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Informe de la Comisión - Evaluación de las actividades de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) n° 1073/1999 y reglamento del Consejo (Euratom) n° 1074/1999 (Artículo 15)

/* COM/2003/0154 final */
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52003DC0154

Informe de la Comisión - Evaluación de las actividades de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) n° 1073/1999 y Reglamento del Consejo (Euratom) n° 1074/1999 (Artículo 15) /* COM/2003/0154 final */


INFORME DE LA COMISIÓN - Evaluación de las actividades de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) n° 1073/1999 y Reglamento del Consejo (Euratom) n° 1074/1999 (Artículo 15)

ÍNDICE

Evolución de la lucha contra el fraude: puntos clave de la reforma

Mandato y método

Estructura del informe de evaluación

1. COMETIDO OPERATIVO DE LA OFICINA: UN NUEVO ENFOQUE

1.1. Cometido operativo

1.1.1. Investigaciones internas

1.1.2. Investigaciones externas

1.2. Asociación operativa

1.2.1. Asociación con los Estados miembros

1.2.2. Asistencia jurídica y peritaje judicial

1.2.3. Coordinación de las acciones a escala comunitaria

1.2.4. Cooperación a escala de la Unión Europea e internacional

2. LAS MISIONES GENERALES DE LA COMISIÓN: LOS CONOCIMIENTOS ESPECIALIZADOS DE LA OFICINA

2.1. Estrategia contra el fraude

2.2. Prevención

2.2.1. Blindaje contra el fraude

2.2.2. Normas de ética profesional

2.2.3. Ampliación

2.3. Legislación contra el fraude

2.4. Refuerzo de la dimensión judicial

2.5. Instrumentos de la asistencia técnica

2.6. La misión de representación y cooperación

3. INDEPENDENCIA Y VINCULACIÓN: UN ESTATUTO MIXTO

3.1. Organización y personal

3.1.1. Organización interna de la Oficina

3.1.2. Personal de la Oficina

3.2. Presupuesto de la Oficina

3.3. Actividad de información y comunicación

3.3.1. Actividad de información

3.3.2. Actividad de comunicación

3.3.3. Acceso a los documentos

3.4. Control de la función de investigación

3.4.1. Control administrativo

3.4.2. Control político

3.4.3. Control jurisdiccional

3.5. Responsabilidad política y relación con el Comité de vigilancia

3.5.1. Responsabilidad política de la Comisión

3.5.2. Relación con el Comité de vigilancia

PERSPECTIVAS

Consolidar la reforma

Hacia la creación de una Fiscalía Europea

ANEXOS - Inventario de recomendaciones

EVOLUCIÓN DE LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE: PUNTOS CLAVE DE LA REFORMA

Los Tratados otorgaron a la Comunidad y a los Estados miembros la responsabilidad compartida de la protección de las finanzas de Europa. En este contexto, la Comisión dispone de poderes importantes para luchar contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal perjudicial para los intereses comunitarios. Para ello ésta ha ido concentrando progresivamente diversas competencias en un servicio de lucha contra el fraude. Este planteamiento coincidía también con las preocupaciones expresadas por el Parlamento Europeo y el Consejo y se plasmó en sucesivas adaptaciones destinadas a consolidar el dispositivo establecido a partir de 1988, año de creación de la Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (UCLAF) en la Secretaría General, bajo la autoridad del Presidente de la Comisión [1]. Esta consolidación ha permitido adaptar progresivamente el ámbito de las actividades del servicio contra el fraude, incluyéndose en él el refuerzo de la protección de otros intereses comunitarios y la preparación de iniciativas relacionadas con la lucha contra algunas formas de delincuencia económica y financiera transnacional, como la falsificación, la piratería o la acuñación falsificada de euros.

[1] En efecto, la Comisión creó la UCLAF para favorecer el desarrollo de una política de lucha contra el fraude coherente (Informe de la Comisión sobre la intensificación de la lucha contra los fraudes cometidos en detrimento del presupuesto comunitario; COM (1987) 572 final). La UCLAF debía orientar su actividad hacia la coordinación entre servicios con objeto de reforzar los instrumentos jurídicos, intensificar la cooperación con los Estados miembros y mejorar la eficiencia de una organización interna dispersa entre distintas Direcciones Generales. En 1992, en el informe especial n° 2/92 del Tribunal de Cuentas sobre el control de las restituciones a la exportación abonadas a grandes empresas seleccionadas en el sector de los productos lácteos (DO C 101 de 22.4.1992), éste recomendaba "la creación de una unidad comunitaria independiente encargada de efectuar controles ad hoc". La Comunicación del Presidente de la Comisión sobre la lucha contra el fraude (SEC(1992) 2045 final) especificó los cometidos de la unidad de lucha contra el fraude, algunos cometidos operativos centrados en los asuntos que requerían recurrir a varios instrumentos financieros se añadieron a las tareas de coordinación existentes. En 1995, la responsabilidad global de todos los trabajos en el ámbito de la lucha contra el fraude se encomienda a la unidad de lucha contra el fraude, "responsable de todas las cuestiones operativas en materia de lucha contra el fraude y del apoyo a éstas ", en adelante responsable de "todas las actividades relativas a la lucha contra el fraude" y, en particular, "de la protección de los intereses financieros de la Comunidad, de organizar la lucha contra el fraude en todos los ámbitos, de desarrollar la infraestructura necesaria para la lucha contra el fraude (...), de la recopilación de información referente a los casos de fraude y de tratar dicha información" (Comunicación de la Comisión: Lucha contra el fraude, organización en la Comisión; SEC (1995) 249 final)." A partir de 1995 el legislador consigue elaborar un zócalo legislativo horizontal que incluye, por una parte, la definición de comportamientos irregulares (1º pilar) y, por otra, el concepto de comportamientos fraudulentos (3º pilar), englobando estos últimos una gran variedad de infracciones penales (véase en el DO C 316 de 27.11.1995 el preámbulo del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, según el cual" el fraude que afecta a los ingresos y gastos comunitarios no se limita, en muchos casos, a un solo país y, a menudo, es obra de sectores delictivos organizados", y también, en el DO L 292 de 15.11.1996, el 7º considerando del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 del Consejo, que engloba asimismo la actividad de los sectores delictivos). La existencia de una definición amplia del concepto de fraude debía permitir a la Comisión definir de modo coherente las atribuciones de su unidad de lucha contra el fraude, tanto desde el punto de vista operativo como desde el de la preparación de las acciones políticas y legislativas, mediante su transformación, el 1 de mayo de 1998, en el grupo de trabajo "Coordinación de la lucha contra el fraude" y al haberse precisado su papel en el ámbito de las investigaciones internas (comunicaciones del Presidente, de la Sra. Gradin y del Sr. Liikanen de julio y de diciembre de 1998; C(1998) 2049 y C(1998) 3232).

La creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), inscrita en el contexto de la crisis que desembocó en la dimisión de la Comisión en marzo de 1999, refleja este planteamiento. La reforma, lanzada por iniciativa de la Comisión, se desarrolló según el ritmo fijado por los Jefes de Estado y de Gobierno en el Consejo Europeo de Viena de diciembre de 1998 para culminar "antes del Consejo Europeo de Colonia" de junio de 1999. En enero de 1999 y con el fin de facilitar la concertación interinstitucional, la Presidencia alemana creó un grupo político de alto nivel con representantes de la Presidencia, del Parlamento Europeo y de la Comisión [2]. La reforma, que se llevó a cabo en menos de seis meses, fue el resultado de un consenso destinado a restablecer la confianza en el delicado ámbito de la protección del erario público europeo y de la lucha contra el fraude [3].

[2] Tres instituciones constituyeron el grupo político de alto nivel creado por la Presidencia alemana del Consejo Europeo: el Parlamento Europeo (oficina de la comisión de control presupuestario), la Presidencia del Consejo ECOFIN y la Comisión (Comisarios Van Miert, Gradin y Monti).

[3] Véase el primer informe del Comité de sabios en el que consideraba necesario reconsiderar el dispositivo de lucha contra el fraude (informe del 15 de marzo de 1999, sobre las alegaciones de fraude, mala gestión y nepotismo en la Comisión Europea, seguido de un segundo informe, con fecha de 10 de septiembre de 1999, sobre la reforma de la Comisión, análisis de las prácticas en vigor y propuestas destinadas a remediar la mala gestión, las irregularidades y el fraude).

La Comisión y el legislador acordaron dotar a la nueva Oficina, que se mantiene dentro de la Comisión, de independencia funcional para ejercer las competencias de investigación otorgadas a escala comunitaria, sin por ello afectar el equilibrio de responsabilidades entre los Estados miembros y la Comunidad Europea. Al mismo tiempo, se encomendó a la Oficina una misión interinstitucional de prevención y de lucha contra determinados comportamientos que mermaban la credibilidad de la función pública europea y de las instituciones.

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude representa una etapa fundamental, continuación de la dinámica iniciada en 1976 para proteger los intereses financieros (proyecto de Tratado Eurocrime [4]). La reforma de 1999 refleja las distintas fases de la evolución del servicio de lucha contra el fraude, evolución destinada a mejorar la eficacia y la visibilidad de una estructura de investigación especializada, dentro de la Comunidad, en la lucha contra la delincuencia perjudicial a los intereses financieros de las Comunidades.

[4] DO C 222 de 22.9.1976.

MANDATO Y MÉTODO

El artículo 15 del Reglamento de 25 de mayo 1999 (CE) n° 1073.1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y n° 1074/1999 del Consejo (Euratom), relativos a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude [5], dispone que al "Durante el tercer año siguiente a la entrada en vigor del presente Reglamento, la Comisión remitirá al Parlamento Europeo y al Consejo un informe de evaluación de las actividades de la Oficina, acompañado del dictamen del Comité de vigilancia y, en su caso, de propuestas para la adaptación o ampliación de sus funciones". Mediante su Decisión de 15 de enero de 2002 y para cumplir el mandato encomendado por el legislador, la Comisión constituyó un grupo interservicios de alto nivel [6]. Este grupo ha establecido su metodología y dirigido periódicamente la preparación del presente informe centrado en la reconsideración del marco jurídico que regula la actividad de la Oficina.

[5] Véase también el vigésimo considerando.

[6] Acta (2002) 1551. Véase también el documento SEC(2002)33/2.

Los trabajos de evaluación se basaron en el conjunto de textos que constituyen el fundamento jurídico de la Oficina [7] y en la legislación sectorial [8] así como sobre una amplia base documental que incluye, en particular, los informes de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades y la lucha contra el fraude [9], los del Comité de vigilancia, del Tribunal de Cuentas, del Parlamento Europeo y del Consejo, en particular, con motivo de la aprobación de la gestión presupuestaria, así como los de la Oficina. Algunos de estos informes, que se refieren más concretamente al examen detallado de las actividades operativas, constituyen una fuente de evaluación indispensable. La existencia de estos análisis permitió que el grupo se concentrase en el dispositivo reglamentario, el estatuto y las funciones de la Oficina. El presente informe no pretende proceder al análisis de las cifras o de las tendencias, ya que esta evaluación cuantitativa figura en los informes de la Oficina y en los de la Comisión.

[7] Decisión la Comisión de 28 de abril de 1999, 1999/352/CE, CECA, Euratom, instituyendo la Oficina (DO L 136 de 31.5.1999, p. 20), Reglamentos (CE) n° 1073.1999 del Parlamento Europeo y el Consejo y (Euratom) n° 1074/1999 del Consejo (DO L 136 de 31.5.1999, p. 1 y 8), acuerdo interinstitucional relativo a las investigaciones internas efectuadas por la Oficina (DO L 136 de 31.5.1999, p. 15) y decisión modela.

[8] Por lo que se refiere a las legislaciones sectoriales, l ' definición de los fundamentos jurídicos y medios de intervención de la Oficina no puede, en el marco de este ejercicio de evaluación, ser exhaustiva.' Reunirse la legislación consustancial a la protección que acompaña las distintas políticas e instrumentos comunitarios, en efecto, se elaboró a medida de las proyecciones de la construcción europea sin nunca.

[9] En último lugar: COM(2000) 718 final, COM(2001) 255 final y COM(2002) 348 final.

El objetivo de este ejercicio de evaluación, además de los análisis de la Oficina y del Comité de vigilancia [10], es conseguir una valoración global de las actividades de la Oficina a través del examen de sus funciones, de los medios de que dispone y de las dificultades a que ha tenido que hacer frente. El ejercicio tiene en cuenta el impacto de las actividades de la lucha contra el fraude desde el punto de vista de la protección de los intereses de las Comunidades, de la correcta ejecución del presupuesto y de una gestión financiera sana y rigurosa. También se ha tenido en cuenta el impacto de la reforma en los aspectos relacionados con la prevención, la cooperación y la disuasión/represión. Se refiere asimismo a los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, al respeto de los derechos fundamentales de las personas, al objetivo de transparencia, así como al cociente coste/ficacia (economías de escala). También se ha tenido en cuenta, naturalmente, la dimensión interinstitucional de las actividades de la Oficina (credibilidad de las instituciones, integridad de la función pública europea). Esta valoración global debiera permitir calibrar mejor los inconvenientes y las ventajas de la arquitectura de la reforma de 1999.

[10] Comité de Vigilancia: informes publicados en el DO C 360, de 14.12.2000 para el período julio de 1999 - julio de 2000; en el DO C 365 de 20.12.2001 para el período julio de 2000 - septiembre de 2001 y en el DO C 234 de 30.9.2002 para el período septiembre de 2001 - julio de 2002. Oficina: informes de 23.5.2000 (período del 1 de junio de 1999 al 31 de mayo de 2000), de 18.10.2001 (período del 1 de junio de 2000 al 31 de mayo de 2001) y de 17.10.2002 (para el año que finaliza en junio de 2002) que completará el próximo informe.

El presente ejercicio abarca el período comprendido entre junio de 1999 y diciembre de 2002, período que incluye la transición de la antigua unidad de lucha contra el fraude de la Comisión a la Oficina y los riesgos vinculados a esta fase [11]. Esta situación no impide una primera valoración de la evolución actual encaminada al cumplimiento de los objetivos fijados por el legislador que la Comisión se propone alcanzar por etapas, en el marco de su nuevo enfoque estratégico global contra el fraude y que se escalona de junio de 2000 a finales de 2005 [12].

[11] Obligaciones jurídicas y políticas, plazos de nombramiento del personal de dirección y bloqueo de la contratación, gestión de los expedientes en curso de la unidad de lucha contra el fraude que moviliza recursos considerables, retrasos en la aplicación de la nueva metodología.

[12] Estrategia global de la Comisión sobre la lucha contra el fraude y la protección de los intereses financieros de las Comunidades de junio de 2000. COM(2000) 358 final. Véase también el plan de acción para 2001-2003. COM(2001) 254 final.

ESTRUCTURA DEL INFORME DE EVALUACIÓN

La estructura del informe se deriva de un análisis de la reforma de 1999 y de las actividades de la Oficina, presentadas según que formen parte de misiones operativas o de misiones más generales vinculadas a la elaboración de la estrategia política y de las iniciativas legislativas.

La reforma se basa en elementos innovadores, con el fin de reforzar la fiabilidad y la eficacia de las investigaciones. La devolución a la Oficina del cometido interinstitucional de investigación interna así como la transferencia a la Oficina del ejercicio de las competencias operativas relacionadas con las investigaciones de la Comisión se produjeron, en efecto, junto con una innovación institucional esencial: se le otorgó independencia funcional para las actividades operativas intrínsecamente relacionadas con la función de investigación (primera parte).

El dispositivo se caracteriza también por mantener, en un mismo servicio de la Comisión, las actividades de investigación correspondientes a la independencia funcional y las actividades de preparación y aplicación de las acciones de la Comisión que corresponden a las competencias fundamentales de la institución, especialmente en el ámbito legislativo (segunda parte).

Expresión de las funcionalidades devengadas por la innovación y la continuidad, la independencia de la función de investigación y la vinculación a la Comisión constituyen los principios rectores de la gobernanza de la Oficina en el contexto de un estatuto mixto (tercera parte).

Este ejercicio de evaluación global se refiere también a las evoluciones a más largo plazo para reforzar la protección penal de los intereses financieros. Esta es la razón por la que no se han ignorado y se analizan las evoluciones prospectivas, en particular a través de los trabajos relativos a la Fiscalía Europea y al Convenio sobre el futuro de la Unión Europea (perspectivas).

En los Anexos, figura un inventario de las recomendaciones formuladas en el informe (Anexo I). Para facilitar su comprensión, estas recomendaciones se clasifican en función del nivel de la acción que requiere su aplicación (Anexo II).

*

1. COMETIDO OPERATIVO DE LA OFICINA: UN NUEVO ENFOQUE

En virtud de su cometido operativo, la Oficina ejerce las nuevas competencias otorgadas por el legislador y por el Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999 (investigaciones internas) así como las competencias que desde hace mucho tiempo tiene asignadas la Comisión (investigaciones externas). Para el cumplimiento de sus cometidos de investigación, la Oficina dispone de independencia funcional. Esta abarca el ámbito de las investigaciones administrativas internas y externas (cometido operativo). Dicha independencia se aplica también, en parte, a la asociación con los Estados miembros, a la asistencia y seguimiento judiciales y a la articulación de las operaciones de la Oficina con las de sus socios, ya sean comunitarios o no (asociación operativa).

1.1. Cometido operativo

Se ha otorgado a la Oficina el ejercicio de las competencias asignadas a la Comisión en cuanto a control y comprobación in situ en los Estados miembros o en terceros países (investigaciones externas), así como la capacidad de efectuar investigaciones en todas las instituciones, todos los órganos y todos los organismos de las Comunidades Europeas (investigaciones internas).

Desde el punto de vista jurídico, la independencia de la función de investigación otorgada a la Oficina procede de los artículos 3, 4 y 5 de la Decisión de la Comisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, por la que se instituye la Oficina, y de los artículos 11 y 12 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, relativos a las investigaciones efectuadas por la Oficina.

La vocación de la Oficina consiste en primer lugar en ejercer un cometido operativo, en particular la función de investigación a que se refiere el artículo 2 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. Los resultados de las investigaciones de la Oficina que pudieran tener una finalidad penal, constituyen, en su caso, la fase preparatoria de las diligencias penales nacionales (véase el apartado 1.2.2).

El apartado 1 del artículo 2 de la Decisión de la Comisión por la que se instituye la Oficina, define el ámbito de aplicación de la función de investigación. En el párrafo 4 también se ha previsto que la Comisión o las otras instituciones, órganos u organismos puedan encomendar a la Oficina misiones de investigación en otros ámbitos. Esta facultad no se ha utilizado todavía.

1.1.1. Investigaciones internas

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude dispone de la competencia de efectuar investigaciones administrativas internas dentro de todas las instituciones, todos los órganos y todos los organismos de las Comunidades Europeas. Este cometido interinstitucional constituye una de las principales innovaciones de la reforma de 1999 y es consecuencia, en particular, de una Comunicación de la Comisión de 1997 y del informe especial n° 8/98 del Tribunal de Cuentas [13], en los que se destacaba que el no disponer la antigua Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude de competencia para realizar investigaciones en otras instituciones de las Comunidades que no fueran la Comisión "constituye una grave deficiencia que afecta al marco jurídico así como a la organización de la lucha contra el fraude".

[13] final. 13Comunicación de la Comisión: Actuar mejor contra las insuficiencias profesionales, las irregularidades financieras, el fraude y la corrupción. SEC (1997) 2198. R contribución del Tribunal de Cuentas relativa a los servicios de la Comisión encargados de la lucha contra el fraude, en particular, la UCLAF. DO C 230 de 22.7.1998.

* Ámbito de aplicación de las investigaciones internas

El ámbito de aplicación de las investigaciones internas se define por las disposiciones adoptadas por el legislador y por las convenidas entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, que firmaron el Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999 [14].

[14] Un acuerdo interinstitucional, como acto que en el ordenamiento jurídico comunitario emana de la práctica, tiene por objetivo ordenar la cooperación entre dos o a varias instituciones por métodos pragmáticos y en el marco de sus competencias respectivas. Esta práctica constituye un dispositivo procesal de carácter convencional que concreta los deberes recíprocos de cooperación honesta y la confianza mutua de las instituciones en cuestión. En este caso particular, expresa la voluntad de disponer de un instrumento de acompañamiento de la reforma y de regulación de su aplicación, a la espera de las adecuadas disposiciones en el estatuto de los funcionarios. En la práctica permite mejorar la aplicación de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. En el ámbito político, otorga carácter oficial al compromiso de las tres instituciones signatarias e incluye el objetivo de que a instancias del sector político se amplie dicho compromiso a las demás instituciones, órganos y organismos. Desde el punto de vista metodológico, propone un modelo de buen funcionamiento de la cooperación y la concertación interinstitucional. Y, por último, participa en el objetivo de una mejor legibilidad y transparencia.

Según el apartado 3 del artículo 1 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, las investigaciones internas tienen por objeto "luchar contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros" de las Comunidades e "investigar, a tal fin, los hechos graves, ligados al desempeño de actividades profesionales potencialmente constitutivos de un incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y agentes de las Comunidades, que puedan dar lugar a diligencias disciplinarias y, en su caso, penales, o un incumplimiento de las obligaciones análogas de los miembros (...), de los directivos (...) o de los miembros del personal (...) no sometidos al Estatuto"

Al suprimir el vínculo con la protección de los intereses financieros, dicho Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999 amplía el ámbito de aplicación de las investigaciones internas al conjunto de las actividades vinculadas a la protección de intereses comunitarios contra graves comportamientos irregulares (véase a continuación, en el apartado 1.2.3, el punto instancias disciplinarias). Con el fin de garantizar una protección homogénea, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión invitaron a las demás instituciones, órganos y organismos a adherirse al Acuerdo Interinstitucional y adoptar el régimen común con arreglo al modelo de decisión que figura en el Anexo [15]. El apartado 1 del artículo 2 de la Decisión de la Comisión por la que se crea la Oficina define el ámbito de aplicación material de las investigaciones internas de manera similar al Acuerdo Interinstitucional.

[15] Para el Consejo: Decisión 1999/394/CE, Euratom (DO L 149 de 16 de junio de 1999, p. 36). Para la Comisión: Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom (DO L 149 de 16 de junio de 1999, p. 57). Para el Parlamento Europeo la Decisión del Parlamento Europeo de 18 de noviembre de 1999 se incorporó al Reglamento del Parlamento Europeo (Anexo XI).

Un dispositivo no homogéneo

La Comisión observa que, con la excepción de las tres instituciones signatarias, ninguna otra institución, órgano u organismo se ha adherido efectivamente al Acuerdo.

En cambio la mayoría de las instituciones, órganos y organismos han adaptado sus dispositivos internos. No obstante, un primer análisis pone de manifiesto que no parece haber prevalecido una interpretación uniforme del nuevo dispositivo jurídico, previsto por los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 (apartado 6 del artículo 4) y por el Acuerdo Interinstitucional. Se observan efectivamente ciertas divergencias - que no se justifican por exigencias específicas, como las previstas en el apartado 2 del Acuerdo -, en los dispositivos de algunas instituciones y órganos, como la información de la Oficina directamente por los funcionarios que en estos casos se ven obligados a pasar por la autoridad interna o la restricción de las investigaciones internas de la Oficina únicamente a incumplimientos profesionales que vayan en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades. Por consiguiente, el alcance de estos dispositivos es a veces más limitado que lo establecido en la decisión modelo (véase R.1).

