52003DC0154

RAPPORT DE LA COMMISSION - Evaluation des activités de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) - Règlements du Parlement européen et du Conseil (CE) n° 1073/1999 et du Conseil (Euratom) n° 1074/1999 (Article 15)

SOMMAIRE

Evolution de la lutte antifraude: points clé de la réforme

Mandat et méthode

Structure du rapport d'évaluation

1. LA MISSION OPERATIONNELLE DE L'OFFICE : UNE NOUVELLE APPROCHE

1.1. Missions opérationnelles

1.1.1. Enquêtes internes

1.1.2. Enquêtes externes

1.2. Partenariat opérationnel

1.2.1. Partenariat avec les Etats membres

1.2.2. Assistance juridique et expertise judiciaire

1.2.3. Coordination des actions au niveau communautaire

1.2.4. Action de coopération au niveau de l'Union européenne et international

2. LES MISSIONS GENERALES DE LA COMMISSION : UNE EXPERTISE PARTICULIERE DE L'OFFICE

2.1. Le volet stratégie antifraude

2.2. Le volet prévention

2.2.1. Etanchéité à la fraude

2.2.2. Règles d'éthique professionnelle

2.2.3. Elargissement

2.3. Le volet législation antifraude

2.4. Le renforcement de la dimension judiciaire

2.5. Les instruments de l'assistance technique

2.6. La mission de représentation et de coopération

3. INDEPENDANCE ET RATTACHEMENT : STATUT MIXTE

3.1. Organisation et personnel

3.1.1. Organisation interne de l'Office

3.1.2. Personnel de l'Office

3.2. Budget de l'Office

3.3. Action d'information et de communication

3.3.1. Action d'information

3.3.2. Action de communication

3.3.3. Accès aux documents

3.4. Contrôle de la fonction d'enquête

3.4.1. Contrôle administratif

3.4.2. Contrôle politique

3.4.3. Contrôle juridictionnel

3.5. Responsabilité politique et relation avec le comité de surveillance

3.5.1. Responsabilité politique de la Commission

3.5.2. Relation avec le comité de surveillance

PERSPECTIVES

Consolidation de la réforme

Vers la création d'un procureur européen

ANNEXES - Inventaire des recommandations

EVOLUTION DE LA LUTTE ANTIFRAUDE : POINTS CLES DE LA REFORME

Pour assurer la protection des finances de l'Europe, les traités ont investi la Communauté et les Etats membres d'une responsabilité partagée. Dans ce contexte, la Commission dispose de pouvoirs importants pour lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale préjudiciable aux intérêts communautaires. A cet effet, elle a progressivement rassemblé des compétences au sein d'un service de lutte antifraude. Cette démarche rejoignait aussi les préoccupations du Parlement européen et du Conseil. Elle s'est traduite par des adaptations successives visant à consolider le dispositif mis en place à partir de 1988, année de création d'une unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) au sein du secrétariat général, sous l'autorité du Président de la Commission [1]. Cette consolidation a progressivement permis d'adapter le périmètre des activités du service antifraude, en y incluant le renforcement de la protection d'autres intérêts communautaires et la préparation d'initiatives en matière de lutte contre certaines formes de criminalité économique et financière transnationale comme la contrefaçon, la piraterie ou le faux monnayage de l'euro.

[1] C'est en effet pour favoriser le développement d'une politique antifraude cohérente que la Commission a créé l'UCLAF (rapport de la Commission sur l'intensification de la lutte contre les fraudes au détriment du budget communautaire ; COM(1987) 572 final), laquelle devait orienter son action vers la coordination interservices pour renforcer les instruments juridiques, intensifier la coopération avec les Etats membres et améliorer l'efficience d'une organisation interne éclatée entre les différentes directions générales. Dès 1992, la Cour des comptes ayant, dans son rapport spécial n° 2/92 sur le contrôle des restitutions à l'exportation versées à de grandes entreprises sélectionnées dans le secteur des produits laitiers (JO C 101 du 22.4.1992) recommandé « la création d'une unité communautaire indépendante chargée d'opérer des contrôles ad hoc », une communication du Président de la Commission sur la lutte antifraude (SEC(1992) 2045 final) a précisé les missions de l'unité antifraude, certaines missions opérationnelles, ciblées sur les affaires impliquant le recours à plusieurs instruments financiers, venant s'ajouter aux tâches de coordination existantes. En 1995 la responsabilité globale de tous les travaux dans le domaine de la lutte contre la fraude est confiée à l'unité antifraude, « responsable de toutes les questions opérationnelles en matière antifraude et de support à celles-ci », et désormais chargée de « toute activité ayant trait à la lutte antifraude », en particulier de « la protection des intérêts financiers de la Communauté, la conception de la lutte antifraude dans tous les domaines, le développement de l'infrastructure nécessaire à la lutte antifraude (...), la collecte d'informations concernant les cas de fraude et le traitement de ces informations (communication de la Commission : Lutte antifraude, organisation au sein de la Commission ; SEC(1995) 249 final). » Le législateur parvenait, dès 1995, à élaborer un socle législatif horizontal, comprenant, d'une part, la définition des comportements irréguliers (1er pilier), d'autre part, le concept des comportements frauduleux (3ème pilier), ces derniers englobant une pluralité d'infractions pénales (voir au JO C 316 du 27.11.1995, le préambule de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, selon lequel « la fraude affectant les recettes et les dépenses communautaires ne se limite pas, dans bien des cas, à un seul pays et est souvent le fait de filières criminelles organisées» et aussi, au JO L 292 du 15.11.1996, le considérant 7, qui englobe également les activités de filières criminelles, du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil). L'existence d'une définition étendue de la notion de fraude devait permettre à la Commission de définir, de façon cohérente, les attributions de son unité antifraude, aussi bien sur le plan opérationnel que sur celui de la préparation des actions politiques et législatives, avec sa transformation au 1er mai 1998 en une task force « Coordination de la lutte antifraude » et la précision de son rôle dans le domaine des enquêtes internes (communications du Président, de Mme Gradin et de M. Liikanen de juillet et décembre 1998 ; C(1998) 2049 et C(1998) 3232).

La création de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), qui s'inscrit dans le contexte de la crise ayant abouti à la démission de la Commission en mars 1999, reflète cette démarche. Lancée à l'initiative de la Commission, cette réforme s'est déroulée au rythme fixé par les chefs d'Etat et de gouvernement lors du Conseil européen de Vienne de décembre 1998, pour aboutir « avant le Conseil européen de Cologne » de juin 1999. Pour faciliter la concertation interinstitutionnelle, la présidence allemande a mis en place un groupe politique à haut niveau dès janvier 1999 comprenant des représentants de la Présidence, du Parlement européen et de la Commission [2]. Menée à terme en moins de six mois, la réforme était le fruit d'un consensus destiné à rétablir la confiance dans le domaine sensible de la protection des finances publiques européennes et de la lutte antifraude [3].

[2] Trois institutions ont constitué le groupe politique à haut niveau mis en place par la Présidence allemande du Conseil européen, le Parlement européen (bureau de la commission du contrôle budgétaire), la présidence du Conseil ECOFIN et la Commission (commissaires Van Miert, Gradin et Monti).

[3] Voir le premier rapport du comité des sages qui concluait à la nécessité de repenser le dispositif de la lutte antifraude (rapport du 15 mars 1999 sur les allégations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme à la Commission européenne, suivi d'un second rapport, daté du 10 septembre 1999, sur la réforme de la Commission, analyse des pratiques en vigueur et propositions visant à porter remède à la mauvaise gestion, aux irrégularités et à la fraude).

La Commission et le législateur sont convenus de doter le nouvel Office, maintenu au sein de la Commission, d'une indépendance fonctionnelle pour exercer les compétences d'enquête conférées au niveau communautaire, sans que cela n'affecte l'équilibre des responsabilités entre les Etats membres et la Communauté européenne. En même temps, l'Office s'est vu confier une mission interinstitutionnelle de prévention et de lutte contre des comportements graves portant atteinte à la crédibilité de la fonction publique européenne et des institutions.

L'Office européen de lutte antifraude marque ainsi une étape fondamentale qui prolonge une dynamique lancée dès 1976 pour la protection des intérêts financiers (projet de traité Eurocrime [4]). La réforme de 1999 reflète les différents stades de l'évolution du service antifraude en vue d'améliorer l'efficacité et la visibilité d'une structure d'investigation spécialisée, au niveau de la Communauté, dans la lutte contre la criminalité préjudiciable aux intérêts financiers des Communautés.

[4] JO C 222 du 22.9.1976.

MANDAT ET METHODE

L'article 15 des règlements du 25 mai 1999 (CE) n° 1073 /1999 du Parlement européen et du Conseil et (Euratom) n° 1074/1999 du Conseil, relatifs aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude [5], dispose qu'au « cours de la troisième année suivant l'entrée en vigueur du présent règlement, la Commission transmet au Parlement européen et au Conseil un rapport d'évaluation des activités de l'Office, accompagné de l'avis du comité de surveillance et assorti, le cas échéant, de propositions visant à l'adaptation ou à l'extension des tâches de l'Office ». Pour exécuter le mandat que le législateur lui a donné, la Commission a constitué, par sa décision du 15 janvier 2002, un groupe interservices à haut niveau [6]. Ce groupe a établi sa méthodologie et a conduit de façon régulière la préparation du présent rapport, orienté sur le réexamen du cadre juridique régissant les activités de l'Office.

[5] Voir aussi le vingtième considérant.

[6] PV(2002) 1551. Voir aussi le document SEC(2002)33/2.

Les travaux d'évaluation se sont appuyés sur l'ensemble des textes fondateurs de l'Office [7] et la législation sectorielle [8] ainsi que sur une large base documentaire comprenant, notamment, les rapports de la Commission sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude [9], ceux du comité de surveillance, de la Cour des Comptes, du Parlement européen et du Conseil, notamment à l'occasion de l'exercice de décharge budgétaire, ainsi que ceux de l'Office. Certains de ces rapports, qui portent plus particulièrement sur l'examen détaillé des activités opérationnelles, constituent une source d'évaluation indispensable. L'existence de ces analyses a permis au groupe de se concentrer sur le dispositif réglementaire, le statut et les fonctions de l'Office. Le présent rapport n'entend pas se livrer à une analyse des chiffres ou des tendances, cette évaluation quantitative figurant déjà dans les rapports de l'Office et ceux de la Commission.

[7] Décision de la Commission du 28 avril 1999, 1999/352/CE, CECA, Euratom, instituant l'Office (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20), règlements (CE) n° 1073 /1999 du Parlement européen et du Conseil et (Euratom) n° 1074/1999 du Conseil (JO L 136 du 31.5.1999, p. 1 et 8), accord interinstitutionnel relatif aux enquêtes internes effectuées par l'Office (JO L 136 du 31.5.1999, p. 15) et décision modèle.

[8] En ce qui concerne les législations sectorielles, l'identification des bases juridiques et des moyens d'intervention de l'Office ne peut, dans le cadre de cet exercice d'évaluation, être exhaustif. La législation propre à la protection qui accompagne les différentes politiques et instruments communautaires a été, en effet, élaborée au fur et à mesure des avancées de la construction européenne, sans jamais être rassemblée.

[9] En dernier lieu : COM(2000) 718 final, COM(2001) 255 final, COM(2002) 348 final.

Le but de cet exercice d'évaluation, en complément des analyses de l'Office et du comité de surveillance [10], est de parvenir à une appréciation globale des activités de l'Office à travers l'examen de ses fonctions, des moyens disponibles et des difficultés rencontrées. Cet exercice tient compte de l'impact des activités antifraude sous l'angle de la protection des intérêts des Communautés, de la bonne exécution du budget et de la gestion financière saine et rigoureuse. L'exercice prend en considération l'impact de la réforme sur les volets de la prévention, de la coopération et de la dissuasion/répression. Il se réfère également aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, au respect des droits fondamentaux attachés à la personne, à l'objectif de transparence ou encore au ratio coût/efficacité (économies d'échelle). La dimension interinstitutionnelle (crédibilité des institutions, intégrité de la fonction publique européenne) des activités de l'Office a, bien entendu, aussi été prise en compte. Cette appréciation globale doit permettre de mieux mesurer les inconvénients et les avantages de l'architecture issue de la réforme de 1999.

[10] Comité de surveillance : rapports publiés au JO C 360 du 14.12.2000 pour la période juillet 1999-juillet 2000, au JO C 365 du 20.12.2001 pour la période juillet 2000-septembre 2001 et au JO C 234 du 30.9.2002 pour la période septembre 2001-juillet 2002. Office : rapports du 23.5.2000 (période du 1er juin 1999 au 31 mai 2000), du 18.10.2001 (période du 1er juin 2000 au 31 mai 2001) et du 17.10.2002 (pour l'année prenant fin en juin 2002) que viendra compléter le prochain rapport.

Le présent exercice couvre la période de juin 1999 à décembre 2002 qui comprend la transition de l'ancienne unité antifraude de la Commission vers l'Office et les aléas liés à cette phase [11]. Cette situation n'empêche pas une première appréciation des évolutions en cours pour la réalisation des objectifs fixés par le législateur que la Commission entend atteindre par étapes, dans le cadre de sa nouvelle approche stratégique globale antifraude qui s'échelonne de juin 2000 à la fin 2005 [12].

[11] Contraintes juridiques et politiques, délais de nomination de l'encadrement et blocage des recrutements, gestion des dossiers de l'unité antifraude en cours mobilisant des ressources importantes, retards dans le démarrage d'une nouvelle méthodologie.

[12] Stratégie globale de la Commission sur la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers des communautés de juin 2000. COM(2000) 358 final. Voir aussi le plan d'action pour 2001-2003. COM (2001) 254 final.

STRUCTURE DU RAPPORT D'EVALUATION

La structure du rapport découle d'une analyse de la réforme de 1999 et des activités de l'Office, présentées selon qu'elles relèvent de missions opérationnelles ou de missions plus générales liées à l'élaboration de la stratégie politique et des initiatives législatives.

La réforme repose sur des éléments innovants, en vue de renforcer la fiabilité et l'efficacité des enquêtes. La dévolution à l'Office d'une mission interinstitutionnelle d'enquête interne ainsi que le transfert de l'exercice des compétences opérationnelles liées aux enquêtes de la Commission à l'Office se sont en effet accompagnés d'une innovation institutionnelle majeure : l'octroi d'une indépendance fonctionnelle couvrant les activités opérationnelles intrinsèquement liées à la fonction d'enquête (première partie).

Le dispositif se caractérise également par le maintien, au sein d'un même service de la Commission, des activités d'enquête relevant de l'indépendance fonctionnelle et des activités de préparation et de mise en oeuvre des actions de la Commission qui relèvent des compétences fondamentales de l'institution, notamment en matière législative (deuxième partie).

Expression des fonctionnalités tirées de l'innovation et de la continuité, l'indépendance de la fonction d'enquête et le rattachement à la Commission constituent les principes directeurs qui animent la gouvernance de l'Office dans le contexte d'un statut mixte (troisième partie).

Cet exercice d'évaluation globale s'intéresse aussi aux évolutions à plus long terme pour le renforcement de la protection pénale des intérêts financiers. C'est pourquoi les évolutions prospectives, notamment au travers des travaux relatifs au Procureur européen et à la Convention sur l'avenir de l'Union européenne n'ont pas été ignorées et sont analysées (perspectives).

