunnan alalla yhteisön säännöstön moitteeton täytäntöönpano ei riipu vain lainsäädäntötyöstä vaan myös ehdokasmaiden operatiivisesta kyvystä suojata yhteisöjen taloudellisia etuja periaatteessa yhtä tehokkaasti ja kattavasti kuin nykyiset jäsenvaltiot. Virasto auttaa näiden ehdokasmaiden toimivaltaisia viranomaisia tekemään rakenteellisia linjauksia (yhteiskunnan rakenteiden lujittamiseksi) ja kehittämään tehokkaita organisaatioita ennen unioniin liittymistä, jotta voitaisiin vahvistaa petosten ennaltaehkäisyä ja suunnitella erityiset tutkintakäytännöt yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi.

Komissio katsoo, että viraston asiantuntemuksesta on erityisen paljon hyötyä, kun ehdokasmaita autetaan soveltamaan petosten ennaltaehkäisyä ja torjuntaa koskevia yhteisön säännöksiä kansallisella tasolla. Komissio aikoo yhdessä viraston kanssa jatkaa ennaltaehkäisytoimia sekä teknisen ja operatiivisen tuen tarjoamista ehdokasmaissa. Tässä työssä painotetaan yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen liittyviä koulutushankkeita, joihin viraston on jatkossakin osallistuttava aktiivisesti.

2.3. Lainsäädäntötoimet

Komission entisen petostentorjunnan koordinointiyksikön ja vuodesta 1999 lähtien OLAFin yleisten tehtävien perusteella komissio laati joukon lainsäädäntöaloitteita perustaksi säännöstölle, jonka taustalla on 1. ja 3. pilarin säädökset yhdistävä yleinen lähestymistapa. Kenttätyössä saadut kokemukset, lainsäädännön puutteet ja säännösten selkeyttämisen tarve olivat lähtökohtina tälle lainsäädäntöhankkeelle, jonka tavoitteena on entistä tehokkaampi, oikeasuhteisempi ja varoittavampi sääntelykehys sekä EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan tavoitteiden edistäminen.

Yhteisön säännöstöön sisältyviä hallinnollisia seuraamuksia olisi hyödyllistä laajentaa nykyistä useammille aloille asetuksessa (EY, Euratom) N:o 2988/95 säädetyn järjestelmän täydentämiseksi. Komissio korostaa myös tarvetta vastata tilintarkastustuomioistuimen vaatimuksiin erityisesti riittävän seuraamusjärjestelmän käyttöön ottamiseksi tutkimuspolitiikan alalla.

Yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta hankittu asiantuntemus auttoi komissiota laatimaan ja tukemaan samanlaisia lainsäädäntöaloitteita myös euron suojaamiseksi väärentämiseltä. Ne hyväksyttiin tiukassa aikataulussa vähän ennen yhteisen rahan käyttöönottoa [58]. Komissio katsookin, että viraston tarjoama asiantuntemus tuo lisäarvoa sellaisten lainsäädäntöehdotusten valmistelulle, joilla pyritään suojaamaan yhteisön taloudellisia etuja tai vakiinnuttamaan viraston operatiivisia tehtäviä koskevaa sääntelykehystä (ks. edellä S.3).

[58] Ks. erityisesti euron väärentämisen torjunnan edellyttämistä toimenpiteistä 28 päivänä kesäkuuta 2001 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1338/2001, euron väärentämisen torjunnan edellyttämistä toimenpiteistä annetun asetuksen (EY) N:o 1338/2001 vaikutusten laajentamisesta koskemaan niitä jäsenvaltioita, jotka eivät ole ottaneet euroa yhtenäisvaluutaksi 28 päivänä kesäkuuta 2001 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1339/2001 (EYVL L 181, 4.7.2001), tietojenvaihtoa, avunantoa ja koulutusta koskevan toimintaohjelman perustamisesta euron suojaamiseksi rahanväärennykseltä (Perikles-ohjelma) 17 päivänä joulukuuta 2001 tehty neuvoston päätös 2001/923/EY sekä euron suojaamiseksi rahanväärennykseltä perustettavasta tietojenvaihtoa, avunantoa ja koulutusta koskevasta toimintaohjelmasta (Perikles-ohjelma) tehdyn päätöksen vaikutusten laajentamisesta jäsenvaltioihin, jotka eivät ole ottaneet euroa yhtenäisvaluutaksi, 17 päivänä joulukuuta 2001 tehty neuvoston päätös 2001/924/EY (EYVL L 339, 21.12.2001).

Suositus 12 (S.12)

Komissio aikoo selvittää, olisiko mahdollista tehdä aloitteita yhteisön hallinnollisten seuraamusten käyttöönottamiseksi tarvittaessa myös muilla aloilla kuin yhteisessä maatalouspolitiikassa, ja miten tulliasioissa sovellettavia seuraamuksia voitaisiin yhdenmukaistaa.

2.4. Oikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen

Rikoslain täysimittaisen valvonnan ja tutkimusten oikeudellisen seurannan varmistamiseksi toteuttamiensa operaatioiden yhteydessä virasto on havainnut eräitä puutteita, jotka liittyvät pääasiassa jäsenvaltioiden rikosoikeudellisten säännösten hajanaisuuteen (kansallisten oikeusjärjestelmien säilyttäminen), kriminaalipoliittisten intressien sekoittumiseen sekä aiheellisuusperiaatteeseen. Juuri siksi tarvitaan komission kesäkuussa 2000 esittämää kattavaa strategiaa, jonka päämääränä on muun muassa oikeudellisen ulottuvuuden vahvistaminen.

Viraston asiantuntemus on karttunut vähitellen sen jatkaessa entisen petostentorjunnan yksikön aloittamaa operatiivista yhteistyötä poliisiviranomaisten ja muiden sellaisten viranomaisten kanssa, jotka vastaavat yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta 3. pilariin kuuluvissa asioissa. Tähän liittyy viraston oikeudellinen avunanto ja seuranta [59] (ks. edellä 1.2.2 kohta).

[59] Suoraan viraston johtajan alaisuudessa toimivan tuomioistuinasioiden yksikön tehtävänä on helpottaa yhteistyötä kansallisten syyttäjävirastojen kanssa.

Komissio on pitkään analysoinut yhdessä huipputason tutkijoista koostuvan työryhmän kanssa yhteisön taloudellisten etujen suojaamista, ja tämän työn pohjalta käydyn keskustelun perusteella Eurooppa-valmistelukunnalle voitiin toimittaa erityinen kannanotto Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta [60]. Viimeisimmät pohdinnat aiheesta esitetään komission kertomuksessa yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamista ja Euroopan syyttäjäntoimen perustamista koskevan vihreän kirjan jatkotoimista (ks. jäljempänä 3.4 kohdan viimeinen luku ja tulevaisuudennäkymät).

[60] Komission jäsenen Michaele Schreyerin laatima ja Barnierin ja Vitorinon esittämä kannanotto Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamisesta, WD 27, 25.11.2002.

Suositus 13 (S.13)

Rikosoikeuden täytäntöönpanon tehostamiseksi komissio kehottaa Eurooppa-valmistelukuntaa hyväksymään sen ehdotuksen Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta uuden perustamissopimuksen perustuslailliseen osaan liitettävällä määräyksellä, jotta voidaan varmistaa oikeudellisten takeiden noudattaminen ja viraston operatiivisen toiminnan asianmukainen valvonta.

2.5. Teknisen avun välineet

EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan sekä asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti komissio antaa viraston kautta jäsenvaltioille apua tiiviin ja säännöllisen yhteistyön järjestämisessä ja niiden toiminnan yhteensovittamisessa Euroopan yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi tehokkaasti petoksilta. Sama koskee 3. pilariin kuuluvaa hallitustenvälistä toimintaa (ks. edellä 1.2.1 kohta). Komissio pyysi virastoa kehittämään tarvittavat infrastruktuurit ja järjestämään tietojen keruun ja hyödyntämisen petostentorjunnan alalla. Tässä yhteydessä komissio uskoi viraston erityistehtäväksi komission hallinnonuudistusta koskevan valkoisen kirjan toimen 96 täytäntöönpanon seurantajärjestelmän luomiseksi varojen takaisinperintää varten [61]. Tehokas hallinnollinen ja taloudellinen seuranta on tärkeä tekijä yhteisön taloudellisten etujen suojaamisessa varsinkin saatavien takaisinperinnän alalla. Operatiivisen tiedon käsittelemiseen ja keskittämiseen tarkoitetut järjestelmät ovat osa komission vastuulla olevaa hallinnollista ja taloudellista seurantatehtävää. Järjestelmän avulla voidaan helpottaa yhteisön eri politiikkojen puitteissa rahoitettujen toimien todenmukaisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkastamista ja osallistua väärinkäytösten seurauksena menetettyjen varojen takaisinperintään. Suorien menojen alalla virastoon onkin perustettu tutkinnan hallinnollisista ja taloudellisista jatkotoimista vastaava yksikkö, joka auttaa tiivistämään yhteistyötä eri yksiköiden välillä [62]. Virasto voi myös parantaa niiden taustatietojen laatua, joiden perusteella komissio päättää rahoituskorjausten tekemisestä kansallisella tai yhteisön tasolla. Viraston ja kansallisten hallinto- ja oikeusviranomaisten välisestä operatiivisesta yhteistyöstä saatujen kokemusten perusteella komissio saattoi tehdä aloitteita, joissa yhteisö toimi suoraan jäsenvaltioiden edustajana. Esimerkkinä voidaan mainita Yhdysvaltain liittovaltion tuomioistuimissa yhdysvaltalaisia tupakanvalmistajia vastaan käyty siviiliprosessi.

[61] Aiheettomasti maksettujen määrien perinnästä 13. joulukuuta 2000 annetun komission tiedonannon (SEC(2000) 2204) ja yhteisön menojen suorasta ja jaetusta hallinnoinnista johtuvien yhteisön saamisten perinnän parantamisesta 3. joulukuuta 2002 annetun komission tiedonannon (KOM(2002) 671 lopullinen) perusteella komissio antoi viraston vastuulle siviilikanteiden (tai kansallisessa lainsäädännössä määrättyjen vastaavien toimenpiteiden) vireillepanon sellaisissa suoria menoja koskevissa tapauksissa, joissa viraston tutkimukset johtavat oikeustoimiin. Komissio aikoo antaa virastolle saman tehtävän kuin oikeudelliselle yksikölleen, jolla on valtuudet nostaa kanteita muilla aloilla. Muiden komission yksiköiden pyynnöstä virasto voi myös aloittaa velallisen osoitteen selvittämisen heti, kun tämän havaitaan pakoilevan.

[62] Tulot ja menot hyväksyvä pääosasto, budjettipääosaston tilinpitoyksiköt ja komission oikeudellinen yksikkö.

Virasto tarjoaa toimivaltaisille kansallisille viranomaisille teknistä yhteistyötä erityisesti koulutustoiminnan alalla. Koulutusapua annetaan järjestämällä seminaareja, kokouksia, työpajoja ja vierailuja, ja virasto osallistuu aktiivisesti yhteistyökumppaneidensa järjestämiin koulutustapahtumiin. Ennaltaehkäisy-, yhteistyö- ja valvontatehtäviensä ansiosta virasto voi operatiivisen kokemuksensa pohjalta tarjota (teknistä, operatiivista ja oikeudellista) koulutusta varten kattavia tietoja, jotka auttavat osallistujia tiedostamaan toimiensa Euroopan laajuisen luonteen. Lisäksi virasto hallinnoi koulutusta, tietojenvaihtoa ja avunantoa koskevaa toimintaohjelmaa (Perikles), jonka neuvosto hyväksyi vuoden 2001 lopussa euron suojaamiseksi väärentämiseltä.

Virasto on myös perustanut petostentorjuntatiedottajien verkoston (OACFN). [63] Verkosto muodostuu kansallisten tutkintayksiköiden tiedottajista, joiden kanssa OLAF tekee yhteistyötä. Tavoitteena on luoda edellytykset vuoropuhelulle ja lisätä verkoston kautta tiedotusta ja kansallisten viranomaisten ja ammattipiirien tietoisuutta siitä, miten tärkeänä yhteisö pitää yhteistyötä petoksia ennaltaehkäisevän kulttuurin kehittämiseksi.

[63] OLAF Anti-Fraud Communicators Network.