El contencioso

La instauración del nuevo dispositivo interinstitucional de investigación interna dio lugar a una serie de contenciosos. Setenta y un miembros del Parlamento Europeo impugnaron la Decisión relativa a las investigaciones internas aprobada por esta institución, alegando, en particular, que dicha Decisión vulneraba la inmunidad de los parlamentarios y la independencia de su mandato. Este recurso dio lugar a una resolución (procedimiento de recurso) y más adelante a una sentencia del Tribunal de Primera Instancia, dictada el 26 de febrero de 2002 [16], en la que el Tribunal desestima el recurso por inadmisible, puesto que las partes demandantes no pudieron probar la existencia de elementos que los individualizasen respecto al acto demandado. De la motivación de la sentencia se desprende que, aunque el régimen de investigaciones internas como tal se aplica también a los miembros del Parlamento Europeo, no puede excluirse a priori que, en el marco de una investigación, la Oficina efectúe un acto que vulnere la inmunidad de que gozan todos los miembros del Parlamento. Sin embargo, suponiendo que tal circunstancia ocurriera, enfrentado a un acto de este tipo cualquier miembro del Parlamento que se considere perjudicado dispone en tal caso de la protección jurisdiccional y las vías de recurso instauradas por el Tratado [17]. Tanto el Banco Central Europeo (BCE) como el Banco Europeo de Inversiones (BEI) adoptaron cada cual una decisión interna que, previo análisis, la Comisión consideró incompatible con los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. Los recursos interpuestos dieron lugar, a la espera de los procedimientos pendientes ante el Tribunal de Justicia (TJCE), a las conclusiones del Abogado General, que se presentaron el 3 de octubre de 2002, en las que se preconiza la anulación de las decisiones [18] del BCE y del BEI.

[16] Asunto T-17/00R y T-17/00. Se ha presentado un recurso ante el TJCE contra esta sentencia del Tribunal.

[17] Apartados 72 y 73 de la sentencia.

[18] Decisión del Banco Central Europeo, de 7 de octubre de 1999, sobre prevención del fraude (BCE/1999/5) (DO L 291, del 13.11.1999, p. 36); Decisión de 10 de noviembre de 1999 del Comité de dirección del BEI relativa a la cooperación con la Oficina. Asuntos C-11/00 y C-15/00.

Estos contenciosos constituyen una fuente de evaluación muy útil, de la que se desprende que la coherencia del nuevo dispositivo interinstitucional no permite exclusión alguna, ya que su ámbito de aplicación está llamado a abarcar a todas las instituciones, órganos y organismos instituidos por los Tratados CE y Euratom o sobre la base de éstos, sin excepción. Para que las investigaciones internas se efectúen en condiciones equivalentes en todas las instituciones, órganos y organismos, en el Consejo Europeo de Colonia los Jefes de Estado y de Gobierno instaron a todas las instituciones, órganos y organismos a adherirse al Acuerdo Interinstitucional.

La Comisión considera que, con el fin de garantizar una protección uniforme de la integridad de las instituciones, es esencial alcanzar el objetivo fijado por el legislador y por el Acuerdo Interinstitucional de que las investigaciones internas tengan una dimensión interinstitucional.

Recomendación n° 1 (R.1)

La Comisión insta al conjunto de las instituciones, órganos y organismos, a adherirse rápidamente al Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999, firmado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. La Comisión hace un llamamiento a las instituciones, órganos y organismos para que adopten una decisión interna conforme a la decisión modelo que figura en el Anexo de dicho Acuerdo Interinstitucional.

* Ejercicio de las competencias de investigación interna

Las competencias de investigación interna de la Oficina se ejercen en el marco de las disposiciones recogidas en el artículo 4 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. Estas competencias incluyen:

- siempre y cuando se cumplan las disposiciones del apartado 4 del artículo antes citado [19], el "acceso", "sin previo aviso y sin demora", a "cualquier información en poder" de las instituciones, órganos y organismos así como el acceso a sus "locales";

[19] Este apartado prevé la información de las instituciones, órganos y organismos en cuestión "cuando agentes de la Oficina efectúan una investigación en sus locales y cuando consultan un documento o piden una información que tienen estas instituciones, estos órganos y estos organismos".

- la posibilidad "de hacer copias" y "de obtener extractos de cualquier documento y del contenido de cualquier soporte de información";

- la posibilidad de pedir "información oral" a los miembros de las instituciones y órganos, a los dirigentes de los organismos y al personal de las instituciones, órganos y organismos;

- la facultad de efectuar controles in situ, en las condiciones y según las disposiciones establecidas por el Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96, de los agentes económicos (véase el apartado 1.1.2) que pudieran disponer de información relativa a los hechos sometidos a una investigación interna;

- la oportunidad de pedir la información que la Oficina considere necesaria "a cualquier persona interesada".

Con arreglo a los ya mencionados Reglamentos y a las decisiones internas de las instituciones, órganos y organismos, el ejercicio de estas competencias de investigación interna debe respetar plenamente los derechos individuales (presunción de inocencia, respeto de la vida privada y de los derechos de la defensa, derecho a la imparcialidad de la investigación). Este aspecto se mencionó en los contenciosos en curso. También se han referido a él el Comité de vigilancia de la Oficina en sus informes de actividades sucesivos y el Defensor del Pueblo Europeo.

Esta es la razón por la que, con el fin de garantizar un mejor control de los procedimientos de investigación interna así como un elevado nivel de garantías para todas las personas afectadas por tales procedimientos, la Comisión considera necesario que la oficina adopte determinadas disposiciones internas con el fin de elaborar un corpus de normas administrativas para la aplicación de los actos y de las medidas de investigación interna (véanse los apartados 3.4.1 y 1.1.2).

Recomendación n° 2 (R.2)

La Comisión recomienda que en su manual de procedimientos internos la Oficina establezca un corpus de normas administrativas con las disposiciones de aplicación de los actos y de las medidas de investigación interna y externa.

* Disposiciones de las investigaciones internas

Las garantías procesales que acompañan la actividad de investigación interna permitieron observar la existencia de prácticas variables. Así ocurre, en particular, en el caso de los procedimientos de información por la Oficina (véase la actividad de información y comunicación en el apartado 3.3) y de los procedimientos de información de la Oficina vinculados a las investigaciones internas.

Procedimientos de información de la Oficina

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2 de la Decisión modelo que figura en el Anexo del Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999, la obligación de informar a la Oficina debía, según los términos de este Acuerdo [20], consolidarse en el estatuto. En su propuesta de reglamento del Consejo por el que se establece el estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros agentes de estas Comunidades, la Comisión presentó un artículo destinado a recoger la obligación de informar a la Oficina de modo que sea directamente aplicable al conjunto del personal de las Comunidades Europeas. Esta propuesta se está examinando [21]; este examen debería utilizarse con el fin de garantizar la compatibilidad entre el estatuto y la decisión modelo. Conviene también velar por que las disposiciones del estatuto que se refieren a la Oficina [22] no limiten las competencias que le otorgan el dispositivo previsto por los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, el Acuerdo Interinstitucional y la decisión modelo.

[20] El artículo 2 contempla la información directa de la Oficina en caso de que un funcionario o agente de una institución, de un órgano o de un organismo tenga "conocimiento de elementos de hecho que dejan suponer la existencia de posibles casos de fraude, de corrupción o de cualquier otra actividad ilícita (...), o de hechos graves, vinculados al ejercicio de actividades profesionales (...)". Véase el séptimo considerando del Acuerdo Interinstitucional para lo referente a la modificación del estatuto.

[21] COM(2002) 213 final. Véase, en particular, el artículo 22 bis de la propuesta.

[22] Artículo 86.

Desarrollo de las investigaciones internas

Basándose en los datos disponibles en los últimos informes de la Oficina y del Comité de vigilancia, la Comisión destaca el desarrollo de las investigaciones internas. Esta nueva situación traduce la prioridad otorgada a las investigaciones internas con el fin de proteger la integridad y la credibilidad de la función pública europea y el alcance de la ampliación de las competencias de la Oficina a las otras instituciones, órganos y organismos, además de la Comisión.

* Articulación de las investigaciones internas con determinados procedimientos administrativos

En el marco de la reforma de la Comisión se han adoptado ciertas medidas destinadas a garantizar el respeto por los funcionarios y agentes de las Comunidades de las obligaciones deontológicas y de los principios de buena gestión financiera. Estas disposiciones deben coordinarse con las relativas al ejercicio de las investigaciones internas de la Oficina (véanse, en el apartado 1.2.3, los puntos "instancias disciplinares" e "instancias especializadas" en cuanto a irregularidades financieras).

* La cuestión específica de las inmunidades

La inmunidad de los funcionarios y agentes de las Comunidades no es oponible a las acciones de investigación administrativa de la Oficina, puesto que ésta participa en la autoridad de organización de las Comunidades, en cambio la problemática de la suspensión de la inmunidad se plantea con motivo de actuaciones penales incoadas contra funcionarios o agentes comunitarios por las autoridades nacionales, a raíz de investigaciones internas de la Oficina.

A este respecto, algunas autoridades nacionales consideran que, en el contexto de las investigaciones de la Oficina, los procedimientos establecidos para la suspensión de la inmunidad de un funcionario o agente para que las autoridades judiciales puedan proceder a la acusación son farragosos. En efecto, en la práctica las autoridades judiciales que desean efectuar diligencias penales vinculadas a una investigación de la Oficina se dirigen generalmente a ésta que, a su vez, remite la solicitud a la institución, órgano u organismo interesado. Según las autoridades judiciales nacionales, la respuesta a través de la Oficina es causa de que los trámites se demoren.

La Comisión considera que la práctica actual podría simplificarse provechosamente si en la transmisión del informe final de investigación a la autoridad judicial se indicase con toda claridad cuál es la autoridad competente para autorizar, si procede, la suspensión de la obligación de reserva (artículo 19 del estatuto) o de la inmunidad.

1.1.2. Investigaciones externas

Hasta 1995, el dispositivo reglamentario relativo a las misiones comunitarias de comprobación in situ se concebía esencialmente como inherente a las actividades de control de la regularidad de las cuentas, de la buena aplicación del Derecho comunitario, de la eficacia de los sistemas de gestión de los fondos comunitarios establecidos por los Estados miembros y del papel de guardiana de los Tratados otorgado a la Comisión. Cada Dirección General de la Comisión responsable de un ámbito específico debía preparar las orientaciones políticas y el marco legislativo de éste. Cada Dirección debía determinar y sigue determinando las misiones de control a iniciar sobre la base de reglamentos sectoriales. Estos controles de rutina u orientados a partir de un análisis de riesgos estaban y siguen estando llamados a constatar posibles disfunciones o irregularidades administrativas, y no a buscar hechos o comportamientos irregulares que pudieran conducir a buscar responsabilidades individuales desde el punto de vista administrativo o penal (investigación del fraude). No obstante, la ausencia de finalidad específica contra el fraude de la normativa sectorial no suponía un obstáculo absoluto a la utilización de las bases sectoriales para la búsqueda de infracciones de carácter económico o financiero.

Desde 1995, la actividad contra el fraude de la Comisión se fue precisando y se consolidó mediante un zócalo legislativo horizontal (primer y tercer pilares) con medios de investigación administrativa que permiten comprobar la existencia y la complejidad de los hechos, así como la dimensión penal de los comportamientos en grave detrimento de los intereses financieros de las Comunidades. Este nuevo dispositivo, más específicamente orientado a la lucha contra el fraude, se basa en una asociación reforzada con los Estados miembros, con arreglo al principio de subsidiariedad y de responsabilidad compartida en cuanto a protección de los intereses financieros de las Comunidades.

En 1999, para reforzar la fiabilidad y la eficacia de la intervención comunitaria en los Estados miembros, la Comisión y el legislador se propusieron someter también la actividad de investigación externa al principio de independencia funcional que se le reconoce a la Oficina. No obstante, esta innovación principal no modifica la distribución y el equilibrio de responsabilidades entre el ámbito nacional y el comunitario. Tampoco altera la responsabilidad general de la Comisión en el ámbito de la protección de los intereses financieros y de la política contra el fraude (artículo 280 del Tratado CE), ya que, con arreglo al artículo 274 del Tratado CE, esta responsabilidad está estrechamente vinculada a su misión de ejecución del presupuesto.

Tal como se define en los artículos 2 y 3 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, el concepto de investigación administrativa externa se concibe de manera bastante amplia. Este concepto cubre dos realidades operativas, a saber: las investigaciones dirigidas desde el ámbito comunitario y las investigaciones conducidas a escala nacional a petición o con la participación del ámbito comunitario. Al tiempo que definen el concepto de investigación administrativa externa, estos Reglamentos acentúan la finalidad penal de las investigaciones administrativas externas. A tal efecto, los informes elaborados por la Oficina pueden constituir una fase preparatoria de las diligencias penales nacionales.

En esta fase de la evolución del Derecho comunitario en los distintos sectores, la Comisión considera indispensable mantener la posibilidad de que la Oficina, en función de las situaciones particulares, recurra a los distintos fundamentos jurídicos existentes para poder llevar a cabo su actividad operativa conduciendo ella misma las investigaciones o, a partir de información pertinente en su posesión y sobre la base de normativas sectoriales, solicitando la apertura de una investigación nacional en la que también podrá participar. Disponer de estas herramientas de investigación (reglamento horizontal contra el fraude y reglamentos sectoriales de control de la buena aplicación de la normativa comunitaria y de la regularidad de las cuentas) permite a la Oficina adaptar la eficacia de la acción contra el fraude en función de sus prioridades y de cada situación particular, así como en función de las competencias a disposición de la autoridad nacional asociada sobre el terreno.

La Comisión considera que corresponde a la Oficina adaptar su acción operativa y desarrollar su herramienta de información (inteligencia estratégica e inteligencia operativa) para utilizar lo mejor posible el arsenal de instrumentos jurídicos existentes, mientras no exista un instrumento de cooperación más específico. Le corresponde también valorizar su capacidad de actuar con total independencia, sin interferir con los otros cometidos que le han sido encomendados por la Comisión en el ámbito de la cooperación con los Estados miembros, según lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 280 del Tratado CE, y también en cumplimiento de las responsabilidades de los distintos servicios de la Comisión en cuanto a seguimiento administrativo y financiero de las investigaciones, incluso desde el punto de vista de la aplicación de sanciones. Queda claro que el ejercicio de estas funciones se efectúa en el marco de las competencias de la Comisión y no en el marco de la independencia reservada a las misiones operativas que giran en torno a la función de investigación (véanse a continuación, en particular, los apartados 1.2.1, 2.4 y 2.5).

* Ámbito de aplicación de las investigaciones externas

La normativa comunitaria define el ámbito de aplicación de las investigaciones externas teniendo en cuenta los objetivos perseguidos por cada instrumento o su finalidad específica.

Los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 (apartado 1 del artículo 1 y artículo 3) establecen que la Oficina ejerza la competencia otorgada a la Comisión de efectuar los controles y comprobaciones in situ en los Estados miembros o en terceros países, con arreglo a los acuerdos de cooperación en vigor, con el fin de establecer, si procede, el carácter irregular de las actividades controladas, sin por ello (artículo 2 de dichos Reglamentos) interferir en las competencias de los Estados miembros en cuanto a diligencias penales.

Cuando se inician por instigación de la Oficina o a petición de un Estado miembro en el marco del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 [23], según el artículo 2 de dicho Reglamento el objetivo de las investigaciones externas es buscar las irregularidades graves "o transnacionales", las irregularidades "en las cuales pueden estar implicados operadores económicos con actividades en varios Estados miembros" o "cuando la situación de un Estado miembro exige en un caso particular el refuerzo de los controles y comprobaciones in situ con el fin de mejorar la eficacia de la protección de los intereses financieros y garantizar con ello un grado de protección equivalente en toda la Comunidad". Conviene precisar que, en conexión con las autoridades nacionales y con arreglo a los acuerdos en vigor, la Oficina puede emprender misiones de investigación en terceros países sobre la base del Reglamento (CE) 515/97 [24], con el fin de descubrir infracciones o detectar operaciones contrarias a las disposiciones de dicho Reglamento.

[23] Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 del Consejo, de 11 de noviembre de 1996, relativo a los controles y comprobaciones in situ que realiza la Comisión para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes e irregularidades. DO L 292 de 15.11.1996, p.2. Vademécum sobre la aplicación del Reglamento por los servicios de la Comisión: octubre de 1997.

[24] Véase, en particular, el artículo 20 de este Reglamento relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria. DO L 82 de 22.3.1997, p. 1.

Estas investigaciones externas se refieren a "toda violación de una disposición del Derecho comunitario resultante de un acto o de una omisión de un agente económico cuyo efecto fuera o pudiera ir en detrimento del presupuesto general de las Comunidades o de presupuestos administrados por éstas, ya sea por la disminución o la supresión de ingresos procedentes de los recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, ya sea por un gasto indebido" (véase el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95), incluidas las operaciones irregulares o las infracciones en el sentido del dispositivo de asistencia mutua (véase el artículo 20 del Reglamento (CE) n° 515/97).

Estas investigaciones se refieren "a las personas físicas o jurídicas, así como las otras entidades a las cuales el Derecho nacional reconoce capacidad jurídica, que hubieren cometido la irregularidad", a "las personas que hubieren participado en la irregularidad" y "las que deban responder de la irregularidad o evitar que esta se cometa". Pero también pueden llevarse a cabo entre todos los demás operadores económicos que dispongan de información pertinente sobre los hechos que hubieren dado lugar a los controles y comprobaciones in situ (véase el artículo 7 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 [25] y el artículo 5 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96).

[25] Reglamento del Consejo, del 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. DO L 312 de 23.12.1995, p. 1.

Por otra parte, el artículo 9 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 se refiere a los controles y comprobaciones in situ que puede efectuar la Comisión en las condiciones previstas por las normativas sectoriales. Las bases jurídicas previstas en estas normativas cubren el conjunto de los ámbitos de intervención de la Oficina, tanto si se trata de los recursos propios de las Comunidades, por ejemplo, como de los fondos estructurales, de la política agrícola común o de la política comercial y del ámbito aduanero [26].

[26] Reglamento (CE, Euratom) n° 1150/2000 (véase el artículo 18) DO L 130 de 31.5.2000, p. 1, Reglamento (CE) n° 1260/1999 (véase el artículo 38), DO L 161 de 26.6.1999, p. 1 y Reglamentos de la Comisión (CE) n° 438/2001 (DO L 63 de 3.3.2001, p.21) y n° 448/2001 (DO L 64 de 6.3.2001, p.13) por los que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1260/1999. Reglamento (CEE) n° 595/91 (véase el artículo 6), DO L 67 de 14.3.1991, p. 11 y el Reglamento (CE) n° 515/97, anteriormente mencionado (véase el artículo 18).

El alcance de estas disposiciones no se ha visto afectado por los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. Al contrario de lo ocurrido en el caso de las investigaciones internas, la reforma de 1999 no dio lugar a la ampliación del ámbito de aplicación de las investigaciones externas.

En la actualidad, la Comisión considera conveniente continuar el debate sobre el ámbito de aplicación de estas normativas en la medida en que, sobre la base de los trabajos de la Oficina, ha podido observar ciertas lagunas. Éstas se refieren, por una parte, a la cooperación y a la coordinación con las autoridades nacionales que hay que reforzar en lo referente a los intercambios de información (véase el apartado 1.2.2) y a la asistencia administrativa (ámbitos de impuestos indirectos, blanqueo de dinero y otros ámbitos, si procede) y, por otra, a las investigaciones dirigidas por la Oficina, los medios jurídicos disponibles a escala comunitaria en el ámbito de los gastos directos para reforzar la protección de los intereses financieros [27].

[27] Está en preparación una propuesta de reglamento para cubrir la asistencia administrativa y el intercambio mutuo de información entre la Comisión y los Estados miembros en los ámbitos del IVA y el blanqueo. También se baraja la conveniencia de preparar un reglamento de aplicación de distintas medidas administrativas en el ámbito de los gastos directos.

Recomendación n° 3 (R.3)

La Comisión propondrá iniciativas, de acuerdo con su estrategia global de lucha contra el fraude y con su programa de trabajo [28], con objeto de:

[28] Programa legislativo y de trabajo de la Comisión para 2003. COM (2002) 590 final/2.

- ampliar el dispositivo de cooperación y asistencia a los ámbitos del IVA transnacional, del blanqueo y a otros ámbitos cuando proceda, incluida la posibilidad de que el ámbito comunitario pueda pedir a los servicios de prevención e investigación de los Estados miembros que se encarguen de investigar el fraude;

- reforzar las competencias de investigación de fraudes a escala comunitaria (Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96) en el ámbito de los gastos directos.

* Ejercicio de las competencias de investigación externa

En las materias que regulan, los reglamentos sectoriales asignan a los agentes de la Comisión una misión de comprobación in situ ante los organismos de control nacionales encargados de la instauración de los sistemas de gestión de fondos o de la recaudación de recursos propios, con objeto de asegurar la correcta aplicación de las disposiciones reglamentarias y para que ejerzan una función de asistencia en las investigaciones conducidas por las autoridades nacionales competentes.

En cambio, el Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 otorga competencias propias a los investigadores comunitarios similares a aquellos de que disponen los investigadores nacionales. Lo mismo ocurre en el caso de las misiones de investigación administrativa conducidas por la Oficina en terceros países con arreglo al Reglamento (CE) n° 515/97. El apartado 1 del artículo 7 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 prevé concretamente que los "controladores de la Comisión tienen acceso, en las mismas condiciones que los controladores administrativos nacionales y en cumplimiento de las legislaciones nacionales, a toda la información y a la documentación relativa a las operaciones en cuestión que sean necesarias para el buen desarrollo de los controles y de las comprobaciones in situ" y que "pueden utilizar los mismos medios materiales de control que los controladores administrativos nacionales y, en particular, hacer copias de los documentos convenientes". Sigue una lista, no exhaustiva, relacionada con el alcance de los controles y comprobaciones in situ [29].

[29] Pueden estar relacionados con los controles y comprobaciones in situ: los libros y demás documentos profesionales como facturas, pliegos de condiciones, nóminas, órdenes de compromiso, extractos de cuentas bancarias propiedad de los agentes económicos; los datos informáticos; los sistemas y métodos de producción, embalaje y expedición; el control físico de la naturaleza y volumen de las mercancías u operaciones realizadas; la extracción y la comprobación de muestras; el estado de los trabajos e inversiones financiadas, la utilización y asignación de las inversiones realizadas; los documentos presupuestarios y contables y la ejecución financiera y técnica de proyectos subvencionados.

Con motivo de la evaluación del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 efectuada en 2000, se observaron ciertas dificultades de aplicación, en particular determinados agentes económicos que se niegan a cooperar (oposición a control), tanto en lo referente al acceso a los locales como a la documentación [30].

[30] En particular, los operadores económicos indirectamente interesados. Documento de trabajo de los servicios de la Comisión; SEC(2000) 844.