Dans les annexes, il est dressé un inventaire des recommandations (annexe I) formulées dans le rapport. Pour faciliter leur appréhension, ces recommandations sont classées en fonction du niveau de l'action exigée pour leur mise en oeuvre (annexe II).

*

1. LA MISSION OPERATIONNELLE DE L'OFFICE : UNE NOUVELLE APPROCHE

Au titre de sa mission opérationnelle, l'Office exerce les nouvelles compétences qui lui ont été confiées par le législateur et l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 (enquêtes internes) ainsi que les compétences attribuées à la Commission de plus longue date (enquêtes externes). Pour l'accomplissement de ses missions d'enquête, l'Office dispose d'une indépendance fonctionnelle. Elle couvre les enquêtes administratives internes et externes (mission opérationnelle). Elle concerne aussi, pour partie, le partenariat avec les Etats membres, l'assistance et suivi judiciaires et l'articulation des missions de l'Office avec celles de ses partenaires, communautaires ou autres (partenariat opérationnel).

1.1. Missions opérationnelles

L'Office s'est vu confier l'exercice des compétences attribuées à la Commission en matière de contrôle et vérification sur place dans les Etats membres ou les pays tiers (enquêtes externes), ainsi que le pouvoir d'effectuer des investigations dans toutes les institutions, tous les organes et tous les organismes des Communautés européennes (enquêtes internes).

L'indépendance de la fonction d'enquête conférée à l'Office résulte sur le plan juridique des articles 3, 4 et 5 de la décision de la Commission 1999/352/CE, CECA, Euratom, instituant l'Office, et des articles 11 et 12 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, relatifs aux enquêtes effectuées par l'Office.

La vocation de l'Office est en premier lieu l'exercice d'une mission opérationnelle, en particulier la fonction d'enquête telle que définie par l'article 2 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Les résultats des enquêtes de l'Office qui peuvent avoir une finalité pénale, constituent, le cas échéant, une phase préparatoire aux poursuites pénales nationales (voir ci-après sous 1.2.2).

L'article 2, paragraphe 1er, de la décision de la Commission instituant l'Office, définit le champ d'application de la fonction d'enquête. Il prévoit également, dans son quatrième alinéa, que l'Office peut se voir confier des missions d'enquête dans d'autres domaines par la Commission ou les autres institutions, organes ou organismes. Cette faculté n'a pas encore été utilisée.

1.1.1. Enquêtes internes

L'Office européen de lutte antifraude se trouve investi du pouvoir d'effectuer des enquêtes administratives internes à l'intérieur de toutes les institutions, tous les organes et tous les organismes des Communautés européennes. Cette mission interinstitutionnelle constitue une innovation majeure de la réforme de 1999. Elle fait suite, notamment, à une communication de la Commission de 1997, ainsi qu'au rapport spécial n° 8/98 de la Cour des comptes [13], qui relevait que l'absence de compétence de l'ancienne unité de coordination de la lutte antifraude pour réaliser des enquêtes au sein des institutions des Communautés autres que la Commission « constitue une déficience grave affectant le cadre juridique ainsi que l'organisation de la lutte antifraude ».

[13] Communication de la Commission : Mieux agir contre les insuffisances professionnelles, les irrégularités financières, la fraude et la corruption. SEC(1997) 2198. Rapport de la Cour des comptes relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, notamment l'UCLAF. JO C 230 du 22.7.1998.

* Champ d'application des enquêtes internes

Le champ d'application des enquêtes internes est défini par les dispositions arrêtées par le législateur et par celles convenues entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission qui ont signé l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 [14].

[14] Un accord interinstitutionnel, en tant qu'acte qui relève dans l'ordre juridique communautaire de la pratique, a pour objectif d'aménager, dans le cadre de leurs compétences respectives, la coopération entre deux ou plusieurs institutions par des méthodes pragmatiques. Cette pratique constitue un dispositif procédural de nature conventionnelle qui concrétise les devoirs réciproques de coopération loyale et la confiance mutuelle des institutions concernées. Au cas particulier, il exprime la volonté de disposer d'un instrument d'accompagnement de la réforme et de régulation de sa mise en oeuvre, dans l'attente de dispositions adéquates dans le statut des fonctionnaires. Sur le plan pratique, il permet d'améliorer l'application des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Sur le plan politique, il officialise l'engagement des trois institutions signataires avec un objectif de l'étendre aux autres institutions, organes et organismes, via l'invitation du niveau politique. Sur le plan méthodologique, il modélise le bon fonctionnement de la coopération et de la concertation interinstitutionnelle. Il participe enfin à l'objectif de meilleure lisibilité et de transparence.

Aux termes de l'article 1er, paragraphe 3, des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, les enquêtes internes sont destinées à «lutter contre la fraude, la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers» des Communautés et «rechercher à cet effet les faits graves, liés à l'exercice d'activités professionnelles, pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et agents des Communautés, susceptible de poursuites disciplinaires et le cas échéant, pénales, ou un manquement aux obligations analogues des membres (...), des dirigeants (...) ou des membres du personnel (...) non soumis au statut».

L'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 précité, en supprimant le lien avec la protection des intérêts financiers, étend le champ d'application des enquêtes internes à l'ensemble des activités liées à la sauvegarde d'intérêts communautaires contre des comportements irréguliers graves (voir ci-après, sous 1.2.3, le point instances disciplinaires). Afin d'assurer une protection homogène, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont invité les autres institutions, organes et organismes à adhérer à l'accord interinstitutionnel et à adopter le régime commun conformément au modèle de décision y annexé [15]. L'article 2 paragraphe 1er de la décision de la Commission instituant l'Office définit le champ d'application matériel des enquêtes internes de façon analogue à l'accord interinstitutionnel.

[15] Pour le Conseil : décision 1999/394/CE, Euratom (JO L 149 du 16 juin 1999, p. 36). Pour la Commission : décision 1999/396/CE, CECA, Euratom (JO L 149 du 16 juin 1999, p. 57). Pour le Parlement européen, la décision du Parlement européen du 18 novembre 1999 a été incorporée dans le règlement du Parlement européen (annexe XI).

Un dispositif non homogène

La Commission constate qu'à l'exception des trois institutions signataires de l'accord, aucune autre institution, aucun organe et aucun organisme n'a effectivement adhéré à cet accord.

La plupart des institutions, organes et organismes ont, en revanche, adapté leur dispositif interne. Toutefois, une première analyse montre qu'une interprétation uniforme du nouveau dispositif juridique, prévu par les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 (article 4 paragraphe 6) et par l'accord interinstitutionnel, ne semble pas avoir prévalu. Des divergences, non motivées par des exigences particulières, telles que prévues au paragraphe 2 dudit accord, ont en effet été constatées en ce qui concerne les dispositifs de certaines institutions et de certains organes, comme la non-information directe de l'Office par les fonctionnaires qui doivent obligatoirement passer par l'autorité interne ou le cantonnement des enquêtes internes de l'Office aux seuls manquements professionnels portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés. La portée de ces dispositifs est donc parfois plus restrictive que ce qui est prévu dans la décision modèle (voir R.1).

Le contentieux

La mise en place du nouveau dispositif interinstitutionnel d'enquête interne a fait l'objet d'un certain nombre de contentieux. Soixante et onze membres du Parlement européen ont contesté la décision relative aux enquêtes internes prise par cette institution, en faisant valoir notamment que cette décision constituait une violation de l'immunité des parlementaires et de l'indépendance de leur mandat. Ce recours a donné lieu à une ordonnance (procédure en référé) puis à un jugement du Tribunal de première instance, rendu le 26 février 2002 [16], ce dernier rejetant le recours comme irrecevable, puisque les requérants n'ont pas établi l'existence d'éléments les individualisant au regard de l'acte attaqué. Il résulte de la motivation de l'arrêt que, bien que le régime des enquêtes internes, en tant que tel, s'applique également aux membres du Parlement européen, il ne saurait être exclu a priori que l'Office effectue, dans le cadre d'une enquête, un acte qui porte atteinte à l'immunité dont bénéficie tout membre du Parlement. Cependant, à supposer qu'une telle circonstance survienne, tout membre du Parlement confronté à un acte de cette nature, dont il estimerait qu'il lui fait grief, disposerait alors de la protection juridictionnelle et des voies de recours instaurées par le traité [17]. La Banque centrale européenne (BCE) et la Banque européenne d'investissement (BEI) ont adopté, chacune, une décision interne que la Commission, après analyse, a estimées non compatibles avec les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Les recours introduits ont donné lieu, en l'état des procédures pendantes devant la Cour de justice (CJCE), à des conclusions de l'avocat général, présentées le 3 octobre 2002, préconisant l'annulation des décisions [18] de la BCE et de la BEI.

[16] Affaire T-17/00R et T-17/00. Un pourvoi a été formé devant la CJCE contre cet arrêt du Tribunal.

[17] Points 72 et 73 de l'arrêt

[18] Décision 1999/726/CE de la BCE, du 7 octobre 1999, concernant la prévention de la fraude (JO L 291, du 13.11.1999, p. 36) ; décision du 10 novembre 1999 du comité de direction de la BEI concernant la coopération avec l'Office. Affaires C-11/00 et C-15/00.

Ces contentieux constituent une source d'évaluation utile, dont il résulte que la cohérence du nouveau dispositif interinstitutionnel n'autorise pas d'exclusion, son champ d'application ayant vocation à couvrir sans exception toutes les institutions, tous les organes et tous les organismes institués par les traités CE et Euratom ou sur la base de ceux-ci. Afin que les enquêtes internes soient effectuées dans des conditions équivalentes dans les institutions, organes et organismes, les chefs d'Etat et de gouvernement, lors du Conseil européen de Cologne, ont invité toutes les institutions, tous les organes et tous les organismes à adhérer à l'accord interinstitutionnel.

La Commission estime qu'il est essentiel d'atteindre l'objectif fixé par le législateur et par l'accord interinstitutionnel de conférer une dimension interinstitutionnelle aux enquêtes internes, afin d'assurer une protection uniforme de l'intégrité des institutions.

Recommandation n° 1 (R.1)

La Commission invite l'ensemble des institutions, organes et organismes, à adhérer rapidement à l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999, signé par le Parlement européen, le Conseil et la Commission.

La Commission appelle les institutions, organes et organismes à adopter une décision interne conforme à la décision modèle annexée à l'accord interinstitutionnel précité.

* Exercice des pouvoirs d'enquête interne

Les pouvoirs d'enquête interne de l'Office sont exercés dans le cadre des dispositions reprises à l'article 4 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Ces pouvoirs comprennent :

- sous réserve du respect des dispositions du paragraphe 4 de l'article précité [19], l'« accès », « sans préavis et sans délai », à « toute information détenue » par les institutions, organes et organismes ainsi que l'accès à leurs « locaux » ;

[19] Ce paragraphe prévoit l'information des institutions, organes et organismes concernés « lorsque des agents de l'Office effectuent une enquête dans leurs locaux et lorsqu'ils consultent un document ou demandent une information que détiennent ces institutions, ces organes et ces organismes ».

- la possibilité de « prendre copie » et d'« obtenir des extraits de tout document et du contenu de tout support d'information » ;

- la possibilité de demander « des informations orales » aux membres des institutions et organes, aux dirigeants des organismes et au personnel des institutions, organes et organismes ;

- la faculté d'effectuer des contrôles sur place, dans les conditions et selon les modalités prévues par le règlement (Euratom, CE) n° 2185/96, auprès d'opérateurs économiques (voir, ci-après, sous 1.1.2) qui détiendraient des informations relatives aux faits sous enquête interne ;

- l'opportunité de demander l'information que l'Office juge utile « à toute personne concernée ».

Conformément aux règlements précités et aux décisions internes des institutions, organes et organismes, l'exercice de ces pouvoirs d'enquête interne doit pleinement respecter les droits individuels (présomption d'innocence, respect de la vie privée et des droits de la défense, droit à l'impartialité de l'enquête). Cet aspect a été évoqué dans les contentieux en cours, ainsi que par le comité de surveillance de l'Office dans ses rapports d'activités successifs et par le Médiateur européen.

C'est pourquoi, en vue d'assurer un plus grand encadrement des procédures d'enquête interne ainsi qu'un niveau élevé de garanties pour toutes les personnes concernées par de telles procédures, la Commission estime nécessaire que des dispositions internes soient prises par l'Office en vue d'aboutir à un corpus de règles administratives pour la mise en oeuvre des actes et mesures d'enquête interne (voir ci-après sous 3.4.1 et 1.1.2).

Recommandation n° 2 (R.2)

La Commission recommande que l'Office établisse, dans son manuel des procédures internes, un corpus de règles administratives contenant des modalités de mise en oeuvre des actes et mesures d'enquête interne/externe.

* Modalités des enquêtes internes

Les garanties procédurales qui accompagnent l'activité d'enquête interne ont donné lieu à la constatation de pratiques variables. Il en est ainsi, notamment, des procédures d'information par l'Office (voir l'action d'information et de communication ci-après sous 3.3) et des procédures d'information de l'Office liées aux enquêtes internes.

Procédures d'information de l'Office

L'obligation d'informer l'Office, conformément à l'article 2 de la décision modèle annexée à l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999, devait, selon les termes de cet accord [20], être consolidée au niveau du statut. La Commission a présenté dans sa proposition de règlement du Conseil fixant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés, un article visant à reprendre cette obligation d'informer l'Office avec pour effet de la rendre directement applicable à l'ensemble du personnel des Communautés européennes. Cette proposition est en cours d'examen [21] ; cet examen devrait être utilisé afin d'assurer la compatibilité entre le statut et la décision modèle. Il convient aussi de veiller à ce que les dispositions du statut se référant à l'Office [22] ne restreignent pas les pouvoirs de l'Office par rapport au dispositif prévu par les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 et par l'accord interinstitutionnel et la décision modèle.

[20] L'article 2 vise l'information directe de l'Office au cas où un fonctionnaire ou agent d'une institution, d'un organe ou d'un organisme acquiert « la connaissance d'éléments de fait laissant présumer l'existence d'éventuels cas de fraude, de corruption ou de toute autre activité illégale (...), ou de faits graves, liés à l'exercice d'activités professionnelles (...) ». Voir le septième considérant de l'accord interinstitutionnel en ce qui concerne la modification du statut.

[21] COM(2002) 213 final. Voir en particulier l'article 22 bis de la proposition.

[22] Article 86.

Développement des enquêtes internes

La Commission relève, sur la base des données disponibles dans les derniers rapports de l'Office et du comité de surveillance, le développement des enquêtes internes. Cette situation nouvelle traduit la priorité donnée aux enquêtes internes en vue de protéger l'intégrité et la crédibilité de la fonction publique européenne et la portée de l'élargissement des pouvoirs de l'Office, au-delà de la Commission, aux autres institutions, organes et organismes.

* Articulation des enquêtes internes avec certaines procédures administratives

Dans le cadre de la réforme de la Commission, des mesures ont été arrêtées pour assurer le respect des obligations déontologiques et des principes de bonne gestion financière par les fonctionnaires et agents des Communautés. Ces dispositions doivent être coordonnées avec celles relatives à l'exercice des enquêtes internes de l'Office (voir ci-après, sous 1.2.3, les points instances disciplinaires et instances spécialisées en matière d'irrégularités financières).