Komissio katsoo, että operatiivisten tehtäviensä ohella virasto antaa käytettävissään olevia välineitä käyttäen teknistä apua, joka auttaa tulojen ja menojen hyväksymisestä vastaavia yksiköitä, hallintoyksiköitä tai tapauksen mukaan kansallisia viranomaisia parantamaan hallinnollista tai taloudellista seurantaa ja esittämään komissiolle ehdotuksia rahoituskorjausten tekemisestä. Virasto tekee yhteistyötä jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa, tukee niiden tutkimuksia ja auttaa kehittämään petostentorjunnasta ja yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta vastaavien virkamiesten koulutusta sekä aihetta koskevaa tiedotusta ja neuvontaa.

2.6. Edustus ja yhteistyö

OLAFin perustamisesta 28. huhtikuuta 1999 tehdyn päätöksen mukaisesti virasto edustaa komissiota yhteydenpidossa toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kanssa kyseisessä päätöksessä tarkoitetuilla aloilla. Tässä ominaisuudessa viraston tehtävänä on esitellä ja tukea komission ehdotuksia neuvoston ja Euroopan parlamentin neuvotteluelimissä.

Lisäksi virasto vastaa yhteistyöstä ja koordinoinnista muun muassa johtamalla eräitä neuvoa-antavia komiteoita esimerkiksi maatalouden ja tullin aloilla. Se toimii myös komission petostentorjunnan neuvoa-antavan komitean puheenjohtajana sekä yhteisön taloudellisten etujen että euron suojaamisen alalla [64]. Voidakseen tarjota komissiolle mahdollisimman monipuolista neuvontaa (rahoitus, tulli, maatalous, rakennepolitiikka, poliisi ja oikeuslaitos) virasto päätti komiteaa perustettaessa, että siihen olisi saatava jäsenvaltioista monien eri alojen edustajia. [65]

[64] Petollisen menettelyn torjunnan yhteensovittamista käsittelevän neuvoa-antavan komitean perustamisesta 23 päivänä helmikuuta 1994 tehty komissio päätös 94/140/EY (EYVL L 61, 4.3.1994, s. 27).

[65] Jopa neljä edustajaa kustakin jäsenvaltiosta.

Komissio katsoo, että sen pitäisi petostentorjunnan neuvoa-antavassa komiteassa meneillään olevien muiden töiden perusteella pystyä arvioimaan, olisiko aloitteita tarpeen käynnistää kaikilla petostentorjunnan aloilla eli pitäisikö esimerkiksi muilla aloilla soveltaa samanlaisia varotoimia kuin virasto toteutti niiden EMOTR-tukiosastosta rahoitusta saaneiden toimijoiden kohdalla, joiden luotettavuudesta ei ole varmuutta (säännökset toimijoiden "mustan listan" laatimisesta).

Komissio katsoo, että viraston on petostentorjunnan neuvoa-antavassa komiteassa tai muissa johtamissaan eri komiteoissa tai työryhmissä [66] säännöllisesti arvioitava yhdessä muiden komission yksiköiden ja kansallisten viranomaisten kanssa asetuksissa säädettyjä mekanismeja voidakseen arvioida tehokkaammin muutosten tarvetta [67] ja sovittaa jäsenvaltioiden työtaakan paremmin komission, toimielinten ja jäsenvaltioiden todellisiin tarpeisiin. Tässä yhteydessä on tarpeen selkeyttää eräiden käsitteiden, kuten laittoman toiminnan, määritelmiä (EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan 1 kohta), jotta voitaisiin parantaa tietojenvaihtoa ja yhteistyötä sekä viraston riippumattomien tutkimusten että asetusten täytäntöönpanon osalta.

[66] Ks. erityisesti asetukset (EY, Euratom) N:o 1150/2000 (omat varat), (EY) N:o 515/97 (keskinäinen avunanto tulli- ja maatalousasioissa), (ETY) N:o 595/91, (EY) N:o 1469/95 ja N:o 745/96 (EMOTR-tukiosasto), (EY) N:o 1681/94 ja (EY) N:o 1831/94 (rakennepoliittiset toimet) sekä (ETY) N:o 218/92 (välillinen verotus).

[67] Ilmoituskynnysten yhdenmukaistamisen ohella. Kynnys, jonka ylittyessä jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle sääntöjenvastaisuudesta, on omien varojen osalta 10 000 euroa ja EMOTR-tukiosastosta ja rakennerahastoista maksettujen menojen osalta 4 000 euroa.

Komissio katsoo, että kansallisten viranomaisten kanssa tehtävän yhteistyön lujittamiseksi petostentorjunnan neuvoa-antavan komitean perustamisesta tehty päätös on syytä saattaa ajan tasalle, jotta se vastaisi paremmin viraston tehtävien uusia kehityspiirteitä (yhteisön taloudellisten ja muiden etujen, kuten euron suojaaminen, rikosoikeudellinen suoja mukaan luettuna) ja varsinkin sen roolia petostentorjunnan oikeudellisen ulottuvuuden vahvistajana ja suorana yhteydenpitäjänä poliisi- ja oikeusviranomaisiin.

Suositus 14 (S.14)

Komissio suosittelee kattavan petostentorjuntastrategiansa ja työohjelmansa mukaisesti, että virasto kehittää yhteistyötä kaikkien petosten ja muun laittoman toiminnan ennaltaehkäisystä ja torjunnasta vastaavien kansallisten viranomaisten kanssa (monialaista asiantuntemusta tarjoava yhteisön palvelukeskus).

Komissio ehdottaa petostentorjunnan neuvoa-antavan komitean perustamisesta tehdyn päätöksen ajantasaistamista, jotta voidaan kehittää petostentorjunnan oikeudellista ulottuvuutta sekä yhteydenpitoa poliisi- ja oikeusviranomaisiin.

*

3. MONIJAKOINEN ASEMA RIIPPUMATTOMANA MUTTA KOMISSION ALAISUUDESSA TOIMIVANA YKSIKKÖNÄ

Viraston erityisasema, jossa yhdistyvät sen tutkimustehtäville elintärkeä operatiivinen riippumattomuus ja sen säilyminen hallinnollisesti komission alaisuudessa, selittyy edellä selostetuilla viraston perustamisvaiheessa vallinneilla olosuhteilla, joita on selvitetty tarkemmin petostentorjunnan kehitystä käsittelevässä luvussa. Tavoitteena oli löytää mahdollisimman nopeasti keino parantaa petosten, korruption ja muun laittoman toiminnan torjunnan tehokkuutta ja uskottavuutta.

Alun perin komissio ehdotti ulkoisen yksikön perustamista [68]. Näin petostentorjuntavirastolle haluttiin antaa mahdollisimman suuri vapaus toimintansa organisoimiseen. Komission puheenjohtaja Jacques Santer totesi Euroopan parlamentissa 2. joulukuuta 1998 antamassaan julkilausumassa [69], että "(...) on järkevää tehdä selkeä ero tarkastajien ja tarkastettavien välillä. Epäselvyyksien välttämiseksi emme saa pysähtyä puolitiehen, ja keskustelu yksikön ulkoistamisesta on vietävä loogiseen päätökseensä asti. Olemmekin tulleet siihen tulokseen, että tehokkain ja perustelluin ratkaisu olisi perustaa täysin riippumaton petostentorjuntavirasto, johon komissiolla tai millään muulla toimielimellä ei olisi käskyvaltaa".

[68] Ks. 1. joulukuuta 1998 esitetty komission ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan petostentorjunnan tutkimusviraston perustamisesta, KOM(1998) 717 lopullinen.

[69] Euroopan parlamentin 6. lokakuuta 1998 antama julkilausuma: "... mikäli UCLAFin kuuluminen rakenteellisesti komission yhteyteen asettaa kyseenalaiseksi komission petostentorjuntatyön..., kannatan tutkimustehtävän eriyttämistä."

Yhteisön lainsäätäjä ei kuitenkaan hyväksynyt tätä vaihtoehtoa. Uudistukseen liittyvien poliittisten näkökohtien ohella yliotteen saivat tietyt institutionaaliset ja oikeudelliset näkökohdat, ja komissio joutui korjaamaan alkuperäistä ehdotustaan. Niinpä komissio esitti sellaisen viraston perustamista, joka komission perinteisten tehtävien sekä hallinnon ja varainhoidon osalta kuuluisi rakenteellisesti komission organisaatioon, mutta olisi tutkimustehtäviensä hoitamisessa täysin riippumaton komissiosta. Lainsäätäjä myönsikin virastolle tämän monijakoisen aseman säännöksillä, joilla taattiin viraston operatiivinen riippumattomuus ja sen sujuva toiminta komission yhteydessä muun muassa antamalla erityisessä valintaprosessissa nimitetylle viraston johtajalle itsenäinen päätösvalta sekä perustamalla valvontakomitea, jonka tehtävänä on varmistaa viraston toiminnallinen riippumattomuus ja avustaa viraston johtajaa tämän tehtävien hoitamisessa [70].

[70] Ks. viraston perustamisesta tehdyn päätöksen 1999/352/EY, EHTY, Euratom 5 artiklan 1 kohta ja erityisesti asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 johdanto-osan 17 kappale.

Viraston erityisaseman tarkoituksenmukaisuutta onkin arvioitava suhteessa edellä selostettuihin tehtäviin. Seuraavassa tätä kysymystä analysoidaan tarkastelemalla OLAFin hallinto-organisaatiota, budjettia, tiedottamista ja viestintää, tutkimusten valvontaa, komission poliittista vastuuta sekä suhdetta valvontakomiteaan.

3.1. Organisaatio ja henkilöstö

Se, että virasto kuuluu hallinnollisesti komission alaisuuteen mutta hoitaa tutkimustehtäväänsä täysin riippumattomasti, näkyy henkilöstön työnjaossa ja organisaatiossa tiettyinä erityispiirteinä.

3.1.1. Viraston organisaatio

OLAFin perustamisesta tehdyn päätöksen 1999/352/EY, EHTY, Euratom 6 artiklan 4 kohdan mukaan "komission sisäistä organisaatiota koskevia komission päätöksiä voidaan soveltaa virastoon siltä osin kuin ne ovat yhteensopivia" yhteisön lainsäätäjän antamien virastoa koskevien säännösten kanssa.

Komission päätöksessä tehdyt linjaukset näkyvät viraston yleisessä hallintorakenteessa. Komission eri pääosastoihin hallinnonuudistuksen jälkeen sovellettavat menettelyt, joiden tavoitteena on lisätä osastojen itsenäisyyttä, koskevat periaatteessa myös virastoa. Toimivallan hajauttamista, delegointia ja sisäistä tarkastusta voidaan siis soveltaa myös siellä. Komissio (sisäisen tarkastuksen yksikkö) voi tehdä virastossa sisäisiä tarkastuksia, kuten näiden kahden osapuolen välillä tehdyssä yhteisymmärryspöytäkirjassa todetaan. Pöytäkirjan mukaan sisäisen tarkastuksen yksikkö ei saa puuttua viraston tutkimuksiin tai niiden yhteydessä saatujen tietojen sisältöön, vaan tarkastukset voivat kohdistua ainoastaan viraston sisäiseen valvontaan ja toiminnan hallinnointiin.

Hallinnonuudistusta koskevassa valkoisessa kirjassa esitetään joitakin komission taloudenhoitoon, toimintalinjojen suunnitteluun ja hallintoon liittyviä toimenpiteitä [71], joiden tarkoituksena on parantaa komission työtapojen ja sen tehtävien keskitettyä hallinnointia. Toimenpiteistä voi olla hyötyä myös virastolle, mutta niiden soveltamisala saattaa osoittautua ongelmalliseksi viraston operatiivisen riippumattomuuden vuoksi. Komissio toteaa, että mikäli ongelmia ilmenee, se on valmis tarkastelemaan niitä valvontakomitean kanssa käymänsä vuoropuhelun yhteydessä.

[71] Mitä tulee komission tehtävien ja resurssien vastaavuuden entistä avoimempaan arviointiin toimintojohtamisen (ABM) ja toimintoperusteisen talousarvion (ABB) periaatteiden mukaisesti sekä komission ohjelmatyön parantamiseeen vuosistrategian (APS) ja vuotuisen hallintosuunnitelman (AMP) avulla, komissio on tietoinen siitä, ettei painopisteiden ja varainkäytön vahvistaminen ennakolta saa kaventaa viraston liikkumavaraa. Rahavarojen hallinnoinnin parantamista sekä vaatimusta vuosittaiseen toimintakertomukseen sisältyvästä johtajan lausumasta on niin ikään arvioitava suhteessa viraston erityisasemaan. IRMS:n (yhdennetty voimavarojen hallintajärjestelmä) avulla tapahtuvan henkilöstöhallinnon parantamisen osalta komissio huolehtii siitä, että viraston itsenäisyyttä kunnioitetaan.