La Comisión observa que para mejorar el ejercicio de sus competencias de investigación, la Oficina cree que, inspirándose en el Derecho comunitario (competencia) y en las disposiciones nacionales, pudiera ser conveniente en este ámbito prever mecanismos más eficaces para facilitar el correcto desarrollo de los controles y comprobaciones de los agentes económicos que, de manera dilatoria, se oponen a la realización de estas investigaciones administrativas.

Recomendación n° 4 (R.4)

La Comisión recomienda a la Oficina que realice un análisis comparado de la oposición a control con objeto, de permitir a la institución tomar una iniciativa, cuando proceda.

*

* Modalidades de las investigaciones externas

En función de su fundamento jurídico, las modalidades de las actividades de investigación externa emanan de la normativa comunitaria sectorial, que establece bajo qué condiciones los agentes de la Comisión pueden participar o estar asociados a una investigación nacional, de la normativa comunitaria horizontal (Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96) o de las disposiciones del Derecho nacional.

Existen algunas medidas comunitarias como, por ejemplo, el artículo 9 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 que dispone que "el Estado miembro de que se trate prestará a los inspectores de la Comisión, de conformidad con las disposiciones nacionales, la ayuda necesaria para la realización de su labor" y, en caso de necesidad, adopte "las medidas necesarias, respetando el Derecho nacional". Por otra parte, con arreglo al apartado 2 del artículo 7 de dicho Reglamento, la Comisión es competente para pedir que los Estados miembros adopten "las medidas cautelares que consideren pertinentes (...), en particular para proteger los elementos de prueba".

* Articulación de las intervenciones comunitarias con los procedimientos nacionales

La Oficina ejerce sus competencias de investigación externa con arreglo al principio de subsidiariedad y proporcionalidad. Con el fin de ofrecer más garantías en cuanto a la complementariedad y compatibilidad de sus actividades con las de las autoridades nacionales, la Oficina actúa sobre el terreno en estrecha asociación con los Estados miembros (véase el apartado 1.2.1). En este ámbito, no todas las acciones se inscriben en el marco de la independencia otorgada a la Oficina para el ejercicio de su función de investigación, sino que están supeditadas a dos requisitos que son la regularidad y la eficacia.

Requisito de regularidad

Cuando efectúa controles y comprobaciones sobre el terreno, la Oficina debe cumplir las disposiciones legales y reglamentarias vigentes en los distintos Estados miembros [31], incluso para la elaboración del informe al término de una investigación que debe ajustarse a las exigencias de la ley nacional (apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96). Definir las normas de procedimiento nacionales, tanto administrativas como judiciales, resulta un ejercicio a menudo delicado en razón de la diversidad y complejidad de las normas vigentes; su aplicación a un caso investigado plantea a veces dificultades, en particular cuando se trata de una investigación transnacional. La capacidad de asesoramiento judicial de que disponible la Oficina puede contribuir a solucionar estas dificultades, hasta cierto punto.

[31] El respeto del Derecho nacional del Estado miembro afectado por una investigación externa es un imperativo que emana del artículo 9 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. También lo establece el tercer inciso del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96.

La Comisión considera que la Oficina debe conocer del modo más completo posible las normas de procedimiento nacionales. Para ello, deberá crear una memoria central que le permita actualizar constantemente sus conocimientos y ponerlos fácilmente al alcance de sus agentes. Al propio tiempo, la Comisión reconoce la conveniencia de continuar la reflexión en curso sobre cómo mejorar la situación mediante un corpus de normas administrativas para las investigaciones externas transnacionales vinculado al corpus de normas administrativas referente a investigación interna (véase R.2).

Requisito de eficacia

Por ser la protección de los intereses financieros comunitarios un ámbito de responsabilidad compartida entre la Comunidad y los Estados miembros, la articulación entre el ámbito comunitario y el nacional [32] resulta ser un factor determinante en términos de eficacia. A este respecto, la instauración en la Oficina de una función de inteligencia estratégica y operativa debiera constituir con el tiempo un progreso real. El objeto de dicha función es conseguir una utilización mejor orientada de las competencias de investigación propias otorgadas a escala comunitaria con el fin de garantizar una mayor complementariedad y compatibilidad con las actuaciones de las autoridades nacionales (véase el apartado 1.2.1) y más eficacia.

[32] El Comité de Vigilancia destacó la necesidad de determinar en qué situación y según qué modalidades la actividad de la Oficina precede o acompaña las investigaciones nacionales (por razones de transparencia respecto a los socios nacionales).

Por otra parte, el nuevo Registro que la Oficina está organizando, debiera contribuir a hacer más transparentes las actividades de la Oficina lo que sin duda debiera responder a las preocupaciones expresadas por el Comité de vigilancia (véase el apartado 3.4.1). El seguimiento de las investigaciones externas, que forma parte de la exigencia de eficacia, postula evidentemente la obligación de informar a la Oficina (véase el apartado 1.2.2).

1.2. Asociación operativa

La Oficina ejecuta su misión operativa con arreglo a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Tiene en cuenta que la principal responsabilidad en este ámbito y los medios esenciales recaen en los Estados miembros (investigaciones externas). La misión operativa de la Oficina se basa pues necesariamente en una asociación reforzada con los distintos protagonistas que contribuyen a la protección de los intereses financieros y a la lucha contra la delincuencia financiera; dicha asociación abarca los intercambios de información y la explotación de datos (inteligencia estratégica y operativa) así como la cooperación regular con las distintas instancias a escala comunitaria, de la Unión Europea e internacional.

1.2.1. Asociación con los Estados miembros

La asociación con las autoridades nacionales competentes es un elemento esencial de la protección de los intereses financieros y de la lucha contra el fraude. Esta cooperación incluye tanto la cooperación en sentido amplio, es decir, vinculada al ejercicio por la Oficina de sus competencias de investigación, por iniciativa propia y con total independencia, (véanse los apartados 1.1.1 y 1.1.2) como la colaboración entre los Estados miembros y la Comisión, que la Oficina emprende como servicio de la institución (apartado 3 del artículo 280 del Tratado CE).

En este aspecto, la Oficina está organizando con las autoridades nacionales competentes una asociación específica sobre el respeto de la correcta aplicación del Derecho comunitario para asegurar un grado de protección equivalente en toda la Comunidad. Esta asociación se apoya en las disposiciones sectoriales que se mencionan en los apartados 1 y 2 del artículo 9 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 y en las relativas a la asistencia mutua en los ámbitos de las políticas o de la normativa comunitaria regulados por el Reglamento (CE) n° 515/97 (ámbitos agrícola, aduanero, de política comercial...) .

En cuanto a las investigaciones que dirige la Oficina, el Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 sitúa también la colaboración con los Estados miembros en el centro del dispositivo de controles y comprobaciones sobre el terreno. Dicha colaboración permite evitar, en la medida de lo posible, los solapamientos (con arreglo al segundo párrafo del artículo 3, la Comisión "tendrá en cuenta los controles en curso o realizados, por los mismos hechos y con respecto a los operadores económicos de que se trate, por el Estado miembro con arreglo a su legislación nacional"). También contribuye a garantizar una cooperación leal en todas las fases de una misión de control in situ (con arreglo al artículo 4, los "controles y verificaciones in situ serán preparados y dirigidos por la Comisión en estrecha colaboración con las autoridades competentes del Estado miembro afectado, a las que se informará del motivo, del objeto y de la finalidad de dichos controles y verificaciones con tiempo suficiente de manera que puedan aportar la ayuda necesaria. A este fin los agentes del Estado miembro afectado podrán participar en los controles y verificaciones in situ. Además, si el Estado miembro interesado así lo deseara, los controles y verificaciones in situ podrán ser efectuados conjuntamente por la Comisión y las autoridades competentes de éste").

En determinadas circunstancias, la asociación sobre el terreno con los Estados miembros puede hallar dificultades para aplicarse sin tropiezos, en particular con motivo de la asimetría de las competencias nacionales en los ámbitos administrativo y judicial. Sin embargo, como destacan periódicamente los informes anuales de la Comisión sobre la lucha contra el fraude y los informes de actividad de la Oficina, el balance es bastante positivo y algunos resultados significativos en el ámbito operativo se han obtenido gracias a la eficacia de esta asociación. Los grupos de trabajo específicos que reaccionan como células de crisis en determinados sectores (cigarrillos, alcohol o aceite de oliva) constituyen un modelo que habrá que desarrollar. Lo mismo sucede con la celebración y el recurso a protocolos acordados entre la Oficina y ciertos servicios nacionales especializados, como la Direzione Nazionale Antimafia (véase R.5), en particular para responder a la necesidad de reforzar la lucha contra la delincuencia económica. El tratamiento de algunos asuntos transnacionales complejos, como las importaciones ilegales de plátanos en la Comunidad al amparo de certificados de importación falsos o, en materia de gastos directos [33], la investigación de un grupo de organizaciones no gubernamentales por falsificación de documentos, uso de documentos falsificados y estafa demuestra con pertinencia la importancia de colaborar con los Estados miembros sobre el terreno, como también lo demuestra la constitución de equipos comunitarios para las misiones de investigación en terceros países que incluyen investigadores de los Estados miembros más afectados. La asociación se materializa en el tratamiento de expedientes que, además de tener repercusiones en los intereses financieros también las tienen en otros ámbitos, como la seguridad alimentaria (ESB, por ejemplo) o la falsificación (cigarrillos). Se materializa asimismo en el marco de las medidas de cooperación emprendidas sobre la base de instrumentos del primer y del tercer pilar a la vez; es el caso de la asistencia técnica que la Oficina aporta a los Estados miembros para las operaciones conjuntas de vigilancia marítima (MARINFO) diligenciadas sobre la base del Reglamento CE n° 515/97 y del Convenio relativo al Sistema de Información Aduanera (SIA).

[33] Véanse los anteriormente mencionados informes anuales de 1999, 2000 y 2001 de la Comisión y el informe de actividad de la Oficina para el período comprendido entre el 1 de junio de 2000 y el 31 de mayo de 2001.

Esta asociación debiera permitir a la Oficina desarrollar su función de inteligencia (estratégica y operativa) y con ello adaptarse, junto con las autoridades nacionales, a la movilidad de la delincuencia transnacional e incluso organizada, sin por ello renunciar al propio tiempo a la oportunidad de una intervención por sorpresa in situ. También gracias a ella las autoridades nacionales estarían en mejores condiciones para orientar su actuación sobre el terreno.

La Comisión insta a la Oficina a proseguir su reflexión sobre cómo reforzar su cooperación con las autoridades nacionales. En este marco, considera conveniente que la Oficina disponga de competencia para invitar a todos los servicios competentes de los Estados miembros a diligenciar investigaciones contra el fraude (véase R.3). La utilidad práctica de este dispositivo, dirigido a descubrir infracciones graves, debiera permitir reforzar las sinergias entre el ámbito nacional y el comunitario, con arreglo al principio de subsidiariedad.

Desde este enfoque, la Comisión considera conveniente que la Oficina desarrolle su función de inteligencia y termine el proyecto de plataforma de servicios [34] que preconiza el enfoque estratégico global de la institución. Este proyecto tiene por objeto presentar mejor las distintas actividades de la Oficina y proponer un inventario de los conocimientos y prácticas especializados de que ésta dispone para plasmar el valor añadido del ámbito comunitario, especialmente para el conjunto de las autoridades nacionales que disponen de competencias en el ámbito de las investigaciones administrativas o de poderes de policía judicial. su objetivo es desarrollar los intercambios recíprocos de conocimientos técnicos, prácticas y experiencias para contribuir a una protección óptima de los intereses comunitarios.

[34] Véase, en particular, el apartado 4.2 "ámbito de aplicación y medios de acción comunitarios" de esta estrategia.

Por otra parte, sobre la base de los memorándums de acuerdo ya celebrados entre la Oficina y algunas autoridades competentes de los Estados miembros, parece acertado aplicar el mismo tipo de planteamiento con otras autoridades nacionales.

Recomendación n° 5 (R.5)

La Comisión recomienda a la Oficina que siga instaurando y desarrollando la función de inteligencia estratégica y operativa, con arreglo a la estrategia global 2000/2005.

Recomienda también a la Oficina que examine la oportunidad de ampliar a otras autoridades nacionales competentes los memorándums de acuerdo celebrados con algunas autoridades nacionales.

1.2.2. Asistencia jurídica y peritaje judicial

La eficacia de las investigaciones administrativas de la Oficina depende en gran parte de su explotación, no sólo administrativa, incluido el ámbito disciplinar, sino también en el ámbito judicial, basada fundamentalmente en una estrecha cooperación entre la Oficina, los servicios de policía y las autoridades judiciales nacionales (artículo 2 de la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999). Por este motivo, en las directrices adoptadas por la Comisión en su estrategia global de junio de 2000 se considera prioritario reforzar la dimensión judicial penal.

Esta preocupación se materializó en la Oficina, por una parte, con la función de seguimiento y asesoramiento jurídico (Derecho institucional y comunitario) y, por otra, con la función de asesoramiento y seguimiento judicial (Derecho nacional). Estas funciones se concretan a diario en la práctica, por iniciativa propia o previa solicitud, en particular, mediante actividades de asistencia y asesoramiento jurídico pluridisciplinar, así como por el apoyo del peritaje judicial de la Unidad de magistrados, bajo la dirección del Director General de la Oficina (en lo sucesivo denominado director de la Oficina). La organización de la plataforma de servicios debiera permitir valorizar la contribución de estas funciones de apoyo a la investigación, en cooperación con las autoridades nacionales. La asociación que la Oficina está intentando establecer con las autoridades nacionales encargadas de perseguir hechos delictivos debería facilitar la elaboración de una guía de buenas prácticas, como preconiza la estrategia global de la Comisión. El objetivo de esta guía, de carácter no vinculante, es proporcionar una base útil a los servicios nacionales operativos para ayudarles a organizar y dirigir su colaboración así como animarles a continuar el esfuerzo destinado a utilizar lo mejor posible los medios y el peritaje de la Oficina.

* Ámbito de aplicación

Las misiones atribuidas a la Oficina en este ámbito proceden principalmente del principio de una colaboración estrecha y regular, con arreglo al artículo 280 del Tratado CE, y se basan:

- en materia de asistencia a las autoridades judiciales: en el apartado 2 del artículo 2 de la Decisión de la Comisión por la que se crea la Oficina, según la cual ésta "aportará la asistencia de la Comisión a los Estados miembros para organizar una colaboración estrecha y regular (...) con el fin de coordinar su acción (...) contra el fraude (...)". Esta disposición se recoge en el apartado 2 del artículo 1 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. Además, la acción de la institución se inspira en el segundo párrafo del apartado 2 del artículo 7 del segundo Protocolo [35] del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, actualmente en curso en ratificación, cuya sustancia recoge esencialmente una propuesta de Directiva presentada por la Comisión [36] por la que se establece que "la Comisión deberá prestar toda la asistencia técnica y operativa necesaria con el fin de facilitar la coordinación de las investigaciones emprendidas por las autoridades nacionales competentes";

[35] DO C 221 de 19.7.1997, p. 11.

[36] Relativa a la protección penal de los intereses financieros de la Comunidad. COM(2001) 272 final.

- en cuanto a seguimiento judicial: en el apartado 6 del artículo 2 de la Decisión por la que se crea la Oficina según el cual "la Oficina es el interlocutor directo de la policía y de las autoridades judiciales". Esta competencia se refuerza mediante los artículos 9 y 10 y el considerando 16 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999.

Tras considerar que una solución adecuada al problema de la eficacia de las diligencias penales requeriría establecer unas inculpaciones homogéneas y unas normas de procedimiento penal adecuadas, la Comisión considera que, entretanto, es necesario seguir actuando con los medios disponibles para reforzar la cooperación entre la Oficina y las autoridades judiciales de los Estados miembros, tanto para las investigaciones externas como para el seguimiento judicial de las investigaciones internas. Apoyándose en este enfoque, la Oficina desarrolla su misión de enlace y asesoramiento penal con el fin de aportar un apoyo concreto a la realización de los objetivos de lucha contra el fraude y la corrupción y aporta mejoras a su papel de asesoramiento, asistencia y coordinación para apoyar la acción nacional en el ámbito de las diligencias penales en cuanto a infracciones graves perjudiciales para los intereses de las Comunidades.

* Modalidades de acción

La misión de asistencia y seguimiento judiciales resulta ser especialmente indispensable para optimizar la explotación judicial de las investigaciones de la Oficina. Sin embargo, se observa que el aspecto judicial tropieza con dificultades. Un primer obstáculo a la acción de la Oficina es la falta de información de carácter judicial, con arreglo a las obligaciones de comunicación (investigaciones externas) reguladas por los reglamentos sectoriales, y las dificultades de acceso a este tipo de información. Tales comunicación y acceso no son ni sistemáticos, ni completos. En efecto, por una parte, en los Estados miembros donde existe el secreto judicial, las disposiciones nacionales al respecto pueden servir de argumento para limitar las obligaciones de comunicación y, por otra, sólo se tiene acceso a los expedientes de las actuaciones judiciales en caso de personación como parte civil. En cuanto a esta última hipótesis, cabe precisar que como los Estados miembros asumen la responsabilidad de la lucha contra el fraude, cuando se trata de financiaciones indirectas comunitarias la Comisión no se persona sistemáticamente como parte civil y que esta posibilidad no está prevista o no es posible en todos los Estados miembros.

Aunque la normativa sectorial incluya obligaciones de comunicación por parte de los Estados miembros, su aplicación práctica parece plantear ciertas dificultades, en cuanto los procedimientos llegan a la fase de las diligencias penales. A este respecto, se ha podido comprobar que, al contrario de lo que está previsto para las instituciones, órganos u organismos en cuanto a investigación interna (apartado 4 del artículo 9 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 [37]), en estos textos no se incluye la obligación por parte de los Estados miembros de informar a la Oficina de las consecuencias de las investigaciones externas que hubiere llevado a cabo.

[37] Este artículo prevé que las instituciones, órganos y organismos afectados por una investigación interna den a las investigaciones cursos que sus resultados requieren e informan el director de la Oficina en un plazo que éste habrá fijado.

La Comisión considera que esta obligación de informar, que existe en algunos reglamentos sectoriales, debiera generalizarse al conjunto de las investigaciones externas y ampliarse al seguimiento judicial de las investigaciones internas (véase R.6). De este modo, la calidad de las actividades de seguimiento, cuya responsabilidad incumbe, en particular, a la Comisión, podría mejorarse en gran medida.

El reconocimiento del papel de los agentes de la Oficina por las autoridades nacionales encargadas de la acción penal evitaría una dificultad suplementaria. La aplicación del segundo Protocolo del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades debería facilitar este reconocimiento de los agentes de la Oficina por las autoridades judiciales nacionales. Esto debiera permitir a la Oficina responder a las necesidades de las autoridades judiciales interesadas. La viabilidad de tal reconocimiento debe analizarse desde el punto de vista de los distintos sistemas nacionales existentes.

La Comisión considera que al no haber competencias comunitarias en materia de diligencias penales, es importante reforzar los instrumentos de cooperación, como la plataforma de servicios y la función de asesoramiento/asistencia y seguimiento judiciales, en particular por el desarrollo constante de intercambios operativos entre los magistrados de la Oficina y sus homólogos nacionales sobre la base de una guía de las buenas prácticas. En la situación actual de los medios de que se dispone a escala comunitaria, este refuerzo debiera contribuir a que se reaccionara mejor ante la dimensión judicial penal de los expedientes de investigación establecidos por la Oficina.

La Comisión observa, por otra parte, que el no haber ratificado la totalidad de los Estados miembros el segundo Protocolo del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros constituye también un obstáculo a la acción de la Oficina en cuanto a asistencia operativa a las autoridades judiciales nacionales [38]. Es una de las razones por las que la Comisión presentó la propuesta de directiva anteriormente mencionada. Ésta recoge esencialmente el dispositivo de cooperación vertical del artículo 7 del segundo Protocolo.

[38] Sólo han entrado en vigor, el 17 de octubre de 2002, el Convenio y su primer Protocolo.

Por consiguiente, la Comisión recuerda que se invita al Consejo a adoptar la propuesta de directiva anteriormente mencionada que se le presentó en mayo de 2001 [39] e invita al mismo tiempo a los Estados miembros a que ratifiquen el segundo Protocolo del Convenio sobre la protección de los intereses financieros con el fin de reforzar su aplicación. La Comisión considera además que los obstáculos encontrados para el enjuiciamiento de los expedientes transmitidos por la Oficina a las autoridades encargadas de los procedimientos penales son un elemento principal en favor de la creación de una Fiscalía Europea (véase R.13).

[39] COM(2001) 272. La Comisión presentó una propuesta modificada con fecha de 16.10.2002. COM(2002) 577 final.

Recomendación n° 6 (R.6)

Con el fin de reforzar la eficacia de la función de asesoramiento/asistencia y seguimiento judiciales, la Comisión invita:

- a los Estados miembros a ratificar el segundo Protocolo del Convenio sobre la protección de los intereses financieros;

- al Consejo a adoptar la propuesta de directiva relativa a la protección penal de los intereses financieros de la Comunidad.

La Comisión propondrá una iniciativa con el fin de que los Estados miembros informen a la Comunidad del curso dado a las investigaciones de la Oficina.

También recomienda que la Oficina elabore una guía de las buenas prácticas, como preconiza la estrategia global de la institución.

1.2.3. Coordinación de las acciones a escala comunitaria

Las acciones respectivas de la Oficina y de otros servicios se concibieron con un espíritu de complementariedad para una protección más eficaz de los intereses comunitarios y para satisfacer las exigencias de una correcta administración. Este es el caso para la actuación de determinados servicios de la Comisión, de las instancias disciplinarias, de las instancias especializadas en cuanto a irregularidades financieras y del Tribunal de Cuentas.

* Servicios de la Comisión

Las relaciones diarias entre la Oficina y los otros servicios de la Comisión, especialmente en virtud de sus responsabilidades como ordenadores o administradores de fondos comunitarios, o con arreglo a sus atribuciones como servicios responsables de la concepción de políticas o de legislaciones comunitarias, participan de la complementariedad operativa en cuanto a protección de los intereses financieros o de lucha contra el fraude. Se observa que aunque dicha complementariedad funciona de manera satisfactoria, debiera coordinarse mejor, en particular en cuanto a intercambios de información. Sobre este último aspecto de los intercambios de información entre determinados servicios y la Oficina, se registran prácticas divergentes en cuanto a los flujos de comunicación por una y otra parte. La Oficina considera que la información que se le destina debería canalizarse mejor en el punto de partida, es decir en los servicios, para prever, por ejemplo, que sólo se le transmitan elementos de información seleccionados sobre la base de criterios o de parámetros previamente elaborados. Por otra parte, los servicios piden a la Oficina más información todavía para poder realizar las tareas que son las suyas. Una mejora de la práctica debiera permitir a la Oficina desplegar de manera más eficaz los medios de investigación de que dispone para asegurarse de la correcta aplicación de las políticas comunitarias, de la regularidad de las cuentas o del buen funcionamiento de los sistemas nacionales de gestión y de control, al tiempo que pudiera favorecer la complementariedad entre las medidas contra el fraude y las acciones de control y de comprobación sobre el terreno que los servicios ordenadores o gestores efectúan sobre la base de las normativas sectoriales.