* Question particulière des immunités

Alors que les immunités des fonctionnaires/agents des Communautés ne sont pas opposables aux actions d'enquête administrative de l'Office, celui-ci participant à l'autorité d'organisation des Communautés, la problématique de la levée de l'immunité se pose à l'occasion de poursuites pénales engagées contre des fonctionnaires ou agents communautaires par les autorités répressives nationales, suite à des enquêtes internes de l'Office.

A cet égard, il a été considéré par certaines autorités nationales que les procédures mises en place pour la levée de l'immunité d'un fonctionnaire/agent pour permettre à des autorités judiciaires de procéder à une mise en accusation, dans le contexte des enquêtes de l'Office, sont lourdes. En effet, la pratique est que les autorités judiciaires souhaitant effectuer des poursuites pénales liées à une enquête de l'Office s'adressent généralement à l'Office qui transmet la demande à l'institution, l'organe ou l'organisme concerné. Selon les autorités judiciaires nationales, la réponse via l'Office ne manque pas d'entraîner des lenteurs.

La Commission estime que la pratique actuelle pourrait être utilement simplifiée en indiquant clairement, lors de la transmission du rapport final d'enquête à l'autorité judiciaire, quelle est l'autorité compétente pour autoriser, le cas échéant, la levée de l'obligation de réserve (article 19 du statut) ou la levée d'immunité.

1.1.2. Enquêtes externes

Jusqu'en 1995, le dispositif réglementaire relatif aux missions communautaires de vérification sur place était pour l'essentiel conçu comme inhérent aux actions de contrôle de la régularité des comptes, de la bonne application du droit communautaire, de l'efficacité des systèmes de gestion des fonds communautaires mis en place par les Etats membres et du rôle conféré à la Commission en tant que gardienne des traités. Chaque direction générale de la Commission responsable d'un domaine spécifique devait préparer les lignes politiques et l'encadrement législatif en la matière. Chacune d'elle déterminait et continue de déterminer les missions de contrôle initiées sur la base de règlements sectoriels. Ces contrôles de routine ou ciblés sur base d'une analyse des risques avaient et ont toujours vocation à constater d'éventuels dysfonctionnements ou irrégularités administratives, et non à rechercher des faits ou des comportements irréguliers susceptibles de conduire à la mise en cause de responsabilités individuelles sur le plan administratif ou pénal (enquête antifraude). L'absence de finalité spécifiquement antifraude de la réglementation sectorielle n'était toutefois pas de nature à faire totalement obstacle à l'utilisation des bases sectorielles pour la recherche d'infractions à caractère économique ou financier.

Depuis 1995, l'action antifraude de la Commission s'est précisée et s'est trouvée consolidée par un socle législatif horizontal (premier et troisième piliers) qui intègre des moyens d'investigation administrative permettant de s'assurer de la réalité et de la complexité des faits, ainsi que de la dimension pénale des comportements graves préjudiciables aux intérêts financiers des Communautés. Ce nouveau dispositif, plus spécifiquement orienté vers la lutte antifraude, s'appuie sur un partenariat renforcé avec les Etats membres, conformément au principe de subsidiarité et de responsabilité partagée en matière de protection des intérêts financiers des Communautés.

En 1999, pour renforcer la fiabilité et l'efficacité de l'intervention communautaire dans les Etats membres, la Commission et le législateur ont entendu soumettre également l'activité d'enquête externe au principe de l'indépendance fonctionnelle reconnue à l'Office. Cette innovation majeure n'affecte pas pour autant la répartition et l'équilibre des responsabilités entre le niveau national et le niveau communautaire. Elle n'affecte pas non plus la responsabilité générale de la Commission dans le domaine de la protection des intérêts financiers et de la politique antifraude (article 280 CE), cette responsabilité étant étroitement liée à sa mission d'exécution du budget en vertu de l'article 274 CE.

Telle que définie aux articles 2 et 3 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, la notion d'enquête administrative externe est conçue de façon assez large. Cette notion recouvre deux réalités opérationnelles, à savoir, les investigations dirigées par le niveau communautaire et les investigations menées au niveau national à la demande ou avec la participation du niveau communautaire. En même temps qu'ils définissent la notion d'enquête administrative externe, ces règlements accentuent la finalité pénale des enquêtes administratives externes. A cet effet, les rapports dressés par l'Office peuvent constituer une phase préparatoire aux poursuites pénales nationales.

Au stade actuel de l'évolution du droit communautaire dans les différents secteurs, la Commission considère indispensable de maintenir la possibilité pour l'Office de recourir, en fonction des situations particulières, aux différentes bases juridiques existantes pour lui permettre d'effectuer son activité opérationnelle en conduisant lui-même les enquêtes ou sollicitant, à partir des informations pertinentes en sa possession, sur la base des réglementations sectorielles, l'ouverture d'une enquête nationale à laquelle il est toujours en mesure de s'associer. La disponibilité de ces outils d'investigation (règlement horizontal à vocation antifraude et règlements sectoriels de contrôle de la bonne application de la réglementation communautaire et de la régularité des comptes) permet à l'Office d'adapter l'efficacité de l'action antifraude, en fonction de ses priorités et de chaque situation particulière, mais aussi en fonction des pouvoirs dont dispose l'autorité nationale partenaire sur le terrain.

La Commission estime qu'il revient à l'Office d'adapter son action opérationnelle et de développer son outil de renseignement (intelligence stratégique et intelligence opérationnelle) pour utiliser au mieux la panoplie des instruments juridiques existants, en l'absence d'instrument de coopération plus spécifique. Il lui appartient aussi de valoriser sa capacité d'agir en toute indépendance, sans interférer avec les autres missions qui lui ont été conférées par la Commission dans le domaine de la coopération avec les Etats membres au sens de l'article 280 paragraphe 3 du traité CE et aussi dans le respect des responsabilités des différents services de la Commission en matière de suivi administratif et financier des enquêtes, y compris sous l'angle de l'application de sanctions. Il est clair que l'exercice de ces fonctions s'effectue dans le cadre des compétences de la Commission et non pas dans le cadre de l'indépendance réservée aux missions opérationnelles qui gravitent autour de la fonction d'enquête (voir ci-après, notamment sous 1.2.1, 2.4 et 2.5).

* Champ d'application des enquêtes externes

La réglementation communautaire définit le champ d'application des enquêtes externes en tenant compte des objectifs poursuivis par chaque instrument ou de sa finalité particulière.

Les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 (article 1er paragraphe 1 et article 3) prévoient que l'Office exerce la compétence conférée à la Commission d'effectuer les contrôles et vérifications sur place dans les Etats membres ou les pays tiers, conformément aux accords de coopération en vigueur, en vue d'établir, le cas échéant, le caractère irrégulier des activités contrôlées, sans pour autant (article 2 desdits règlements) affecter la compétence des Etats membres en matière de poursuite pénale.

Lorsqu'elles sont lancées à l'instigation de l'Office ou à la demande d'un Etat membre dans le cadre du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 [23], les enquêtes externes sont destinées, selon l'article 2 dudit règlement, à rechercher les irrégularités « graves ou transnationales » ou les irrégularités « dans lesquelles sont susceptibles d'être impliqués des opérateurs économiques agissant dans plusieurs Etats membres » ou rechercher les irrégularités, « lorsque la situation d'un Etat membre exige dans un cas particulier le renforcement des contrôles et vérifications sur place afin d'améliorer l'efficacité de la protection des intérêts financiers et, ainsi, d'assurer un niveau de protection équivalent au sein de la Communauté ». Il est utile de préciser que l'Office peut initier, de concert avec les autorités nationales, des missions d'enquêtes dans les pays tiers, conformément aux accords en vigueur, sur la base du règlement (CE) 515/97 [24], en vue de rechercher des infractions ou de déceler des opérations contraires aux réglementations visées par ledit règlement.

[23] Règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil, du 11 novembre 1996, relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités. JO L 292 du 15.11.1996, p. 2. Vade-mecum sur l'application par les services de la Commission du règlement : octobre 1997.

[24] Voir notamment l'article 20 de ce règlement relatif à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des Etats membres et à la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d'assurer la bonne application des réglementations douanière et agricole. JO L 82 du 22.3.1997, p. 1.

Ces enquêtes externes concernent « toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue » (voir l'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95), en ce compris les opérations irrégulières ou les infractions au sens du dispositif d'assistance mutuelle (voir l'article 20 du règlement (CE) n° 515/97).

Ces enquêtes portent sur « les personnes physiques ou morales, ainsi que les autres entités auxquelles le droit national reconnaît la capacité juridique, qui ont commis l'irrégularité », « les personnes qui ont participé à la réalisation de l'irrégularité » et « celles qui sont tenues de répondre de l'irrégularité ou d'éviter qu'elle soit commise ». Ils peuvent également être effectués auprès de tous les autres opérateurs économiques détenant des informations pertinentes à propos des faits sur lesquels portent les contrôles et vérifications sur place (voir l'article 7 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 [25] et l'article 5 du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96).

[25] Règlement du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. JO L 312 du 23.12.1995, p. 1.

Par ailleurs, l'article 9 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 renvoie aux contrôles et vérifications sur place que peut effectuer la Commission dans les conditions prévues par les réglementations sectorielles. Les bases juridiques prévues dans ces réglementations couvrent l'ensemble des domaines d'intervention de l'Office, qu'il s'agisse, par exemple, des ressources propres des Communautés, des fonds structurels, de la politique agricole commune ou de la politique commerciale et du domaine douanier [26].

[26] Règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000. Voir l'article 18. JO L 130 du 31.5.2000, p. 1. Règlement (CE) n° 1260/1999. Voir l'article 38. JO L 161 du 26.6.1999, p. 1 et règlements de la Commission (CE) n° 438/2001 (JO L 63 du 3.3.2001, p.21) et n° 448/2001 (JO L 64 du 6.3.2001, p.13) fixant certaines modalités d'application du règlement (CE) n° 1260/1999. Règlement (CEE) n° 595/91.Voir l'article 6. JO L 67 du 14.3.1991, p. 11. Règlement (CE) n° 515/97 précité. Voir l'article 18.

La portée de ces dispositions n'a pas été affectée par les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Contrairement aux enquêtes internes, la réforme de 1999 ne s'est donc pas traduite par une extension du champ d'application des enquêtes externes.

La Commission estime utile aujourd'hui de poursuivre le débat sur le champ d'application de ces réglementations, dans la mesure où elle a constaté, sur la base des travaux de l'Office, certaines lacunes. Celles-ci concernent, d'une part, la coopération et la coordination avec les autorités nationales, à renforcer sous l'angle des échanges d'information (voir ci-après sous 1.2.2) et de l'assistance administrative (domaines de la fiscalité indirecte, du blanchiment et, le cas échéant, d'autres domaines) et, d'autre part, en ce qui concerne les enquêtes dirigées par l'Office, les moyens juridiques disponibles au niveau communautaire dans le domaine des dépenses directes pour renforcer la protection des intérêts financiers [27].

[27] Une proposition de règlement est en préparation pour couvrir l'assistance administrative et l'échange mutuel d'informations entre la Commission et les Etats membres dans les domaines de la TVA et du blanchiment. L'opportunité de préparer un règlement visant à l'application de différentes mesures administratives dans le domaine des dépenses directes est en cours d'examen.

Recommandation n° 3 (R.3)

La Commission proposera des initiatives, conformément à sa stratégie globale antifraude et à son programme de travail [28], en vue :

[28] Programme législatif et de travail de la Commission pour 2003. COM (2002) 590 final/2.

- d'élargir le dispositif de coopération/assistance aux domaines de la TVA transnationale, du blanchiment et, le cas échéant, à d'autres domaines, en y incluant la possibilité pour le niveau communautaire de demander aux services de prévention et d'investigation des Etats membres de diligenter des enquêtes antifraude ;

- de renforcer les pouvoirs d'enquête antifraude au niveau communautaire (règlement (Euratom, CE) n° 2185/96) dans le domaine des dépenses directes.

* Exercice des pouvoirs d'enquête externe

Pour leur part, les règlements sectoriels attribuent, dans les matières qu'ils régissent, aux agents de la Commission une mission de vérification sur place auprès des organismes de contrôle nationaux chargés de la mise en place des systèmes de gestion des fonds ou de la collecte des ressources propres, pour assurer l'application correcte des dispositions réglementaires, ainsi qu'un rôle d'assistance dans les enquêtes conduites par les autorités nationales compétentes.

En revanche, le règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 confère aux enquêteurs communautaires des pouvoirs propres analogues à ceux dont disposent les enquêteurs nationaux. Il en est de même des missions d'enquête administrative conduites par l'Office dans les pays tiers au titre du règlement (CE) n° 515/97. L'article 7 paragraphe 1 du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 prévoit plus précisément que les «contrôleurs de la Commission ont accès, dans les mêmes conditions que les contrôleurs administratifs nationaux et dans le respect des législations nationales, à toutes les informations et à la documentation relatives aux opérations concernées qui s'avèrent nécessaires au bon déroulement des contrôles et vérifications sur place» et qu'ils « peuvent utiliser les mêmes moyens matériels de contrôle que les contrôleurs administratifs nationaux et notamment prendre copie des documents appropriés ». Suit une liste, non exhaustive, au titre de la portée des contrôles et vérifications sur place [29].

[29] Peuvent être concernés par les contrôles et vérifications sur place : les livres et documents professionnels tels que factures, cahiers des charges, feuilles de paie, bons d'attachement, extraits de comptes bancaires détenus par les opérateurs économiques; les données informatiques; les systèmes et les méthodes de production, d'emballage et d'expédition; le contrôle physique de la nature et du volume des marchandises ou des actions menées; le prélèvement et la vérification d'échantillons; l'état d'avancement des travaux et des investissements financés, l'utilisation et l'affectation des investissements menés à terme; les documents budgétaires et comptables ainsi que l'exécution financière et technique de projets subventionnés.

A l'occasion de l'évaluation du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 effectuée en 2000, certaines difficultés d'application ont été relevées, en particulier le refus d'opérateurs économiques de coopérer (opposition à contrôle), qu'il s'agisse de l'accès aux locaux ou de celui à la documentation [30].

[30] Notamment les opérateurs économiques indirectement concernés. Document de travail des services de la Commission ; SEC(2000) 844.

La Commission note que pour améliorer l'exercice de ses pouvoirs d'enquête, l'Office estime qu'il pourrait être opportun de prévoir en ce domaine, en s'inspirant du droit communautaire (concurrence) et des dispositions nationales, des mécanismes plus efficaces pour faciliter le bon déroulement des contrôles et vérifications auprès des opérateurs économiques qui, de façon dilatoire, s'opposent à la réalisation de ces enquêtes administratives.

Recommandation n° 4 (R.4)

La Commission recommande à l'Office de réaliser une analyse comparée en matière d'opposition à contrôle en vue, le cas échéant, de permettre à l'institution de prendre une initiative.

* Modalités des enquêtes externes

Les modalités des activités d'enquête externe résultent, en fonction de leur base juridique, de la réglementation communautaire sectorielle, qui prévoit les conditions dans lesquelles les agents de la Commission peuvent participer ou être associés à une enquête nationale ou de la réglementation communautaire horizontale (règlement (Euratom, CE) n° 2185/96), ainsi que des dispositions du droit national.