3.1.2. Viraston henkilöstö

Vastauksena puheenjohtajamaa Saksan vuonna 1999 alkaneen petostentorjuntatyön uudistuksen helpottamiseksi perustaman korkean tason asiantuntijaryhmän ilmaisemiin huoliin komissio toteutti toimenpiteitä, jotka mahdollistivat pätevän henkilöstön palkkaamisen ja viraston tehtävien vaatimien erityisasiantuntijoiden hankkimisen, mikä paransi petostentorjuntapolitiikan tehokkuutta. Toimielimillä ei ollut käytössään asianmukaista koulutusjärjestelmää eikä resursseja käyttää poliisin tai tuomioistuinten asiantuntijoita. Komissio myönsi viraston johtajalle (OLAFin perustamisesta tehdyn päätöksen 6 artiklan 1 kohta) nimittävän viranomaisen valtuudet, joiden nojalla johtaja voi määrätä itsenäisesti henkilöstönsä palvelukseenottoon liittyvistä ehdoista ja järjestelyistä, erityisesti palvelussopimusten kestosta ja uusimisesta. Henkilöstön rekrytointiin liittyy kaksikin vaatimusta: ensinnäkin siinä on noudatettava henkilöstösääntöjä ja tietyissä olosuhteissa toimielimen henkilöstöpolitiikan yleisiä sääntöjä ja toiseksi viraston on saatava käyttöönsä tarvittavaa erityisasiantuntemusta.

Tällä poliittisella päätöksellä pyrittiin ottamaan huomioon viraston monijakoisen aseman erityisluonne, mutta täytäntöönpanossa ilmeni kuitenkin muutamia ongelmia. Niihin oli pääasiassa kaksi syytä: henkilöstön siirtäminen kokonaisuudessaan vanhasta rakenteesta virastoon sekä uudet säännökset, joiden nojalla viraston johtaja saa poiketa komission hallintoviranomaisten asettamista säännöistä.

OLAFin päätös olla perustamatta omaa erillistä henkilöstöosastoa oli perusteltu, koska kaikki budjettivallan käyttäjän virastolle myöntämät virat oli tarkoitettu nimenomaan petostentorjuntatehtäviin. Mittakaavaetujen saavuttamiseksi oli tärkeää, että viraston organisaation rakentamisessa voitiin hyödyntää komission henkilöstö- ja hallintoyksikön resursseja ja kokemusta, joten viraston organisaatioon ja henkilöstöhallintoon liittyvät seikat annettiin sen vastuulle. Tämä on alkuun saattanut aiheuttaa väärinkäsityksiä viraston asemasta ja sen johtajan toimivaltuuksista.

Korkean tason ryhmä suositteli, että virastoon otettaisiin vakituisten virkamiesten lisäksi tilapäisiä toimihenkilöitä, jotka toisivat virastoon tarvittavaa asiantuntemusta. On kuitenkin syytä selvittää, onko vakinaisten ja tilapäisten virkojen nykyinen suhde asianmukainen tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa 8/98 esitettyjä toteamuksia sekä ura-alueiden, etenkin A- ja B-virkojen, välistä tasapainoa ajatellen. Resurssien säästämiseksi ja tiettyjen työtehtävien päällekkäisyyden välttämiseksi monien virkamiesten ja toimihenkilöiden tehtäviin on sisällytetty sekä keskushallinnon että viraston riippumattoman operatiivisen toiminnan alaan kuuluvia töitä.

Komission järjestämään kilpailuun perustuva laajamittainen rekrytointi virastoon ei poista viraston johtajan harkintavaltaa, vaan valtuutettuna nimittävänä viranomaisena hän voi tarpeen mukaan päättää järjestää erillisiä kilpailuja tai valintoja sekä määritellä tarvittaessa työntekijöiden peruspalkkaluokan.

OLAFin virkamiehiin sovellettavien sisäisten käytäntöjen on oltava henkilöstösääntöjen mukaisia ja perustuttava viraston tutkimustehtävän ja sitä tukevan toiminnan (petostentorjuntapolitiikka, lainsäädäntö ja seuranta) asettamiin erityisvaatimuksiin. Viraston johtaja voi jatkaa tilapäisen henkilöstönsä työsopimuksia turvatakseen virastolle vahvan asiantuntijapohjan ja hyödyntääkseen eri tehtävissä työskentelevien virkamiesten taitojen yhdistämisestä syntyvää synergiaa. Työsopimuksia jatkettaessa olisi tasapuolisuuden vuoksi voitava nostaa palkkaluokkaa, jotta myös tilapäisillä toimihenkilöillä olisi mahdollisuus edetä urallaan.

Viraston johtohenkilöstön valinnan puolueettomuuden takaa komission pääsihteeristön alaisuudessa toimiva nimitysasioita käsittelevä neuvoa-antava komitea, jonka työskentelyyn osallistuu muun muassa komission henkilöstön ja hallinnon pääosaston johtaja. Viraston erityisaseman ja sen interinstitutionaalisen luonteen vuoksi komiteaan kuuluvat myös Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen, tilintarkastustuomioistuimen ja valvontakomitean edustajat sekä riippumaton ulkopuolinen konsultti.

Lopuksi komissio huomauttaa, ettei viraston virkamiehiltä ja muilta toimihenkilöiltä nykyisin vaadita virkavalaa. Siirtymistä tähän käytäntöön, jota sekä Euroopan parlamentti ja valvontakomitea ovat suositelleet, olisi arvioitava sen perusteella, mitä lisäarvoa se tuottaisi yhteisön oikeusjärjestelmässä. Virkavalan antaminen ei laajentaisi viraston virkamiesten toimivaltuuksia, mutta voisi vahvistaa viraston kertomusten todistusarvoa. Kansallisia järjestelmiä vertaileva selvitys voisi auttaa arvioimaan, onko virkavalan käyttöönotto tarpeen.

Viraston säännöt ja täytäntöönpanojärjestelyt on aina pyrittävä pitämään henkilöstösääntöjen mukaisina, jotta virasto voisi ottaa palvelukseensa työntekijöitä sekä komission yksiköistä että muista toimielimistä vaikeuttamatta vakinaisten virkamiesten henkilöstökiertoa, joka on kaikkien toimielinten hyväksymä periaate.

Koska virastossa työskenteleviä virkamiehiä ja muita toimihenkilöitä pidetään komission virkamiehinä, joilla on halutessaan oikeus päästä yksiköiden väliseen henkilöstökiertoon, komissio katsoo, että viraston on aina pystyttävä perustelemaan, miksi se katsoo tarpeelliseksi antaa erityissääntöjä tai turvautua erityisjärjestelyihin henkilöstöasioissa.

Suositus 15 (S.15)

Komissio suosittelee avoimuuden lisäämiseksi, että virasto määrittelee sisäisen henkilöstöpolitiikkansa itsenäisesti EY:n virkamiesten henkilöstösääntöjen perusteella.

3.2. Viraston talousarvio

Viraston monijakoisen aseman takia myös sen talousarvioon oli tehtävä joitakin erityisjärjestelyjä.

Asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 13 artiklan mukaan "viraston määrärahat, joiden kokonaismäärä otetaan Euroopan unionin yleisen talousarvion komission pääluokan A osaan sisältyvään erityiseen budjettikohtaan, eritellään A osan liitteessä", ja lisäksi "viraston henkilöstön lukumäärä ilmoitetaan komission henkilöstötaulukon liitteessä".

OLAFin perustamisesta tehdyn päätöksen 6 artiklan toisessa ja kolmannessa kohdassa säädetään, että "kuultuaan valvontakomiteaa johtaja antaa... alustavan talousarvioesityksen, joka otetaan vuosittain laadittavan yleisen talousarvion erityiseen virastoa koskevaan budjettikohtaan" ja että viraston johtajalla, joka "on tulojen ja menojen hyväksyjä talousarvion osaan A kuuluvan virastoa koskevan erityisen budjettikohdan täytäntöönpanon osalta sekä osaan B kuuluvien petostentorjuntaa koskevien erityisten budjettikohtien osalta(...) on oikeus siirtää toimivaltaansa".

Varainhoitoasetuksen hyväksymismenettelyssä valvontakomitea vaati, että virastoa kohdeltaisiin yhteisön toimielimenä ja että se saisi talousarvionsa suhteen enemmän itsenäistä päätäntävaltaa. Sama ajatus esitetään valvontakomitean kolmannessa toimintakertomuksessa, jossa virastolle ehdotetaan samanlaista riippumattomuutta kuin oikeusasiamiehellä on. Uuden varainhoitoasetuksen 171 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa kuitenkin vahvistetaan viraston budjetin olevan sidoksissa komission talousarvioon, koska komissio toimii talousarviomenettelyssä budjettivallan käyttäjän vastaneuvottelijana. Lainsäätäjä siis päätti toistaiseksi olla lisäämättä viraston taloudellista riippumattomuutta.

Vaikka komission sisäiset neuvottelut eivät viraston ja valvontakomitean mielestä saa supistaa viraston määrärahapyyntöjä, on alustavan talousarvioesityksen osalta pidettävä mielessä, että komission velvollisuutena on punnita kaikkia poliittisia prioriteetteja tasapuolisesti. Avoimuuden vuoksi komissio liittääkin alustavaan talousarvioesitykseensä viraston johtajan komission budjettipääosaston johtajalle toimittamat alustavat talousarviot sekä selvityksen seikoista, joiden vuoksi viraston esityksestä on poikettu. Tämä pragmaattinen ratkaisu mahdollistaa sen, että budjettivallan käyttäjä on tietoinen eroista näiden kahden arvion välillä. Kahden ensimmäisen varainhoitovuoden aikana budjettimäärärahat vahvistettiin komission ja Euroopan parlamentin välisellä sopimuksella, jonka tarkoituksena oli kaksinkertaistaa viraston henkilöstömäärä. Tämä tavoite toteutui vuonna 2001. Vuoden 2003 alustavan talousarvioesityksen yhteydessä valvontakomitea antoi viraston alustavasta talousarviosta myönteisen lausunnon, mutta katsoi, että vuodeksi 2003 määritellyt operatiiviset painopisteet eivät olleet riittävän tarkkoja, joten pyydettyjä lisämäärärahoja ei voitu myöntää.

Komissio toteaa viraston määrärahakehyksen aiheuttaneen käytännössä joitakin väärinkäsityksiä, mutta katsoo sen siitä huolimatta turvanneen viraston tehtävien hoitamiseen tarvittavat varat. Uuden, 1. tammikuuta 2003 voimaan tulleen varainhoitoasetuksen pitäisi selkeyttää viraston taloudellista asemaa. Komission mielestä 28. huhtikuuta 1999 tehdyn päätöksen tai 25. toukokuuta 1999 annettujen asetusten tarkistaminen olisi ennenaikaista, ennen kuin uudesta varainhoitoasetuksesta on saatu ensimmäiset käytännön kokemukset. Komission sitoutuminen hallinnoinnin avoimuuteen takaa, että virastoon sovellettava määrärahakehys on asianmukainen.

3.3. Tietojen toimittaminen ja viestintä

Tiedonsaantiin ja toiminnan avoimuuteen liittyvät kysymykset ovat viraston toiminnassa erityisen tärkeitä. Viraston on havaittu noudattavan melko vaihtelevia käytäntöjä tietojen toimittamista koskevien säännösten soveltamisessa, ja tietyissä tapauksissa tämä on aiheuttanut epävarmuutta mahdollisista seurantatoimista. Jotkin viraston tutkimuksista voivat herättää paitsi toimielinten myös tiedotusvälineiden ja yleisön kiinnostusta.

Asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 mukaan viraston velvollisuutena on toimittaa määrätyt tiedot suoraan viranomaisille. Tämä velvoite koskee etenkin käynnissä olevan tutkinnan yhteydessä saatujen tietojen toimittamista asianomaisille toimielimille, henkilöille ja jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Tätäkin arkaluontoisempi ja ongelmallisempi on kysymys operatiivisten tietojen luovuttamisesta sellaisille henkilöille ja toimielimille, joita tutkimus ei koske suoraan.

3.3.1. Tietojen toimittaminen

OLAFin tutkimuksista annetuissa asetuksissa määritellään eräitä menettelyllisiä takeita, jotka koskevat viraston tietojen luovuttamista toimielimille, asianomaisille henkilöille ja jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille.