Además, en el ámbito de los gastos directos, algunos ordenadores tienden a suspender los pagos por precaución, a causa de la transmisión de información a la Oficina o de la existencia de una investigación de ésta. Sería conveniente revisar esta actitud según procedimientos concertados y mejor programados, con el fin de alcanzar mayor coherencia [40]. En este contexto y en particular con arreglo al apartado 4 del artículo 106 de las modalidades de ejecución del nuevo Reglamento Financiero [41], si una información que levanta dudas sobre la admisibilidad de ciertos gastos que figuran en una solicitud de pago se pone en conocimiento del ordenador competente, éste puede suspender el plazo para el pago con objeto de que se proceda a comprobaciones complementarias, incluso mediante un control sobre el terreno.

[40] A este respecto, la medida 59 de la reforma de la Comisión (COM(2000) 200 final) establece que los funcionarios de rango ejecutivo de la Comisión debieran adoptar motu proprio las medidas necesarias tras haber comunicado un caso a la Oficina.

[41] Reglamento (CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Comisión, del 23 de diciembre de 2002, por el que se establecen las modalidades de ejecución del Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002. DO L 357 de 31.12.2002, p. 1.

Es importante para la Oficina racionalizar la utilización de los recursos disponibles con el fin de poder centrar la actividad operativa en los asuntos más significativos que justifican la intervención de la Comunidad, con arreglo al principio de subsidiariedad. La selección de los expedientes en el punto de partida, al basarse en una cooperación periódica con los servicios responsables del control de la correcta aplicación y de la buena gestión de las políticas e instrumentos financieros comunitarios puede, al igual que una cooperación estrecha con las autoridades nacionales, permitir a la Oficina preparar su programa de actividades operativas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 11 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999.

La Comisión considera que a la luz de la experiencia adquirida, procede mejorar los intercambios de información y reforzar la cooperación mutua entre la Oficina y los servicios. También resultaría conveniente ampliar a otros servicios de la Comisión las iniciativas de la medida 93 del Libro Blanco sobre la reforma de la Comisión cuyo objetivo es mejorar la coordinación entre la Oficina y determinados servicios con miras a luchar con más eficacia contra las irregularidades, el fraude y la corrupción y utilizar de forma más eficiente los recursos disponibles. Ya se ha celebrado un acuerdo con el Servicio de auditoría interno y el Centro Común de Investigación; otros están en curso, en particular, con la Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales y con la Oficina de Cooperación (AIDCO). Además, se ha instaurado una práctica para encuadrar las modalidades de colaboración y los intercambios de información entre la Oficina y otras Direcciones Generales, como la Dirección General Fiscalidad y Unión aduanera. En este sentido, se ha previsto elaborar protocolos de acuerdo interservicios, tal como establece el plan de acción 2001/2003, entre la Oficina y los servicios encargados del control de la eficacia de los sistemas nacionales de gestión de los fondos comunitarios o de los recursos propios, con el fin de definir las modalidades prácticas de una coordinación interservicios estrecha y periódica.

Recomendación n° 7 (R.7)

Para permitir que la Oficina oriente mejor su acción operativa, la Comisión recomienda la elaboración y aplicación de los protocolos de acuerdo interservicios, con arreglo al plan de acción 2001/2003, por los que se establecen las modalidades prácticas de la colaboración entre la Oficina y los otros servicios de la Comisión y, en particular, los que administran fondos comunitarios.

* Auditor interno de la Comisión

Las investigaciones de la Oficina, tanto internas como externas, más allá de su cometido de lucha contra el fraude pueden permitirle localizar posibles fallos en los sistemas de control interno que pudieran afectar la aplicación de la normativa vigente o el funcionamiento administrativo. Esta información deberá comunicarse en primer lugar a la jerarquía interesada para que pueda adoptar las medidas correctivas necesarias. Además, la Oficina podrá transmitir al Servicio de auditoría interno de la Comisión y, cuando proceda, a la estructura de auditoría interna de la Dirección General o del servicio interesado la información relativa a los defectos sistémicos de los controles internos que hubiere localizado, con el fin de garantizar un seguimiento sistemático. El Servicio de auditoría interno y las estructuras de auditoría internas de las Direcciones Generales, por su parte y con arreglo a la práctica habitual de los auditores, deberán informar a la Oficina de cualquier elemento que hubieren observado en sus trabajos y que pudiera dar lugar a una sospecha de posible fraude.

* Autoridades disciplinarias

Es importante destacar que con arreglo al apartado 3 del artículo 1 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 y según los términos del Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999, la Oficina efectúa las investigaciones administrativas destinadas a:

- "luchar contra el fraude, la corrupción y contra cualquier otra actividad ilegal perjudicial para los intereses financieros" de las Comunidades;

- buscar "los hechos graves (...) que puedan constituir un incumplimiento a las obligaciones de los funcionarios y agentes de las Comunidades, que pudieran dar lugar a procedimientos disciplinarios y, si procede, penales; o un incumplimiento de las obligaciones similares por parte de los miembros (...) directivos (...) o del personal (...) no sujeto al estatuto ".

La Comisión observa que, cuando existen autoridades disciplinarias que disponen de competencias de investigación, su actuación se circunscribe exclusivamente a la institución, órgano u organismo al que pertenecen, lo que no es el caso de la Oficina, que dispone de amplias competencias de investigación interna y puede actuar de la misma manera en todas las instituciones, órganos y organismos, incluso en el caso de los miembros o del personal no sujetos al estatuto. Puesto que las instituciones, órganos y organismos disponen de una competencia general de investigación en materia disciplinaria y de responsabilidad propia [42], es necesario delimitar el perímetro de las actividades de la Oficina, con el fin de garantizar que sus competencias no se vean afectadas en caso de posibles solapamientos de competencias.

[42] Véase el sexto considerando de la decisión modelo aneja al Acuerdo Interinstitucional anteriormente mencionado, de 25 de mayo de 1999, según el cual "estas investigaciones deberán efectuarse en condiciones equivalentes en todas las instituciones (...) sin que la atribución de esta tarea a la Oficina afecte a la responsabilidad propia de las instituciones (...)".

Puesto que tal instancia no existe en las otras instituciones, órganos u organismos, la Comisión creó un servicio de investigación y disciplina (IDOC) [43], encargado, según el artículo 2 de la Decisión de la Comisión de 19 de febrero de 2002, de efectuar investigaciones administrativas y de preparar los procedimientos disciplinarios sujetos a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos. La Comisión confirmó la prioridad reconocida a la OLAF en el marco de sus competencias (protección de los intereses financieros o hechos graves). Si esta última indica que ya está procediendo a una investigación o que tiene intención de hacerlo, el IDOC deberá abstenerse de iniciar una investigación paralela. En efecto, el apartado 2 del artículo 5 de la anteriormente mencionada Decisión de 19 de febrero de 2002 dispone que "antes de iniciar la investigación, el Director General de Personal y la administración deberán consultar en primer lugar a la Oficina (...) para cerciorarse de que ésta no esté llevando a cabo una investigación en este sentido ni tiene la intención de hacerlo." De la Decisión de la Comisión, así como de la práctica administrativa, se desprende que la competencia del IDOC es residual con relación a la de la Oficina, lo que evita el solapamiento de las investigaciones administrativas. Por otra parte, cabe destacar que la eficacia del seguimiento disciplinario de las investigaciones internas requiere que, en su trabajo de investigación, los agentes de la Oficina tengan en cuenta las peculiaridades consustanciales al Derecho disciplinario.

[43] Decisión de la Comisión de 19 de febrero de 2002. C(2002) 540.

Para mejorar la coordinación y la complementariedad, parece esencial solicitar que la Oficina dé mayor transparencia a su radio de acción sobre la base de distintos criterios de intervención. Sobre la base del principio de especialidad parecen imponerse ciertos parámetros como, en particular, los criterios de seguimiento penal y de conocimientos especializados en cuanto a lucha contra comportamientos relacionados con formas graves de delincuencia económica y financiera [44]. Por lo que se refiere a delitos relacionados con las funciones ejercidas, la Oficina debería ser informada cuando dichos comportamientos requieran conocimientos especializados en materia de delincuencia económica y financiera.

[44] Además, cabe decir que los miembros de las instituciones no están incluidos en el estatuto y por consiguiente no están sujetos al control de las instancias disciplinarias. El legislador otorgó sus competencias a la Oficinas claramente para responder a esta situación.

La Comisión considera que la actividad de investigación de la Oficina y de las autoridades disciplinarias podría encuadrarse mediante memorándums de acuerdo por los que se reserve la intervención de la Oficina a la investigación de hechos graves que pudieran asimilarse a delitos de origen económico o financiero. Además, establecer una tipología de comportamientos debiera permitir también delimitar las competencias con mayor precisión. La elaboración de tal tipología requerirá sin duda un trabajo considerable para definir y clasificar los distintos tipos de vulneración de obligaciones profesionales en el ejercicio de las funciones.

Recomendación n° 8 (R.8)

La Comisión recomienda la celebración de memorándums de acuerdo, con el fin de hacer más transparente la distribución práctica de las tareas entre la Oficina y las autoridades disciplinarias.

* Autoridades especializadas en irregularidades financieras

El Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas [45], no afecta a las disposiciones de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, en particular, las competencias asignadas a la Oficina.

[45] Publicado en el DO L 248 de 16.9.2002, p. 1.

No obstante, "para determinar la existencia de una irregularidad financiera y sus posibles consecuencias", el Reglamento financiero establece la creación para cada institución de una "autoridad especializada, independiente desde el punto de vista funcional". Sobre la base del dictamen de dicha autoridad, la institución decidirá si procede o no incoar un procedimiento destinado a cuestionar la responsabilidad disciplinaria o pecuniaria [46].

[46] Apartado 4 del artículo 66 del Reglamento financiero.

Es indispensable garantizar la correcta articulación de las intervenciones de estas autoridades y de las de la Oficina, de modo que se preserven las competencias de la Oficina. El objeto de los dictámenes de cada una de estas autoridades es evaluar la posibilidad de que se hayan cometido irregularidades, así como su gravedad y posibles consecuencias. Si el análisis deja suponer que el caso compete a la Oficina, ésta será informada sin demora.

La Comisión considera útil que el sistema se aprecie en función de la experiencia, con el fin de determinar la necesidad de posibles mejoras.

* Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas, con arreglo a las disposiciones de los artículos 246 y 248 del Tratado CE, fiscaliza las cuentas y para ello examina las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la Comunidad con objeto de apreciar su legalidad y regularidad y garantizar una buena gestión financiera. El Tribunal de Cuentas tiene una misión de auditoría - que, en principio, ejerce sin necesidad de indicios previos-, para comprobar la fiabilidad de los sistemas. La vocación primera de esta institución no es la detección de actos punibles ni dispone, al contrario de la Oficina, de las competencias necesarias para poder definir responsabilidades individuales. Para asentar como es debido la cooperación con la Oficina, existe un acuerdo entre la Oficina y el Tribunal de Cuentas según el cual este último transmite a la Oficina los elementos que pudieran constituir un fraude. La Oficina por su parte mantiene informado al Tribunal de Cuentas del curso que se hubiere dado a los elementos facilitados por éste.

La Comisión considera que esta práctica debiera permitir afianzar de forma adecuada la cooperación entre la Oficina y el Tribunal de Cuentas.

En la medida en que este tipo de dispositivo pudiera resultar útil para facilitar el ejercicio de las investigaciones internas de la Oficina, en condiciones equivalentes en todas las instituciones, órganos y organismos, la Comisión considera adecuado iniciar una reflexión sobre la oportunidad de prever memorándums de acuerdo específicos entre la Oficina y las demás instituciones, órganos u organismos.

Recomendación n° 9 (R.9)

La Comisión recomienda que la Oficina estudie la oportunidad de ampliar el sistema de memorándums de acuerdo a las demás instituciones, órganos u organismos.

1.2.4. Cooperación a escala de la Unión Europea e internacional

El carácter transnacional de la delincuencia económica y financiera y el alcance de la actuación de la Comunidad Europea en el marco de su cooperación con terceros países requieren incrementar la cooperación con el conjunto de las autoridades encargadas de luchar contra estas formas de delincuencia. La articulación entre las competencias de la Oficina y las de Europol y Eurojust, así como las modalidades de cooperación entre estos últimos, es indispensable. Los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 no contienen ninguna disposición sobre este tema. La Oficina forma parte de una institución comunitaria que ejerce responsabilidades independientes de la esfera de competencia nacional. Europol y Eurojust, como instancias del tercer pilar, ejercen funciones tendentes a coordinar las acciones nacionales.

* Europol

Según el apartado 6 del artículo 2 de la Decisión de 28 de abril de 1999 por la que se instituye la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), ésta es el interlocutor directo de las autoridades policiales. La Decisión del Consejo de 6 de diciembre de 2001 [47] amplió las competencias de Europol a la lucha contra las formas graves de delincuencia internacional enumeradas en el anexo del Convenio Europol. La estafa, el fraude y, en particular, la corrupción están cubiertos por el mandato de Europol. Un considerando de esta Decisión indica que no afecta al papel de la Comisión. Según una declaración que figura en el Anexo de la Decisión, el Consejo "está de acuerdo en que la mención del fraude entre las formas graves de delincuencia a que se refiere el Anexo del Convenio Europol debe tener en cuenta la competencia de la OLAF (...) en cuanto a fraude fiscal y fraude aduanero y dar lugar a la negociación de un acuerdo entre Europol y la Comisión".

[47] DO C 362 de 18.12.2001, p. 1.

Un acuerdo de cooperación, firmado entre la Comisión y Europol el 18 de febrero de 2003, prevé la posibilidad de que Europol y la OLAF celebren directamente acuerdos relativos a los ámbitos cubiertos por el ejercicio de la función de investigación para el que la Oficina goza de independencia.

La Comisión observa que la Oficina y Europol comparten la preocupación de mejorar su cooperación. Para mejorar la cooperación y permitir el trasvase de información de Europol hacia la Oficina, es necesario que el Consejo adopte una decisión unánime con arreglo al apartado 4 del artículo 10 y al artículo 18 del Convenio Europol. Habida cuenta de estas restricciones jurídicas, los intercambios operativos entre Europol y la Oficina siguen siendo relativamente poco importantes. Hay que explorar todas las vías posibles para mejorar esta situación como, por ejemplo, la participación más regular de la Oficina en el consejo de administración de Europol, lo que debiera facilitar los contactos personales y mejorar la percepción de la utilidad de los intercambios entre Europol y la Oficina.

* Eurojust

Con arreglo al apartado 6 del artículo 2, de la Decisión de 28 de abril de 1999 por la que se instituye la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), ésta es el interlocutor directo de las autoridades judiciales. En los ámbitos de competencia comunitarios como la protección de los intereses financieros y la articulación en cuanto a cooperación operativa, en particular el seguimiento judicial de las investigaciones de la Oficina, esto se hace directamente mediante la función de asesoramiento y seguimiento judicial de la Oficina.

Eurojust, por su parte, es un órgano permanente de la Unión Europea encargado de coordinar la cooperación judicial penal entre las autoridades competentes de los Estados miembros que tiene sus propias prioridades. Eurojust, que se instituyó por la Decisión del Consejo de 28 de febrero de 2002 [48], substituyó a Pro Eurojust, unidad provisional que se estableció el 1 de marzo de 2001. El octavo considerando de la Decisión del Consejo indica que "Las competencias de Eurojust se entienden sin perjuicio de las competencias de la Comunidad en materia de protección de los intereses financieros de ésta". Con el fin de favorecer el acervo comunitario, la Comisión hizo una declaración, que figura en el Anexo de la Decisión del Consejo [49]. Eurojust no dispone de competencias propias de investigación a escala europea. Los objetivos de Eurojust, órgano de carácter judicial, consisten en mejorar la coordinación y la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de las actuaciones judiciales y, por otra parte, ayudar a estas autoridades a reforzar la eficacia tanto de sus investigaciones como de sus actuaciones judiciales contra las formas graves de delincuencia.

[48] DO L 63 de 6.3.2002, p. 1.

[49] Según la cual "la protección de los intereses financieros comunitarios es una responsabilidad compartida entre la Comunidad y los Estados miembros y a este respecto es importante destacar que en los Tratados, el artículo 280 del Tratado CE constituye el fundamento jurídico específico para aplicar medidas de cooperación conjuntamente con las autoridades nacionales competentes (...) o adoptar las medidas necesarias para prevenir y combatir el fraude y cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros comunitarios (...). En este marco es en le que debería garantizarse la cooperación estrecha y regular entre la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y las autoridades nacionales encargadas de la persecución penal por una parte y entre la Comisión (OLAF) y Eurojust por otra. "

A este respecto, la Comisión observa que, con arreglo al artículo 22 del reglamento interno de Eurojust, actualmente se está negociando un memorándum de acuerdo entre la Oficina y Eurojust. Éste debería establecer las disposiciones prácticas para la comunicación recíproca de información y cooperación sobre casos concretos, así como sobre temas más generales que puedan interesar tanto a la Oficina como a Eurojust.

En cuanto al ámbito de las relaciones entre la Oficina y las instancias de la Unión, como Europol o Eurojust, la Comisión considera que hay que tener en cuenta las responsabilidades específicas de las instituciones europeas en cuanto a protección de los intereses comunitarios, y más concretamente de los intereses financieros. En efecto, en este aspecto, la Comisión y las dos ramas de la autoridad presupuestaria asumen una responsabilidad fundamental [50]. El acervo comunitario no admite retrocesos en este tema.

[50] La protección de los intereses financieros está vinculada a las responsabilidades de las instituciones y, en particular de la Comisión, en virtud de la correcta ejecución del presupuesto (artículos 274 a 276 CE), en estrecha relación con la responsabilidad compartida a que se refiere el artículo 280 del Tratado CE.

* Terceros países

En los servicios de la Comisión, la Oficina es la encargada de negociar acuerdos o protocolos de asistencia administrativa mutua en materia aduanera con los terceros países. En la actualidad existen ya cuarenta y un acuerdos. Otros se están negociando, en particular, con Siria y China. A este respecto, la Comisión considera que la Oficina debe proseguir la negociación de dichos acuerdos y protocolos, con objeto de abarcar más países y reforzar, en particular, la cooperación y los intercambios de información recíprocos. Se encargan del seguimiento de la aplicación de estos instrumentos los Comités Mixtos.

Además, se está negociando con Suiza (asistencia administrativa y cooperación judicial) un acuerdo para luchar contra el fraude y cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de las partes.

Por otra parte, en los trabajos relativos a la protección del euro contra la falsa acuñación de moneda (véase el apartado 2.3) se resalta la importancia de la cooperación con los terceros países. Para ello convendría concretar el artículo 9 del Reglamento (CE) n° 1338/2001 mediante la inclusión de disposiciones contra la falsificación en los acuerdos de cooperación, asociación y preadhesión.

Por último, sobre la base de los memorándums de acuerdo entre la Oficina y algunas autoridades de terceros países (por ejemplo la policía fiscal rusa), la Comisión considera que podría pensarse en el mismo tipo de planteamiento con otras autoridades de terceros países.

Recomendación n° 10 (R.10)

La Comisión recomienda que se sigan negociando acuerdos internacionales de asistencia administrativa mutua en el ámbito de aduanas, en particular con el fin de reforzar el intercambio de información y la cooperación entre el ámbito comunitario y las autoridades de terceros países.

La Comisión recomienda también establecer disposiciones contra la falsificación de moneda relativas a los intercambios de información entre el ámbito comunitario y las autoridades de terceros países y, en particular, en los acuerdos de cooperación, asociación y preadhesión con éstos.

Por otra parte, la Comisión recomienda a la Oficina que estudie la conveniencia de ampliar el sistema de memorándums de acuerdo celebrados con las autoridades de determinados terceros países a otras autoridades de terceros países.

* Organismos internacionales

La Oficina mantiene los contactos convenientes con distintos organismos internacionales como Interpol, la Organización Mundial de Aduanas (OMD) o el Banco Mundial. La cooperación incluye, en particular, la participación en foros internacionales. Es el caso de la Conferencia anual de Investigadores Internacionales que la Oficina proyecta organizar en 2003. La Oficina está facultada para establecer las disposiciones de una cooperación reforzada con estos distintos socios. Así pues, por lo que se refiere a la OMD, está asociada en calidad de observador en los trabajos de varios Comités y, desde un punto de vista más operativo, se han organizado intercambios de datos entre el sistema informático de la Oficina y la base de datos de la OMD, especialmente en cuanto al tráfico de cigarrillos se refiere. La práctica ha demostrado también el interés, por ejemplo, de asociar a Interpol a los trabajos del Comité Consultivo antifraude de la Comisión, presidido por la Oficina, sobre la protección del euro contra la falsa acuñación de moneda con una verdadera plusvalía desde el punto de vista de la aplicación de instrumentos internacionales en materia de lucha contra la falsa acuñación de moneda y de la integración de este acervo en el dispositivo comunitario (oficinas o puntos de contacto centrales nacionales).

*

2. LAS MISIONES GENERALES DE LA COMISIÓN: LOS CONOCIMIENTOS ESPECIALIZADOS DE LA OFICINA

Como los otros servicios de la institución, la Oficina se encarga de preparar los trabajos, de elaborar y aplicar las acciones y de ejecutar las decisiones de la Comisión. Según las disposiciones adoptadas sobre este tema, la responsabilidad de la Oficina se extiende, más allá de la protección de los intereses financieros de las Comunidades, al conjunto de las actividades vinculadas a la protección de los intereses comunitarios contra comportamientos irregulares que pudieran dar lugar a procedimientos administrativos o penales [51]. Por ello, las funciones de la Oficina incluyen "todas las atribuciones ejercidas por el grupo de trabajo Coordinación de la lucha contra el fraude y, en particular, las relativas a la preparación de las disposiciones legales y reglamentarias en los ámbitos de actividad de la Oficina, incluso cuando se trata de instrumentos incluidos en el título VI del Tratado de la Unión Europea " [52].

[51] Véase, en particular, el sexto considerando de la decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom y el quinto considerando de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999.

[52] Apartados 1 a 7 del artículo 2 y séptimo considerando de la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom.

En el marco de los objetivos decididos por el legislador para proteger los intereses financieros de las Comunidades, al crear la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude la Comisión mantuvo la proximidad de las actividades de concepción y las del trabajo sobre el terreno.

El alcance de estas actividades de concepción emana, en particular, de los objetivos definidos en el artículo 280 DEL TRATADO CE, del apartado 2 del artículo 1 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 así como del artículo 2 de la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, por la que se instituye la Oficina. Estas actividades consisten esencialmente en trabajos de preparación de la política antifraude (estrategia) o de la legislación en los ámbitos de la prevención, la cooperación y la lucha contra el fraude [53]. Se refieren también al desarrollo de infraestructuras y la ayuda técnica, a la recogida y explotación de información, así como a la misión de representación de la Comisión y de cooperación con las autoridades nacionales competentes.

[53] Véase también el apartado 2 del artículo 1 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 según el cual la Oficina "contribuirá a la concepción y al desarrollo de los métodos de lucha contra el fraude, así como a cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros" de las Comunidades.