Certaines mesures communautaires existent, comme par exemple l'article 9 du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 qui prévoit que « l'Etat membre concerné prête aux contrôleurs de la Commission (...) l'assistance nécessaire pour permettre l'accomplissement de leur mission» et prend, en cas de besoin, « les mesures nécessaires, dans le respect du droit national ». Par ailleurs, conformément à l'article 7 paragraphe 2 de ce règlement, la Commission dispose du pouvoir de demander que les Etats membres prennent « les mesures conservatoires appropriées (...) notamment pour sauvegarder les éléments de preuve ».

* Articulation des interventions communautaires avec les procédures nationales

L'Office exerce ses pouvoirs d'enquête externe conformément au principe de subsidiarité et de proportionnalité. Afin de mieux assurer la complémentarité et la compatibilité de ses activités avec celles des autorités nationales, l'Office opère sur le terrain dans le cadre d'un partenariat étroit avec les Etats membres (voir ci-après sous 1.2.1). Les actions en la matière ne relèvent pas toutes de l'indépendance conférée à l'Office pour l'exercice de la fonction d'enquête. Elles sont subordonnées à la double exigence de régularité et d'efficacité.

Exigence de régularité

A l'occasion de l'exécution de contrôles et vérifications sur place, l'Office doit respecter les dispositions législatives et réglementaires en vigueur dans les différents Etats membres [31], y compris pour l'établissement des rapports de clôture d'enquête qui doivent tenir compte des exigences de la loi nationale (article 8 paragraphe 1er du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96). L'identification des règles de procédure nationales, tant administrative que judiciaire, s'avère un exercice souvent délicat vu la diversité et la complexité des règles en vigueur ; leur application à un cas sous enquête soulève parfois des difficultés, en particulier lorsqu'il s'agit d'une enquête transnationale. L'expertise judiciaire disponible au sein de l'Office peut contribuer, jusqu'à un certain point, à résoudre ces difficultés.

[31] Le respect du droit national de l'Etat membre concerné par une enquête externe est un impératif qui résulte de l'article 9 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Il est aussi prévu à l'article 6, paragraphe 1er, 3ème alinéa du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96.

La Commission estime que l'Office doit disposer de la connaissance des règles de procédure nationales la plus complète possible. Il doit à cette fin constituer une mémoire centrale pour lui permettre d'actualiser ses connaissances en permanence et les rendre aisément accessibles à ses agents. La Commission reconnaît parallèlement l'utilité de poursuivre la réflexion en cours en vue d'améliorer la situation par un corpus de règles administratives pour les enquêtes externes transnationales, en liaison avec le corpus de règles administratives en matière d'enquête interne (voir R.2).

Exigence d'efficacité

La protection des intérêts financiers communautaires étant un domaine de responsabilité partagée entre la Communauté et les Etats membres, l'articulation entre le niveau communautaire et le niveau national [32] s'avère un facteur déterminant en termes d'efficacité. A cet égard, la mise en place, au sein de l'Office, d'une fonction d'intelligence stratégique et opérationnelle constituera à terme un progrès réel. Elle est destinée à une utilisation mieux ciblée des pouvoirs d'enquête propres conférés au niveau communautaire afin d'assurer une plus grande complémentarité et compatibilité avec l'action des autorités nationales (voir ci-après 1.2.1) et une plus grande efficacité.

[32] Le comité de surveillance a souligné le besoin de déterminer dans quelle situation et sous quelle forme l'activité de l'Office précède ou accompagne les enquêtes nationales (souci de transparence à l'égard des partenaires nationaux).

Par ailleurs, le nouveau greffe, dont l'Office poursuit la mise en place, contribuera à une plus grande transparence des activités de l'Office qui permettra de répondre aux préoccupations exprimées par le comité de surveillance (voir ci-après sous 3.4.1). Le suivi des enquêtes externes, qui participe de l'exigence d'efficacité, postule à l'évidence l'obligation d'informer l'Office (voir ci-après sous 1.2.2).

1.2. Partenariat opérationnel

L'Office conduit sa mission opérationnelle conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il tient compte de la responsabilité première en la matière et des moyens essentiels qui relèvent des Etats membres (enquêtes externes). La mission opérationnelle de l'Office s'appuie donc nécessairement sur un partenariat renforcé avec les différents acteurs qui concourent à la protection des intérêts financiers et à la lutte contre la criminalité financière ; celui-ci porte sur les échanges d'information et l'exploitation des données (intelligence stratégique et opérationnelle) ainsi que sur la coopération régulière avec les différentes instances au niveau communautaire, de l'Union européenne et international.

1.2.1. Partenariat avec les Etats membres

Le partenariat avec les autorités nationales compétentes est un élément essentiel à la protection des intérêts financiers et à la lutte antifraude. Cette coopération comprend aussi bien la coopération au sens large, c'est à dire liée à l'exercice par l'Office, de sa propre initiative et en toute indépendance, de ses pouvoirs d'enquête (voir ci-dessus sous 1.1.1 et 1.1.2) mais également la coopération entre les Etats membres et la Commission, que l'Office initie comme service de l'institution (article 280 paragraphe 3 du traité CE).

Sur ce plan, l'Office organise avec les autorités nationales compétentes un partenariat spécifique concernant le respect de la bonne application du droit communautaire pour s'assurer d'un niveau de protection équivalent partout dans la Communauté. Ce partenariat prend appui sur les dispositions sectorielles visées à l'article 9, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95, ainsi que sur celles relatives à l'assistance mutuelle dans les domaines des politiques ou des réglementations communautaires relevant du règlement (CE) n° 515/97 (domaines agricole, douanier, politique commerciale...).

En ce qui concerne les enquêtes dirigées par l'Office, le règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 place également le partenariat avec les Etats membres au coeur du dispositif des contrôles et vérifications sur place. Il permet d'éviter autant que possible les doubles emplois (selon l'article 3, alinéa second, la Commission « tient compte des contrôles en cours ou effectués, pour les mêmes faits, auprès des opérateurs économiques concernés par l'Etat membre sur la base de sa législation »). Il contribue à garantir une coopération loyale à toutes les étapes d'une mission de contrôle sur place (selon l'article 4, les « contrôles et vérifications sur place sont préparés et conduits par la Commission en collaboration étroite avec les autorités compétentes de l'Etat membre concerné, qui sont informées en temps utile de l'objet, du but et de la base juridique des contrôles et vérifications, de manière à pouvoir apporter toute l'aide nécessaire. A cet effet, les agents de l'Etat membre concerné peuvent participer aux contrôles et vérifications sur place. En outre, si l'Etat membre concerné le souhaite, les contrôles et vérifications sur place sont effectués conjointement par la Commission et les autorités compétentes de celui-ci »).

Le partenariat avec les Etats membres sur le terrain peut rencontrer, dans certaines circonstances, des difficultés à s'appliquer de façon harmonieuse, notamment du fait de l'asymétrie des compétences nationales sur le plan administratif et judiciaire. Néanmoins, comme les rapports annuels de la Commission sur la lutte contre la fraude et les rapports d'activité de l'Office le soulignent régulièrement, le bilan est plutôt positif et des résultats significatifs ont été obtenus sur le plan opérationnel grâce à l'efficacité de ce partenariat. La pratique de task groups réagissant comme des cellules de crise dans certains secteurs (cigarettes, alcools, huile d'olive) constitue un modèle à développer. Il en va de même de la conclusion et de l'exploitation de protocoles entre l'Office et certains services nationaux spécialisés, comme la Direzione Nationale Antimafia (voir R.5), notamment pour répondre au besoin de renforcer la lutte contre la criminalité économique. Le traitement de certaines affaires complexes transnationales, comme les importations illégales de bananes dans la Communauté sous couvert de faux certificats d'importation ou l'enquête conduite pour faux, usage de faux et escroquerie à charge d'un groupe d'organisations non gouvernementales en matière de dépenses directes [33], témoigne particulièrement de l'importance du partenariat avec les Etats membres sur le terrain, comme l'illustre aussi la constitution d'équipes communautaires pour les missions d'enquête dans les pays tiers, qui comprennent des enquêteurs des Etats membres les plus concernés. Le partenariat se concrétise également à travers le traitement de dossiers ayant un impact, outre sur les intérêts financiers, sur d'autres domaines, comme la sécurité alimentaire (ESB par exemple) ou la contrefaçon (cigarettes). Il se matérialise aussi dans le cadre des actions de coopération initiées à la fois sur la base d'instruments du premier et du troisième piliers ; il en est ainsi de l'assistance technique apportée par l'Office aux Etats membres au titre des opérations conjointes de surveillance maritime (MARINFO) diligentées sur la base du règlement CE n° 515/97 et de la convention relative au système d'information des douanes (SID).

[33] Voir les rapports précités annuels 1999, 2000 et 2001 de la Commission et celui d'activités de l'Office pour la période du 1er juin 2000 au 31 mai 2001.

Ce partenariat doit permettre à l'Office de développer sa fonction intelligence (stratégique et opérationnelle) et ainsi de s'adapter, avec les autorités nationales, à la mobilité de la criminalité transnationale, voire, organisée, tout en conservant l'opportunité d'une action inopinée sur le terrain. Par ce biais également, les autorités nationales seraient mieux en mesure de cibler leur action sur le terrain.

La Commission encourage l'Office à poursuivre sa réflexion sur le renforcement de sa coopération avec les autorités nationales. Dans ce cadre, elle considère opportun que l'Office soit doté du pouvoir d'inviter tous les services compétents des Etats membres à diligenter des enquêtes antifraude (voir R. 3). L'utilité pratique d'un tel dispositif, axé sur la recherche des infractions graves, devrait permettre de renforcer les synergies entre le niveau national et le niveau communautaire, conformément au principe de subsidiarité.

De ce point de vue, la Commission estime utile que l'Office développe sa fonction intelligence et finalise le projet, préconisé par l'approche stratégique globale de l'institution, d'une plate-forme de services [34]. Ce projet a pour objet de mieux présenter la palette des activités de l'Office et de proposer un inventaire des expertises disponibles en son sein de sorte à concrétiser la valeur ajoutée du niveau communautaire, en particulier pour l'ensemble des autorités nationales disposant de compétences en matière d'enquêtes administratives ou disposant de prérogatives de police judiciaire. Il vise à développer des échanges mutuels de savoir-faire, de pratiques et d'expériences de nature à contribuer à une protection optimale des intérêts communautaires.

[34] Voir, notamment, le point 4.2 « champ d'application et moyens d'action communautaires » de cette stratégie.

Par ailleurs, sur la base des mémoranda d'entente déjà conclus par l'Office avec certaines autorités compétentes des Etats membres, le même type de démarche pourrait être envisagé avec d'autres autorités nationales.

Recommandation n° 5 (R.5)

La Commission recommande à l'Office de poursuivre la mise en place et le développement en son sein de la fonction d'intelligence stratégique et opérationnelle, conformément à la stratégie globale 2000/2005.

Elle recommande, par ailleurs, à l'Office d'examiner l'opportunité de l'extension des mémoranda d'entente conclus avec certaines autorités nationales à d'autres autorités nationales compétentes.

1.2.2. Assistance juridique et expertise judiciaire

L'efficacité des enquêtes administratives de l'Office dépend en grande partie de leur exploitation, non seulement au niveau administratif, y compris disciplinaire, mais également au niveau judiciaire, laquelle repose avant tout sur une coopération étroite entre l'Office et les autorités policières et judiciaires nationales (article 2 de la décision de la Commission du 28 avril 1999). C'est pourquoi les orientations arrêtées par la Commission dans sa stratégie globale de juin 2000 retiennent au titre des priorités le renforcement de la dimension judiciaire pénale.

Cette préoccupation s'est matérialisée au sein de l'Office, d'une part, par une fonction de suivi et de conseil juridiques (droit institutionnel et communautaire) et, d'autre part, par une fonction de conseil et suivi judiciaires (droit national). Ces fonctions se concrétisent au quotidien, d'initiative ou sur demande, notamment par des actions d'assistance et de conseil juridique pluridisciplinaire, ainsi que par le soutien de l'expertise judiciaire de l'unité des magistrats, rattachée au directeur général de l'Office, ci-après dénommé le directeur de l'Office. La mise en place de la plate-forme de services devrait permettre de valoriser l'apport de ces fonctions de soutien à l'enquête, en coopération avec les autorités nationales. Le partenariat que l'Office s'efforce de constituer avec les autorités nationales de poursuite devrait faciliter la préparation d'un guide des bonnes pratiques, déjà préconisé par la stratégie globale de la Commission. Ce guide, de caractère non contraignant, visera à fournir aux services nationaux opérationnels une base utile pour les aider à organiser et à gérer leur action de coopération ainsi qu'à les encourager à poursuivre leurs efforts afin d'utiliser au mieux les moyens et l'expertise de l'Office.

* Champ d'application

Les missions dévolues à l'Office en ce domaine résultent notamment du principe de collaboration étroite et régulière, tel que prévu à l'article 280 CE. Elles s'appuient :

- en matière d'assistance aux autorités judiciaires, sur l'article 2 paragraphe 2, de la décision de la Commission instituant l'Office selon lequel celui-ci «est chargé d'apporter le concours de la Commission à la coopération avec les Etats membres dans le domaine de la lutte antifraude », cette disposition étant reprise à l'article 1er, paragraphe 2, des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. En outre, l'article 7, paragraphe 1er, second alinéa, du deuxième protocole [35] à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes en cours de ratification à ce stade, repris par ailleurs en substance par une proposition de directive présentée par la Commission [36], inspire l'action de l'institution, cette disposition prévoyant que « la Commission prête toute l'assistance technique et opérationnelle nécessaire afin de faciliter la coordination des investigations engagées par les autorités nationales compétentes » ;

[35] JO C 221 du 19.7.1997, p. 11.

[36] Relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté. COM(2001) 272 final.

- en matière de suivi judiciaire, sur l'article 2, paragraphe 6, de la décision instituant l'Office selon lequel « l'Office est l'interlocuteur direct des autorités policières et judiciaires ». Cette compétence est renforcée par les articles 9 et 10 ainsi que par le considérant 16 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999.

Tout en estimant qu'une solution adéquate au problème de l'efficacité des poursuites pénales passerait par la création d'incriminations homogènes et des règles de procédure pénale appropriées, la Commission considère que, dans l'intervalle, il faut continuer d'agir avec les moyens disponibles pour renforcer la coopération entre l'Office et les autorités judiciaires des Etats membres, tant pour les enquêtes externes que pour le suivi judiciaire des enquêtes internes. Consolidant cette approche, l'Office développe sa mission de liaison et d'expertise pénale en vue d'apporter un soutien concret à la réalisation des objectifs en matière de lutte antifraude et anticorruption et améliore son rôle de conseil, d'assistance et de coordination pour soutenir l'action nationale dans le domaine des poursuites pénales des infractions graves préjudiciables aux intérêts des Communautés.

* Modalités d'action

La mission d'assistance et suivi judiciaires se révèle particulièrement indispensable pour optimiser l'exploitation au niveau judiciaire des enquêtes de l'Office. Néanmoins, il est à constater que le traitement judiciaire se heurte à des difficultés. Une première entrave à l'action de l'Office concerne le défaut d'information de nature judiciaire au titre des obligations de communication (enquêtes externes) relevant des règlements sectoriels et les difficultés d'accès à ce type d'informations. Ces communications et cet accès ne sont ni systématiques, ni entiers. En effet, d'une part, les dispositions nationales sur le secret judiciaire, dans les Etats membres où il existe, peuvent servir d'argument pour restreindre les obligations de communication et, d'autre part, les dossiers de poursuites judiciaires sont accessibles seulement en cas de constitution de partie civile. Dans cette dernière hypothèse, il y a lieu de préciser que les Etats membres étant responsables pour lutter contre la fraude, lorsqu'il s'agit de financements indirects communautaires, la Commission ne se porte pas systématiquement partie civile et que cette possibilité n'est pas prévue ou rendue possible dans tous les Etats membres.