* Tietojen toimittaminen asianomaisille toimielimille ja henkilöille

Jos viraston virkamiehet toteuttavat tutkimuksia toimielimen tai muun elimen tiloissa tai tutustuvat niiden hallussa olevaan asiakirjaan tai pyytävät niiltä tietoja, heillä on velvollisuus ilmoittaa tästä kyseiselle toimielimelle (asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 4 artiklan 4 kohta). Lisäksi tutkijoiden on esitettävä kirjallinen valtuutus, jossa todistetaan heidän henkilöllisyytensä, sekä johtajan antama tutkintavaltuutus, josta ilmenee tutkimuksen kohde.

Edellä mainittujen asetusten 10 artiklan 3 kohdan mukaan virasto voi "milloin tahansa toimittaa asianomaiselle toimielimelle tai elimelle sisäisten tutkimusten yhteydessä saamiaan tietoja."

Lisäksi "jos tutkimuksessa ilmenee, että jäseneen, johtohenkilöön, virkamieheen tai muuhun henkilöstöön kuuluvaan voi kohdistua henkilökohtaisia epäilyjä, tästä ilmoitetaan toimielimelle tai elimelle, jonka palveluksessa hän on". Tätä ilmoittamista voidaan lykätä "tapauksissa, joissa tutkimukseen liittyvistä syistä on noudatettava ehdotonta salassapitoa tai joissa on turvauduttava kansallisen oikeusviranomaisen toimivaltaan kuuluviin tutkintamenetelmiin" (4 artiklan 5 kohta).

Toimielinten sopimukseen liitetyn mallipäätöksen eli 2. kesäkuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 1999/396/EY, EHTY, Euratom 4 artiklassa säädetään, että "jos ilmenee (...) henkilöön kohdistuvia epäilyjä, asianomaiselle henkilölle on ilmoitettava tästä nopeasti, jos ilmoittaminen ei vaaranna tutkimusta" ja että "nimeltä mainittua (...) (henkilöä) koskevia päätelmiä ei missään tapauksessa saa tehdä (...) ilman, että asianomaiselle on annettu tilaisuus tulla kuulluksi kaikista häntä koskevista seikoista". Tästä velvoitteesta poiketaan vain "tapauksissa, joissa tutkimukseen liittyvistä syistä on noudatettava ehdotonta salassapitovelvollisuutta ja joissa on turvauduttava kansallisten oikeusviranomaisten toimivaltaan kuuluviin tutkintamenetelmiin". Jos siis virasto katsoo tarpeelliseksi lykätä asianomaisen henkilön kutsumista kuultavaksi, sen on hankittava tähän komission puheenjohtajan (jos kyseessä on komission jäsen) tai pääsihteerin (jos kyseessä on virkamies tai muu toimihenkilö) suostumus. Myös 25. toukokuuta 1999 tehdyssä neuvoston päätöksessä 1999/394/EY, Euratom on vastaava säännös (neuvoston jäsenen osalta vaaditaan neuvoston puheenjohtajan suostumus ja virkamiehen tai muun toimihenkilön osalta pääsihteerin suostumus). Sama toistuu Euroopan parlamentin päätöksessä (jossa edellytetään parlamentin jäsenen osalta puhemiehen suostumusta ja virkamiehen tai muun toimihenkilön osalta pääsihteerin suostumusta).

Sisäisen tutkimuksen valmistuttua OLAF laatii loppukertomuksen, jossa ilmoitetaan todetut seikat, mahdollinen taloudellinen vahinko ja tutkimuksen päätelmät sekä johtajan suositukset jatkotoimiksi. OLAF liittää kertomukseen kaikki tarpeelliset asiakirjat ja toimittaa sen asianomaiselle toimielimelle tai muulle elimelle (asetusten 9 artiklan 1 ja 4 kohta).

* Tietojen toimittaminen jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille

Sen lisäksi, että viraston on toimitettava paikalla toimitetun tarkastuksen tai todentamisen jälkeen määrätyt tiedot asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille (ks. edellä 1.1.2 kohta), asianomaisen jäsenvaltion oikeusviranomaisille on toimitettava viraston sisäisten tutkimusten yhteydessä saadut tiedot seikoista, jotka voivat johtaa rikossyytteisiin. Virasto ilmoittaa tästä samanaikaisesti asianomaiselle jäsenvaltiolle, jollei tutkimukseen liittyvistä syistä muuta johdu (asetusten 10 artiklan 2 kohta).

Virasto laatii ulkoisen tutkimuksensa valmistuttua loppukertomuksen, jossa ilmoitetaan todetut seikat, mahdollinen taloudellinen vahinko ja tutkimuksen päätelmät sekä johtajan suositukset jatkotoimiksi. Kertomus ja kaikki siihen liittyvät tarpeelliset asiakirjat toimitetaan kyseisten jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille (asetusten 9 artiklan 1 ja 3 kohta).

Käytännössä näiden säännösten täytäntöönpano virastossa on aiheuttanut vaikeuksia ja epävarmuutta siitä, miten niitä olisi sovellettava. Seuraavassa on joitakin esimerkkejä:

- Asianomaisille toimielimille ilmoittamisen osalta on todettava, ettei esimerkiksi komissiolle ole aina ilmoitettu sitä koskevan tutkimuksen päättymisestä, vaikka jokin komission operatiivisista yksiköistä onkin saattanut saada asiasta tiedon ainakin epävirallisesti. Sama koskee viraston käytäntöä luvata tutkimuksen yhteydessä toimielimelle lisätietoja, joita ei sitten kuitenkaan toimiteta.

- Tutkimuksen kohteena olevalla toimielimellä ei aina ole tutkimuksen aikana riittävästi tietoja, joiden perusteella se voisi toteuttaa tarvittavat ennaltaehkäisevät toimenpiteet.

- Tietojen ilmoittamisesta asianomaisille henkilöille on todettava, että Euroopan oikeusasiamiehelle on esitetty kantelu, jossa viraston väitetään laiminlyöneen velvoitettaan tiedottaa asianomaisille henkilöille heihin sisäisessä tutkimuksessa kohdistuvista epäilyistä. Oikeusasiamies korostaa, että epäillyille on ehdottomasti annettava tilaisuus tulla kuulluksi kaikista heitä koskevista seikoista, ennen kuin tapauksesta tehdään mitään päätelmiä.

- Virasto voi lykätä tietojen ilmoittamista asianomaiselle henkilölle edellyttäen, että asianomaisen toimielimen pääsihteeri toteaa lykkäysehdotuksen aiheelliseksi, mutta pääsihteerillä ei yleensä ole käytettävissään riittävästi aineistoa yksityiskohtaisen lausunnon antamiseksi, koska kyseiset tiedot ovat operatiivisista syistä erittäin arkaluonteisia.

Komissio katsoo, että olisi laadittava säännöt tietojen toimittamisesta toimivaltaiselle viranomaiselle tapauksissa, joissa virasto katsoo tarpeelliseksi lykätä ilmoittamista asianomaiseen henkilöön kohdistuvista epäilyistä. Näin viranomaisella olisi käytettävissään edes vähimmäismäärä tietoja suostumuksensa perustelemiseksi ilman, että tämä rajoittaisi viraston valtuuksia päättää itse siitä, missä vaiheessa tiedot toimitetaan oikeusviranomaisille. Näin turvattaisiin EU:n virkamieskunnan integriteettiä suojaavan järjestelmän yhtenäisyys. Muussa tapauksessa olisi syytä tarkistaa toimielinten sopimuksen liitteenä olevan mallipäätöksen 4 artiklan 2 kohdassa sekä erillispäätöksissä säädettyä velvoitetta hankkia asianomaisen toimielimen puheenjohtajan tai pääsihteerin suostumus.

Komissio pitää myönteisenä viraston aikomusta kehittää tutkimustehtäväänsä varten yhtenäiset käytännöt tietojen ilmoittamisessa toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, toimielimille ja muille elimille sekä kaikille asianomaisille henkilöille, jotta voidaan taata tiedottamismenettelyjen yhdenmukainen soveltaminen. Lisäksi virasto aikoo entistä useammin soveltaa asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja 1074/1999 10 artiklan 3 kohtaa tiedottaakseen asianomaisille toimielimille ja muille elimille tai toimivaltaiselle viranomaiselle tutkimuksen kuluessa erityisesti sellaisista tilanteista, joissa on aiheellista toteuttaa tilapäisiä turvaamistoimenpiteitä.

Viraston sekä asianomaisten toimielinten ja muiden elinten välisistä suhteista saatujen viimeaikaisten kokemusten perusteella komissio katsoo, että tietojenvaihtoa sisäisistä ja ulkoisista tutkimuksista on tarpeen parantaa ottaen täysimääräisesti huomioon viraston toimintaan sovellettavissa asetuksissa annetut säännökset.

Suositus 16 (S.16)

Komissio suosittelee, että virasto kehittää käytäntöjä, joilla varmistetaan menettelyjen noudattaminen ja yhdenmukainen soveltaminen tietojen toimittamisessa toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, toimielimille ja muille elimille sekä asianomaisille henkilöille.

3.3.2. Viestintä

Viraston viestintätoiminnalla tarkoitetaan pääasiassa toimielimiltä ja muilta tiedonsaantiin oikeutetuilta yksiköiltä tulevien tietopyyntöjen yhtenäistä ja puolueetonta käsittelyä. Euroopan parlamentin osalta on huomattava, että 1. tammikuuta 2001 voimaan tulleessa parlamentin ja komission välisistä suhteista tehdyssä puitesopimuksessa kielletään tiettyjen viraston tutkimuksiin liittyvien tietojen luovuttaminen ja vedotaan tässä yhteydessä virastoa koskeviin asetuksiin eli asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 tiukempiin erityissäännöksiin.

Hallussaan olevien operatiivisten tietojen toimittamista koskevan säännöstön pohjalta virasto laati kesäkuussa 2002 sisäiseen käyttöön tarkoitetut "viestinnän päälinjat". Näiden ohjeiden tavoitteena on pysyviin rakenteisiin perustuva viestintätoiminta, jossa kunnioitetaan kunkin toimielimen ja jäsenvaltion tehtäviä ja vastuuta sekä niiden henkilöiden yksilönoikeuksia, joita tiedot koskevat.

Viraston viestintätoiminta perustuu paitsi asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 asiaa koskeviin säännöksiin ja etenkin 12 artiklan 3 kohtaan (tutkimustulosten toimittaminen Euroopan parlamentille, neuvostolle, komissiolle ja tilintarkastustuomioistuimelle), 8 artiklaan (tietojen luottamuksellisuus ja tietosuoja) ja 10 artiklaan (ulkoisten ja sisäisten tutkimusten yhteydessä saatujen tietojen toimittaminen), mutta myös muihin johdetun oikeuden ja erityisesti asetuksen (Euratom, EY) N:o 2185/96 (8 artiklan 1 kohdan) säännöksiin.

Viestinnän päälinjoissa määritellään paitsi luovutettavien tietojen luonne myös se, keillä on oikeus saada tietoja [72] ja miten oikeutta tietojen välittämiseen käytetään. Lisäksi selkeytetään tietojen vapaaehtoisen toimittamisen edellytyksiä sekä täsmennetään tietojen lähettämiseen liittyvät menettelytakeet, oikeudelliset vaikutukset ja vastuu ja määritellään tiedonvälitystavat, kuten tietojen luovuttaminen yksityisesti. Ohjeet on tarkoitettu vain sisäiseen käyttöön, ja ne on varattu yksinomaan viraston viestintätoiminnan tarpeisiin.

[72] Viraston hallinnollisiin tehtäviin liittyvät tiedot on erotettava rikosoikeudellisissa tutkimuksissa saaduista tiedoista, jotka käsitellään erikseen. Toimielimet ja muut tiedonsaantiin oikeutetut osapuolet, erityisesti ulkoisen tutkimuksen kohteena olevat taloudelliset toimijat ja sisäisen tutkimuksen kohteena olevat henkilöt.

Komissio uskoo, että näiden ohjeiden, joissa edellytetään erillisen viestintäyksikön perustamista virastoon, pitäisi erityisesti toimielinten osalta parantaa tietojen toimittamista koskevaa toimintakehystä ja siten auttaa niitä hoitamaan tehtäviään asianmukaisesti.

Suositus 17 (S.17)

Komissio suosittelee, että virastoon perustetaan tehokas viestintäyksikkö, jonka tehtävänä on hallinnoida viraston jokapäiväistä viestintätoimintaa ja avustaa viraston johtajaa viestinnän päälinjojen mukaisesti.