A través de una serie de acciones emprendidas, la presente evaluación permite ilustrar los efectos de la vecindad entre las misiones generales de la Comisión encomendadas a la Oficina y las vinculadas a la función operativa.

2.1. Estrategia contra el fraude

La estrategia sobre la protección de los intereses financieros y la lucha contra el fraude, adoptada por la Comisión en 1994, y los correspondientes programas de trabajo de la Comisión sobre la lucha contra el fraude, en particular para 1998/1999, demuestran la voluntad de la institución de explotar los beneficios de la experiencia adquirida por la antigua unidad de lucha contra el fraude de la Comisión [54]. Esta pericia pluridisciplinar también permitió que unos conocimientos técnicos específicos abarcaran otros ámbitos en los que existen disposiciones comunitarias que pudieran verse afectadas por actos o comportamientos irregulares punibles por la vía administrativa o penal. Por este motivo se encargó a la unidad antifraude primero y luego la Oficina, en tanto que servicios de la Comisión, que preparasen y contribuyesen a la estrategia antifraude de la institución.

[54] COM(1994) 92 final y COM(1998) 278 final. Esta estrategia se centraba en torno a cuatro ejes prioritarios (refuerzo de la presencia sobre el terreno y apoyo de la actividad operativa, refuerzo de la asociación entre la Comisión y los Estados miembros, incluso para la mejora y explotación de la información, mejora del marco legislativo comunitario y mejora de la compatibilidad de las legislaciones nacionales). Véanse también los informes anuales de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros y la lucha contra el fraude adoptados posteriormente, en particular, los referentes a los años 1995 a 1997 (COM(1996) 173 final, COM(1997) 200 final y COM(1998) 276 final).

Las orientaciones generales de la estrategia contra el fraude de junio de 2000 [55] y la programación de las acciones para su aplicación plasman el principio de aproximación de las funciones de investigación, información (inteligencia estratégica y operativa), explotación de los resultados operativos y funciones generales de la institución en la Oficina.

[55] La política legislativa global contra el fraude; la nueva cultura de cooperación operativa; el planteamiento interinstitucional para prevenir y luchar contra la corrupción; el refuerzo de la dimensión judicial penal.

La Oficina, como servicio de la Comisión y en el contexto de esta estrategia, contribuye en iniciativas destinadas a desarrollar los medios necesarios para obtener un panorama global del fenómeno que constituye el fraude transnacional. La Oficina fomenta que se practique concretamente una cooperación estrecha y regular, evitando cualquier tipo de compartimentación y fragmentación de los conocimientos técnicos. Acompaña a este planteamiento el desarrollo de instrumentos, medios y medidas en los ámbitos de la prevención, la cooperación y la represión de la delincuencia transnacional. Este es en particular el caso de un código de interpretación de los criterios de comunicación de los casos de irregularidades que permite coordinar mejor la información (inteligencia) y las investigaciones, de la utilización de los conocimientos especializados del Comité Consultivo contra el fraude de la Comisión (véase a continuación el apartado 2.6) o del procedimiento previsto para el blindaje contra el fraude (véase a continuación el apartado 2.2.1).

La programación de las acciones y el balance anual (informes artículo 280 del Tratado CE), permiten guiar la acción comunitaria y seguir la evolución de la política contra el fraude de la Comisión.

Con arreglo a su cometido de ejecución del presupuesto (artículo 274 del Tratado CE), estrechamente vinculado a su responsabilidad en cuanto a protección de los intereses financieros (artículo 280 del Tratado CE), la Comisión considera que puede fijar las orientaciones de la política de lucha contra el fraude y contribuir a la definición de las directrices de la estrategia operativa de la Oficina, sin por ello menoscabar la independencia de esta última. Este ejercicio pudiera, asimismo, permitir tener en cuenta las recomendaciones que vienen de las demás instituciones (resoluciones del Parlamento Europeo, informes del Tribunal de Cuentas, conclusiones del Consejo). La Comisión deberá establecer las modalidades de trabajo con la Oficina (véase a continuación el apartado 3.5.1) para que esta última pueda tener en cuenta las contribuciones de la Comisión y de las demás instituciones al elaborar su programa de actividades al que se refiere el artículo 11 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999.

Recomendación n° 11 (R.11)

La Comisión recomienda que la Oficina establezca su programa de actividades, teniendo en cuenta las orientaciones y contribuciones de las instituciones en cuanto a medidas contra el fraude y basándose en la función de inteligencia estratégica y operativa.

2.2. Prevención

La prevención constituye uno de los retos de la estrategia de la Comisión de junio de 2000. En virtud de dicha estrategia, la Oficina está directamente implicada en la concepción y en la aplicación de medidas inscritas en el marco de dicha estrategia y de la reforma de la Comisión (Libro Blanco). El papel que en el Libro Blanco se atribuye a la Oficina demuestra también la voluntad política de la Comisión de luchar eficazmente contra el fraude, en particular, mediante la suma de conocimientos y experiencia de la Oficina.

2.2.1. Blindaje contra el fraude

Las orientaciones de la medida 94 del Libro Blanco sobre la reforma de la Comisión y el enfoque estratégico de junio de 2000 han permitido que la Comisión desarrolle de manera más coherente el aspecto de la prevención a través de medidas adoptadas para reforzar el blindaje contra el fraude a escala comunitaria (legislación y gestión de contratos).

En este contexto, el 7 de noviembre de 2001 la Comisión aprobó una comunicación [56] según la cual la Oficina proporciona regularmente apoyo a los otros servicios en todos los ámbitos de las finanzas comunitarias. Para ello, la Oficina puede basarse en su experiencia operativa puesto que, también durante las investigaciones está en condiciones de detectar los posibles fallos de la legislación vigente. Esta es la razón por la que se han establecido, en una fase precoz del proceso legislativo, procedimientos de consulta sobre las nuevas propuestas de textos con un impacto político o financiero importante. A este respecto, la Oficina aporta su apoyo a los servicios competentes de la Comisión, con el fin de seleccionar los sectores de riesgo. Este nuevo procedimiento de concertación se aplica también al ámbito de contratos, contratos públicos y subvenciones, especialmente si son con cargo a los gastos administrados directamente por la Comisión.

[56] Comunicación de la Comisión relativa a la estanqueidad de la legislación y la gestión de los contratos al fraude. SEC (2001) 2029.

La Comisión observa que, recientemente, el Parlamento Europeo [57] destacó las ventajas de este método propicio al desarrollo de una cultura de prevención más eficaz, método al que la Oficina se asocia para aportar el valor añadido de sus conocimientos y experiencia. La Comisión sigue aplicando con determinación la medida 94 del Libro Blanco.

[57] Resolución del Parlamento Europeo, de 10 de octubre de 2002, sobre la Comunicación de la Comisión relativa al blindaje contra el fraude previamente mencionada. PE 323.627.

2.2.2. Normas de ética profesional

El Libro blanco sobre la reforma también establece (medida 92) que "se definirán ciertas orientaciones con el fin de garantizar el correcto comportamiento de los funcionarios durante el ciclo de vida de programas y proyectos" sensibilizándolos "a los comportamientos que (...) pudieran conducir a errores involuntarios, conflictos de intereses e irregularidades" (véase en el apartado 1.2.3, el párrafo sobre las autoridades disciplinarias).

Sobre esta base, la Oficina ha elaborado un proyecto de herramienta operativa destinada a reforzar y desarrollar la calidad ética de los comportamientos profesionales en la institución. Se ha elaborado una guía práctica en la que figura un conjunto de normas de deontología desarrolladas mediante ejemplos concretos.

Este proyecto está pendiente de aprobación por el Órgano colegiado tras lo cual podrá ser comunicado a las demás instituciones, órganos y organismos. La guía práctica podrá utilizarse a modo de apoyo de acciones de formación en materia de ética profesional.

2.2.3. Ampliación

Para desarrollar la prevención desde de antes de la adhesión de los países candidatos, la Comisión ha puesto en evidencia las necesidades de acción que subsisten en algunos países candidatos. En el ámbito de la lucha contra el fraude y la corrupción, además del esfuerzo legislativo, la correcta transposición del acervo requiere que los países candidatos dispongan de capacidad operativa para proteger los intereses financieros de las Comunidades con eficacia y cuyo grado de protección sea equivalente, en principio, al que prevalece en los Estados miembros. La Oficina contribuye a ayudar a las autoridades competentes de estos países a definir algunas orientaciones estructurales (refuerzo institucional) y a desarrollar antes de la adhesión una organización eficiente destinada a reforzar la prevención y concebir una política de investigación específica para la protección de los intereses financieros de las Comunidades.

La Comisión considera que la suma de conocimientos y experiencia de la Oficina es especialmente útil para que los países candidatos puedan ampliar a escala nacional el dispositivo comunitario de prevención y lucha contra el fraude. La Comisión se propone, junto con la Oficina, continuar las actividades de prevención contra el fraude y de apoyo técnico y operativo a los países candidatos. A este respecto, también se hace hincapié en las acciones de formación relativas a la protección de los intereses financieros, a las cuales la Oficina debe seguir contribuyendo activamente.

2.3. Legislación contra el fraude

Las actividades generales de la antigua unidad de lucha contra el fraude y, desde 1999, de la Oficina, condujeron a la Comisión a desarrollar una serie de iniciativas legislativas que constituyen los primeros elementos del zócalo reglamentario resultante de un enfoque global que integra de manera complementaria los instrumentos de los pilares primero y tercero. La experiencia de terreno, las lagunas y las necesidades de aclaración constatadas en el dispositivo reglamentario fueron el punto de partida de una acción legislativa destinada a garantizar un marco normativo más eficaz, disuasivo y proporcionado y aplicar los objetivos del artículo 280 del Tratado CE.

Por lo que se refiere a las sanciones administrativas comunitarias, éstas podrían extenderse provechosamente con el fin de completar el dispositivo del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95. La Comisión quiere destacar, asimismo, la necesidad de dar curso a las solicitudes del Tribunal de Cuentas, en particular, en cuanto a introducción de un sistema más adecuado de sanciones en el ámbito de la investigación.

La experiencia y los conocimientos adquiridos en el ámbito de la protección de los intereses financieros también permitió a la Comisión presentar y apoyar iniciativas similares para la protección del euro contra la falsa acuñación de moneda, iniciativas que se aprobaron en plazos breves antes de la introducción de la moneda única [58]. La Comisión considera que el conjunto de conocimientos y experiencia de la Oficina aporta un valor añadido a la preparación de las propuestas legislativas relativas a la protección de los intereses comunitarios o destinadas a consolidar el marco legal de las misiones operativas de la Oficina (véase R.3).

[58] Véanse, en particular, el Reglamento (CE) n° 1338/2001 del Consejo, de 28 de junio de 2001, por el que se definen las medidas necesarias para la protección del euro contra la falsificación y el Reglamento (CE) n° 1339/2001 del Consejo, de 28 de junio de 2001, que amplía los efectos del Reglamento (CE) n° 1338/2001 por el que se definen las medidas necesarias para la protección del euro contra la falsificación a los Estados miembros que no han adoptado el euro como moneda única (DO L 181 de 4.7.2001), así como la Decisión 923/2001/CE del Consejo, de 17 de diciembre de 2001, por la que se establece un programa de acción en materia de intercambios, asistencia y formación para la protección del euro contra la falsificación de moneda (programa "Pericles") y la Decisión 2001/924/CE que amplía los efectos de la Decisión por la que se establece un programa de acción en materia de intercambios, asistencia y formación para la protección del euro contra la falsificación de moneda (programa "Pericles") a los Estados miembros que no hayan adoptado el euro como moneda única (DO L 339 de 21.12.2001).

Recomendación n° 12 (R.12)

La Comisión examinará la posibilidad de tomar iniciativas destinadas a instaurar, si fuere necesario y como es el caso en el ámbito de la política agrícola común, sanciones administrativas comunitarias en otros ámbitos, así como a unificar las sanciones en el ámbito aduanero.

2.4. Refuerzo de la dimensión judicial

Con ocasión de su actividad tendente a garantizar que la orientación penal y al seguimiento judicial de sus investigaciones surtan plenos efectos, la Oficina observó ciertas lagunas, relacionadas, en particular, con la fragmentación del espacio penal europeo (mantenimiento de las fronteras jurisdiccionales nacionales), con los conflictos entre políticas penales y con el principio de la oportunidad de emprender actuaciones judiciales. Esta observación demuestra el interés de la estrategia global de la Comisión de junio de 2000, que incluye el concepto de refuerzo de la dimensión judicial.

En la continuidad de la antigua unidad de lucha contra el fraude, la pericia de la Oficina se ha ido desarrollando progresivamente en el ámbito de la cooperación operativa con las autoridades policiales y las demás autoridades encargadas de la protección de los intereses financieros en el marco del tercer pilar. Es la función de asistencia y seguimiento judicial [59] (véase el apartado 1.2.2).

[59] La unidad de magistrados, directamente bajo la autoridad del Director de la Oficina, contribuye a facilitar la cooperación con las autoridades nacionales encargadas de perseguir los delitos.

Los trabajos de análisis emprendidos desde hace mucho tiempo por la Comisión, con un grupo de investigadores de alto nivel, sobre el tema de la protección de los intereses financieros permitieron alimentar una reflexión determinante sobre este tema y aportar una contribución particular a la Convención sobre el futuro de la Unión Europea en cuanto a la cuestión de una Fiscalía Europea [60]. La última fase de esta reflexión se refleja en un informe de la Comisión sobre el seguimiento del Libro Verde sobre la protección penal de los intereses financieros comunitarios y la creación de una Fiscalía Europea (véase el último párrafo del punto 3.4 y en "perspectivas").

[60] Contribución de la Sra. Schreyer, transmitida por los Sres. Barnier y Vitorino, relativa a una "Fiscalía Europea". WD 27, 25.11.2002.

Recomendación n° 13 (R.13)

Para que las diligencias penales sean más eficaces, la Comisión invita a la Convención sobre el futuro de la Unión Europea a tener en cuenta su propuesta para la institución de una Fiscalía Europea en la parte constitucional del Tratado, lo que debiera contribuir al respeto de las garantías judiciales, en particular, al tiempo que podría ejercer el control de las actividades operativas de la Oficina.

2.5. Instrumentos de la asistencia técnica

Con arreglo a las disposiciones del artículo 280 del Tratado CE y del apartado 2 del artículo 1 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, la Comisión a través de la Oficina aporta su ayuda a los Estados miembros para organizar una cooperación estrecha y regular y coordinar, cuando proceda, sus acciones para una protección más eficaz de los intereses comunitarios. Lo mismo ocurre en ocasiones con determinadas acciones intergubernamentales realizadas en el marco de instrumentos del tercer pilar (véase el punto 1.2.1). La Comisión encargó a la Oficina que desarrollase las infraestructuras de lucha contra el fraude necesarias y efectuase la recogida y explotación de la información. En este contexto, la Comisión otorgó a la Oficina una responsabilidad específica para aplicar la medida 96 del Libro Blanco sobre la reforma en cuanto a seguimiento de la recaudación [61]. En efecto, un buen seguimiento administrativo y financiero es un elemento importante para mejorar la protección de los intereses financieros, en particular en cuanto al cobro de deudas. Los instrumentos de centralización y explotación de la información forman parte de la función de seguimiento administrativo y financiero que corresponde a la Comisión, con el fin de mejorar la ejecución de la misión de control de la existencia efectiva y de la regularidad de las operaciones financiadas en el marco de las distintas políticas comunitarias y participar en las acciones de recuperación de importes perdidos como consecuencia de irregularidades. La Oficina ha creado una función de seguimiento administrativo y financiero de sus propias investigaciones en el ámbito de los gastos directos con el fin de conseguir una estrecha cooperación con los distintos servicios interesados [62]. Por otra parte, la Oficina puede aportar otro punto de vista a la Comisión para decidir si las correcciones financieras deben consignarse a escala nacional o comunitaria. Además, algunas iniciativas de la Comisión, gracias a las cuales la Comunidad actúa directamente por cuenta de los Estados miembros, se desarrollaron gracias a las experiencias de asociación operativa entre la Oficina y las autoridades administrativas y judiciales nacionales, como haber entablado un pleito civil en los Estados Unidos, ante los órganos jurisdiccionales federales, contra determinados productores de tabaco americanos.

[61] Sobre la base de la Comunicación de la Comisión de 13 de diciembre de 2000 sobre la recaudación de los fondos indebidamente pagados (SEC(2000) 2204) y de la Comunicación de 3 de diciembre de 2002 sobre la mejora del cobro de las deudas de la Comunidad nacidas de la gestión directa y de la gestión compartida de los gastos comunitarios (COM(2002) 671 final), la Comisión designó a la Oficina como servicio responsable de incoar los procedimientos civiles (o las medidas equivalentes según el Derecho nacional aplicable) cuando, en el ámbito de los gastos directos, las investigaciones de la Oficina dan lugar a procedimientos judiciales. A este respecto, la Comisión se propone confiar a la Oficina, como servicio de la Comisión, la misma misión que al Servicio Jurídico de mostrarse parte civil en los otros ámbitos. A petición de los demás servicios de la Comisión, la Oficina puede también, en la medida de sus posibilidades, proponer su ayuda para localizar a deudores supuestamente desaparecidos.

[62] La Dirección General ordenadora, el contable de la Dirección General de Presupuesto y el Servicio Jurídico de la Comisión.

La Oficina aporta también ayuda técnica, en particular, en lo relacionado con la formación de las autoridades nacionales competentes. Esta ayuda en el ámbito de la formación consiste en la organización de seminarios, encuentros, talleres de trabajo y visitas, así como en la participación activa de la Oficina en manifestaciones organizadas por sus distintos socios. Gracias a las enseñanzas que obtiene de su actividad operativa en cuanto a prevención, cooperación y represión, la Oficina puede ofrecer una información global (técnica, operativa y sobre el marco legal) que contribuye a sensibilizar a los destinatarios de estas manifestaciones a la dimensión europea de sus acciones. También la Oficina es quien administra el programa de acción adoptado por el Consejo a finales de 2001, sobre intercambio de personal, asistencia y formación para la protección del euro contra la falsa acuñación de moneda (programa Pericles).

Por otra parte, la Oficina ha creado una red de comunicadores contra el fraude (OAFCN [63]). Esta red agrupa a los responsables de relaciones públicas de los servicios de investigación de los Estados miembros con los que coopera la Oficina. Los objetivos perseguidos son, en particular, crear las condiciones de un diálogo y, por medio de la red, informar y sensibilizar a las autoridades nacionales, y a los medios profesionales en general, a la importancia que para la Comunidad reviste contribuir al desarrollo de una cultura de prevención.

[63] OLAF Anti-Fraud Communicators Network.

La Comisión considera que la Oficina, junto a su misión operativa y con el desarrollo de los medios de que dispone, aporta asistencia técnica para que los servicios ordenadores o gestores de la Comisión o las autoridades nacionales, según el caso, puedan llevar a cabo un seguimiento administrativo y financiero más adecuado y hacer sugerencias a la Comisión sobre la cuestión de la consignación de las correcciones financieras. Respecto a los Estados miembros, contribuye de manera específica a la cooperación y al apoyo de las actividades nacionales de investigación así como a la mejora de la formación de los agentes de los Estados miembros encargados de las acciones de lucha contra el fraude y de la protección de los intereses comunitarios, así como de las acciones de comunicación y vulgarización sobre este tema.

2.6. La misión de representación y cooperación

Con arreglo a la Decisión de 28 de abril de 1999, la Oficina representa a la Comisión ante las autoridades nacionales competentes y en los foros interesados en los ámbitos que dependen de sus atribuciones. En virtud de ello, debe presentar y defender las propuestas de la Comisión en las negociaciones del Consejo o del Parlamento Europeo.

Por otra parte, la Oficina ejerce una misión de cooperación y coordinación a través de la gestión de una serie de Comités Consultivos en los ámbitos sectoriales como la agricultura o el ámbito aduanero. Asume también la presidencia del Comité Consultivo contra el fraude de la Comisión, tanto para la protección de los intereses financieros como para la del euro [64]. Con el fin de garantizar a la Comisión un asesoramiento lo más amplio posible (finanzas, aduanas, agricultura, acciones estructurales, policía y justicia), en el momento de la creación de dicho Comité la institución decidió que la representación nacional debía poder constituirse sobre una base pluridisciplinar [65].

[64] Decisión 94/140/CE de la Comisión, de 23 de febrero de 1994, por la que se crea un Comité Consultivo de Coordinación en el ámbito de la lucha contra el fraude. DO L 61 de 4.3.1994, p. 27.

[65] Participación ampliada a cuatro representantes por Estado miembro.

La Comisión considera que los trabajos del Comité Consultivo contra el fraude debieran permitirle apreciar la conveniencia de lanzar iniciativas en todos los ámbitos de la actividad de lucha contra el fraude como, por ejemplo, ampliar a los demás ámbitos las medidas cautelares previstas para los operadores que presentan riesgos de no ser fiables en el ámbito del FEOGA-GARANTÍA (normativa "lista negra").

La Comisión considera que la Oficina, con los demás servicios de la Comisión y con las autoridades nacionales, en el Comité Consultivo contra el fraude o en los distintos comités o grupos de trabajo presididos por este último [66], debe proceder periódicamente a la evaluación de los mecanismos previstos en la normativa para así poder apreciar mejor la necesidad de posibles adaptaciones [67] con el fin de garantizar una mejor adecuación entre la carga de trabajo que recae en los Estados miembros y las necesidades reales de la Comisión, de las instituciones y de los Estados miembros. En este contexto, resulta necesario aclarar algunos conceptos, como el de actividad ilegal (apartado 1 del artículo 280 del Tratado CE), para mejorar los intercambios de información y la cooperación, tanto para la actividad independiente de la Oficina como para la aplicación de los reglamentos.

[66] Véanse, en particular, los siguientes reglamentos: (CE, Euratom) n° 1150/2000 (recursos propios), (CE) n° 515/97 (asistencia mutua en el ámbito aduanero y agrícola), (CEE) n° 595/91, (CE) n° 1469/95 y n° 745/96 (FEOGA-GARANTÍA), (CE) n° 1681/94 y n° 1831/94 (acciones estructurales) y (CEE) n° 218/92 (impuestos indirectos).

[67] Además de la armonización de los umbrales de comunicación. El umbral a partir del cual los Estados miembros están obligados a comunicar las irregularidades a la Comisión es de 10.000 euros en el ámbito de recursos propios y de 4.000 euros en el de gastos, con cargo al FEOGA-GARANTÍA y a las acciones estructurales.

Para reforzar la cooperación con el conjunto de las autoridades nacionales, la Comisión considera útil actualizar la Decisión por la que se creó el Comité Consultivo contra el fraude con el fin de hacer más visibles las consecuencias de la evolución de las tareas de la Oficina (protección, incluso desde el punto de vista penal, de los intereses financieros y otros intereses comunitarios, como el euro), especialmente desde el punto de vista del incremento de su papel para el refuerzo de la dimensión judicial y de su función de interlocutor directo de las autoridades policiales y judiciales.