Bien que la réglementation sectorielle contienne des obligations de communication à charge des Etats membres, son application pratique semble poser certaines difficultés, dès lors que les procédures se trouvent au niveau de la phase des poursuites pénales. A cet égard, il a été constaté que, à la différence de ce qui est prévu pour les institutions, organes ou organismes en matière d'enquête interne (article 9, paragraphe 4, des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 [37]), il n'existe pas dans ces textes d'obligation à charge des Etats membres d'informer l'Office des suites réservées aux enquêtes externes qu'il a diligentées.

[37] Cet article prévoit que les institutions, organes et organismes concernés par une enquête interne donnent aux enquêtes les suites que leurs résultats appellent et en informent le directeur de l'Office dans un délai que celui-ci aura fixé.

La Commission estime qu'une telle obligation d'informer, qui existe au niveau de certains règlements sectoriels, mériterait d'être généralisée à l'ensemble des enquêtes externes et étendue au suivi judiciaire des enquêtes internes (voir R.6). La qualité des activités de suivi, dont la responsabilité incombe notamment à la Commission, pourrait ainsi être grandement améliorée.

La reconnaissance du rôle des agents de l'Office par les autorités nationales de poursuite pénale éviterait une difficulté supplémentaire. L'application du second protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés devrait faciliter cette reconnaissance des agents de l'Office par les autorités judiciaires nationales. Cet attribut permettrait à l'Office de répondre aux besoins des autorités judiciaires intéressées. La faisabilité d'une telle reconnaissance doit être analysée sous l'angle des différents systèmes nationaux existants.

La Commission estime qu'en l'absence de compétences communautaires en matière de poursuites pénales, il importe de renforcer les instruments de coopération, comme la plate-forme de services et la fonction de conseil/assistance et suivi judiciaires, en particulier par le développement constant des échanges opérationnels entre les magistrats de l'Office et leurs homologues nationaux sur la base d'un guide des bonnes pratiques. Au stade actuel des moyens réservés au niveau communautaire, ce renforcement devrait contribuer à une meilleure réactivité à la dimension judiciaire pénale des dossiers d'enquête établis par l'Office.

La Commission constate par ailleurs que la non-ratification par la totalité des Etats membres du second protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers constitue aussi une entrave à l'action de l'Office en matière d'assistance opérationnelle aux autorités judiciaires nationales [38]. C'est une des raisons pour lesquelles la Commission a présenté la proposition de directive précitée. Celle-ci reprend en substance le dispositif de coopération verticale de l'article 7 du second protocole.

[38] Seule la convention et son 1er protocole sont entrés en vigueur le 17 octobre 2002.

La Commission rappelle donc que le Conseil est invité à adopter la proposition de directive précitée qui lui a été soumise en mai 2001 [39] et que, parallèlement, les Etats membres sont invités à ratifier le second protocole à la convention sur la protection des intérêts financiers en vue de renforcer l'application de celle-ci. La Commission considère, par ailleurs, que les obstacles rencontrés pour le traitement judiciaire des dossiers transmis par l'Office aux autorités de poursuite pénale sont un élément majeur en faveur de la création d'un Procureur européen (Voir R.13).

[39] COM(2001) 272. La Commission a présenté une proposition modifiée en date du 16.10.2002. COM(2002) 577 final.

Recommandation n° 6 (R.6)

Afin de renforcer l'efficacité de la fonction de conseil/assistance et suivi judiciaires, la Commission invite :

- les Etats membres à ratifier le second protocole à la convention sur la protection des intérêts financiers ;

- le Conseil à adopter la proposition de directive relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté.

La Commission proposera une initiative en vue de prévoir que les Etats membres informent le niveau communautaire des suites données aux enquêtes de l'Office.

Elle recommande l'établissement, par l'Office, d'un guide des bonnes pratiques, tel que préconisé par la stratégie globale de l'institution.

1.2.3. Coordination des actions au niveau communautaire

Les actions respectives de l'Office et d'autres services ont été conçues dans une logique de complémentarité pour une protection plus efficace des intérêts communautaires et pour satisfaire aux exigences d'une bonne administration. Il en est ainsi des actions de certains services de la Commission, des instances disciplinaires, des instances spécialisées en matière d'irrégularités financières et de la Cour des comptes.

* Services de la Commission

Les relations quotidiennes entre l'Office et les autres services de la Commission, notamment au titre de leur responsabilité comme ordonnateur ou gestionnaire de fonds communautaires, ou au titre de leurs attributions comme service responsable de la conception de politiques ou législations communautaires, participent de la complémentarité opérationnelle en matière de protection des intérêts financiers ou de lutte antifraude. Il est constaté que cette complémentarité fonctionne de façon satisfaisante mais devrait être mieux coordonnée, notamment au niveau des échanges d'information. En matière d'échanges d'information entre certains services et l'Office, il est apparu des pratiques divergentes quant aux flux de communication de part et d'autre. L'office considère que les informations qui lui sont destinées devraient être mieux canalisées en amont, au niveau des services, pour prévoir, par exemple, que seuls lui seraient transmis les éléments d'information retenus sur la base de critères ou de paramètres préalablement élaborés. Par ailleurs, les services réclament de l'Office davantage d'informations pour pouvoir accomplir les tâches qui sont les leurs. Une amélioration de la pratique devrait permettre à l'Office de déployer de façon plus efficace les moyens d'enquête dont il dispose, en même temps qu'elle favoriserait la complémentarité des actions antifraude avec les actions de contrôle et de vérification sur place que les services ordonnateurs ou gestionnaires effectuent sur la base des réglementations sectorielles, pour s'assurer de la bonne application des politiques communautaires, de la régularité des comptes ou du bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle nationaux.

En outre, dans le domaine des dépenses directes, certains ordonnateurs ont tendance à suspendre par précaution les paiements, du fait de la transmission d'informations à l'Office et/ou de l'existence d'une enquête de l'Office. Cette attitude devrait être revue suivant des procédures concertées et mieux ordonnancées, en vue de conduire à une meilleure cohérence [40]. Dans ce contexte, selon, notamment, l'article 106 paragraphe 4 des modalités d'exécution du nouveau règlement financier [41], si une information est portée à la connaissance de l'ordonnateur compétent permettant de douter de l'éligibilité de dépenses figurant dans une demande de paiement, celui-ci peut suspendre le délai de paiement aux fins de vérifications complémentaires, y compris par un contrôle sur place.

[40] A ce titre, l'action 59 de la réforme de la Commission (COM(2000) 200 final) prévoit que les fonctionnaires d'encadrement de la Commission ne sont pas dispensés de prendre eux-mêmes les mesures nécessaires après signalement d'un cas à l'Office.

[41] Règlement (CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Commission, du 23 décembre 2002, établissant les modalités d'exécution du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002. JO L 357 du 31.12.2002, p. 1.

Il importe pour l'Office de rationaliser l'utilisation des ressources disponibles pour recentrer l'activité opérationnelle sur les affaires les plus significatives justifiant l'intervention du niveau communautaire, conformément au principe de subsidiarité. La sélection des dossiers en amont, en s'appuyant sur une coopération régulière avec les services responsables du contrôle de la bonne application et de la bonne gestion des politiques et des instruments financiers communautaires peut, tout comme la coopération étroite avec les autorités nationales, permettre à l'Office de préparer son programme des activités opérationnelles conformément à l'article 11 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999.

La Commission estime qu'à la lumière de l'expérience acquise, il y a lieu d'améliorer les échanges d'information et de renforcer la coopération mutuelle entre l'Office et les services. A ce titre, il serait utile d'étendre à d'autres services de la Commission les initiatives de l'action 93 du livre blanc sur la réforme de la Commission ayant pour objet l'amélioration de la coordination entre l'Office et certains services en vue d'une lutte plus efficace contre les irrégularités, la fraude et la corruption et l'utilisation plus efficiente des ressources disponibles. Un arrangement a été conclu avec le Service d'audit interne et le Centre commun de recherche; d'autres sont en cours, notamment avec la direction générale Emploi et affaires sociales et avec l'Office de coopération (AIDCO). En outre, une pratique a été instaurée pour encadrer les modalités de la collaboration et les échanges d'information entre l'Office et d'autres directions générales, comme la direction générale Fiscalité et Union douanière. Dans cette perspective, il est envisagé de développer des protocoles d'accord interservices, tels que prévus dans le plan d'action 2001/2003, entre l'Office et les services chargés du contrôle de l'efficacité des systèmes nationaux de gestion des fonds communautaires ou des ressources propres et ce, en vue de définir les modalités pratiques d'une coordination interservices étroite et régulière.

Recommandation n° 7 (R.7)

La Commission recommande, pour permettre à l'Office de mieux cibler son action opérationnelle, le développement et la mise en oeuvre des protocoles d'accord interservices, tels que prévus dans le plan d'action 2001/2003, établissant les modalités pratiques de la collaboration entre l'Office et les autres services de la Commission, notamment ceux qui gèrent des fonds communautaires.

* Auditeur interne de la Commission

Les enquêtes, tant internes qu'externes, peuvent permettre à l'Office, au-delà de sa mission antifraude, d'identifier des dysfonctionnements dans les systèmes de contrôle interne susceptibles d'affecter, soit l'application des réglementations en vigueur, soit le bon fonctionnement administratif. Ces informations doivent être communiquées en premier lieu à la hiérarchie concernée, afin de lui permettre de prendre les mesures correctives nécessaires. En outre, l'Office peut transmettre au Service d'audit interne de la Commission et, le cas échéant, à la structure d'audit interne de la direction générale ou du service concerné, toutes les informations relatives aux défauts systémiques des contrôles internes qu'il aurait identifiés, en vue d'en assurer un suivi systématique. De leur côté, conformément aux pratiques standards des auditeurs internes, le Service d'audit interne, ainsi que les structures d'audit internes des directions générales, portent à la connaissance de l'Office tout élément relevé lors de leurs travaux qui conduit à un soupçon de fraude éventuelle.

* Instances disciplinaires

Il importe de souligner que selon l'article 1er, paragraphe 3, des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 et les termes de l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999, l'Office effectue les enquêtes administratives destinées:

- à « lutter contre la fraude, la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers » des Communautés;

- à rechercher « les faits graves (...) pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires et agents des Communautés, susceptible de poursuites disciplinaires et le cas échéant, pénales, ou un manquement aux obligations analogues des membres (...) dirigeants (...) ou du personnel (...) non soumis au statut ».

La Commission constate que l'action des instances disciplinaires ayant une compétence d'enquête, lorsqu'elles existent, est circonscrite à la seule institution, organe ou organisme dont elles relèvent, contrairement à l'Office, doté de larges pouvoirs d'investigation interne, qu'il peut exercer indifféremment dans toutes les institutions, organes et organismes, y compris pour les membres ou le personnel ne relevant pas du statut. Etant donné que les institutions, organes et organismes disposent d'une compétence générale d'enquête en matière disciplinaire et d'une responsabilité propre [42], il est nécessaire de délimiter le périmètre des activités de l'Office, afin d'assurer que ses compétences soient préservées en cas d'éventuels chevauchements de compétence.

[42] Voir le sixième considérant de la décision modèle annexée à l'accord interinstitutionnel précité du 25 mai 1999, selon lequel « ces enquêtes doivent être effectuées dans des conditions équivalentes dans toutes les institutions (...) sans que l'attribution de cette tâche à l'Office n'affecte la responsabilité propre des institutions (...) ».

Alors qu'une telle instance n'existe pas dans les autres institutions, organes ou organismes, la Commission a crée un service d'investigation et de discipline (IDOC) [43], chargé, selon l'article 2 de la décision de la Commission du 19 février 2002, d'effectuer des enquêtes administratives et de préparer les procédures disciplinaires soumises à l'autorité investie du pouvoir de nomination. La Commission a confirmé la priorité reconnue à l'OLAF dans le cadre de ses compétences (protection des intérêts financiers ou faits graves). Si ce dernier indique qu'il procède déjà à une enquête de son côté ou a l'intention d'y procéder, l'IDOC s'abstient d'ouvrir une enquête parallèle. En effet, l'article 5, paragraphe 2, de la décision précitée du 19 février 2002 dispose que « avant d'ouvrir l'enquête, le directeur général du personnel et de l'administration consulte d'abord l'Office (...) pour s'assurer que celui-ci ne procède pas à une enquête de son côté et n'a pas l'intention de le faire. » Il ressort de la décision de la Commission ainsi que de la pratique administrative que la compétence de l'IDOC est résiduelle par rapport à celle de l'Office, ce qui évite le chevauchement des enquêtes administratives. Il y a lieu de souligner, par ailleurs, que l'efficacité du suivi disciplinaire des enquêtes internes appelle à une prise en compte, au niveau du travail d'investigation des agents de l'Office, des particularités propres au droit disciplinaire.

[43] Décision de la Commission du 19 février 2002. C(2002) 540.

Pour améliorer la coordination et la complémentarité, il apparaît essentiel de demander à l'Office de rendre plus transparent son périmètre d'action sur la base de différents critères d'intervention. Certains paramètres semblent s'imposer sur base du principe de spécialité, tels que, notamment, le critère du suivi pénal ou celui de l'expertise en matière de lutte contre les comportements relevant de formes graves de la criminalité économique et financière [44]. En ce qui concerne les délits de fonction, l'Office devrait pouvoir en connaître pour autant que ces comportements impliquent une expertise en matière de criminalité économique et financière.

[44] En outre, il faut mentionner que les membres des institutions ne relèvent pas du statut et ne sont par conséquent pas soumis au contrôle des instances disciplinaires. C'est pour répondre à cette situation que le législateur a clairement prévu la compétence de l'Office.

La Commission estime que l'action d'investigation de l'Office et des instances disciplinaires pourrait être encadrée par des mémoranda d'entente qui réserveraient l'intervention de l'Office à la recherche de faits graves, susceptibles d'être assimilés à des délits de nature économique ou financière. En outre, l'établissement d'une typologie de comportements permettrait aussi de délimiter plus précisément les compétences. Elle nécessiterait un travail important de définition et de classification des différents types de violation des obligations professionnelles dans l'exercice des fonctions.

Recommandation n° 8 (R.8)

La Commission recommande la conclusion de mémoranda d'entente, en vue de rendre plus transparente la répartition pratique des tâches entre l'Office et les instances disciplinaires.

* Instances spécialisées en matière d'irrégularités financières

Le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes [45], n'affecte pas les dispositions des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, notamment les compétences attribuées à l'Office.

[45] Publié au JO L 248 du 16.9.2002, p. 1.

Néanmoins, pour « déterminer l'existence d'une irrégularité financière et ses conséquences éventuelles », le règlement financier a prévu la mise en place, par chaque institution, d'une « instance spécialisée, indépendante au plan fonctionnel ». Sur la base de l'avis de cette instance, l'institution décide de l'engagement d'une procédure visant à mettre en cause la responsabilité disciplinaire ou pécuniaire [46].

[46] Article 66, paragraphe 4, du règlement financier.