3.3.3. Oikeus tutustua asiakirjoihin

Asetuksissa (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 annetut säännöt oikeudesta saada tietoja viraston tutkimuksista ovat suppeammat kuin Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30 päivänä toukokuuta 2001 annetussa Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 [73] määritellyt horisontaaliset erityissäännökset. Asetuksilla on eri tarkoitus, mutta niiden soveltamisen on käytännössä johdettava samaan lopputulokseen. Niiden tietojen luottamuksellisuusastetta, joihin toimielimillä on oikeus tutustua asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 nojalla, ei voida tulkita lievemmäksi kuin asetuksen (EY) N:o 1049/2001 perusteella suuren yleisön saatavilla olevien asiakirjojen. Tietyt Euroopan parlamentin jäsenet pyytävät jatkuvasti saada tutustua viraston tutkimuksiin liittyvään aineistoon vetoamalla juuri asetukseen (EY) N:o 1049/2001.

[73] EYVL L 145, 31.5.2001, s. 43.

Tältä osin on muistettava, että asetusta (EY) N:o 1049/2001 sovelletaan täysimääräisesti viraston toimintaan, myös sen tutkimuksiin, ja tämä koskee erityisesti poikkeuksia sääntöihin, jotka koskevat oikeutta tutustua asiakirjoihin. Asetuksen oikeusperustana on EY:n perustamissopimuksen 255 artikla. Siinä tunnustetaan (ja rajataan) periaate, jonka mukaan "kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa, tai kaikilla oikeushenkilöillä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa", on oikeus "tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin". Asetuksen 4 artiklassa säädetyt poikkeukset koskevat erityisesti yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaa sekä tarkastus-, tutkimus- ja tilintarkastustoimien kohteiden suojaa.

Työjärjestyksensä muuttamisesta 5. joulukuuta 2001 tekemässään päätöksessä 2001/937/EY, EHTY, Euratom [74] komissio antoi erityissäännökset muun muassa tiedonsaantioikeutta koskevista menettelyistä. Päätöksessä annetaan ohjeet sekä alkuperäisten että uudistettujen hakemusten käsittelystä.

[74] EYVL L 345, 29.12.2001, s. 94.

Viraston toimintaan liittyviä asiakirjoja tai operatiivista yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa koskevat alkuperäiset hakemukset käsittelee tätä tehtävää varten nimetty pääosaston johtaja tai virkamies ja uudistetut hakemukset viraston johtaja. Näitä poikkeussäännöksiä ei sovelleta viraston muihin asiakirjoihin. Päätösvallan jakoa koskevien sääntöjen mukaisesti viraston johtajan päätökselle on saatava ennakolta komission oikeudellisen yksikön suostumus. Jos oikeudellinen yksikkö ja viraston johtaja ovat asiasta eri mieltä, lopullisen päätöksen tekee komissio.

Komissio katsoo, että tässä virastoa varten käyttöön otetussa järjestelmässä on otettu asianmukaisesti huomioon se, ettei uudistetusta hakemuksesta tehtävään päätökseen vaaditun komission oikeudellisen yksikön ennakkosuostumuksen voida tulkita rajoittavan viraston toiminnallista riippumattomuutta, koska juuri oikeudellisen yksikön tehtävänä on järjestää komission puolustus sitä vastaan nostetuissa kanteissa. Komissio katsoo, että viraston tarve saada itse päättää, onko tiedonsaantioikeudesta poikkeaminen perusteltua, voidaan ratkaista niin, että virasto kehittää yhdessä oikeudellisen yksikön kanssa pragmaattisen ratkaisun siihen, miten yksikkö saa käyttöönsä viraston operatiivisia asiakirjoja.

3.4. Tutkimustehtävän sääntöjenmukaisuuden valvonta

Tutkimustehtävä liittyy erottamattomasti viraston monijakoiseen asemaan, ja sen sääntöjenmukaisuuden valvonta on välttämätöntä. Valvonta koskee sekä viraston sisäisiä että ulkoisia tutkimuksia. Koska tutkimukset voivat vaikuttaa asianomaisten henkilöiden yksilönoikeuksiin, on erittäin tärkeää valvoa, että tutkimuksiin liittyviä toimenpiteitä koskevat vaatimukset - varsinkin lainmukaisuus, avoimuus ja tehokkuus - ovat tasapainossa keskenään. Viraston toiminnan sääntöjenmukaisuutta valvotaan nykyisin monilla eri tasoilla, mikä takaa tehokkaan oikeudellisen ja hallinnollisen suojan.

3.4.1. Hallinnollinen valvonta

Hallinnollisella valvonnalla tarkoitetaan sekä johdon suorittamaa hierarkkista valvontaa että valvontakomitean valvontaa. Toisen valvontatason muodostavat Euroopan oikeusasiamiehelle tehdyt kantelut ja tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset.

* Johdon suorittama valvonta

Hierarkkista valvontaa harjoittaa pääasiassa viraston operatiivinen johto, ja 28. huhtikuuta 1999 tehdyn päätöksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan se kuuluu pääjohtajan vastuulle. Tutkimusten kulkua säännellään pääasiassa asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 5, 6 ja 9 artiklalla, joiden mukaan kaikkiin tärkeisiin tutkimusvaiheisiin siirtymisestä (aloittamisesta, toteuttamisesta, tutkintakertomuksesta ja jatkotoimista) päättää viraston johtaja. Kyseisten asetusten 8 artiklan 3 ja 4 kohdassa johtajalle annetaan vielä erityisvastuu huolehtia siitä, että hänen alaisensa noudattavat "henkilötietojen suojaa koskevia yhteisön ja kansallisia säännöksiä", sekä valvoa EY:n perustamissopimuksen 286 ja 287 artiklan ja Euratomin perustamissopimuksen 194 artiklan soveltamista. Näiden viraston johtajalle uskottujen tehtävien laajuudesta [75] johtuvien käytännön ongelmien vuoksi hänen avukseen perustettiin tutkimusten aloittamiseen liittyviä järjestelyjä varten [76] tutkimusten täytäntöönpanosta vastaava komitea [77], joka ei rajoita johtajan yleistä vastuuta tai päätösvaltaa. Sama komitea avustaa viraston johtajaa asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 11 artiklan 7 kohdassa säädetyn toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa.

[75] Viraston CMS-järjestelmässä (tapausten hallintajärjestelmä) oli 30. kesäkuuta 2002 tallennettuna kaikkiaan 2 900 tapausta. Ks. edellä mainitun viraston viimeisimmän toimintakertomuksen 1.3 luku (tilastokatsaus).

[76] Asetuksissa säädetään nimenomaisesti, että tutkimukset aloitetaan viraston johtajan päätöksellä, mutta tutkimusten päättämisestä ei anneta yhtä tarkkoja säännöksiä. Tutkimuksen valmistuttua virasto laatii "johtajansa vastuulla" 9 artiklassa säädetyn loppukertomuksen. Viraston sisäisiä menettelyjä koskevan käsikirjan alkuperäisversiossa mainittiin nimenomaisesti, että tutkimusten päättäminen kuuluu viraston johtajan vastuulle (menettelyjen vastaavuuden periaate).

[77] Koostuu tutkinnasta, tiedonhankinnasta ja strategisesta arvioinnista vastaavan yksikön sekä neuvonnasta ja oikeudellisesta seurannasta vastaavan yksikön edustajista.

Sisäisessä valvontatyössä viraston johtajaa avustavat lisäksi tuomioistuinasioista ja oikeudellisesta neuvonnasta vastaavat virkamiehet. Valvonta koskee etenkin viraston tutkimustyötä, jossa on noudatettava Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, Euroopan ihmisoikeussopimuksessa sekä asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 johdanto-osan 10 kappaleessa ja 4 artiklan 6 kohdassa mainituista periaatteista, jotka toistetaan toimielinten ja muiden elinten tekemissä yksittäisissä päätöksissä. Virasto organisoi toimintansa niin, että tutkimustyöhön liittyvien toimenpiteiden ja päätösten sääntöjenmukaisuutta voidaan valvoa mahdollisimman tehokkaasti.

Komissio suosittelee, että perusoikeuksien noudattamisesta laaditaan tarkat säännöt joko viraston johtajan päätöksellä tai muuttamalla viraston sisäisiä menettelyjä koskevaa käsikirjaa [78] (ks. edellä S.2). Tämänsuuntaisen aloitteen pitäisi hälventää valvontakomitean esiin tuomat huolenaiheet.

[78] Ensimmäinen painos, joka ilmestyi helmikuussa 2001. Komissio pani merkille, että virasto haluaa täydentää yleisiä sisäisiä menettelyjä koskevaa käsikirjaansa tutkintasääntöjen käsikirjalla.

* Valvontakomitea

Valvontakomitea valvoo pääasiassa viraston riippumattomuutta ja sen tutkimusmenetelmiä. Kyse on hallinnollisesta jälkivalvonnasta. Asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 11 artiklan mukaan valvontakomitea "vahvistaa viraston riippumattomuutta" toteuttamalla "säännöllistä tutkintatoimien toteuttamiseen kohdistuvaa valvontaa" ja "antaa lausuntoja viraston toiminnasta", mutta ei puutu vireillä oleviin tutkimuksiin. Komitealle ilmoitetaan tapauksista, jotka edellyttävät tietojen toimittamista jäsenvaltion oikeusviranomaisille, ja sille toimitetaan vuosittain suunnitelma viraston toiminnasta (11 artiklan 7 kohta). Valvontakomitean erityistehtävänä on valvoa määräaikoja [79], etenkin asetuksissa säädetyn yhdeksän kuukauden vireilläoloajan noudattamista, jonka kuluessa tutkimus on saatettava päätökseen. Lisäksi komitea huolehtii tietojen pitämisestä luottamuksellisina sekä tietosuojan noudattamisesta (EY:n perustamissopimuksen 286 ja 287 artiklan ja Euratom-sopimuksen 194 artiklan soveltamisesta) 8 artiklan 4 kohdan mukaisesti.

[79] Asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 6 artiklan 5 kohdassa säädetään velvoitteesta tehdä tutkimukset keskeytyksettä olosuhteisiin ja tutkittavan asian vaikeusasteeseen nähden oikeassa suhteessa olevassa ajassa, johon liittyy velvoite ilmoittaa valvontakomitealle syyt, joiden vuoksi tutkimusta ei voida saattaa päätökseen vaaditussa ajassa, mikäli jokin tutkimus on ollut vireillä yli yhdeksän kuukautta (11 artiklan 7 kohta).

Valvontakomitean tarkastustulosten ja viraston jatkotoimista tehdyn arvioinnin perusteella komissio katsoo, että komitean on syytä paneutua tähän asiaan. Valvontakomitea on esimerkiksi todennut (minkä virasto myöntää), että tutkimukset ylittivät usein asetuksissa (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 säädetyn määräajan ("kun jokin tutkimus on ollut vireillä yli yhdeksän kuukautta"). Siksi on tarpeen täsmentää, mistä hetkestä tai päätöksestä lähtien tutkimus katsotaan alkaneeksi.

Valvontakomitea suositteli, että virastoon perustettaisiin kansliatyyppinen elin, joka huolehtisi tutkimusasiakirjojen ja muun aineiston arkistoinnista ja edistäisi näin viraston operatiivisen toiminnan avoimuutta (menettelyn kulku pystytään osoittamaan täsmällisesti). Näin viraston johdon olisi helpompi hallinnoida operatiivista toimintaa sille määriteltyjen painopisteiden mukaisesti. Tämän pitäisi vähentää arvioitavina olevien mutta ei vielä virallisesti tutkittavaksi otettujen tapausten määrää sekä lujittaa menettelyjen sääntöjenmukaisuuden valvontaa. Komissio kannattaa tätä aloitetta, jonka toteuttamista virasto jatkaa [80].

[80] Virasto otti tässä vaiheessa käyttöön CMS-tietokannan, jota on vielä kehitettävä etenkin tiedustelu- ja seurantatoiminnan osalta.

* Euroopan oikeusasiamies

Viraston toiminnasta ja myös tutkimustehtävien hoitamisesta voidaan kannella Euroopan oikeusasiamiehelle, jonka toimivallasta määrätään EY:n perustamissopimuksen 195 artiklassa. Näitä kanteluja käsitellessään oikeusasiamies osallistuu viraston operatiivisen toiminnan valvontaan hyvän hallintotavan kannalta [81].

[81] Oikeusasiamies on mm. kritisoinut OLAFin edustajien tiedotusvälineille antamia lausuntoja perusoikeuksien kunnioittamisen kannalta. Ks. myös 1.1.1 kohta.