Recomendación n° 14 (R.14)

La Comisión recomienda, de acuerdo con su estrategia global contra el fraude y su programa de trabajo, el desarrollo de la cooperación con el conjunto de las autoridades nacionales que contribuyen a la prevención y a la lucha contra el fraude y otras actividades ilegales (plataforma de servicios pluridisciplinares).

La Comisión tiene intención de proponer la actualización de su Decisión sobre el Comité Consultivo contra el fraude, con el fin de desarrollar la dimensión judicial y la función de interlocutor de las autoridades policiales y judiciales.

*

3. INDEPENDENCIA Y VINCULACIÓN: UN ESTATUTO MIXTO

La creación y la aprobación de un estatuto particular, para que la independencia funcional necesaria para la misión de investigación de la Oficina sea compatible con el hecho de mantener su vinculación a la Comisión, se explica por las circunstancias anteriormente mencionadas, en particular en la parte relativa a la evolución de la lucha contra el fraude. El objetivo era conseguir en el plazo más breve posible una fórmula capaz de reforzar la eficacia y la credibilidad de la lucha contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal.

Inicialmente, la Comisión propuso crear un órgano exterior [68]. Esta idea se apoyaba en la voluntad de otorgar la máxima independencia organizativa posible a la Oficina. Con este objetivo, el 2 de diciembre de 1998 [69] el Presidente Santer declaró ante el Parlamento Europeo: "(...) es saludable una separación clara entre controladores y controlados. Si no queremos ambigüedades, no hay que detenerse a medio camino y teníamos que llevar el debate sobre la externalización hasta sus últimas consecuencias. Por consiguiente, llegamos a la conclusión de que la solución más eficaz y justificable era la creación de una Oficina completamente independiente y sin vínculo de subordinación con la Comisión u otra institución (...)".

[68] Véase, la Propuesta de Reglamento (CE, Euratom) del Consejo por el que se crea una Oficina Europea de Investigación del Fraude, COM(1998) 717 final.

[69] Tras una declaración al Parlamento Europeo el 6 de octubre de 1998: "(...) si debido a la presencia de la UCLAF en nuestra estructura los esfuerzos de lucha contra el fraude de la Comisión se ponen en entredicho (...), prefiero que se externalice la función de investigación."

El legislador no retuvo esta opción. Más allá de los aspectos políticos relacionados con esta reforma, prevalecieron ciertas consideraciones institucionales y jurídicas que condujeron a la Comisión a formular de nuevo su propuesta inicial. Propuso entonces la creación de una oficina integrada en la estructura de sus servicios en cuanto al ejercicio de las funciones clásicas de la Comisión y su marco administrativo y presupuestario, pero disponiendo de independencia en el ejercicio de su función de investigación. El legislador plasmó este estatuto mixto mediante la adopción de una serie de medidas destinadas a garantizar la independencia operativa de la Oficina y su buen funcionamiento en la Comisión, en particular, la competencia que permite tomar decisiones de modo independiente al director de la Oficina, designado tras un proceso de selección específico, y la existencia de un Comité de vigilancia garante de la independencia funcional de la Oficina, que asiste al director de ésta en la ejecución de su tarea [70].

[70] Véase el apartado 1 del artículo 5 de la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, por la que se instituyendo la Oficina y, en particular, el decimoséptimo considerando de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999.

También hay que evaluar esta peculiaridad del estatuto de la Oficina para poder apreciar su adecuación con relación al ya mencionado examen de las misiones de la Oficina. Dicha peculiaridad se estudia desde el punto de vista de la organización administrativa de la Oficina, de su presupuesto, su acción de información y comunicación, del control de la función de investigación así como de la responsabilidad política de la Comisión y la relación con el Comité de vigilancia.

3.1. Organización y personal

El hecho de que la Oficina disponga de independencia en la función de investigación, al tiempo que permanece administrativamente vinculada a la Comisión, se traduce por una serie de particularidades relacionadas con la organización interna del trabajo y el personal.

3.1.1. Organización interna de la Oficina

El apartado 4 del artículo 6 de la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, por la que se instituye la Oficina, dispone que las "decisiones de la Comisión relativas a su organización interna son aplicables a la Oficina en la medida en que sean compatibles" con el marco jurídico relativo a ésta.

La Comisión fue consecuente con su decisión en cuanto al marco administrativo general de la Oficina se refiere. En virtud de la reforma de la Comisión, los procedimientos aplicables a las distintas Direcciones Generales cuyo objeto es otorgar más autonomía a éstas son, por principio, aplicables a la Oficina. Descentralización, subdelegación y auditoría interna son conceptos o medios aplicables a la realidad de la Oficina. Además, la Oficina puede ser objeto de una auditoría de la Comisión (por medio del Servicio de Auditoría Interna, IAS), lo que por otra parte también figura en el memorándum de acuerdo celebrado entre la Oficina y el Servicio de Auditoría Interna. Según este acuerdo, el alcance de las auditorías del IAS no debe referirse a la sustancia de la tarea de investigación de la Oficina o al contenido de la información recibida en el marco de tales investigaciones, sino solamente al control interno y de la gestión del funcionamiento de la Oficina.

El Libro Blanco sobre la reforma prevé una serie de medidas de gestión financiera, de programación de las actividades prioritarias y de medidas administrativas [71] destinadas a mejorar el funcionamiento de la institución y conseguir una mejor gestión colectiva de sus obligaciones, medidas que también resultan beneficiosas para la Oficina pero cuyo alcance, en opinión de ésta, pudiera plantear problemas en cuanto a la independencia funcional de que dispone. La Comisión considera que si se planteasen problemas estaría dispuesta a evaluarlos en el marco del diálogo con el Comité de vigilancia.

[71] En virtud de la adecuación, más transparente, de los medios a las actividades de la Comisión y con arreglo a los principios de ABM (activity based management) y ABB (activity based budgeting), así como de la mejor programación de las actividades de la Comisión a través del ejercicio EPA (Estrategia política anual) y PGA (plan de gestión anual), la Comisión es consciente de que la definición por anticipado de las prioridades políticas y de la utilización de los fondos no debe perjudicar el margen de maniobra de la Oficina. Además, la mejor gestión de los recursos financieros combinada, en particular, con la obligación de los Directores Generales de incluir una declaración en su informe anual de actividad, debe evaluarse desde el punto de vista de la especificidad de la Oficina. Por otra parte, en cuanto a una mejor gestión de los recursos humanos a través del IRMS (Sistema Integrado de Gestión de Recursos), la Comisión respeta la independencia de la Oficina.

3.1.2. Personal de la Oficina

Con el fin de responder a las preocupaciones expresadas por el grupo de alto nivel creado por la Presidencia alemana del Consejo Europeo para acompañar la reforma de 1999 de la lucha contra el fraude, la Comisión tomó ciertas disposiciones para que la Oficina pudiese contratar personal cualificado y dotarse con los conocimientos especializados adecuados para sus misiones y, por consiguiente, para incrementar la eficacia de la política de lucha contra el fraude. En efecto, las instituciones no disponían ni de estructuras de formación, ni de recursos con la pericia policial o judicial adecuada. Al delegar en el director de la Oficina las competencias otorgadas por el estatuto a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (apartado 1 del artículo 6 de la Decisión por la que se instituye la Oficina), la Comisión permitió que el propio director de la Oficina fijara las condiciones y modalidades de contratación, en particular la duración o la renovación de los contratos, en función de un doble imperativo: por una parte, el cumplimiento del estatuto y, bajo determinadas condiciones, de las normas generales de la política de personal de la institución y, por otra, para satisfacer las necesidades de conocimientos especializados de la Oficina.

No obstante, ha habido ciertas dificultades para aplicar esta orientación política, que refleja las peculiaridades relacionadas con el estatuto mixto de la Oficina. Dichas dificultades responden esencialmente a dos motivos: la transferencia en bloque a la Oficina de agentes de la estructura anterior y la novedad de las disposiciones previstas que permiten al director de la Oficina hacer excepciones a las normas elaboradas por la administración de la Comisión.

La opción de la Oficina en materia de política de personal de no dotarse con un servicio propio completo se justifica por el hecho de que los puestos previstos por la autoridad presupuestaria se destinan a la lucha contra el fraude. La Oficina, por razones de economía de escala, tuvo que organizarse recurriendo a los medios y a la experiencia de la Dirección General Personal y Administración de la Comisión, responsable de la organización de su estructura y de las cuestiones de gestión de personal. Inicialmente, esto pudo crear algún malentendido en la interpretación del estatuto de la Oficina y de las competencias de su director.

La contratación de personal temporal, preconizada por ya mencionado grupo de alto nivel, permite garantizar a la Oficina la pericia necesaria además de la base de personal permanente. Sin embargo, a la luz de las comprobaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas en su informe especial n° 8/98 se está planteando la cuestión de la adecuación del cociente actual entre puestos permanentes y temporales así como el equilibrio entre categorías, especialmente entre A y B. Para economizar medios y evitar la repetición de una serie de tareas, un gran número de funcionarios y agentes ejercen tareas vinculadas a la vez a la función de administración central y a la que abarca la independencia funcional de la Oficina.

La amplia contratación de agentes de la Oficina a partir de los resultados de los concursos de la Comisión no menoscaba el margen discrecional del director de la Oficina, como autoridad delegada facultada para proceder a los nombramientos (AFPN delegada), para --cuando sea necesario--, decidir que conviene organizar concursos o proceder a selecciones especializadas y para la determinar el grado de base.

Las prácticas internas aplicables al personal de la Oficina en cumplimiento del estatuto, deben estar basadas en los requisitos necesarios para la función de investigación y de apoyo a la investigación inherentes a la Oficina (política de lucha contra el fraude, legislación y seguimiento). Así pues, en cuanto a duración de los contratos del personal temporal, el director de la Oficina puede prorrogar los contratos del personal temporal destinado en ésta, con el fin de que se pueda constituir una base sólida de conocimientos especializados y experiencia mediante la capitalización de las sinergias que procura, en cada tipo de empleo, la combinación de conocimientos. La posibilidad de renovación de un contrato debería en este caso conllevar una posibilidad de reclasificación que permita, según una lógica de equidad, garantizar el desarrollo de la carrera de los interesados.

Por otra parte, en lo referente a neutralidad en la selección de los agentes ejecutivos de la Oficina, ofrece ciertas garantías la peculiar composición del Comité Consultivo de nombramientos de la Comisión, que preside el Secretario General y en el que participa el Director General de Personal y Administración, pero que para tener en cuenta la especificidad de la Oficina y su carácter interinstitucional incluye representantes del Tribunal de Justicia, del Tribunal de Cuentas y del Comité de vigilancia y en el que se mantiene la presencia de un asesor externo.

Por último, la Comisión observa que actualmente los funcionarios y agentes de la Oficina no están obligados a prestar juramento. Esta obligación, que preconizan tanto el Parlamento Europeo como el Comité de vigilancia, debería analizarse en razón de su posible valor añadido en el contexto jurídico comunitario. El hecho de prestar juramento no supone que los agentes de la Oficina fueran a disponer de más competencias, pero el hecho de que los hubiesen elaborado agentes jurados pudiera contribuir a reforzar el valor de prueba de los informes de la Oficina. El análisis comparado de los sistemas nacionales sobre este punto debiera permitir apreciar la pertinencia de tal medida.

El objetivo debe ser mantener un conjunto de normas o disposiciones de aplicación perfectamente ajustadas al estatuto, de modo que la Oficina también pueda contratar personal procedente de los servicios de Comisión o de otras instituciones, sin menoscabo de los intercambios vinculados a la movilidad del personal permanente, principio que por otra parte preconizan todas las instituciones.

En la medida en que los funcionarios y agentes que trabajan en la Oficina estatutariamente siguen siendo funcionarios o agentes de la Comisión que en cualquier momento pueden acogerse a la posibilidad de un traslado a otro servicio, la Comisión considera que la Oficina siempre debe poder justificar los motivos por los que considera necesario establecer normas específicas o disposiciones particulares en cuanto a personal.

Recomendación n° 15 (R.15)

La Comisión recomienda que, en pleno cumplimiento del estatuto y por motivos de transparencia, la Oficina defina, desde el punto de vista interno y en la medida en sea necesario, las modalidades específicas de su política de personal.

3.2. Presupuesto de la Oficina

El estatuto mixto de la Oficina implica también ciertas peculiaridades relativas al presupuesto de la Oficina que se reflejan en el dispositivo.

Por una parte, el artículo 13 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 dispone que los "créditos de la Oficina, cuyo importe total se consigna en una línea presupuestaria específica de la parte A de la sección del presupuesto general de la Unión correspondiente a la Comisión, figuran con todo detalle en un Anexo de dicha parte", y por otra, dispone que los "puestos de trabajo atribuidos a la Oficina se enumeren en un Anexo de la plantilla de personal de la Comisión".

Los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Decisión por la que se instituye la Oficina disponen que el director de la Oficina "previa consulta al Comité de vigilancia, comunicará a su debido tiempo al Director General de Presupuesto un anteproyecto de presupuesto para que se consigne en la línea específica de la Oficina que figura en el presupuesto general anual" y que el director de la Oficina, que "es el ordenador para la ejecución de la línea específica de la parte A del presupuesto relativa a la Oficina y de las líneas específicas contra el fraude de la parte B (...) está autorizado a subdelegar sus poderes".

En el marco del procedimiento de adopción del Reglamento Financiero, el Comité de vigilancia pidió que se tratase a la Oficina como una institución y que ésta disfrutara de más autonomía presupuestaria, idea que también desarrolla en su tercer informe, con una referencia al estatuto del Defensor del Pueblo Europeo. Sin embargo, el nuevo Reglamento Financiero, en el artículo 171 y siguientes, confirma el régimen presupuestario aplicable a la Oficina que se vincula a la Comisión, interlocutor de la autoridad presupuestaria. Por consiguiente, en esta fase el legislador ha querido conceder más autonomía presupuestaria a la Oficina.

Respecto al anteproyecto de presupuesto (AP), aunque la Oficina y el Comité de vigilancia consideran que el arbitraje interno de la Comisión no debe ir en detrimento de las solicitudes de la Oficina, conviene recordar que la Comisión, por su parte, está obligada a considerar el conjunto de las prioridades políticas. Manifestando con ello su deseo de transparencia, la Comisión incluye en el Anexo de su anteproyecto el presentado por la Oficina al Director General de Presupuesto, así como los elementos que le impidieron ajustarse a él. Esta solución pragmática permite que la autoridad presupuestaria tenga conocimiento de las posibles diferencias de valoración. En los dos primeros ejercicios, la dotación presupuestaria se fijó mediante un acuerdo entre la Comisión y el Parlamento Europeo en el que se había previsto duplicar el personal de la Oficina. Este objetivo se logró en 2001. En la presentación del AP de 2003 y la vez que emitía un dictamen positivo al anteproyecto elaborado por la Oficina, el Comité de vigilancia consideró que las prioridades operativas de la Oficina para 2003 carecían de la definición suficiente y no permitían justificar otras peticiones.

La Comisión considera que si el marco presupuestario de la Oficina ha podido generar algún malentendido en la práctica, sin embargo ha permitido a la Oficina dotarse con los medios necesarios para la ejecución de sus cometidos. El nuevo Reglamento Financiero, que entró en aplicación el 1 de enero de 2003, está llamado a esclarecer el estatuto financiero de la Oficina. A la espera de las primeras experiencias prácticas, es prematuro prever la modificación de la Decisión de 28 de abril de 1999 o de los Reglamentos de 25 de mayo de 1999. Por otra parte, el compromiso de transparencia de la Comisión debiera reforzar la adecuación del marco presupuestario aplicable a la Oficina.

3.3. Actividad de información y comunicación

El flujo de información y la transparencia revisten especial importancia en el marco de las actividades de la Oficina. Se han observado prácticas variables en cuanto a la aplicación por la Oficina de determinadas disposiciones relativas a la información, lo que en algunos casos ha producido incertidumbre en cuanto a posibles acciones de seguimiento. Por otra parte, en ocasiones, las investigaciones de la Oficina pudieran atraer la atención no sólo de las instituciones sino también de los medios de comunicación y del público.

Los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 establecen que la Oficina deberá realizar directamente ciertas acciones de información. En particular, la transmisión de información sobre investigaciones en curso a las instituciones interesadas, a las personas implicadas y a las autoridades competentes de los Estados miembros. Más delicada y problemática es la cuestión de la transmisión de información operativa al público y a las instituciones cuando las investigaciones no les afectan directamente.

3.3.1. Actividad de información

En el dispositivo reglamentario que regula las actividades de investigación se han previsto una serie de garantías procesales relativas a la información por la Oficina de las instituciones interesadas y de las personas implicadas o de las autoridades competentes de los Estados miembros.

* Procedimientos aplicables a la información facilitada por la Oficina a las instituciones interesadas y a las personas implicadas

Los agentes de la Oficina tienen la obligación de informar a las instituciones, órganos u organismos cuando efectúan una investigación en sus locales, consultan un documento o solicitan información a dichas instituciones, órganos y organismos (apartado 4 del artículo 4 de los Reglamentos (CE) n°1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999). Además de esta obligación de informar, los investigadores deben presentar el documento de habilitación y la orden escrita de que disponen en la que se especifica el objeto de la investigación.

Según los términos del apartado 3 del artículo 10 de los Reglamentos anteriormente mencionados, la Oficina podrá "transmitir en cualquier momento a la institución, órgano u organismo interesado la información obtenida durante las investigaciones internas".

Por otra parte, cuando las investigaciones revelen que un miembro, directivo, funcionario o agente puede estar implicado personalmente, "se informará al respecto a la institución, órgano u organismo al que éste pertenezca". Dicha información podrá diferirse "en los casos que requieran el mantenimiento de un secreto absoluto en beneficio de la propia investigación, o que exijan la utilización de medios de investigación que sean competencia de una autoridad judicial nacional" (apartado 5 del artículo 4 de los Reglamentos anteriormente mencionados).

Además, con arreglo a la Decisión modelo que figura en el Anexo del Acuerdo Interinstitucional del 25 de mayo de 1999, el artículo 4 de la Decisión de la Comisión 1999/396/CE, CECA, Euratom, de 2 de junio de 1999, establece, por una parte, que el interesado deberá ser informado rápidamente en el supuesto de que se revele la posibilidad de "implicación personal (...), siempre y cuando ello no pueda menoscabar la investigación", y, por otra, "no podrán establecerse conclusiones en las que se [le] cite nominalmente (...), sin que el interesado haya podido ser oído sobre todos los hechos que le afecten". Esta obligación se combina con una excepción en los casos que requieran "el mantenimiento de un secreto absoluto a los efectos de la investigación y que exijan la utilización de medios de investigación que sean competencia de una autoridad judicial nacional". Cuando la Oficina considera necesario diferir la audiencia del interesado, la Decisión exige el acuerdo del Presidente de la Comisión (para un Miembro de la Comisión) o del Secretario General (para un funcionario o agente). La Decisión del Consejo 1999/394/CE, Euratom, de 25 de mayo de 1999, establece un dispositivo similar (acuerdo requerido del Presidente del Consejo para un Miembro del Consejo o de una de sus formaciones o del Secretario General para un funcionario o agente). Lo mismo sucede en el caso de la Decisión del Parlamento Europeo (acuerdo requerido de Presidente para un diputado y del Secretario General para un funcionario o agente).

Por último, después de una investigación interna efectuada por la Oficina, esta última debe presentar a la institución, órgano u organismo interesado el informe que se elabora tras la investigación y que incluye los hechos comprobados, en su caso el perjuicio financiero, y las conclusiones de la investigación, incluidas las recomendaciones del Director de la Oficina sobre las medidas a adoptar y cualquier otro documento pertinente sobre la misma (apartados 1 y 4 del artículo 9 de los Reglamentos anteriormente mencionados).

* Procedimientos de la información por la Oficina a las autoridades competentes de los Estados miembros

Además de la información requerida dirigida a las autoridades competentes del Estado miembro afectado por una misión de control y de comprobación sobre el terreno (véase el punto 1.1.2), la Oficina remite a las autoridades judiciales del Estado miembro de que se trate la información obtenida con ocasión de investigaciones internas sobre hechos que puedan dar lugar a acciones penales. Informa de ello simultáneamente al Estado miembro interesado, salvo por necesidades de la investigación (apartado 2 del artículo 10 de los Reglamentos anteriormente mencionados).

Al término de una investigación externa efectuada por la Oficina, esta última debe presentar a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados el informe que se elabora tras la investigación y que incluye los hechos comprobados, en su caso el perjuicio financiero, y las conclusiones de la investigación, incluidas las recomendaciones del Director de la Oficina sobre las medidas a adoptar y cualquier otro documento pertinente sobre la misma (apartados 1 y 3 del artículo 9 de los Reglamentos anteriormente mencionados).

En la práctica, se ha observado que en determinadas circunstancias el cumplimiento de estas disposiciones por la Oficina pudo dar lugar a incertidumbres y a dificultades en su aplicación. Se comprobó que:

- en cuanto a información de las instituciones interesadas, es posible que, por ejemplo, no se informase a la Comisión del cierre de una investigación realizada dentro de la institución, mientras que uno de sus servicios operativos sí había sido informado, al menos informalmente. Lo mismo pudo suceder con una práctica de la Oficina que consiste, con motivo de una comunicación sobre una investigación determinada, en anunciar que se enviará ulteriormente información a la institución interesada y no enviarla;

- en el transcurso de una investigación, en ocasiones la institución interesada no disponía de información suficiente para poder adoptar las medidas preventivas necesarias;

- en cuanto a la información de las personas implicadas, se presentó una denuncia ante el Defensor del Pueblo Europeo relativa al incumplimiento de la obligación de informar a la persona implicada en una investigación interna de la existencia de las sospechas de que era objeto; en esta ocasión, el Defensor del Pueblo insistió en la necesidad absoluta de dar a la persona sospechosa la posibilidad de expresar su opinión sobre los hechos, antes de sacar conclusiones;

- en cuanto a no proceder a informar a la persona implicada, se ha observado que el Secretario General de la institución, que debe dar su visto bueno a la pertinencia de la propuesta de la Oficina de diferir la información del interesado, no dispone generalmente de los elementos de información que debieran permitirle emitir un dictamen motivado, habida cuenta del carácter, sumamente delicado desde el punto de vista operativo, de la información en cuestión.

En cuanto a no informar a la persona implicada, la Comisión considera que sería conveniente definir las modalidades de información de las autoridades competentes para que éstas puedan disponer de la información mínima necesaria antes de dar su visto bueno sobre la suspensión de la obligación de informar, sin por ello mermar la autonomía de decisión de la Oficina en cuanto al momento de la transmisión a las autoridades judiciales. Esto reforzaría, sin duda alguna, la coherencia del sistema de protección de la integridad de la función pública europea. A falta de ello, convendría revisar la obligación de solicitar el acuerdo del Presidente o del Secretario General de las instituciones interesadas, como establece el apartado 2 del artículo 4 de la Decisión modelo que figura en el Anexo del Acuerdo Interinstitucional y en las decisiones específicas.