Il est indispensable qu'une bonne articulation des interventions de ces instances et de celles de l'Office soit assurée, en préservant les compétences de l'Office. L'avis de chacune de ces instances tend à évaluer l'existence d'irrégularités, leur degré de gravité et leurs conséquences éventuelles. Si l'analyse laisse supposer que le cas relève de la compétence de l'Office, celui-ci en sera informé sans délai.

La Commission estime utile que le système soit apprécié au vu de l'expérience, afin d'apprécier la nécessité d'éventuelles améliorations.

* Cour des comptes

La Cour des comptes, conformément aux articles 246 et 248 CE, assure le contrôle des comptes et examine à cette fin les comptes de la totalité des recettes et dépenses de la Communauté pour en apprécier la légalité et la régularité et s'assurer de la bonne gestion financière. La Cour des comptes a une mission d'audit, conduite en principe sans indice préalable, pour vérifier la fiabilité des systèmes. Cette institution n'a pas pour vocation première la détection des actes délictueux, ni les compétences permettant d'identifier les responsabilités individuelles, au contraire de l'Office. Pour bien asseoir la coopération avec l'Office, un arrangement entre l'Office et la Cour des comptes est d'application, selon lequel celle-ci transmet à l'Office les éléments susceptibles de constituer une fraude, l'Office la tenant pour sa part informée du suivi donné.

La Commission estime que cette pratique doit permettre de bien ancrer la coopération entre l'Office et la Cour des comptes.

Dans la mesure où ce type de dispositif serait utile pour faciliter l'exercice des enquêtes internes de l'Office, dans des conditions équivalentes dans toutes les institutions, organes et organismes, la Commission estime utile de lancer une réflexion sur l'opportunité de prévoir des mémoranda d'entente spécifiques entre l'Office et les autres institutions, organes ou organismes.

Recommandation n° 9 (R.9)

La Commission recommande à l'Office d'examiner l'opportunité de l'extension de mémoranda d'entente aux autres institutions, organes ou organismes.

1.2.4. Action de coopération au niveau de l'Union européenne et international

Le caractère transnational de la délinquance économique et financière et la portée des actions de la Communauté européenne dans le cadre de sa coopération avec les pays tiers exigent l'amélioration de la coopération avec l'ensemble des instances chargées de lutter contre ces formes de criminalité. L'articulation entre les compétences de l'Office avec celles d'Europol et d'Eurojust, ainsi que les modalités de la coopération entre eux, sont une nécessité. Les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 ne contiennent aucune disposition en la matière. L'Office fait partie d'une institution communautaire qui exerce des responsabilités qui sont indépendantes de la sphère de compétence nationale. Europol et Eurojust, en tant qu'instances du troisième pilier, ont des fonctions axées sur la coordination des actions nationales.

* Europol

Selon l'article 2, paragraphe 6, de la décision du 28 avril 1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), celui-ci est l'interlocuteur direct des autorités policières. La décision du Conseil du 6 décembre 2001 [47] a étendu le mandat d'Europol à la lutte contre les formes graves de criminalité internationale énumérées à l'annexe de la convention Europol. Les escroqueries et les fraudes, ainsi que la corruption sont, notamment, couvertes par le mandat d'Europol. Un considérant de cette décision indique que le rôle de la Commission n'est pas affecté. Selon une déclaration annexée à la décision, le Conseil « convient que la mention de la fraude parmi les formes graves de criminalité visées à l'annexe de la convention Europol doit tenir compte de la compétence de l'OLAF (...) en matière de fraude fiscale et de fraude douanière et déboucher sur la négociation d'un accord entre Europol et la Commission ».

[47] JO C 362 du 18.12.2001, p. 1.

Un accord de coopération, signé entre la Commission et Europol le 18 février 2003, prévoit la possibilité de la conclusion directe d'arrangements entre Europol et l'OLAF dans les domaines couverts par l'exercice de la fonction d'enquête pour lequel l'Office bénéficie de l'indépendance.

La Commission constate que le souci de parvenir à une meilleure coopération est partagé par l'Office et Europol. Afin d'améliorer la coopération en permettant la communication d'informations d'Europol vers l'Office, il est nécessaire que le Conseil adopte une décision à l'unanimité. En effet, ceci résulte de l'article 10, paragraphe 4 et de l'article 18 de la Convention Europol. Compte tenu de ces restrictions juridiques, les échanges opérationnels entre Europol et l'Office restent relativement insignifiants. Toutes les voies pour améliorer cette situation doivent être explorées comme, par exemple, la participation plus régulière de l'Office au conseil d'administration d'Europol, laquelle permettrait de faciliter les contacts personnels en vue d'améliorer la perception de l'utilité des échanges entre Europol et l'Office.

* Eurojust

Selon l'article 2, paragraphe 6, de la décision du 28 avril 1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), celui-ci est l'interlocuteur direct des autorités judiciaires. Dans les domaines de compétence communautaires comme la protection des intérêts financiers, l'articulation en matière de coopération opérationnelle, notamment le suivi judiciaire des enquêtes de l'Office, a vocation à se faire directement par le biais de la fonction conseil et suivi judiciaires de l'Office.

Eurojust est, pour sa part, un organe permanent de l'Union européenne qui coordonne la coopération judiciaire pénale entre les autorités compétentes des Etats membres et qui a ses propres priorités. Eurojust, institué par une décision du Conseil du 28 février 2002 [48], s'est substitué à Pro-Eurojust, unité provisoire mise en place le 1er mars 2001. La décision du Conseil indique, dans son considérant 8, que « les compétences d'Eurojust sont sans préjudice des compétences de la Communauté en matière de protection des intérêts financiers de celle-ci ». Afin de privilégier l'acquis communautaire, la Commission a été conduite à faire une déclaration, annexée à la décision du Conseil [49]. Eurojust n'est pas investi de pouvoirs propres d'investigation au niveau européen. Organe de nature judiciaire, Eurojust a pour objectifs d'améliorer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées des poursuites et de soutenir, par ailleurs, ces autorités pour renforcer l'efficacité de leurs enquêtes et de leurs poursuites contre les formes graves de criminalité.

[48] JO L 63 du 6.3.2002, p. 1.

[49] Selon laquelle « la protection des intérêts financiers communautaires est une responsabilité partagée entre la Communauté et les Etats membres et à ce titre il importe de souligner qu'au niveau des traités, l'article 280 du traité CE constitue la base juridique spécifique pour conduire les actions de coopération avec les autorités nationales compétentes (...) ou prendre les mesures nécessaires pour prévenir et combattre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers communautaires (...). C'est notamment dans ce cadre que devrait être garantie la coopération étroite et régulière entre l'Office européen lutte antifraude (OLAF) et les autorités nationales de poursuite d'une part et entre la Commission (OLAF) et Eurojust d'autre part. »

A cet égard, la Commission constate que la négociation d'un mémorandum d'entente entre l'Office et Eurojust, tel que prévu par l'article 22 du règlement intérieur d'Eurojust, est en cours. Ce mémorandum devrait prévoir les modalités pratiques de communication réciproque d'informations et de coopération sur des cas concrets, ainsi que sur des thèmes plus généraux qui présentent un intérêt aussi bien pour l'Office que pour Eurojust.

S'agissant du domaine des relations entre l'Office et les instances de l'Union, comme Europol ou Eurojust, la Commission estime qu'il importe de tenir compte des responsabilités particulières des institutions européennes en matière de protection des intérêts communautaires, et plus particulièrement des intérêts financiers. En effet, la Commission et les deux branches de l'autorité budgétaire assument en la matière une responsabilité fondamentale [50]. L'acquis communautaire ne saurait connaître de recul en la matière.

[50] La protection des intérêts financiers est liée à des responsabilités existantes des institutions et, en particulier, de la Commission au titre de la bonne exécution du budget (articles 274 à 276 CE), en corrélation étroite avec la responsabilité partagée prévue à l'article 280 CE.

* Pays tiers

Au niveau des services de la Commission, l'Office est en charge de la négociation d'accords ou de protocoles d'assistance administrative mutuelle en matière douanière avec les pays tiers. Il existe déjà 41 accords. Des négociations sont en cours, notamment avec la Syrie et la Chine. A cet égard, la Commission estime que l'Office doit poursuivre la négociation des accords et des protocoles susvisés pour couvrir davantage de pays et renforcer, notamment, les échanges d'informations et la coopération réciproques. Le suivi de l'application de ces instruments se fait à travers les travaux des comités mixtes.

De plus, un accord pour lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers des parties est en cours de négociation avec la Suisse (assistance administrative et coopération judiciaire).

Par ailleurs, les travaux relatifs à la protection de l'euro contre le faux monnayage (voir, ci-après sous 2.3) ont mis l'accent sur l'importance de la coopération avec les pays tiers. A ce titre, l'article 9 du règlement (CE) n° 1338/2001 doit se concrétiser par l'inclusion de dispositions anti-contrefaçon dans les accords de coopération, d'association et de préadhésion.

Enfin, sur la base des mémoranda d'entente déjà conclus par l'Office avec certaines autorités de pays tiers (par exemple la police fiscale russe), la Commission estime que le même type de démarche pourrait être envisagé avec d'autres autorités de pays tiers.

Recommandation n° 10 (R.10)

La Commission recommande de poursuivre la négociation d'accords internationaux d'assistance administrative mutuelle en matière douanière en vue de renforcer, notamment, les échanges d'informations et la coopération entre le niveau communautaire et les autorités de pays tiers.

La Commission recommande également de mettre en place des dispositions anti-contrefaçon monétaire relatives aux échanges d'informations entre le niveau communautaire et les autorités de pays tiers, notamment dans les accords de coopération, d'association et de préadhésion avec ceux-ci.

La Commission recommande en outre à l'Office d'examiner l'opportunité de l'extension des mémoranda d'entente conclus avec les autorités de certains pays tiers à d'autres autorités de pays tiers.

* Instances internationales

L'Office entretient les contacts appropriés avec différents acteurs présents sur le plan international, comme Interpol, l'Organisation mondiale des douanes (OMD) ou la Banque mondiale. La coopération comprend notamment la participation à des foras regroupant un public international. C'est le cas de la conférence annuelle des enquêteurs internationaux que l'Office est appelé à organiser en 2003. L'Office a la faculté de prévoir les modalités d'une coopération renforcée avec ces différents partenaires. Ainsi, en ce qui concerne l'OMD, il est associé comme d'observateur aux travaux de plusieurs comités et, sur un plan plus opérationnel, des échanges de données entre le système informatique de l'Office et la base de données de l'OMD sont organisés, notamment en ce qui concerne le trafic de cigarettes. La pratique a aussi montré, par exemple, l'intérêt d'associer Interpol aux travaux sur la protection de l'euro contre le faux monnayage du comité consultatif antifraude de la Commission, présidé par l'Office, avec une réelle plus value sous l'angle de l'application des instruments internationaux en matière de lutte contre le faux monnayage et de l'intégration de cet acquis dans le dispositif communautaire (Offices ou points de contact centraux nationaux).

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2. LES MISSIONS GENERALES DE LA COMMISSION : UNE EXPERTISE PARTICULIERE DE L'OFFICE

Comme les autres services de l'institution, l'Office est chargé de la préparation des travaux, de l'élaboration et de la mise en oeuvre des actions et de l'exécution des décisions de la Commission. Aux termes des dispositions arrêtées en la matière, la responsabilité de l'Office s'étend, au-delà de la protection des intérêts financiers des Communautés, à l'ensemble des activités liées à la sauvegarde d'intérêts communautaires contre des comportements irréguliers susceptibles de poursuites administratives ou pénales [51]. Les fonctions de l'Office comprennent ainsi « toutes les attributions exercées par la task-force Coordination de la lutte antifraude, notamment celles relatives à la préparation des dispositions législatives et réglementaires dans les domaines d'activité de l'Office, y compris lorsqu'il s'agit d'instruments relevant du titre VI du traité UE » [52].

[51] Voir, notamment, le sixième considérant de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom et le cinquième considérant des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999.

[52] Article 2 paragraphes 1 à 7 et septième considérant de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom.

Dans le cadre des objectifs arrêtés par le législateur pour la protection des intérêts financiers des Communautés, la Commission, en créant l'Office européen de lutte antifraude, a maintenu la proximité des activités de conception et de celles du travail sur le terrain.

L'étendue de ces activités de conception résulte notamment des objectifs définis à l'article 280 CE, à l'article 1er, paragraphe 2, des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 ainsi qu'à l'article 2 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom, instituant l'Office. Ces activités visent pour l'essentiel les travaux de préparation de la politique antifraude (stratégie) ou de la législation dans les domaines de la prévention, de la coopération et de la lutte contre la fraude [53]. Elles concernent aussi le développement des infrastructures et le concours technique, la collecte et exploitation d'informations, ainsi que la mission de représentation de la Commission et de coopération avec les autorités nationales compétentes.

[53] Voir aussi l'article 1er, paragraphe 2, des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 selon lequel l'Office « contribue à la conception et au développement des méthodes de lutte contre la fraude, ainsi que contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers » des Communautés.

La présente évaluation permet d'illustrer, à travers un certain nombre d'actions entreprises, les effets du voisinage entre les missions générales de la Commission confiées à l'Office et celles liées à la fonction opérationnelle.

2.1. Le volet stratégie antifraude

La stratégie sur la protection des intérêts financiers et la lutte contre la fraude, adoptée par la Commission en 1994, et les programmes de travail de la Commission sur la lutte contre la fraude y afférent, notamment pour 1998/1999, témoignent de la volonté de l'institution d'exploiter le bénéfice de l'expérience acquise par l'ancienne unité antifraude de la Commission [54]. Cette expertise pluridisciplinaire a aussi permis d'étendre un savoir-faire spécifique à d'autres domaines où il existe des dispositions communautaires susceptibles d'être affectées par des actes ou comportements irréguliers passibles de poursuites administratives ou pénales. C'est pourquoi l'unité antifraude, puis l'Office, en tant que service de la Commission, ont été chargés de préparer et de contribuer à la stratégie antifraude de l'institution.

[54] COM(1994) 92 final et COM(1998) 278 final. Cette stratégie était construite autour de quatre axes prioritaires (renforcement de la présence sur le terrain et support de l'activité opérationnelle, renforcement du partenariat entre la Commission et les Etats membres, y compris pour l'amélioration et l'exploitation du renseignement, amélioration du cadre législatif communautaire et amélioration de la compatibilité des législations nationales). Voir aussi les rapports annuels de la Commission sur la protection des intérêts financiers et la lutte contre la fraude adoptés ultérieurement, notamment au titre des années 1995 à 1997 (COM(1996) 173 final, COM(1997) 200 final, COM(1998) 276 final).

Les grandes orientations de la stratégie antifraude de juin 2000 [55] et la programmation des actions pour leur mise en oeuvre concrétisent le principe du rapprochement des fonctions d'enquête, de renseignement (intelligence stratégique et opérationnelle), d'exploitation des résultats opérationnels et des fonctions générales de l'institution au sein de l'Office.

[55] La politique législative antifraude globale ; la nouvelle culture de coopération opérationnelle ; la démarche interinstitutionnelle pour prévenir et lutter contre la corruption ; le renforcement de la dimension judiciaire pénale.