* Tilintarkastustuomioistuin

Tilintarkastustuomioistuin valvoo niiden budjettikohtien hallinnointia, joiden tulot ja menot hyväksyy virasto, minkä lisäksi se huolehtii viraston tutkimuksiin liittyvän varainhoidon ulkoisesta tarkastuksesta. Tilintarkastustuomioistuin voi laatia tätä koskevia erityiskertomuksia. Varainhoitovuotta 2000 koskevassa vuosikertomuksessaan [82] tilintarkastustuomioistuin esitti huomautuksia petostentorjuntaan erikoistuneita komission yksiköitä koskevan erityiskertomuksen nro 8/98 seurannasta.

[82] EYVL C 359, 15.12.2001.

3.4.2. Poliittinen valvonta

Petostentorjunnan sääntöjenmukaisuuden yleisestä valvonnasta vastaavat Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio. Nämä kolme toimielintä nimittävät viraston johtajan sekä valvontakomitean jäsenet.

EY:n perustamissopimuksen 280 artiklan mukaisesti yhteisön taloudellisten etujen suojaamisesta laadittujen komission vuosikertomusten lisäksi Euroopan parlamentille ja neuvostolle toimitetaan säännöllisesti tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus ja erityiskertomukset, viraston kertomukset sekä valvontakomitean kertomukset. Nämä selvitykset ovat arvokkaita tiedonlähteitä arvioitaessa petostentorjuntapolitiikan ja -toimien linjauksia.

Euroopan parlamentti, joka yhdessä neuvoston kanssa toimii budjettivallan käyttäjänä, voi 276 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisesti antaa komissiolle neuvoston suosituksesta vastuuvapauden talousarvion toteuttamisesta.

Euroopan parlamentille, neuvostolle, komissiolle ja tilintarkastustuomioistuimelle raportoidaan säännöllisesti viraston toiminnasta erityisesti viraston johtajan asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 12 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti toimittamissa kertomuksissa. Parlamentaarista valvontaa harjoitetaan etenkin EY:n perustamissopimuksen 197 artiklan puitteissa (parlamentin jäsenten kirjalliset tai suulliset kysymykset komissiolle) [83].

[83] Ks. myös EY:n perustamissopimuksen 194 artikla oikeudesta vedota Euroopan parlamenttiin.

Parlamentti valvoo virastoa samaan tapaan kuin komissiota, jonka alaisuudessa virasto toimii hallinnollisesti.

Tämä tilanne voi synnyttää odotuksia, joita viraston on vaikea täyttää etenkin vastuuvapauden myöntämisen tai parlamentin jäsenten kysymysten yhteydessä, koska sen on sekä avustettava komissiota hoitamaan velvoitteensa suhteessa parlamenttiin että toimitettava parlamentille tiedot, joita se tarvitsee talousarvion valvontatehtävässään, ja noudatettava samalla sääntelykehystä, jossa asetetaan rajoituksia tietojen toimittamiselle viraston tutkimuksista. Komissio voi myös vireillä olevien tutkimusten osalta joutua kiusallisiin tilanteisiin, koska sen on vastattava Euroopan parlamentin kysymyksiin, vaikka sillä ei viraston riippumattomuuden takia yleensä ole saatavilla tarvittavia tietoja, sekä taattava tutkimusten luottamuksellisuus.

Komissio katsoo, että kaikki nämä vaikeudet ovat ratkaistavissa. Viraston on arvioitava tiedontarpeen rajat ja laadittava säännöt toimielimille tiedottamisesta. Sen on kyettävä tekemään ero julkisten tietojen ja sellaisten tietojen välillä, joiden paljastamista on rajoitettu viraston operatiivista toimintaa sääntelevässä lainsäädännössä sen toiminnallisen riippumattomuuden turvaamiseksi. Virasto voi tässä yhteydessä hyödyntää myös laatimiaan viestinnän päälinjoja (ks. jäljempänä 3.3.2 kohta).

3.4.3. Tuomioistuinvalvonta

Yhteisön toimielinten ja muiden elinten ulkopuoliset luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt voivat nostaa kanteen komissiota vastaan EY:n perustamissopimuksen 230 artiklan nojalla. Jokaiselle virkamiehelle ja toimihenkilölle on henkilöstösääntöjen 90 artiklassa annettu mahdollisuus valittaa hänelle vastaisesta päätöksestä tai panna vireille välitoimimenettely Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Näin voidaan varmistaa kyseisen henkilön oikeusasemaan epäedullisesti vaikuttavien päätösten lainmukaisuus sekä erityisesti perusoikeuksien täysimääräinen kunnioittaminen. Asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 14 artiklassa täsmennetään, että nämä järjestelyt ovat voimassa, kunnes yhteisöjen virkamiehiin ja muuhun henkilöstöön sovellettavia henkilöstösääntöjä muutetaan. Henkilöstösääntöjen uudistamisesta parhaillaan käytävien neuvottelujen tuloksen pitäisi täydentää petostentorjunta-asetuksia rajoittamatta niiden soveltamisalaa. Pääasiassa tämä tapahtuu siten, että uusiin henkilöstösääntöihin sisällytetään 25. toukokuuta 1999 tehdyssä toimielinten sopimuksessa ja mallipäätöksessä määrätyt menettelyt.

Uusista henkilöstösäännöistä käytyjen neuvottelujen ja yhteisöjen tuomioistuinten antamien ratkaisujen pitäisi poistaa viraston toimintaan liittyvät epäselvyydet, koska niissä selkeytetään etenkin virastolle annetun toimivallan rajoja. Esimerkiksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 17. lokakuuta 2002 antaman määräyksen [84] mukaan kantajan on pystyttävä osoittamaan, että kyseessä on nimenomaan hänelle osoitettu päätös, joka vaikuttaa epäedullisesti hänen oikeusasemaansa.

[84] Asia T-215/02 R.

Lisäksi on tärkeää korostaa, että kansalliset tuomioistuimet eivät suoraan valvo viraston toimintaa, mutta viraston kenttätyön tulokset on sen sijaan hyväksyttävä kansallisissa menettelyissä, erityisesti tuomioistuinmenettelyissä. Kansallisten tuomioistuinten asiana on siis tutkia, täyttävätkö viraston tutkintakertomukset kansallisessa oikeudessa ja yhteisön lainsäädännössä asetetut menettelyvaatimukset ja takeet.

Lainsäätäjä on määrännyt viraston hallinnollisten toimivaltuuksien käyttöön liittyviä suojatoimenpiteitä. Ihmisoikeuksia ja perusvapauksia on kunnioitettava täysimääräisesti silloin, kun näiden toimivaltuuksien käyttö voi vaikuttaa yksilön oikeuksiin (asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 johdanto-osan 10 kappale). Viraston operatiivisten tehtävien kehitys vaatii tältä osin sääntöjen vahvistamista nykyisten suojatoimenpiteiden lisäksi menettelyllisillä oikeustakeilla, joita sovelletaan pysyvästi tutkimustehtäviin. Muun muassa tästä syystä komissio harkitsee sellaisen pysyvän oikeuselimen perustamista, jolla olisi toimivalta valvoa yhteisön tasolla asianomaisten henkilöiden perusoikeuksiin vaikuttavien viraston päätösten ja toimenpiteiden lainmukaisuutta.

Muun muassa näitä ongelmia komissio esitti pohdittaviksi vihreästä kirjasta järjestetyssä julkisessa kuulemisprosessissa sekä Eurooppa-valmistelukunnassa käytävässä keskustelussa Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta uuden perustamissopimuksen perustuslaillisessa osassa [85] (ks. edellä 2.4 kohdassa esitetty suositus 13 sekä jäljempänä esitetyt tulevaisuudennäkymät).

[85] Vihreä kirja yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellisesta suojaamisesta ja Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta, KOM(2001) 715 lopullinen. Ks. myös edellä mainittu valvontakomitean kolmas kertomus, valvontakomitean lausunto vihreästä kirjasta sekä Euroopan parlamentille 27. maaliskuuta 2003 annettu Theaton mietintö (A5.0048/2003).

3.5. Poliittinen vastuu ja suhde valvontakomiteaan

3.5.1. Komission poliittinen vastuu

Viraston tutkimustehtävän riippumattomuus merkitsee, ettei komissiolla tai tarkemmin sanottuna petostentorjunnasta vastaavalla komission jäsenellä ole valtuuksia ohjeistaa virastoa sen operatiivisissa tehtävissä. Komissio ei voi saada käyttöönsä käynnissä oleviin tutkimuksiin liittyviä operatiivisia tietoja.

Komissiolla on yleinen vastuu petostentorjuntapolitiikasta, jota viraston toiminta tukee. Poliittisten strategioiden määrittelyssä ja lainsäädäntöaloitteiden valmistelussa virasto toimii komission yksikkönä, eikä toimielimen yleinen vastuu aiheuta tältä osin mitään ongelmia. Sen sijaan operatiivisessa toiminnassaan virasto ei ota eikä pyydä ohjeita komissiolta. Komissio voi kuitenkin joutua vastaamaan muiden toimielinten tai jäsenvaltioiden kysymyksiin (parlamentin kysymykset, Euroopan parlamentille kuuluvaan vastuuvapauden myöntämiseen liittyvät kysymykset, komission jäsenten vierailuilla jäsenvaltioissa esitetyt kysymykset) virastossa käynnissä olevista tutkimuksista. Viraston on mahdollisuuksien mukaan autettava komissiota vastaamaan tietopyyntöihin ja otettava huomioon komission tarve hoitaa tähän liittyvät velvollisuutensa. Välttääkseen kaiken puuttumisen käynnissä oleviin tutkimuksiin virasto tukeutuu näissä tilanteissa asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 säännöksiin sekä viraston viestinnän päälinjoihin (ks. jäljempänä 3.3.2 kohta).

Poliittisen vastuunsa puitteissa komissio ja tarkemmin sanottuna petostentorjunnasta vastaava komission jäsen voivat osallistua operatiivisen politiikan laajojen suuntaviivojen määrittelyyn, jotta virasto voi suunnitella strategiansa ja toimintaohjelmansa yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvien keskeisten haasteiden mukaan. Komissiolla on tärkeä poliittinen tehtävä petostentorjuntapolitiikan suunnittelussa. Se voi suositella määrätyn toimialan ottamista viraston operatiivisen toiminnan ensisijaiseksi kohteeksi. Samaten komissio voi pyytää virastoa käynnistämään tutkimuksia hallussaan olevien tietojen perusteella, kuten muutkin toimielimet tai elimet. Nämä komission valtuudet petostentorjuntapolitiikan yleisten suuntaviivojen määrittämiseen eivät heikennä viraston riippumattomuutta eivätkä kyseenalaista aiheellisuusperiaatetta eli viraston päätöksiä siitä, onko tutkimuksen aloittaminen tarpeen, mikä on täysin sen omassa harkintavallassa. Tämä komission poliittinen vastuu johtuu komissiolle EY:n perustamissopimuksessa ja erityisesti sen 280 (yhteisöjen taloudellisten etujen suojaaminen) ja 274 artiklassa (talousarvion täytäntöönpano) uskotuista tehtävistä, mutta myös sen asemasta yleisten etujen valvojana (ks. edellä 2.1 kohta).

Lisäksi komissio voi muiden toimielinten tapaan seurata yleisesti viraston toimintaa valvontakomitean vuosikertomuksissa ja lausunnoissa esitettyjen arvioiden perusteella. Yleisen seurannan yhteydessä komissiolla on tilaisuus arvioida yleisesti, vastaako viraston toiminta riittävästi yhteisön taloudellisten etujen suojaamista ja petostentorjuntaa koskevia tavoitteita.

3.5.2. Suhde valvontakomiteaan

OLAFin valvontakomitea takaa viraston tutkimustehtävän riippumattomuuden. Hallinnollisesti komission alaisena toimiva valvontakomitea koostuu täysin riippumattomista ulkopuolisista henkilöistä. Komitean vastuulla on valvoa viraston operatiivista toimintaa lainsäätäjän antamien sääntöjen mukaisesti (ks. jäljempänä 3.4.1 kohta). Samaten sen tehtäviin kuuluu viraston johtajan avustaminen tälle kuuluvissa tehtävissä. Se voi antaa lausuntoja erityisesti viraston budjetista. Se osallistuu viraston johtajaehdokkaiden luettelon laatimiseen, ja komissio voi tarvittaessa kuulla sitä ennen kurinpidollisten seuraamusten määräämistä viraston johtajalle.

Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio takaavat valvontakomitean muodostamisen ja sujuvan toiminnan. Kaikki toimielimet osallistuvat komitean jäsenten nimittämisprosessiin.