La Comisión se congratula por la intención de la Oficina, para llevar a cabo su misión de investigación, de fomentar la instauración de prácticas normalizadas respecto a las autoridades nacionales competentes y a todas las instituciones, órganos, organismos y personas interesadas con el fin de garantizar la aplicación uniforme de los procedimientos de información. Además, la Oficina recurrirá con más frecuencia al apartado 3 del artículo 10 de los Reglamentos 1073/1999 y 1074/1999 cuando se trate de informar a la institución, órgano u organismo interesado o, si fuere necesario, a una autoridad nacional competente, en particular cuando procede adoptar medidas cautelares durante la investigación.

A partir de ciertas experiencias recientes entre la Oficina y las instituciones, órganos y organismos interesados, la Comisión considera que conviene mejorar los intercambios de información en el ámbito de la investigación interna y externa, en pleno cumplimiento de las disposiciones reglamentarias aplicables a las actividades de la Oficina.

Recomendación n° 16 (R.16)

La Comisión recomienda que la Oficina fomente prácticas de respeto y la aplicación normalizada de los procedimientos de información a las autoridades nacionales competentes y a las instituciones, órganos y organismos interesados así como de los procedimientos de información a las personas implicadas.

3.3.2. Actividad de comunicación

La actividad de comunicación abarca esencialmente el tratamiento homogéneo y objetivo de las solicitudes de información que emanan de las instituciones y demás destinatarios de la información que dirigida a la Oficina. En cuanto al Parlamento Europeo se refiere, procede destacar que el acuerdo marco sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea, que entró en vigor el 1 de enero de 2001, excluye la transmisión de determinadas informaciones relativas a las investigaciones de la Oficina y remite a la normativa aplicable a la Oficina, es decir a las disposiciones específicas y más estrictas de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999.

Teniendo en cuenta las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la comunicación de la información, especialmente la de carácter operativo, de que dispone la Oficina, en junio de 2002 ésta estableció directrices de uso interno destinadas a estructurar a largo plazo una acción de comunicación centrada en el respeto de las misiones y responsabilidades de cada institución y de cada Estado miembro, así como en el respeto de los derechos legítimos de las personas afectadas por dicha información.

La actividad de comunicación de la Oficina no sólo se basa en las disposiciones pertinentes de los Reglamentos (CE) n° 1073 y (Euratom) n° 1074/1999 y, principalmente, en los siguientes artículos y apartados: apartado 3 del artículo 12 (comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo, a la Comisión y al Tribunal de Cuentas de los resultados de las investigaciones efectuadas por la Oficina), artículo 8 (confidencialidad y protección de datos) y artículo 10 (información obtenida en el transcurso de investigaciones externas e internas), sino también en otras disposiciones del Derecho derivado y, en particular, las del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96.

Además del tipo de información que deba comunicarse, de la definición de los destinatarios de la información [72] y del ejercicio del derecho de comunicación, las directrices procuran clarificar los criterios que deberán tenerse en cuenta para la comunicación no obligatoria de información, las garantías vinculadas a la transmisión, las consecuencias jurídicas del acto de comunicar y las responsabilidades en que se incurra, así como las distintas modalidades de comunicación de la información, incluida la comunicación con carácter secreto. Estas directrices, de uso estrictamente interno, son para uso exclusivo de la Oficina en el marco de su acción de comunicación.

[72] Distinción entre la información vinculada al carácter administrativo de las actividades de la Oficina y la relacionada con las investigaciones penales, que son objeto de un tratamiento distinto. Destinatarios institucionales y otros destinatarios, en particular, los operadores económicos afectados por una investigación externa y las personas implicadas en una investigación interna.

La Comisión considera que estas directrices, que prevén la instauración de una célula de comunicación en la Oficina, deberían contribuir a regular la comunicación de información, especialmente la destinada a las instituciones para que éstas puedan cumplir sus respectivas misiones.

Recomendación n° 17 (R.17)

La Comisión recomienda la creación efectiva en la Oficina de una célula de comunicación destinada a gestionar cotidianamente la acción de comunicación de ésta y de asistir a su director con arreglo a las directrices establecidas por la Oficina.

3.3.3. Acceso a los documentos

Las normas de acceso a la información relativa a las investigaciones de la Oficina que figuran en los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 tienen un objetivo más específico que el del dispositivo específico horizontal del Reglamento (CE) n° 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión [73]. La aplicación práctica de estos Reglamentos, cuya finalidad es diferente, tiene que ser necesariamente coherente en cuanto al resultado. El nivel de información al que las instituciones tienen acceso en virtud de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, no puede interpretarse en ningún caso como inferior al acceso del público a los documentos en virtud del Reglamento (CE) n° 1049/2001. Algunos diputados del Parlamento Europeo piden frecuentemente acceder a documentos relativos a las investigaciones de la OLAF en virtud del Reglamento (CE) n° 1049/2001.

[73] DO L 145 de 31.5.2001, p. 43.

A este respecto, conviene recordar que el Reglamento (CE) n° 1049/2001 se aplica plenamente a las actividades de la Oficina, incluidas las vinculadas a la función de investigación y, en particular el régimen de las excepciones al acceso a los documentos. El fundamento jurídico de este Reglamento lo constituye el artículo 255 del Tratado CE, que reconoce el principio (y los límites) del "derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión" a "todo ciudadano de la Unión, así como a toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro". Las excepciones a que se refiere el artículo 4 de este Reglamento contemplan, en particular, la protección de la vida privada y la integridad de la persona así como la protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría.

En su Decisión, 2001/937/CE, CECA, Euratom, de 5 de diciembre de 2001, por la que se modifica su Reglamento interno [74], la Comisión adoptó ciertas disposiciones específicas que abarcan, en particular, el procedimiento aplicable para acceder a los documentos de la Oficina. Esta decisión establece a la vez los trámites de las solicitudes iniciales y los de las solicitudes de confirmación.

[74] DO L 345 de 29.12.2001, p. 94.

Cuando la solicitud de acceso se refiere a un documento relativo a la función de investigación o a la cooperación operativa con los Estados miembros, su tratamiento corresponde al director designado en la Oficina o al funcionario designado para ello si se trata de una solicitud inicial de acceso, y al director de la Oficina si se trata de una solicitud de confirmación. Estas disposiciones de excepción no se aplican a los demás documentos de la Oficina. Con arreglo a las modalidades del ejercicio de delegación de poderes, en el caso de una solicitud de confirmación la decisión del director de la Oficina requiere el acuerdo previo del Servicio Jurídico de la Comisión. En caso de desacuerdo entre el Servicio Jurídico y el director de la Oficina, la decisión corresponde a la Comisión.

La Comisión considera que, en el marco de una solicitud de confirmación de acceso a un documento, el sistema establecido para la Oficina tiene en cuenta que el acuerdo previo del Servicio Jurídico de la Comisión no puede interpretarse como un obstáculo a la independencia funcional de la Oficina, puesto que en caso de recurso jurisdiccional contra la institución el Servicio Jurídico deberá defender a la Comisión. También piensa que las preocupaciones expresadas por la Oficina, la cual considera que sólo ella debería apreciar los elementos que justifican una excepción al principio de acceso del público a los documentos, requieren una solución pragmática que deberá acordarse con el Servicio Jurídico para regular el acceso de éste a los documentos operativos de que dispone la Oficina.

3.4. Control de la función de investigación

El control de la función de investigación, corolario del estatuto mixto de la Oficina, es fundamental. Se refiere a la vez a las investigaciones internas y externas conducidas bajo la responsabilidad de la Oficina. En efecto, estas investigaciones pueden afectar a los derechos individuales de las personas interesadas, lo que justifica la importancia del control de las operaciones efectuadas durante una investigación que deben mantener el equilibrio adecuado entre varios imperativos y, en particular, el respeto del derecho, la transparencia y la eficacia. El control que se ejerce actualmente sobre las actividades de la Oficina, garante de una protección jurídica y administrativa efectiva, funciona a distintos niveles.

3.4.1. Control administrativo

El control administrativo emana tanto del control jerárquico como del control del Comité de vigilancia. Otro posible grado de control es el que resulta del procedimiento de consulta del Defensor del Pueblo Europeo o de las misiones del Tribunal de Cuentas.

* Control jerárquico

Ejercen este control los directores de operaciones de la Oficina y, en virtud de las disposiciones del primer apartado del artículo 5 de la Decisión de 28 de abril de 1999, es responsabilidad del director. El desarrollo de las investigaciones se regula principalmente por los artículos 5, 6 y 9 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 que otorgan al director de la Oficina la responsabilidad de cada una de las fases esenciales de la investigación (inicio, ejecución, informe posterior a la investigación y consecuencias de las investigaciones). Por otra parte, estos Reglamentos otorgan una responsabilidad particular al director de la Oficina que, con arreglo a los apartados 3 y 4 del artículo 8 velará por que los agentes de la Oficina y las demás personas que actúen bajo su autoridad respeten "las disposiciones comunitarias y nacionales relativas a la protección de datos personales" y, por otra, por la aplicación de los artículos 286 y 287 del Tratado CE y 194 del Tratado Euratom. Ciertas dificultades materiales vinculadas a la amplitud de las tareas encomendadas al director de la Oficina [75] le impelieron, en cuanto a iniciar investigaciones [76] a hacerse asistir por el Comité ejecutivo de investigaciones y operaciones de la Oficina [77], sin que ello afecte su responsabilidad ni su capacidad de decisión. Este mismo Comité deberá asistir al director de la Oficina en la aplicación del programa de actividades de investigación de ésta a que se refiere el apartado 7 del artículo 11 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999.

[75] En el sistema de gestión de los asuntos de la Oficina (Case Management System: CMS) se habían introducido 2.900 casos a 30 de junio de 2002. Véase el punto 1.3 (cuadro de estadísticas) del último informe de la Oficina anteriormente mencionado.

[76] Si los Reglamentos establecen explícitamente que el inicio de una investigación requiere una decisión por parte del director de la Oficina, son menos explícitos en cuanto al cierre de las investigaciones se refiere. Después de una investigación, la elaboración del informe final a que se refiere el artículo 9 de los Reglamentos se lleva a cabo "bajo la autoridad del director". En su versión inicial, el manual de procedimientos internos destaca explícitamente que el cierre de las investigaciones es responsabilidad del director de la Oficina (paralelismo formal).

[77] Comité que incluye, en particular, a los representantes de la función de asesoramiento/asistencia y seguimiento judiciales, además de los de investigación e inteligencia y estrategia operativa,.

También deberá asistir al director de la Oficina en su tarea de control interno el personal encargado de la función de asistencia y asesoramiento judicial. Este control se refiere en particular a las tareas de investigación de la Oficina que deben ajustarse a los principios derivados de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, del Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales que se recogen en el décimo considerando de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 así como en el dispositivo de dichos Reglamentos (apartado 6 del artículo 4), principios que también recogen las decisiones individuales adoptadas por las instituciones, órganos y organismos. La Oficina está organizada para optimizar el control de la regularidad de las medidas y actos correspondientes a la actividad de investigación.

La Comisión preconiza el desarrollo de disposiciones de aplicación de las normas relativas al respeto de los derechos fundamentales en el marco de una decisión del director de Oficina o de la refundición de su manual de procedimientos internos [78] (véase R.2). Una iniciativa en este sentido coincidiría con las preocupaciones del Comité de vigilancia.

[78] Primera edición de febrero de 2001. La Comisión toma nota debidamente de la intención de la Oficina de dotarse, además de su manual general de procedimientos, de un manual de procedimientos internos relativo a las modalidades de ejecución de las investigaciones.

* Control del Comité de vigilancia

Este control se refiere esencialmente a la independencia de la Oficina y a sus métodos de investigación. Se trata de un control administrativo a posteriori. Según los términos del artículo 11 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, el Comité de vigilancia "reforzará la independencia de la Oficina mediante el ejercicio del control regular de la ejecución de la función de investigación" y "remitirá dictámenes al Director sobre las actividades de la Oficina, sin interferir, empero, en el desarrollo de las investigaciones en curso". Se informa al Comité de los casos que requieren la transmisión de información a las autoridades judiciales de un Estado miembro y es el destinatario del programa anual de actividades de la Oficina (apartado 7 del artículo 11). El Comité de vigilancia tiene un papel específico en cuanto al control del respeto de los plazos [79] y, en particular, del plazo de nueve meses establecido en los Reglamentos para concluir una investigación. Por otra parte, el Comité deberá velar por la correcta aplicación de las disposiciones relativas a la confidencialidad y la protección de datos (en particular, la aplicación de los artículos 286 y 287 CE y 194 Euratom), en virtud de las disposiciones del apartado 4 del artículo 8 de los Reglamentos.

[79] Como establece el artículo 6 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, "Las investigaciones se desarrollarán ininterrumpidamente durante un período de tiempo que deberá ser proporcionado a las circunstancias y a la complejidad del asunto", esta obligación está vinculada a la de informar al Comité de vigilancia de las razones que impiden concluir una investigación iniciada más de nueve meses antes así como del plazo previsible de su conclusión (apartado 7 del artículo 11).

En cuanto al resultado de los controles del Comité de vigilancia y la valoración del curso dado por la Oficina se refiere, la Comisión considera que corresponde al Comité expresar su opinión. A modo de ejemplo, el Comité de vigilancia (igual que la Oficina), observó que con frecuencia la conclusión de las investigaciones se produce en un plazo superior al previsto por los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 ("investigación iniciada más de nueve meses antes"). De lo que se desprende la necesidad de clarificar a partir de qué momento o de qué acto se inicia efectivamente una investigación.

El Comité de vigilancia preconiza la creación de una instancia que haga las veces de secretaría de la Oficina para conseguir una gestión rigurosa de los expedientes y de los elementos con ellos relacionados y más transparencia en la actividad operativa de la Oficina (definición del contexto procesal exacto en un momento dado). Esta transparencia debiera permitir que la dirección de la Oficina enfocase mejor la actividad operativa en función de ciertas prioridades lo que, por una parte, debiera reducir el número de casos en curso de evaluación pero no formalmente abiertos y reforzar además el control del desarrollo de los procedimientos. La Comisión apoya esta iniciativa que la Oficina está llevando a cabo [80].

[80] En esta fase, la Oficina se dotó con una base de datos, llamada CMS, que deberá evolucionar más aún, en particular para integrar el aspecto de inteligencia e información y el aspecto de seguimiento.

* El Defensor del Pueblo Europeo

Esta instancia comunitaria, que dispone de competencias con arreglo al artículo 195 del Tratado CE, puede recibir denuncias relativas a las actividades de la Oficina, incluso en cuanto al ejercicio de la función de investigación. Al tratar las denuncias que recibe, el Defensor del Pueblo Europeo participa también en el control de la acción operativa de la Oficina desde el punto de vista de la buena administración [81].

[81] El Defensor, por ejemplo, emitió ciertas reservas en cuanto al alcance de ciertas declaraciones de algunos representantes de la Oficina ante los medios de comunicación, en relación al respeto de los derechos fundamentales. Véase también el punto 1.1.1.

* El Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas, además del control de la gestión de las líneas presupuestarias para las que la Oficina ejerce un papel de ordenador de pagos, está encargada del control externo de la buena gestión financiera en cuanto a las modalidades de ejercicio de las funciones de investigación por la Oficina. A este respecto, dispone, en particular, de la posibilidad de elaborar un informe especial. En su informe anual relativo al ejercicio 2000 [82], el Tribunal de Cuentas formuló observaciones sobre el seguimiento del informe especial n° 8/98 relativo a los servicios de la Comisión encargados de la lucha contra el fraude.

[82] DO C 359 de 15.12.2001.

3.4.2. Control político

El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión ejercen el control general de las actividades de lucha contra el fraude. En efecto, estas tres instituciones participan en la designación del director de la Oficina y nombran a los miembros del Comité de vigilancia.

El Parlamento Europeo y el Consejo además del informe anual de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros en virtud del artículo 280 del Tratado CE, disponen del informe anual y los informes especiales del Tribunal de Cuentas, de los informes de la Oficina y de los del Comité de vigilancia. Estos trabajos constituyen una fuente importante información para valorar y orientar la política y las acciones de la lucha contra el fraude.

Como autoridad presupuestaria, el Parlamento Europeo, conjuntamente con el Consejo, efectúa también un control con arreglo al procedimiento que establece el artículo 276 del Tratado CE según el cual, previa recomendación del Consejo, se aprueba la ejecución del presupuesto por la Comisión.

Periódicamente se informa al Parlamento Europeo, al Consejo, a la Comisión y al Tribunal de Cuentas de las actividades de la Oficina, en particular, mediante los informes que les envía el director de la Oficina, en aplicación del tercer inciso del apartado 3 del artículo 12 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999. El control parlamentario se ejerce especialmente con arreglo al artículo 197 del Tratado CE (preguntas parlamentarias escritas u orales a la Comisión) [83].

[83] Véase también el artículo 194 del Tratado CE relativo al derecho de petición.

El control parlamentario de la Oficina se efectúa en las mismas condiciones que el de la Comisión, a la que está vinculada desde el punto de vista administrativo.

Esta situación puede generar esperas difíciles de solucionar para la Oficina que, especialmente en el contexto de la aprobación del presupuesto o de las preguntas parlamentarias, por una parte tiene que asistir a la Comisión para permitirle cumplir sus obligaciones ante el Parlamento Europeo, el cual quiere obtener elementos efectivos que le permitan ejercer su misión de control de la gestión financiera y, por otra, debe ajustarse al marco legal que establece disposiciones restrictivas para las investigaciones de la Oficina en cuanto a comunicación. Para la Comisión, la situación también puede resultar delicada por lo que a las investigaciones en curso se refiere, en la medida en que tiene que contestar a las preguntas del Parlamento Europeo mientras que, habida cuenta de la independencia de la Oficina, no dispone generalmente de los elementos de información necesarios y además hay que respetar el principio de confidencialidad de las investigaciones.

La Comisión considera que estas dificultades no dejan de tener solución. A la Oficina corresponde apreciar la necesidad de conocer información y fijar las normas de su acción de comunicación a las instituciones. Debe estar en condiciones de distinguir los elementos de información que pueden ser objeto de intercambio de los datos que corresponden a la independencia funcional, sujetos éstos a restricciones de comunicación previstas en la normativa que regula la actividad operativa. La Oficina deberá basarse también en las directrices que ella misma elaboró (véase el apartado 3.3.2).

3.4.3. Control jurisdiccional

Por una parte, en virtud del artículo 230 del Tratado CE, las personas exteriores a las instituciones, órganos y organismos disponen de la posibilidad de interponer recurso contra la Comisión y, por otra, también existen vías de recurso para los funcionarios y otros agentes según las modalidades del artículo 90 del estatuto, así como la posibilidad de interponer recurso urgente ante el Tribunal de Primera Instancia, destinadas a ejercer el control de la legalidad de los actos lesivos y, en particular, del respeto pleno y entero de los derechos fundamentales de las personas. El artículo 14 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 especifica que el dispositivo existe en espera de que se modifique el estatuto de los funcionarios y demás agentes de las Comunidades. La negociación en curso del nuevo Reglamento (estatuto) debería tener por resultado que se completen las disposiciones de los Reglamentos contra el fraude sin menoscabar su alcance. Esencialmente, se trata de que en el nuevo estatuto figuren las disposiciones que se establecieron en el Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999 y en la Decisión Modelo.

La negociación en curso del nuevo estatuto y las decisiones del juez comunitario deberían permitir aclarar las posibles ambigüedades relativas a la acción de la Oficina clarificando, en particular, el alcance de las competencias otorgadas a la Oficina. Por ejemplo, en un Auto del Tribunal de Primera Instancia [84] de 17 de octubre de 2002, se menciona la necesidad para el demandante de aportar la prueba de un acto que le mencione nominalmente y pueda serle perjudicial.

[84] Asunto T-215/02 R.

También conviene destacar que si los órganos jurisdiccionales del ordenamiento nacional no controlan directamente las actividades de la Oficina los resultados del trabajo sobre el terreno, en cambio, deben poder ser aceptados en el marco de los procedimientos nacionales y, especialmente, en los procedimientos judiciales. Por consiguiente, los órganos jurisdiccionales nacionales pueden y deben examinar entonces la conformidad de los informes de investigación de la Oficina en cuanto a los procedimientos y garantías previstos tanto en el Derecho nacional y como en el comunitario.

Por supuesto, el legislador ha establecido medidas de protección adecuadas al carácter administrativo de las competencias de la Oficina. Es esencial que cuando afecten al ámbito de los derechos individuales, estas competencias se ejerzan en estricto cumplimiento de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (décimo considerando de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999). Además de las medidas de protección existentes, el desarrollo de las funciones operativas de la Oficina exige un refuerzo del dispositivo mediante la instauración de garantías judiciales procesales que regulen de modo permanente las actividades de investigación. Esta situación, entre otras cosas, condujo a la Comisión a prever a escala comunitaria la instauración de un órgano judicial permanente capaz de ejercer competencias de control de los actos y medidas de la Oficina que pudieran incidir en los derechos fundamentales de las personas interesadas.

Esta problemática forma parte de los elementos de reflexión que permitieron a la Comisión alimentar el debate en la audiencia pública (Libro Verde) y de los trabajos de la Convención sobre el futuro de la Unión Europea con miras a para la creación de la Fiscalía Europea en la parte constitucional del Tratado [85] (véase la Recomendación nº 13 que figura en el punto 2.4. y más adelante en "Perspectivas").

[85] Libro Verde sobre la protección penal de los intereses financieros comunitarios y la creación de un Fiscal Europeo COM(2001) 715 final. Véanse también el ya mencionado tercer informe del Comité de vigilancia y el dictamen del Comité de vigilancia sobre el Libro Verde, así como el informe Theato de 27 de marzo de 2003 (Parlamento Europeo A5.0048/2003).

3.5. Responsabilidad política y relación con el Comité de vigilancia

3.5.1. Responsabilidad política de la Comisión

La independencia de la función de investigación de la que disfruta la Oficina supone que ni la Comisión, ni el Miembro de la Comisión responsable de la lucha contra el fraude disponen de competencias para instruir los actos o las misiones operativas de la Oficina. Ni tienen tampoco acceso a la información operativa relativa a las investigaciones en curso.

La Comisión asume la responsabilidad general de la política contra el fraude a la que contribuye la acción de la Oficina. Cuando interviene para definir el enfoque estratégico político o legislativo, o para preparar iniciativas sobre este tema, la Oficina actúa como un servicio de pleno derecho de la institución y la responsabilidad de la institución no plantea problema. Por lo que se refiere a las actividades operativas de investigación, la Oficina no recibe ni solicita instrucciones. No obstante, puede suceder que la Comisión deba responder a solicitudes de las instituciones o de los Estados miembros (preguntas parlamentarias, cuestiones vinculadas al ejercicio de aprobación de la gestión por el Parlamento Europeo, cuestiones con motivo del desplazamiento de los Miembros de la Comisión a los Estados miembros) referentes a investigaciones en curso de la Oficina. En este aspecto y vista la necesidad para la institución de asumir su responsabilidad sobre este tema, corresponde a la Oficina poner a la Comisión en condiciones de responder, en la medida de lo posible, a estas solicitudes de comunicación. Para ello y con el fin de evitar interferencias con las investigaciones en curso, la Oficina debe basarse en los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, así como en las directrices correspondientes a la acción de comunicación de la Oficina (véase el apartado 3.3.2).