En tant que service de la Commission, l'Office concourt, dans le contexte de cette stratégie, à des initiatives pour développer les moyens nécessaires à la vision globale du phénomène de la fraude transnationale. Il favorise les pratiques concrètes d'une coopération étroite et régulière, en évitant tout cloisonnement et fragmentation des savoir-faire. Cette démarche s'accompagne du développement d'instruments, de moyens et de mesures dans les domaines de la prévention, la coopération et la répression de la criminalité transnationale. Il en est ainsi, notamment, d'une grille d'interprétation des critères de communication des cas d'irrégularités permettant une meilleure coordination des informations (intelligence) et des enquêtes, de l'utilisation des expertises du comité consultatif antifraude de la Commission (voir ci-après sous 2.6) ou de la procédure prévue pour l'étanchéité à la fraude (voir ci-après sous 2.2.1).

La programmation des actions et le bilan annuel (rapports article 280 CE), permettent de servir de guide à l'action communautaire et de suivre l'évolution de la politique antifraude de la Commission.

Au titre de sa mission d'exécution du budget (article 274 CE), étroitement liée à sa responsabilité en matière de protection des intérêts financiers (article 280 CE), la Commission estime qu'elle peut fixer les orientations de la politique antifraude et contribuer à la définition des lignes directrices de la stratégie opérationnelle de l'Office, sans pour autant affecter l'indépendance de ce dernier. Cet exercice pourrait permettre de tenir compte également des recommandations venant des autres institutions (résolutions du Parlement européen, rapports de la Cour des comptes, conclusions du Conseil) . La Commission établira les modalités de travail avec l'Office (voir ci-après sous 3.5.1) permettant à ce dernier de prendre en considération les contributions de la Commission et des autres institutions en vue de l'élaboration de son programme d'activités prévu à l'article 11 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999.

Recommandation n° 11 (R.11)

La Commission recommande que l'Office établisse son programme d'activités, en tenant compte des orientations et des contributions des institutions en matière d'action antifraude et en s'appuyant sur la fonction d'intelligence stratégique et opérationnelle.

2.2. Le volet prévention

La prévention constitue un des défis de la stratégie de juin 2000 de la Commission. A ce titre, l'Office est directement impliqué dans la conception et la mise en oeuvre de mesures qui s'inscrivent dans le cadre de cette stratégie et de la réforme de la Commission (Livre blanc). Le rôle confié à l'Office dans le Livre blanc témoigne aussi de la volonté politique de la Commission de lutter efficacement contre la fraude au moyen, notamment, de l'expertise de l'Office.

2.2.1. Etanchéité à la fraude

Les orientations de l'action 94 du Livre blanc sur la réforme de la Commission et de l'approche stratégique de juin 2000 ont permis à la Commission de développer de façon plus cohérente le volet de la prévention à travers des mesures prises pour renforcer l'étanchéité à la fraude au niveau communautaire (législation, gestion des contrats).

C'est dans ce contexte que la Commission a adopté, le 7 novembre 2001, une communication [56] selon laquelle l'Office fournit, pour tous les domaines des finances communautaires, un soutien régulier aux autres services. Pour ce faire, l'Office peut s'appuyer sur son expérience opérationnelle puisque, au cours des enquêtes, il est aussi en mesure de déceler les faiblesses éventuelles de la législation en vigueur. C'est pourquoi des procédures de consultation sur les nouvelles propositions de textes ayant un impact politique ou financier important ont été mises en place, à un stade précoce, dans le processus législatif. A ce titre, l'Office apporte son soutien aux services compétents de la Commission, afin de sélectionner les secteurs à risque. Cette procédure de concertation nouvelle s'applique également au domaine des contrats, des marchés publics ou des subventions, notamment au titre des dépenses directement gérées par la Commission.

[56] Communication de la Commission concernant l'étanchéité de la législation et de la gestion des contrats à la fraude. SEC(2001) 2029.

La Commission observe que le Parlement européen a récemment [57] souligné les avantages de cette méthode propice au développement d'une culture de prévention plus efficace, à laquelle l'Office est associé, pour apporter la valeur ajoutée de son expertise. La Commission poursuit avec détermination la mise en oeuvre de l'action 94 du Livre blanc.

[57] Résolution du Parlement européen du 10 octobre 2002 sur la communication précitée de la Commission relative à l'étanchéité à la fraude. PE 323.627.

2.2.2. Règles d'éthique professionnelle

Le Livre blanc sur la réforme prévoit également (action 92) que «des orientations seront définies afin de garantir un comportement adéquat des fonctionnaires durant le cycle de vie des programmes et des projets » en les sensibilisant « aux formes de comportement qui (...) pourraient conduire à des erreurs non intentionnelles, à des conflits d'intérêts et à des irrégularités» (voir ci-dessus, sous 1.2.3, le point instances disciplinaires).

Sur cette base, l'Office a élaboré un projet d'outil opérationnel ayant vocation à renforcer et développer la qualité éthique des conduites professionnelles au sein de l'institution. Sous la forme d'un guide pratique, ont été ainsi répertoriés un ensemble de standards en matière de déontologie déclinés au moyen d'exemples concrets.

Ce projet doit encore être soumis à l'approbation du Collège et pourra être communiqué aux autres institutions, organes et organismes. Le guide pratique pourra être utilisé comme support à des actions de formation en matière d'éthique professionnelle.

2.2.3. Elargissement

Afin de développer la prévention dès avant l'adhésion des pays candidats, la Commission a relevé les besoins d'action qui subsistent dans certains pays candidats. Dans le domaine de la lutte contre la fraude et la corruption, la transposition correcte de l'acquis passe, au-delà de l'effort législatif, par la capacité opérationnelle des pays candidats à protéger les intérêts financiers des Communautés de façon efficace et équivalente au niveau de protection qui, en principe, prévaut au sein des Etats membres. L'Office contribue à aider les autorités compétentes de ces pays à définir certaines orientations structurelles (renforcement institutionnel) et à développer, avant l'adhésion, une organisation efficiente aux fins de renforcer la prévention et concevoir une politique d'enquête spécifique pour la protection des intérêts financiers des Communautés.

La Commission estime que cette expertise de l'Office est particulièrement utile pour permettre aux pays candidats d'étendre le dispositif communautaire de prévention et de lutte contre la fraude au niveau national. La Commission entend poursuivre avec l'Office les activités de prévention contre la fraude et d'appui technique et opérationnel à l'égard des pays candidats. A ce titre, l'accent est aussi mis sur les actions de formation relatives à la protection des intérêts financiers, auxquelles l'Office doit continuer à contribuer activement.

2.3. Le volet législation antifraude

Les activités générales de l'ancienne unité antifraude et, depuis 1999, de l'Office, ont conduit la Commission à développer une série d'initiatives législatives qui constituent les premiers éléments du socle réglementaire résultant d'une approche globale intégrant de façon complémentaire les instruments du premier et troisième piliers. L'expérience de terrain, les lacunes et les besoins de clarification constatés dans le dispositif réglementaire ont formé le point de départ d'une action législative permettant d'assurer un encadrement normatif plus efficace, dissuasif et proportionné et de mettre en oeuvre les objectifs de l'article 280 CE.

En ce qui concerne les sanctions administratives communautaires, celles-ci pourraient être utilement étendues en vue de compléter le dispositif du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95. La Commission entend aussi souligner la nécessité de donner suite aux demandes de la Cour des comptes, notamment en matière d'introduction d'un système plus adéquat de sanctions dans le domaine de la recherche.

L'expertise acquise dans le domaine de la protection des intérêts financiers a aussi permis à la Commission de présenter et soutenir des initiatives analogues pour la protection de l'euro contre le faux monnayage qui ont été adoptées dans des délais serrés avant l'introduction de la monnaie unique [58]. La Commission considère que l'expertise offerte par l'Office apporte une valeur ajoutée à la préparation de propositions législatives en matière de protection des intérêts communautaires ou qui visent à la consolidation du cadre légal des missions opérationnelles de l'Office (voir R.3).

[58] Voir en particulier les règlements du Conseil du 28 juin 2001 (CE) n° 1338/2001 définissant des mesures nécessaires à la protection de l'euro contre le faux monnayage et n° 1339/2001 en étendant les effets aux Etats membres qui n'ont pas adopté l'euro comme monnaie unique (JO L 181 du 4.7.2001), ainsi que les décisions du Conseil du 17 décembre 2001 2001/923/CE établissant un programme d'action en matière d'échange, d'assistance et de formation pour la protection de l'euro contre le faux monnayage (programme Pericles) et 2001/924/CE en étendant les effets aux Etats membres qui n'ont pas adopté l'euro comme monnaie unique (JO L 339 du 21.12.2001).

Recommandation n° 12 (R.12)

La Commission examinera la possibilité de prendre des initiatives en vue d'instaurer, si nécessaire, à l'instar de ce qui existe dans le domaine de la politique agricole commune, des sanctions administratives communautaires dans d'autres domaines, ainsi que d'unifier les sanctions dans le domaine douanier.

2.4. Le renforcement de la dimension judiciaire

A l'occasion de son activité tendant à assurer un plein effet à l'orientation pénale et au suivi judiciaire de ses enquêtes, l'Office a constaté certaines lacunes, tenant notamment à la fragmentation de l'espace pénal européen (maintien des frontières juridiques nationales), aux conflits de politiques criminelles et au principe de l'opportunité des poursuites. Ce constat démontre l'intérêt de la stratégie globale de la Commission de juin 2000, qui englobe l'idée du renforcement de la dimension judiciaire.

L'expertise de l'Office s'est progressivement développée, dans la continuité de l'ancienne unité antifraude, dans le domaine de la coopération opérationnelle avec les autorités policières et les autres autorités chargées de la protection des intérêts financiers dans le cadre du troisième pilier. C'est la fonction d'assistance et de suivi judiciaires [59] (voir ci dessus sous 1.2.2).

[59] L'unité des magistrats, directement rattachée au directeur de l'Office, contribue à faciliter la coopération avec les autorités nationales de poursuite.

Les travaux d'analyse entrepris de longue date par la Commission avec un groupe de chercheurs à haut niveau sur le thème de la protection des intérêts financiers ont permis de nourrir une réflexion déterminante en la matière et d'apporter une contribution particulière à la Convention sur l'avenir de l'Union européenne en ce qui concerne la question du Procureur européen [60]. Le dernier état de la réflexion en la matière est reflété par un rapport de la Commission sur le suivi du Livre vert relatif à la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen (voir ci-après sous 3.4 dernier paragraphe et sous perspectives).

[60] Contribution de Mme Schreyer, transmise par MM. Barnier et Vitorino relative à «Un Procureur européen». WD 27, 25.11.2002.

Recommandation n° 13 (R.13)

La Commission invite la Convention sur l'avenir de l'Union européenne, pour rendre plus efficaces les poursuites pénales, à prendre en compte sa proposition pour l'institution d'un Procureur européen dans la partie constitutionnelle du traité, lequel contribuerait notamment au respect des garanties judiciaires, tout en assurant le contrôle des activités opérationnelles de l'Office.

2.5. Les instruments de l'assistance technique

La Commission apporte à travers l'Office, conformément à l'article 280 CE et à l'article 1er, paragraphe 2 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, son concours aux Etats membres pour organiser une coopération étroite et régulière et coordonner, le cas échéant, leurs actions pour une protection plus efficace des intérêts communautaires. Il en est de même, le cas échéant, d'actions intergouvernementales réalisées dans le cadre d'instruments du troisième pilier (voir ci-dessus sous 1.2.1). La Commission a chargé l'Office de développer les infrastructures antifraude nécessaires et d'assurer la collecte et l'exploitation d'informations. C'est dans ce contexte que la Commission a confié à l'Office une responsabilité particulière pour la mise en oeuvre de l'action 96 du Livre blanc sur la réforme en matière de suivi du recouvrement [61]. Un suivi administratif et financier performant est en effet un élément important pour améliorer la protection des intérêts financiers, en particulier au titre du recouvrement des créances. Les instruments de centralisation et d'exploitation de l'information participent à la fonction de suivi administratif et financier relevant de la Commission, afin de mieux assurer la mission de contrôle de la réalité et de la régularité des opérations financées dans le cadre des différentes politiques communautaires et de participer aux actions de récupération des sommes perdues à la suite d'irrégularités. Au sein de l'Office, une fonction de suivi administratif et financier des enquêtes conduites par l'Office dans le domaine des dépenses directes a été créée en vue de parvenir à une étroite coopération avec les différents services concernés [62]. L'Office peut en outre apporter un éclairage supplémentaire à la Commission pour décider de l'imputation de corrections financières au niveau national ou communautaire. Par ailleurs, certaines initiatives de la Commission, qui font de la Communauté un acteur direct pour le compte des Etats membres, se sont développées grâce aux expériences du partenariat opérationnel entre l'Office et les autorités administratives et judiciaires nationales, comme la conduite, aux Etats Unis, d'un procès civil devant les juridictions fédérales contre des producteurs de tabac américains.

[61] Sur la base de la communication de la Commission du 13 décembre 2000 sur le recouvrement des fonds indûment versés (SEC(2000) 2204) et du 3 décembre 2002 sur l'amélioration du recouvrement des créances de la Communauté nées de la gestion directe et de la gestion partagée des dépenses communautaires (COM(2002) 671 final), la Commission a désigné l'Office comme service responsable du lancement des actions civiles (ou des mesures équivalentes selon le droit national applicable) lorsque, dans le domaine des dépenses directes, les enquêtes de l'Office sont prolongées par des procédures judiciaires. A cet égard, la Commission entend confier à l'Office, en tant que service de la Commission, la même mission que celle relevant du Service juridique, pour se constituer partie civile dans les autres domaines. A la demande des autres services de la Commission, l'Office peut aussi, dans la mesure de ses possibilités, offrir son concours pour localiser les débiteurs qui ont apparemment disparu.

[62] La direction générale ordonnatrice, le comptable de la direction générale Budget et le Service juridique de la Commission.

L'Office apporte également son concours technique, notamment en matière de formation aux autorités nationales compétentes. Ce concours en matière de formation se traduit par l'organisation de séminaires, rencontres, ateliers de travail et visites, ainsi que par la participation active de l'Office à des manifestations organisées par ses différents partenaires. Tirant des enseignements de son activité opérationnelle en matière de prévention, de coopération et de répression, l'Office peut offrir une information globale (technique, opérationnelle et sur le cadre légal) contribuant à sensibiliser les destinataires de ces manifestations à la dimension européenne de leurs actions. C'est également l'Office qui gère le programme d'action en matière d'échange de personnel, d'assistance et de formation, adopté par le Conseil fin 2001, pour la protection de l'euro contre le faux monnayage (programme Pericles).

Par ailleurs, un réseau de communicateurs antifraude a été mis en place par l'Office (OAFCN [63]). Ce réseau regroupe les responsables des relations publiques dans les services d'enquête des Etats membres avec lesquels l'Office coopère. Les objectifs poursuivis sont notamment de créer les conditions d'un dialogue et, par l'intermédiaire du réseau, d'informer et sensibiliser les autorités nationales et, au-delà, les milieux professionnels, à l'importance pour la Communauté de contribuer au développement d'une culture de prévention.

[63] OLAF Anti-Fraud Communicators Network.