Tehtäviensä puitteissa valvontakomitea on esittänyt tiettyjä huolenaiheita ja suosituksia sekä korostanut tarvetta kehittää viraston riippumattomuutta organisaationa. Komissio pitää arvossa tätä valvontakomitean panosta, jolla pyritään käytännön ratkaisuihin viraston monijakoisen aseman hoitamisessa, ja komissio on aina avoin vuoropuhelulle komitean kanssa. Se joutuu kuitenkin toisinaan suosittelemaan komitean kannasta poikkeavia linjauksia, joilla tosin tähdätään samaan tavoitteeseen eli viraston toiminnan täyden tehokkuuden ja tutkimustehtävän täyden riippumattomuuden varmistamiseen.

Komitean ja viraston suhteissa on ilmennyt organisaatiotasolla joitakin ongelmia, jotka johtuvat lähinnä siitä, että vaikka valvontakomitea toimii muutoin täysin riippumattomasti, sen sihteeripalveluista huolehtii virasto (asetusten (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 11 artiklan 6 kohta). Näiden hallinnollisten näkökohtien lisäksi ongelmia on esiintynyt myös toimintamäärärahojen toteutumisen sekä komitean sihteeristön toimipaikan suhteen. Komission ja valvontakomitean olisi omaksuttava rakentava ja pragmaattinen asenne näiden ongelmien ratkaisemiseksi tiukasti lainsäädäntöä noudattaen.

*

TULEVAISUUDENNÄKYMÄT

Jotta petostentorjunnan uudistuksen tavoitteiden toteutumista olisi voitu arvioida Euroopan petostentorjuntavirastolle uskottujen tehtävien kautta, lähtökohdaksi otettiin viraston toiminnan tarkasteleminen kokonaisuutena. Vaikka kokonaisarvioinnin kattama ajanjakso on melko lyhyt siirtymäkauden kestoon verrattuna, tarkastelujaksolla voitiin havaita monia etuja ja ongelmia, joiden vaikutuksia kokonaisarvioinnissa punnittiin asianmukaisesti. Näiden havaintojen pohjalta komissio on laatinut joukon suosituksia.

Tähän kertomukseen kootut suositukset ovat ehdotuksia viraston työn optimoimiseksi. Muutamat niistä koskevat johdettuun oikeuteen tehtäviä parannuksia. Muut ehdotukset liittyvät viraston sisäisiin käytäntöihin ja sen yhteistyöhön eri yhteistyökumppaneiden kanssa varsinkin kansallisella tasolla. Tässä yhteydessä viraston kehittäminen "palvelukeskukseksi" on hanke, joka auttaa lujittamaan kumppanuutta kansallisten petostentorjuntaviranomaisten keskuudessa sekä niiden ja viraston välillä.

Uudistuksen tavoitteiden edistymisestä ja myönteisistä tuloksista huolimatta ei kuitenkaan ole syytä aliarvioida uudistusprosessissa ilmenneitä vaikeuksia. Ne liittyvät pääasiassa kysymykseen komission poliittisesta ja oikeudellisesta vastuusta virastoon ja sen operatiiviseen toimintaan nähden, viraston toiminnalliseen riippumattomuuteen operatiivisten tehtävien hoitamisessa sekä sen talousarviota ja henkilöstöpolitiikkaa koskeviin valintoihin. Ne koskevat myös ulkopuolisen vaikutuksen riskiä, joka johtuu epäilyistä komission sekaantumisesta viraston sisäisiin tutkimuksiin. Kyse on tosin enemmän kuvitteellisesta kuin todellisesta riskistä. Onkin varsin huomionarvoista, että viraston johtaja korosti kesäkuussa 2002 päättyneeltä toimintavuodelta annetun kolmannen toimintakertomuksen esipuheessa "komission kunnioittaneen tarkoin" hänen operatiivista riippumattomuuttaan. Monet vaikeuksista juontavat juurensa myös uudistuksen liian hätäisestä käynnistymisestä, siirtymävaiheen kestosta ja viraston henkilöstön välttämättömästä uudelleenorganisoinnista. Operatiivisten tehtävien ja etenkin sisäisten tutkimusten kehittyminen on niin ikään saattanut lisätä ongelmia.

Näitä vaikeuksia on käsitelty säännöllisesti etenkin toimielinten ja valvontakomitean välillä käydyssä vuoropuhelussa. Kuten jatkuvat erimielisyydet ovat osoittaneet, muilla toimielimillä ja elimillä on omat epäilyksensä viraston aseman ja toimivallan suhteen. Tutkimusten luonteen vuoksi viraston sekä toimielinten ja muiden elinten välillä voi edelleen ilmetä vaikeuksia. Komissio katsoo, että viraston suoritustehon parantaminen, kanslian perustaminen, hallintosäännöstön laatiminen, asetuksissa (EY) N:o 1073/1999 ja (Euratom) N:o 1074/1999 säädettyjen ilmoittamismenettelyjen yhdenmukainen soveltaminen, entistä säntillisemmät työtavat ja valvontakomitean roolin vahvistaminen sekä tiedonhankinnan kehittäminen lujittavat viraston kykyä hoitaa operatiivisia tehtäviään.

Näistä vaikeuksista saatetaan tehdä se päätelmä, että ne voitaisiin ratkaista ulkoistamalla virasto. Komissio ehdotti tätä vaihtoehtoa jo vuonna 1998, mutta lainsäätäjä hylkäsi sen. Tähän vaihtoehtoon liittyy yhä monia poliittisia, hallinnollisia ja oikeudellisia epävarmuustekijöitä. Jo tuolloin vuonna 1999 käynnistettyä petostentorjunnan uudistusta hankaloittivat EY:n perustamissopimuksen asettamat rajoitukset ja Euroopan syyttäjäntoimen perustamisessa ilmenneet käytännön vaikeudet. Asiassa ei ole tapahtunut kehitystä sitten vuoden 1999, joten toimielimiä koskevan vakiintuneen lainsäädännön perusteella viraston ulkoistamista voidaan toistaiseksi pitää ennenaikaisena.

UUDISTUKSEN LUJITTAMINEN

Tässä arvioinnissa ei voida tyytyä tarkastelemaan kutakin ongelmaa erikseen, vaan niitä on tarkasteltava vuonna 1999 hyväksytyn strategian muodostamaa taustaa vasten.

Useat tekijät puoltavat vuonna 1999 käyttöönotetun järjestelmän lujittamista. Ensinnäkin erikoistuminen eri tehtäviin saman organisaation sisällä tuottaa paljon enemmän mittakaavaetuja kuin viraston ulkoistamisesta seuraava työurien eriyttäminen. Virastolle myönnetty asema sekä sen operatiivisten ja yleisten tehtävien, kuten erityisesti yhteisön petostentorjuntapolitiikan suunnittelun ja lainvalmistelun, välinen synergia suunniteltiin nimenomaan tähän toimintaympäristöön. Uuden komission kesäkuussa 2000 esittämässä strategiassa vahvistettiin ja laajennettiin tätä toimintamallia tuleviksi vuosiksi (2001-2005). Näissä oloissa strategian muuttaminen olisi ennenaikaista, sillä se aiheuttaisi lisäkustannuksia ja uhkaisi heikentää järjestelmää.

Lisäksi kokonaisarviointi viraston kolmivuotisesta toiminnasta osoitti, että siirtymävaiheen aikana ilmenneet vaikeudet ovat vähitellen lievenemässä. Ongelmiin löydetään yleensä pragmaattiset ratkaisut heti niiden ilmettyä. Entisen petostentorjuntayksikön perintönä saatu työtaakka on jo nyt keventynyt huomattavasti. Viraston johto jatkaa uusien rakenteiden perustamista ja uusien operatiivisten ohjeiden laatimista, ja ne kytketään sen uuteen (strategiseen ja operatiiviseen) tiedonhankintatehtävään. Näin organisaatio saa välineet, joiden avulla se voi kohdentaa toimenpiteensä tehokkaammin kentällä sekä tarjota tukea palvelukeskuksena.

Tähän asti komissio on Euroopan parlamentin aloitteesta ja neuvoston tukemana noudattanut pragmaattista toimintatapaa, joka perustuu talousrikosten torjunnasta vastaavien kansallisten viranomaisten kanssa tiivistä kenttäyhteistyötä tekevän komission petostentorjunnan yksikön aktiiviseen osallistumiseen sekä jäsenvaltioiden lainsäädännöllisten ja operatiivisten välineiden yhteensopivuuden parantamiseen tällä alalla. Tässä toimintamallissa, jota kesäkuussa 2000 lujitettiin uudella kattavalla petostentorjuntastrategialla, korostetaan operatiivista yhteistyötä, rikosoikeudellisen ulottuvuuden lujittamista sekä viraston interinstitutionaalista tehtävää.

On kiinnostavaa todeta, ettei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ja yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäviksi saatetuissa asioissa tähän mennessä annetuissa määräyksissä tai ratkaisuissa ole kyseenalaistettu uudistuksen aiheellisuutta. Ainakin ensinäkemältä vaikuttaa selvältä, että perinteisissä hallintotehtävissään tavallisena komission yksikkönä työskentelevä virasto on operatiivisten erityistehtäviensä osalta toiminnallisesti riippumaton komissiosta, vaikka se onkin erottamaton osa komission hallinto- ja budjettirakennetta. Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset ovat merkittävä kannanotto tähän suuntaan [86].

[86] Erityisesti asiassa C-11/00 annettu ratkaisuehdotus, jossa todetaan, ettei "petostentorjuntavirasto ole tavanomainen komission osasto" ja että "institutionaaliset ja oikeudelliset järjestelyt takaavat petostentorjuntavirastolle huomattavan toiminnallisen riippumattomuuden, vaikka se onkin perustettu komission hallinnollisen ja talousarviota koskevien rakenteiden puitteissa".

Kansallisten, yhteisön ja kansainvälisten sääntöjen moninaisuuden vuoksi dynaamiseen yhteistyöhön petostentorjunnan alalla päästään vain hyödyntämällä komission käytössä jo olevaa monialaista asiantuntemusta ja oikeudellisia välineitä. Kentällä ilmeneviin vaihteleviin tilanteisiin (jäsenvaltioiden tai viraston tutkimukset) voidaan reagoida asianmukaisesti yhdistämällä voimat ja varsinkin täydentämällä komission muiden yksiköiden valvontatyötä. On tärkeää noudattaa ja edistää komission vuodesta 1994 lähtien suosimaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa [87]. Viraston tunnettuus ja erikoistuminen kaikenlaisten talousrikosten torjuntaan tukevat tätä toimintalinjaa. Resurssien keskittäminen yhteisön tasolla on vieläkin tärkeämpää kuin kansallisella tasolla, jotta voitaisiin tehostaa toimien vaikutusta ja parantaa resurssien käyttöä tällä tasolla. Viraston pitäminen komission alaisuudessa mahdollistaa sellaisen kriittisen massan ja mittakaavan, joiden avulla voidaan tehostaa yhteisön toimia ja parantaa niiden näkyvyyttä Euroopassa ja kansainvälisellä tasolla.

[87] Tämä komission kattava lähestymistapa näyttää vähitellen saavan jalansijaa niiden kansallisten viranomaisten piirissä, jotka vastaavat kansainvälisen rikollisuuden torjumisessa käytettyjen kansallisten järjestelmien parantamisesta. Tästä ovat osoituksena sisäiset keskustelut sekä eräät toimenpiteet poliisitoimen ja tuomioistuinten resurssien uudelleenorganisoimiseksi.

Nykytilanteessa on kuitenkin pyrittävä ennen kaikkea viraston aseman vakiinnuttamiseen. Corpus jurisiin [88] liittyvät työt ja seurantatoimet, yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevan vihreän kirjan valmistelu sekä komission ehdotukset Euroopan syyttäjäntoimen perustamiseksi ovat hyviä esimerkkejä synergiasta, joka syntyy kenttätyön yhdistämisestä komission aloitteiden valmisteluun ja niitä koskeviin neuvotteluihin. Lainsäädännön alalla tehdyt sisäiset uudistustoimet sekä Eurooppa-valmistelukunnalle esitetyt kannanotot ovat niin ikään näkyviä osoituksia niistä eduista, joita komissiolle koituu tämän synergian hyödyntämisestä.

[88] "Corpus juris" eli ehdotus yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellista suojaamista koskevaksi säännöstöksi. Toim. Economica 1997.

Komissio haluaa pysyä eturintamassa torjumassa tehokkaasti kaikkea yhteisön varoihin kohdistuvaa rikollisuutta. Vuoden 1999 uudistuksesta seuranneen tilanteen kyseenalaistaminen on sen mielestä tässä vaiheessa liian aikaista. Tilintarkastustuomioistuimen ja valvontakomitean tapaan komissio suosittaa nykyisen rakenteen ja oikeudellisten välineiden lujittamista. Viraston asemaa on lujitettava vähitellen; se tarvitsee aikaa kehittyäkseen rauhassa instituutiona. Tässä kokonaisarviossa annetut suositukset on laadittu juuri tässä hengessä ja tarkoituksessa.