Con arreglo a su responsabilidad política, la Comisión y, más concretamente, el Miembro responsable de la cartera de la lucha contra el fraude, puede contribuir a la definición de las grandes líneas de una política operativa para que, a su vez, la Oficina pueda definir mejor su estrategia y su programa de actividades en relación esencialmente con la protección de los intereses comunitarios. La Comisión desempeña, en efecto, un papel político esencial en la definición de la política contra el fraude. Puede, por ejemplo, recomendar a la Oficina que considere como una prioridad de acción operativa un sector determinado. Puede también, como cualquier otra institución, órgano u organismo, invitar la Oficina a efectuar una investigación a la luz de la información de que dispone. Esta gobernanza por la Comisión de las líneas generales de la política de lucha contra el fraude no afecta a la independencia de la Oficina, ni pone en entredicho el principio de oportunidad de acción (iniciar o no una investigación) que forma parte de sus responsabilidades. Esta responsabilidad política se deriva del papel que el Tratado otorga a la Comisión, en particular con arreglo al artículo 280 del Tratado CE (protección de los intereses financieros de las Comunidades), en correlación con el artículo 274 del Tratado CE (ejecución del presupuesto), y también como guardiana del interés general (véase el apartado 2.1).

Además la Comisión, como las otras instituciones, está en condiciones de garantizar el seguimiento general de las actividades de la Oficina basándose, en particular, en las valoraciones formuladas por el Comité de vigilancia en el marco de sus informes anuales y en sus dictámenes. Este seguimiento general le permite apreciar la adecuación de las actividades de la Oficina a los objetivos de protección de los intereses financieros y lucha contra el fraude.

3.5.2. Relación con el Comité de vigilancia

El Comité de vigilancia de la Oficina es garante de la independencia de la función de investigación de la Oficina. Administrativamente vinculado a la Comisión, está formado por personalidades exteriores totalmente independientes. El Comité de vigilancia ejerce su responsabilidad de control de la actividad operativa con arreglo a las disposiciones del legislador (véase el apartado 3.4.1). Otra de sus prerrogativas consiste en asistir al director de la Oficina en sus tareas. Puede emitir dictámenes, especialmente sobre el presupuesto de la Oficina. Participa en la elaboración de la lista de candidatos al puesto de director de la Oficina y, si ha lugar, se le consulta antes de que la Comisión decida aplicar una sanción disciplinaria al director de la Oficina.

El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión son garantes de la existencia y del correcto funcionamiento del Comité de vigilancia. Cada una de estas instituciones contribuye al proceso de nombramiento del Comité de vigilancia.

En virtud de sus responsabilidades, el Comité de vigilancia ha expresado ciertas preocupaciones y preferencias destacando la necesidad de desarrollar la autonomía de organización de la Oficina. La Comisión aprecia esta contribución encaminada a encontrar soluciones prácticas para adaptar el estatuto mixto de la Oficina y se propone seguir dialogando con el Comité. A pesar de lo cual, es posible que se vea obligada a optar por otros enfoques aunque persigan el mismo objetivo, es decir, garantizar la máxima eficacia en la acción de la Oficina y que se respete la independencia de la función de investigación.

Desde el punto de vista organizativo, surgieron algunos problemas debidos al hecho de que aunque el Comité de vigilancia ejerce sus actividades de modo totalmente independiente, la Oficina se encarga de realizar los trabajos de la secretaría (apartado 6 del artículo 11 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999). Más allá de los aspectos institucionales, estos problemas se refieren, además de la ejecución de los créditos de funcionamiento, al lugar de trabajo de la secretaría del Comité de vigilancia. La Comisión y el Comité de vigilancia deberían solucionar estos problemas con pragmatismo, con ánimo constructivo y en pleno cumplimiento de la normativa.

*

PERSPECTIVAS

La evaluación de la realización de los objetivos de la reforma a través del examen de las misiones atribuidas a la Oficina, se basa en el balance de la valoración global de las actividades de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude. Aunque esta evaluación se refiere a un período relativamente corto, habida cuenta de la duración de la transición, se han podido identificar ventajas y dificultades cuyos efectos se han apreciado en su justa medida en el marco de una evaluación global. Sobre esta base, la Comisión está en condiciones de formular una serie de recomendaciones.

Las recomendaciones reunidas en el presente informe constituyen propuestas para optimizar el trabajo de la Oficina. Algunas de estas propuestas consisten en mejoras que habrá que aportar al Derecho derivado. Otras se refieren a las prácticas en la Oficina y a las prácticas de cooperación entre ésta y sus distintos socios, especialmente a escala nacional. A este respecto, el proyecto de plataforma de servicios debiera contribuir a reforzar la colaboración entre las autoridades nacionales competentes en el ámbito de la lucha contra el fraude y entre estas últimas y la Oficina.

A pesar de la realización de los objetivos de la reforma y de los aspectos positivos que de ella se derivan, no hay que subestimar las dificultades definidas hasta la fecha. Éstas se refieren esencialmente a la cuestión de la responsabilidad política y jurisdiccional de la Comisión respecto a la Oficina y sus actividades operativas, en relación con la independencia funcional de la Oficina en el ejercicio de dichas actividades, así como a las decisiones relacionadas con su presupuesto y su política de personal. Se refieren también a la percepción de un riesgo de interferencia basado en una posible presunción de injerencia de la Comisión en las actividades de investigación interna de la Oficina. En este caso, se trata de un riesgo más especulativo que real. Es en efecto significativo observar que, en el prólogo del tercer informe de actividad de la Oficina para el ejercicio que finalizó en junio de 2002, el director de la Oficina destaca que "la Comisión respetó escrupulosamente" la independencia operativa de que ésta disfruta. Muchas de estas dificultades se originan también en la aplicación inmediata de la reforma, en la duración del período de transición y en la indispensable recomposición del personal de la Oficina. El desarrollo de las actividades operativas, en particular las relacionadas con las investigaciones internas, también pudo generar dificultades.

Estas dificultades se han ido indicando periódicamente, en particular en el diálogo entre las instituciones y el Comité de vigilancia. Como han demostrado los contenciosos en curso, otras instituciones, órganos y organismos emitieron ciertas dudas en cuanto al estatuto de la Oficina y las competencias de que dispone. En razón de la propia naturaleza de las investigaciones, siempre pueden surgir dificultades entre la Oficina y las instituciones, órganos y organismos. La Comisión considera que la mejora de los resultados de la Oficina, especialmente gracias a la creación de la secretaría, el establecimiento de un corpus de normas administrativas, la aplicación normalizada de los procedimientos de información establecidos por los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999, unos métodos de trabajo más rigurosos, el papel del Comité de vigilancia y el desarrollo de la función de inteligencia debieran ayudar a la Oficina en la ejecución de sus misiones operativas.

Las dificultades a que hubo que enfrentarse pudieron dar lugar a pensar que para solucionarlas había que proceder a una externalización. Esta opción, propuesta por la Comisión en 1998 y rechazada por el legislador, choca inevitablemente con ciertas incertidumbres de carácter político, institucional y jurídico. La reforma de la lucha contra el fraude de 1999 ya reflejó los límites del Tratado CE y las dificultades prácticas para crear entonces una instancia de seguimiento penal a escala comunitaria. Desde 1999, no ha habido ningún elemento nuevo en este sentido, de modo que, a falta de cambios en el Derecho institucional, la opción de externalizar todavía hoy pudiera considerarse prematura.

CONSOLIDAR LA REFORMA

Al término del presente ejercicio, no conviene detenerse en una evaluación fraccionada de cada dificultad. Lo que importa es evaluar estas dificultades a la luz del balance global de la fórmula por la que se optó en 1999.

Varios factores abogan por la consolidación del dispositivo de 1999. En primer lugar, la instauración con la Oficina de un sistema de diferenciación de las tareas en la misma estructura permite economías de escala comparado con el sistema de separación de los sectores de trabajo al que conduce la opción de externalizar. La elección del estatuto de la Oficina y el mantener las sinergias entre las misiones operativas y las misiones generales de la institución, especialmente la definición de una política de lucha contra el fraude o la concepción legislativa, se decidieron precisamente en función de este marco. La estrategia de junio de 2000 que adoptó la nueva Comisión, confirmó este enfoque inscribiéndolo en el tiempo (2001-2005). Por consiguiente, cualquier cambio de estrategia sería prematuro, supondría costes adicionales y por ello pudiera debilitar el sistema.

Además, la evaluación global de las actividades de la Oficina tres años después, permite constatar que las dificultades que surgieron durante este período de transición tienden a reducirse. En efecto, se van encontrado regularmente soluciones pragmáticas para remediar los problemas a medida que se plantean. En adelante, el peso del legado de la antigua unidad de lucha contra el fraude se reduce de manera sustancial. La dirección de la Oficina prosigue su labor de instauración de nuevas estructuras y orientaciones operativas definidas en relación con la nueva función inteligencia (estratégica y operativa), dotando a la Oficina con los medios necesarios de manera que pueda organizarse para enfocar mejor sus intervenciones sobre el terreno aportando su ayuda en el marco de una plataforma de servicios.

Hasta la fecha, la Comisión, gracias al impulso del Parlamento Europeo y con el apoyo del Consejo ha mantenido constantemente un planteamiento pragmático basado, por una parte, en la participación activa de su servicio de lucha contra el fraude que actúa sobre el terreno en el marco de una estrecha asociación con las autoridades nacionales encargadas de la lucha contra la delincuencia económica y financiera y, por otra, un planteamiento basado en la necesidad de reforzar la compatibilidad de los instrumentos legislativos y operativos de los Estados miembros en este ámbito. Este planteamiento, consolidado en junio de 2000 con la nueva estrategia global contra el fraude, añade valor a la cooperación operativa, al refuerzo de la dimensión judicial penal y a la vocación interinstitucional de la Oficina.

Es interesante observar que los casos presentados ante el Tribunal de Primera Instancia o ante el TJCE de momento no han dado lugar a decisiones o conclusiones que contradigan la pertinencia de la reforma. Del primer análisis se desprende claramente que si la Oficina sigue siendo un servicio de la Comisión como cualquier otro para la ejecución de las tareas habituales de administración, en cambio para ejercer sus misiones operativas específicas dispone de total independencia funcional en la Comisión, al tiempo que permanece integrada en las estructuras administrativas y presupuestarias de la institución. Las conclusiones del abogado general al respecto son significativas [86].

[86] En particular en el asunto C-11/00. En estas conclusiones se reconoce que "la OLAF no es un servicio como otros " y que los "dispositivos institucionales y legales garantizan a la OLAF un grado elevado de independencia funcional aunque esté integrada en las estructuras administrativas y presupuestarias de la Comisión".

Para facilitar una cooperación dinámica en la lucha contra el fraude, teniendo en cuenta la multiplicidad de normas nacionales, comunitarias, internacionales existentes, es esencial disponer de la pericia pluridisciplinar y de los instrumentos jurídicos de la Comisión. Esta combinación de medios permite responder a muy diversas situaciones sobre el terreno (investigaciones de los Estados miembros o de la Oficina) de manera complementaria, especialmente en lo relativo a la actividad de control de los demás servicios de la Comisión. Es importante mantener y favorecer el enfoque global [87] preconizado por la Comisión desde 1994. La visibilidad y la especialización de la Oficina en la lucha contra los actos delictivos en materia económica y financiera refuerzan esta orientación. Más aún que a escala nacional, la concentración de medios es indispensable a escala comunitaria para valorar mejor la acción y el empleo de los recursos a dicha escala. En efecto, en términos de medios, mantener la Oficina en la Comisión permite alcanzar la masa crítica y el efecto de magnitud que permite demostrar más eficacia y hacer más visible la acción de la Comunidad a escala europea e internacional.

[87] Este enfoque global de la Comisión parece abrirse camino entre las autoridades nacionales encargadas de mejorar los sistemas nacionales para combatir la delincuencia transnacional. Esto se puede observar en los debates internos o en determinadas reestructuraciones o concentraciones de medios de los servicios policiales y judiciales.

En la situación actual por consiguiente, la consolidación de la Oficina constituye una prioridad. Los trabajos relativos al corpus juris [88] y su seguimiento, la preparación del Libro Verde sobre la protección de los intereses financieros y las propuestas de la Comisión para la creación de una Fiscalía Europea constituyen un buen ejemplo de las sinergias que proporciona la proximidad de las actividades de terreno, la preparación y la negociación de las iniciativas de la Comisión. Las acciones internas para la reforma, especialmente desde el punto de vista legislativo, así como las contribuciones a la Convención sobre el futuro de la Unión Europea, materializan las ventajas que supone para la institución capitalizar estas sinergias.

[88] Corpus juris de disposiciones penales para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea. Ed. Economica 1997.

La Comisión quiere situarse en la vanguardia de una lucha eficaz contra todas las formas de delincuencia que tiene por objetivo el patrimonio comunitario. En la situación actual, ésta considera prematuro pensar en modificar la situación derivada de la reforma de 1999. Como el Tribunal de Cuentas y el Comité de vigilancia, la Comisión preconiza reforzar la estructura y los instrumentos jurídicos actuales. La consolidación de la Oficina necesita tiempo; un período de estabilidad institucional resulta indispensable. Es el objeto y el espíritu de las recomendaciones vinculadas a este ejercicio de evaluación.

En la hipótesis de una nueva perspectiva, como sería la creación a escala comunitaria de una dirección centralizada de investigaciones y actuaciones judiciales bajo la responsabilidad de una autoridad jurisdiccional, es decir, la creación de una Fiscalía Europea, la evolución de la Oficina podría encontrar nuevas posibilidades de desarrollo.

HACIA LA CREACIÓN DE UNA FISCALÍA EUROPEA

En el informe especial n° 8/98 del Tribunal de Cuentas ya se observaba que la UCLAF "asume tareas administrativas (...) pero también responsabilidades en las investigaciones judiciales (...), sin por ello beneficiarse del apoyo de una autoridad judicial independiente que pudiera lanzar y dirigir investigaciones e incoar diligencias". Los límites relacionados con el carácter administrativo de las competencias de investigación otorgadas a escala comunitaria pueden apreciarse en su justa medida ahora, cuando se trata de luchar contra las formas graves y transnacionales de la delincuencia económica y financiera, a menudo bien organizada. Lo mismo ocurre en el caso de las lagunas que existen en el marco de la cooperación judicial con los Estados miembros y en las causadas por no existir inculpaciones específicas homogéneas para combatir la delincuencia ejercida contra Europa.

Hay que hallar nuevas soluciones si queremos reforzar el marco institucional para la protección penal de los intereses comunitarios, ante la perspectiva de la revisión de los Tratados (Convenio, Conferencia Intergubernamental). Estas soluciones son urgentes habida cuenta de las perspectivas relacionadas con la ampliación. En efecto, desde la Conferencia Intergubernamental de Niza, la Comisión propone que se revise el Tratado CE con el fin de permitir la creación de una Fiscalía Europea encargada de buscar, perseguir y llevar a juicio a los autores de infracciones que perjudican los intereses financieros de las Comunidades y de ejercer ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros la acción pública relativa a estas infracciones [89]. La Comisión reiteró su propuesta en su Comunicación sobre la arquitectura institucional de 4 de diciembre de 2002 [90]. En este contexto, conviene recordar que la Comisión, mediante el Libro Verde que publicó en diciembre de 2001, ha llevado a cabo una amplia consulta pública sobre el funcionamiento de la Fiscalía Europea. Basándose en el conjunto de las respuestas recogidas y en el animado debate que suscitó el Libro Verde, el 19 de marzo de 2003 la Comisión aprobó un informe de seguimiento del Libro Verde en el que se confirma la necesidad de crear la Fiscalía Europea.

[89] COM (2000) 608 final.

[90] COM (2002) 728 final.

Para asentar su legitimidad institucional y democrática, la figura del Fiscal Europeo debería crearse en el Tratado constitucional. El Tratado debería también prever su competencia material. Su estatuto y sus normas de funcionamiento podrían ser definidos posteriormente mediante normas de Derecho derivado. Esta reforma prioritaria, e indispensable, no debería remitirse a un futuro indeterminado, ya que en tal caso habría que ratificar de nuevo el principio en el marco de una Unión ampliada. La reforma proporcionará a las instituciones la oportunidad de profundizar la cuestión de la relación entre la Oficina y la nueva función de un Fiscal Europeo. Será también la oportunidad de definir mejor el estatuto de la Oficina, así como su articulación, en particular con Europol con la cual todas las aproximaciones deberían resultar posibles. También la complementariedad y la convergencia de las misiones respectivas de Eurojust y de la Fiscalía Europea debieran abogar por una aproximación de ambos órganos.

En este contexto se planteará entonces de nuevo la cuestión de la externalización de la Oficina, que podría evolucionar hacia una función de auxiliar de la justicia tanto en el ámbito de las investigaciones internas como en el de las investigaciones externas.

La oportunidad existe hoy de buscar un enfoque global que permita evitar la multiplicación de organismos, que con demasiada frecuencia propicia los solapamientos de competencias, la confusión o, incluso, el mal funcionamiento. Por este motivo, la Comisión considera que este ejercicio de evaluación constituye una oportunidad de destacar la necesidad de consolidar la Oficina y los instrumentos jurídicos de que dispone la Comunidad, así como de recordar a sus socios institucionales y a los Estados miembros, la necesidad de progresar unidos, sin trastornos pero con determinación en cuanto a los objetivos y a los medios de que Europa debe disponer mañana para luchar mejor contra las formas de delincuencia económica y financiera para las que constituye un objetivo.

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INVENTARIO DE RECOMENDACIONES

ANEXO I

R.1. La Comisión insta al conjunto de las instituciones, órganos y organismos, a adherirse rápidamente al Acuerdo Interinstitucional de 25 de mayo de 1999, firmado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. La Comisión hace un llamamiento a las instituciones, órganos y organismos para que adopten una decisión interna conforme a la decisión modelo que figura en el Anexo de dicho Acuerdo Interinstitucional.

R.2 La Comisión recomienda que en su manual de procedimientos internos la Oficina establezca un corpus de normas administrativas con las disposiciones de aplicación de los actos y de las medidas de investigación interna y externa.

R.3 La Comisión propondrá iniciativas, de acuerdo con su estrategia global de lucha contra el fraude y con su programa de trabajo , con objeto de:

- ampliar el dispositivo de cooperación y asistencia a los ámbitos del IVA transnacional, del blanqueo y a otros ámbitos cuando proceda, incluida la posibilidad de que el ámbito comunitario pueda pedir a los servicios de prevención e investigación de los Estados miembros que se encarguen de investigar el fraude;

- reforzar las competencias de investigación de fraudes a escala comunitaria (Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96) en el ámbito de los gastos directos.

R.4 La Comisión recomienda a la Oficina que realice un análisis comparado de la oposición a control con objeto, de permitir a la institución tomar una iniciativa, cuando proceda.

R.5 La Comisión recomienda a la Oficina que siga instaurando y desarrollando la función de inteligencia estratégica y operativa, con arreglo a la estrategia global 2000/2005.

Recomienda también a la Oficina que examine la oportunidad de ampliar a otras autoridades nacionales competentes los memorándums de acuerdo celebrados con algunas autoridades nacionales.

R.6 Con el fin de reforzar la eficacia de la función de asesoramiento/asistencia y seguimiento judiciales, la Comisión invita:

- a los Estados miembros a ratificar el segundo Protocolo del Convenio sobre la protección de los intereses financieros;

- al Consejo a adoptar la propuesta de directiva relativa a la protección penal de los intereses financieros de la Comunidad.

La Comisión propondrá una iniciativa con el fin de que los Estados miembros informen a la Comunidad del curso dado a las investigaciones de la Oficina.

También recomienda que la Oficina elabore una guía de las buenas prácticas, como preconiza la estrategia global de la institución.

R.7 Para permitir que la Oficina oriente mejor su acción operativa, la Comisión recomienda la elaboración y aplicación de los protocolos de acuerdo interservicios, con arreglo al plan de acción 2001/2003, por los que se establecen las modalidades prácticas de la colaboración entre la Oficina y los otros servicios de la Comisión y, en particular, los que administran fondos comunitarios.

R.8 La Comisión recomienda la celebración de memorándums de acuerdo, con el fin de hacer más transparente la distribución práctica de las tareas entre la Oficina y las autoridades disciplinarias.

R.9 La Comisión recomienda que la Oficina estudie la oportunidad de ampliar el sistema de memorándums de acuerdo a las demás instituciones, órganos u organismos.

R.10 La Comisión recomienda que se sigan negociando acuerdos internacionales de asistencia administrativa mutua en el ámbito de aduanas, en particular con el fin de reforzar el intercambio de información y la cooperación entre el ámbito comunitario y las autoridades de terceros países.

La Comisión recomienda también establecer disposiciones contra la falsificación de moneda relativas a los intercambios de información entre el ámbito comunitario y las autoridades de terceros países y, en particular, en los acuerdos de cooperación, asociación y preadhesión con éstos.

Por otra parte, la Comisión recomienda a la Oficina que estudie la conveniencia de ampliar el sistema de memorándums de acuerdo celebrados con las autoridades de determinados terceros países a otras autoridades de terceros países.

R.11 La Comisión recomienda que la Oficina establezca su programa de actividades, teniendo en cuenta las orientaciones y contribuciones de las instituciones en cuanto a medidas contra el fraude y basándose en la función de inteligencia estratégica y operativa.

R.12 La Comisión examinará la posibilidad de tomar iniciativas destinadas a instaurar, si fuere necesario y como es el caso en el ámbito de la política agrícola común, sanciones administrativas comunitarias en otros ámbitos, así como a unificar las sanciones en el ámbito aduanero.

R.13 Para que las diligencias penales sean más eficaces, la Comisión invita a la Convención sobre el futuro de la Unión Europea a tener en cuenta su propuesta para la institución de una Fiscalía Europea en la parte constitucional del Tratado, lo que debiera contribuir al respeto de las garantías judiciales, en particular, al tiempo que podría ejercer el control de las actividades operativas de la Oficina.

R.14 La Comisión recomienda, de acuerdo con su estrategia global contra el fraude y su programa de trabajo, el desarrollo de la cooperación con el conjunto de las autoridades nacionales que contribuyen a la prevención y a la lucha contra el fraude y otras actividades ilegales (plataforma de servicios pluridisciplinares).

La Comisión tiene intención de proponer la actualización de su Decisión sobre el Comité Consultivo contra el fraude, con el fin de desarrollar la dimensión judicial y la función de interlocutor de las autoridades policiales y judiciales.

R.15 La Comisión recomienda que, en pleno cumplimiento del estatuto y por motivos de transparencia, la Oficina defina, desde el punto de vista interno y en la medida en sea necesario, las modalidades específicas de su política de personal.

R.16 La Comisión recomienda que la Oficina fomente prácticas de respeto y la aplicación normalizada de los procedimientos de información a las autoridades nacionales competentes y a las instituciones, órganos y organismos interesados así como de los procedimientos de información a las personas implicadas.

R.17 La Comisión recomienda la creación efectiva en la Oficina de una célula de comunicación destinada a gestionar cotidianamente la acción de comunicación de ésta y de asistir a su director con arreglo a las directrices establecidas por la Oficina.

ANEXO II

>SITIO PARA UN CUADRO>

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