Uudet kehitysnäkymät, esimerkiksi uusi yhteisön tasoisen lainkäyttöviranomaisen alaisuudessa toimiva keskitetty tutkinta- ja syyttäjäntoimi - toisin sanoen Euroopan syyttäjäviranomaisen perustaminen - voisi antaa lisää nostetta viraston kehitykselle.

EUROOPAN SYYTTÄJÄNTOIMEN PERUSTAMINEN

Jo tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa 8/98 todettiin, että UCLAFilla "on paitsi hallinnollisia tehtäviä (...) myös rikostutkimuksiin liittyviä vastuita (...), mutta sillä ei ole tukenaan riippumatonta eurooppalaista lainkäyttöviranomaista, jolla olisi valtuudet käynnistää ja johtaa tutkimuksia sekä määrätä seuraamuksia". Yhteisön tasolla myönnettävät tutkintavaltuudet ovat siis luonteeltaan hallinnollisia, ja niiden rajoitukset ovat ilmeiset, kun yritetään torjua usein erittäin järjestäytyneen kansainvälisen talousrikollisuuden vakavia ilmenemismuotoja. Sama koskee jäsenvaltioiden kanssa tehtävän oikeudellisen yhteistyön puutteita sekä porsaanreikiä, joita aiheutuu siitä, ettei yhteisöä uhkaavan rikollisuuden torjumiseksi ole laadittu yhdenmukaista luetteloa rikoksista.

Yhteisön taloudellisten etujen rikosoikeudellista suojaa koskevan sääntelykehyksen lujittamiseksi perustamissopimusten tarkistamista silmällä pitäen (valmistelukunta, hallitustenvälinen konferenssi) tarvitaankin uudenlaisia ratkaisuja. Nämä ovat unionin laajentumisen kannalta kiireellisiä tarpeita. Nizzan hallitustenvälisen konferenssin jälkeen komissio on useaan otteeseen ehdottanut, että EY:n perustamissopimusta tarkistettaisiin sellaisen Euroopan syyttäjäviranomaisen perustamiseksi, jonka tehtävänä on yhteisön taloudellisia etuja loukkaavaan rikkomiseen syyllistyneiden henkilöiden tekojen tutkinta ja syytteeseen asettaminen tuomioistuimessa sekä tällaisia rikkomisia koskevien syytteiden ajaminen jäsenvaltioiden toimivaltaisissa tuomioistuimissa [89]. Komissio toisti ehdotuksensa unionin toimielinrakenteesta 4. joulukuuta 2002 antamassaan tiedonannossa [90]. Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että komissio käynnisti joulukuussa 2001 julkaisemallaan vihreällä kirjalla laajan julkisen kuulemisprosessin Euroopan syyttäjäviranomaisen toiminnasta. Saamiensa kannanottojen ja vihreän kirjan herättämän keskustelun pohjalta komissio antoi 19. maaliskuuta 2003 vihreää kirjaa koskevan seurantakertomuksen, jossa vahvistettiin Euroopan syyttäjäntoimen tulevan hyvään tarpeeseen.

[89] KOM(2000) 608 lopullinen.

[90] KOM(2002) 728 lopullinen.

Euroopan syyttäjäntoimen institutionaalisen ja demokraattisen oikeutuksen osoittamiseksi sen perustamisesta olisi määrättävä uudessa perustuslakisopimuksessa. Samalla olisi määriteltävä syyttäjäviranomaisen aineellinen toimivalta. Sen asema ja toimintasäännöt voitaisiin määritellä myöhemmin johdetun oikeuden säännöksillä. Tämä on kiireellinen ja välttämätön uudistus, jota ei saisi lykätä epämääräiseen tulevaisuuteen, sillä sitä koskeva periaate olisi voitava ratifioida toisen kerran siinä vaiheessa, kun unioni laajenee. Se tarjoaa toimielimille tilaisuuden tutkia tarkemmin kysymystä viraston ja uuden syyttäjäntoimen välisestä suhteesta. Samalla olisi mahdollisuus täsmentää viraston asemaa sekä sen suhdetta muihin elimiin ja etenkin Europoliin, jonka kanssa olisi sallittava kaikki yhteistyötavat. Eurojustin ja Euroopan syyttäjäviranomaisen liittoutumista puoltaa se, että näiden kahden elimen tehtävät ovat samansuuntaisia ja täydentävät toisiaan.

Tässä yhteydessä herännee jälleen kerran kysymys viraston ulkoistamisesta niin, että se voisi siirtyä hoitamaan oikeusviranomaisen tehtäviä sekä sisäisten että ulkoisten tutkimusten alalla.

Nyt yhteisöllä on tilaisuus suunnitella sellainen kokonaisvaltainen lähestymistapa, jolla voidaan välttää elinten monilukuisuus, joka usein johtaa toimivallan päällekkäisyyteen, sekaannuksiin ja jopa toimintahäiriöihin. Komissiolla onkin tämän kokonaisarvioinnin yhteydessä oiva tilaisuus korostaa tarvetta sekä viraston että komission käytettävissä olevien oikeudellisten välineiden lujittamiseen ja kehottaa muita toimielimiä ja jäsenvaltioita etenemään yhtenä rintamana, mutta ei kuitenkaan hajottaen vaan edistäen määrätietoisesti niitä tavoitteita ja resursseja, joita Euroopan unioni tarvitsee kyetäkseen paremmin taistelemaan taloudellisia etujaan uhkaavan rikollisuuden eri muotoja vastaan.

*

LUETTELO SUOSITUKSISTA

LIITE I

S.1 Komissio kehottaa kaikkia toimielimiä ja elimiä liittymään pikaisesti 25. toukokuuta 1999 tehtyyn toimielinten sopimukseen, jonka Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio ovat allekirjoittaneet.

Komissio pyytää toimielimiä ja elimiä hyväksymään edellä mainitun toimielinten sopimuksen liitteenä olevan mallipäätöksen mukaisen sisäisen päätöksen.

S.2 Komissio suosittelee, että virasto vahvistaa sisäisiä menettelyjä koskevassa käsikirjassaan hallinnolliset säännöt sisäisiä ja ulkoisia tutkimuksia koskevien toimien ja toimenpiteiden täytäntöönpanolle.

S.3 Komissio ehdottaa petostentorjunnan kattavan strategian ja työohjelmansa mukaisesti aloitteita, joilla pyritään:

- laajentamaan yhteistyö- ja avunantojärjestelmää kansainvälisiin alv-petoksiin ja rahanpesuun sekä tarvittaessa muihin aloihin samalla kun tarjotaan yhteisölle mahdollisuus pyytää jäsenvaltioiden ennaltaehkäisy- ja tutkintayksiköiltä apua petostentorjuntatutkimuksissa;

- vahvistamaan yhteisön petostentorjuntavaltuuksia (asetus (Euratom, EY) N:o 2185/96) suorien menojen alalla.

S.4 Komissio suosittelee, että virasto tekee tarkastusten vastustamisesta vertailuanalyysin, jotta komissio voi tarvittaessa puuttua asiaan tekemällä sitä koskevan aloitteen.

S.5 Komissio suosittelee, että virasto jatkaa strategisen ja operatiivisen tiedonhankinnan toteuttamista ja kehittämistä vuosiksi 2000-2005 laaditun kattavan strategian mukaisesti.

Lisäksi se kehottaa virastoa selvittämään, olisiko toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kanssa tehtävä lisää samanlaisia yhteisymmärryspöytäkirjoja kuin eräiden kansallisten viranomaisten kanssa on jo tehty.

S.6 Oikeudellisen neuvonnan, avunannon ja seurannan tehostamiseksi komissio kehottaa:

- jäsenvaltioita ratifioimaan taloudellisten etujen suojaamista koskevan yleissopimuksen toisen pöytäkirjan;

- neuvostoa hyväksymään yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskevan direktiiviehdotuksen.

Komissio aikoo esittää aloitteen sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot ilmoittavat yhteisölle viraston tutkimusten perusteella toteutetuista jatkotoimista.

Se suosittaa, että virasto laatii hyviä toimintatapoja koskevan ohjekirjan, jollaista on suositeltu komission kattavassa strategiassa.

S.7 Komissio suosittelee viraston operatiivisten toimien kohdentamisen tarkentamiseksi, että laaditaan ja sovelletaan toimintasuunnitelmassa vuosiksi 2001-2003 esitettyjä yksiköiden välisiä yhteistyömuistioita, joissa vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt viraston ja erityisesti yhteisön varoja hallinnoivien komission muiden yksiköiden välistä yhteistyötä varten.

S.8 Komissio suosittelee, että viraston ja kurinpitoelimien välistä työnjakoa selkeytetään laatimalla yhteisymmärryspöytäkirjoja.

S.9 Komissio kehottaa virastoa selvittämään, olisiko yhteisymmärryspöytäkirjoja syytä tehdä muidenkin toimielinten ja elinten kanssa.

S.10 Komissio suosittelee, että jatketaan neuvotteluja kansainvälisistä sopimuksista, jotka koskevat hallintoviranomaisten keskinäistä avunantoa tulliasioissa, etenkin yhteisön ja kolmansien maiden viranomaisten välisen tietojenvaihdon ja yhteistyön vahvistamiseksi.

Komissio suosittelee myös, että yhteistyö- ja assosiaatiosopimuksiin sekä liittymistä edeltäviin sopimuksiin sisällytetään rahanväärentämisen torjuntaa koskevia määräyksiä, jotka liittyvät yhteisön ja kolmansien maiden viranomaisten väliseen tietojenvaihtoon.

Lisäksi komissio kehottaa virastoa selvittämään, olisiko kolmansien maiden viranomaisten kanssa tehtävä lisää samanlaisia yhteisymmärryspöytäkirjoja kuin eräiden kolmansien maiden viranomaisten kanssa on jo tehty.

S.11 Komissio suosittelee, että virasto ottaa toimintaohjelmaansa laatiessaan huomioon eri toimielinten petostentorjunnasta antamat suuntaviivat ja lausunnot sekä käyttää tukena strategista ja operatiivista tiedonhankintaa.

S.12 Komissio aikoo selvittää, olisiko mahdollista tehdä aloitteita yhteisön hallinnollisten seuraamusten käyttöönottamiseksi tarvittaessa myös muilla aloilla kuin yhteisessä maatalouspolitiikassa, ja miten tulliasioissa sovellettavia seuraamuksia voitaisiin yhdenmukaistaa.

S.13 Rikosoikeuden täytäntöönpanon tehostamiseksi komissio kehottaa Eurooppa-valmistelukuntaa hyväksymään sen ehdotuksen Euroopan syyttäjäntoimen perustamisesta uuden perustamissopimuksen perustuslailliseen osaan liitettävällä määräyksellä, jotta voidaan varmistaa oikeudellisten takeiden noudattaminen ja viraston operatiivisen toiminnan asianmukainen valvonta.

S.14 Komissio suosittelee kattavan petostentorjuntastrategiansa ja työohjelmansa mukaisesti, että virasto kehittää yhteistyötä kaikkien petosten ja muun laittoman toiminnan ennaltaehkäisystä ja torjunnasta vastaavien kansallisten viranomaisten kanssa (monialaista asiantuntemusta tarjoava yhteisön palvelukeskus).

Komissio ehdottaa petostentorjunnan neuvoa-antavan komitean perustamisesta tehdyn päätöksen ajantasaistamista, jotta voidaan kehittää petostentorjunnan oikeudellista ulottuvuutta sekä yhteydenpitoa poliisi- ja oikeusviranomaisiin.

S.15 Komissio suosittelee avoimuuden lisäämiseksi, että virasto määrittelee sisäisen henkilöstöpolitiikkansa itsenäisesti EY:n virkamiesten henkilöstösääntöjen perusteella.

S.16 Komissio suosittelee, että virasto kehittää käytäntöjä, joilla varmistetaan menettelyjen noudattaminen ja yhdenmukainen soveltaminen tietojen toimittamisessa toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, toimielimille ja muille elimille sekä asianomaisille henkilöille.

S.17 Komissio suosittelee, että virastoon perustetaan tehokas viestintäyksikkö, jonka tehtävänä on hallinnoida viraston jokapäiväistä viestintätoimintaa ja avustaa viraston johtajaa viestinnän päälinjojen mukaisesti.

LIITE II

>TAULUKON PAIKKA>