La Commission estime qu'à côté de sa mission opérationnelle, l'Office apporte avec le développement des moyens dont il dispose une assistance technique pour permettre aux services ordonnateurs ou gestionnaires de la Commission ou aux autorités nationales, selon le cas, d'assurer un suivi administratif et financier plus adéquat et de faire des suggestions à la Commission sur la question de l'imputation des corrections financières. A l'égard des Etats membres, il contribue de façon spécifique à la coopération et au support des activités nationales d'enquête ainsi qu'à l'amélioration de la formation des agents des Etats membres affectés aux actions de lutte antifraude et de protection d'intérêts communautaires et à des actions de communication et de vulgarisation en la matière.

2.6. La mission de représentation et de coopération

Conformément à la décision du 28 avril 1999, l'Office représente la Commission auprès des autorités nationales compétentes et dans les enceintes concernées pour les domaines relevant de ses attributions. A ce titre, il y est appelé à présenter et à défendre les propositions de la Commission dans les enceintes de négociation du Conseil ou du Parlement européen.

Par ailleurs l'Office assure une mission de coopération et de coordination par le biais de la gestion d'un certain nombre de comités consultatifs dans les domaines sectoriels comme l'agriculture ou le domaine douanier. Il assure également la présidence du comité consultatif antifraude de la Commission, tant pour la protection des intérêts financiers que pour la protection de l'euro [64]. Afin de garantir à la Commission une consultance la plus large possible (finances, douanes, agriculture, actions structurelles, police et justice), l'institution a décidé, au moment de la création de ce comité, que la représentation nationale devait pouvoir se faire sur une base pluridisciplinaire [65].

[64] Décision de la Commission 94/140/CE, du 23 février 1994, portant création d'un comité consultatif pour la coordination dans le domaine de la lutte contre la fraude. JO L 61 du 4.3.1994, p. 27.

[65] Participation élargie à quatre représentants par Etat membre.

La Commission estime que les travaux au sein du comité consultatif antifraude devraient lui permettre d'apprécier l'opportunité d'engager des initiatives dans tous les domaines de l'activité antifraude, comme par exemple l'extension aux autres domaines des mesures conservatoires prévues pour les opérateurs présentant des risques de non-fiabilité dans le domaine du FEOGA-Garantie (réglementation « liste noire »).

La Commission estime que l'Office, avec les autres services de la Commission et les autorités nationales, au sein du comité consultatif antifraude ou des différents comités ou groupes de travail présidés par ce dernier [66], doit se livrer à une évaluation régulière des mécanismes prévus dans la réglementation pour lui permettre de mieux apprécier l'opportunité d'éventuelles adaptations [67] en vue d'assurer une meilleure adéquation entre la charge de travail pour les Etats membres et les besoins réels de la Commission, des institutions et des Etats membres. Dans ce contexte, la clarification de certaines notions, comme celle d'activité illégale (article 280 paragraphe 1 du traité CE) s'avère nécessaire pour améliorer les échanges d'information et la coopération, tant pour l'activité indépendante de l'Office que pour la mise en oeuvre des règlements.

[66] Voir en particulier les règlements (CE, Euratom) n° 1150/2000 (ressources propres), (CE) n° 515/97 (assistance mutuelle dans le domaine douanier et agricole), (CEE) n° 595/91, (CE) n° 1469/95 et n° 745/96 (FEOGA-garantie), (CE) n° 1681/94 et n° 1831/94 (actions structurelles) et (CEE) n° 218/92 (impôts indirects).

[67] Au-delà de l'harmonisation des seuils de communication. Le seuil à partir duquel les Etats membres ont l'obligation de communiquer à la Commission les irrégularités est de 10000 euros dans le domaine des ressources propres et de 4000 euros dans celui des dépenses, au titre du FEOGA-garantie et des actions structurelles.

Pour renforcer la coopération avec l'ensemble des autorités nationales, la Commission estime utile d'actualiser la décision ayant crée le comité consultatif antifraude en vue de mieux faire ressortir les conséquences de l'évolution des tâches de l'Office (protection, y compris pénale, des intérêts financiers et d'autres intérêts communautaires comme l'euro), notamment sous l'angle de l'accentuation de son rôle pour le renforcement de la dimension judiciaire et de sa fonction d'interlocuteur direct des autorités policières et judiciaires.

Recommandation n° 14 (R.14)

La Commission recommande, conformément à sa stratégie globale antifraude et à son programme de travail, le développement de la coopération avec l'ensemble des autorités nationales qui concourent à la prévention et à la lutte contre la fraude et les autres activités illégales (plate-forme de services pluridisciplinaires).

Elle proposera la mise à jour de sa décision relative au comité consultatif antifraude, afin de développer la dimension judiciaire et la fonction d'interlocuteur des autorités policières et judiciaires.

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3. INDEPENDANCE ET RATTACHEMENT : STATUT MIXTE

La création et l'adoption d'un statut particulier, pour rendre compatible l'indépendance fonctionnelle nécessaire à la mission d'enquête de l'Office et le maintien de son rattachement à la Commission, s'explique par les circonstances évoquées ci-dessus, notamment dans la partie relative à l'évolution de la lutte antifraude. L'objectif était de retenir, dans les meilleurs délais, une formule susceptible de renforcer l'efficacité et la crédibilité de la lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale.

Dans un premier temps, la Commission a proposé la création d'un organe extérieur [68]. Cette idée prenait appui sur la volonté de conférer un maximum d'indépendance organisationnelle à l'Office. A cet effet, le Président Santer déclarait au Parlement européen, le 2 décembre 1998 [69] : « (...) une séparation claire entre contrôleurs et contrôlés est saine. Pour lever toute ambiguïté, il ne faut pas s'arrêter à mi-chemin et mener la discussion sur l'externalisation jusqu'au bout de sa logique. Nous sommes donc arrivés à la conclusion que la création d'un Office totalement indépendant et sans lien de subordination avec la Commission ou une autre institution est la solution la plus efficace et la mieux défendable » (...).

[68] Voir, en date du 1er décembre 1998, la proposition de règlement de la Commission instituant un Office européen d'enquêtes antifraude. COM(1998) 717 final.

[69] Après une déclaration au Parlement européen, le 6 octobre 1998 : « (...) si en raison de la présence de l'UCLAF dans notre structure, les efforts de lutte antifraude de la Commission sont mis en cause (...), je préfère l'externalisation de la fonction d'enquête.»

Cette option n'a pas été retenue par le législateur. Au-delà des aspects politiques liés à cette réforme, certaines considérations institutionnelles et juridiques devaient prévaloir, conduisant la Commission à reformuler sa proposition initiale. C'est ainsi qu'elle a proposé la création d'un office intégré dans la structure de ses services pour ce qui concerne l'exercice des fonctions classiques de la Commission et son encadrement administratif et budgétaire, mais doté d'une indépendance dans l'exercice de sa fonction d'enquête. Le législateur a consacré ce statut mixte en arrêtant un certain nombre de mesures pour garantir l'indépendance opérationnelle de l'Office et son bon fonctionnement au sein de la Commission, notamment le pouvoir décisionnel indépendant du directeur de l'Office, désigné à l'issue d'une procédure de sélection particulière, et l'existence d'un comité de surveillance, garant de l'indépendance fonctionnelle de l'Office et assistant le directeur de l'Office dans l'accomplissement de sa tâche [70].

[70] Voir l'article 5 paragraphe 1 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom, instituant l'Office et, notamment, le dix-septième considérant des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999.

Cette spécificité du statut de l'Office doit également être évaluée afin d'apprécier son adéquation par rapport à l'examen des missions de l'Office repris ci-dessus. Elle est analysée sous les aspects de l'organisation administrative de l'Office, du budget, de l'action d'information et de communication, du contrôle de la fonction d'enquête ainsi que de la responsabilité politique de la Commission et de la relation avec le comité de surveillance.

3.1. Organisation et personnel

Le fait que l'Office dispose d'une indépendance dans la fonction d'enquête, tout en restant administrativement rattaché à la Commission, se traduit sur le plan de l'organisation interne du travail et du personnel par un certain nombre de particularités.

3.1.1. Organisation interne de l'Office

L'article 6 paragraphe 4 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom, instituant l'Office, dispose que les « décisions de la Commission relatives à son organisation interne sont applicables à l'Office dans la mesure où elles sont compatibles » avec le cadre juridique relatif à l'Office.

La Commission a tiré les conséquences de sa décision en ce qui concerne l'encadrement administratif général de l'Office. Les procédures applicables aux différentes directions générales, en vertu de la réforme de la Commission, qui ont pour objet d'attribuer plus d'autonomie à celles-ci sont par principe applicables à l'Office. Décentralisation, subdélégation, audit interne sont des concepts ou des moyens transposables à la réalité de l'Office. Il s'avère par ailleurs que l'Office peut faire l'objet d'un audit de la Commission (par le biais du Service d'audit interne, IAS), ce qui est par ailleurs aussi prévu par le mémorandum d'entente conclu entre l'Office et le Service d'audit interne. Selon cet accord, la portée des audits de l'IAS ne doit pas concerner la substance du travail d'investigation de l'Office ou le contenu des informations reçues dans le cadre de ces investigations, mais seulement le contrôle interne et de la gestion du fonctionnement de l'Office.

Le Livre blanc sur la réforme prévoit un certain nombre de mesures de gestion financière, de programmation des activités prioritaires et de mesures administratives [71], pour améliorer le fonctionnement de l'institution et parvenir à une meilleure gestion collective de ses obligations, mesures qui s'avèrent aussi bénéfiques pour l'Office, mais dont la portée peut, de l'avis de ce dernier, poser problème au regard de l'indépendance fonctionnelle dont il bénéficie. La Commission estime que si des problèmes se posent, elle est disposée à les évaluer dans le cadre du dialogue avec le comité de surveillance.

[71] Au titre de l'adéquation, plus transparente, des moyens par rapport aux activités de la Commission, conformément aux principes d'ABM (activity based management) et d'ABB (activity based budgeting) ainsi que de la meilleure programmation des activités de la Commission à travers l'exercice SPA (stratégie politique annuelle) et AMP (plan de gestion annuel), la Commission est consciente que la définition par anticipation des priorités politiques et de l'utilisation des fonds ne doit pas porter préjudice à la marge de manoeuvre de l'Office. En outre, la meilleure gestion des ressources financières assortie, notamment, de l'obligation à charge des directeurs généraux, d'une déclaration dans leur rapport d'activité annuel, doit être évaluée sous l'angle de la spécificité de l'Office. Par ailleurs, en ce qui concerne la meilleure gestion des ressources humaines par le biais de l'IRMS (système intégré de gestion des ressources), la Commission veille à respecter l'indépendance de l'Office.

3.1.2. Personnel de l'Office

Afin de répondre aux préoccupations exprimées par le groupe à haut niveau mis en place par la présidence allemande du Conseil européen pour accompagner la réforme de la lutte antifraude de 1999, la Commission a pris certaines dispositions pour permettre à l'Office de recruter le personnel qualifié et de se doter de l'expertise particulière à ses missions et donc pour renforcer l'efficacité de la politique antifraude. En effet, les institutions ne disposaient ni des appareils de formation, ni des ressources dotées de l'expertise policière ou judiciaire, appropriés. En déléguant au directeur de l'Office les pouvoirs dévolus par le statut à l'autorité investie du pouvoir de nomination (article 6 paragraphe 1er de la décision instituant l'Office), la Commission permettait à ce dernier de pouvoir fixer lui-même les conditions et modalités de recrutement, notamment celles relatives à la durée des contrats ou à leur renouvellement, en fonction d'un double impératif, c'est à dire d'une part, dans le respect du statut et, sous certaines conditions, des règles générales de la politique du personnel de l'institution, et, d'autre part, dans le souci de satisfaire aux besoins d'une expertise particulière de l'Office.

Cette orientation politique, qui reflète les particularités liées au statut mixte de l'Office, a cependant connu quelques difficultés pour sa mise en oeuvre. Cela tient à deux raisons essentielles, l'une au transfert en bloc des agents de l'ancienne structure vers l'Office, l'autre au caractère nouveau des dispositions prévues permettant au directeur de l'Office de déroger aux règles élaborées par l'administration de la Commission.

Le choix de l'Office de ne pas se doter d'un service propre complet en matière de politique du personnel se justifie par le fait que les postes prévus par l'autorité budgétaire le sont pour la lutte antifraude. Il a été indispensable pour l'Office de s'organiser en recourant, pour des économies d'échelle, aux moyens et à l'expérience de la direction générale Personnel et administration de la Commission, responsable de l'organisation de sa structure et des questions de gestion du personnel. Cela a pu, dans un premier temps, créer des malentendus dans l'interprétation du statut de l'Office et des pouvoirs de son directeur.

Le recrutement de personnel temporaire, préconisé par le groupe à haut niveau précité, permet d'assurer à l'Office une expertise nécessaire à côté du socle de personnel permanent. Néanmoins, la question de l'adéquation du ratio actuel entre postes permanents et temporaires se pose, aussi à la lumière des constatations formulées par la Cour des comptes dans son rapport spécial n° 8/98 ainsi que l'équilibre entre les catégories, notamment A et B. Dans un souci d'économie de moyens et pour éviter la reproduction d'un certain nombre de tâches, un grand nombre des fonctionnaires et agents exerce des tâches relevant à la fois de la fonction d'administration centrale et celle couverte par l'indépendance fonctionnelle de l'Office.

Le large recrutement des agents de l'Office sur la base des résultats de concours de la Commission ne retire pas la marge de discrétion du directeur de l'Office, en tant qu'autorité investie du pouvoir de nomination déléguée (AIPN déléguée), pour décider, si nécessaire, d'organiser des concours ou sélections spécialisés et pour, le cas échéant, la détermination du grade de base.

Les pratiques internes applicables au personnel de l'Office dans le respect du statut, doivent être fondées sur les exigences propres à l'Office dont s'assortit la fonction d'enquête et celle de support à cette dernière (politique antifraude, législation, suivi). Ainsi, en matière de durée des contrats du personnel temporaire, le directeur de l'Office peut en particulier prolonger la durée des contrats des agents temporaires affectés à l'Office, afin de permettre à celui-ci de constituer un socle consolidé d'expertise, en capitalisant les synergies offertes, au niveau de chaque emploi, par la combinaison des savoirs. La possibilité d'un renouvellement de contrat devrait dans ce cas être assortie de la possibilité d'un reclassement permettant ainsi, dans une logique d'équité, d'assurer le développement de la carrière.

Par ailleurs, en ce qui concerne la neutralité du choix des agents d'encadrement de l'Office, des garanties sont offertes à travers la composition particulière du comité consultatif des nominations de la Commission, présidé par son Secrétaire général, avec la participation du directeur général du personnel et de l'administration, mais qui, pour tenir compte de la spécificité de l'Office et de sa vocation interinstitutionnelle, comprend des représentants de la Cour de Justice, de la Cour des comptes, du comité de surveillance et conserve la présence d'un consultant externe.

La Commission relève enfin qu'il n'existe pas actuellement d'obligation de prêter serment à charge des fonctionnaires et agents de l'Office. Une telle obligation, préconisée par le Parlement européen et le comité de surveillance, devrait être analysée au regard de sa valeur ajoutée éventuelle dans le contexte juridique communautaire. La prestation de serment n'entraînerait pas de pouvoirs accrus des agents de l'Office mais pourrait, le cas échéant, contribuer au renforcement de la valeur probante des rapports de l'Office, dressés par des agents assermentés. Une analyse comparée des systèmes nationaux sur ce point permettrait d'apprécier la pertinence d'une telle mesure.

L'objectif doit être de maintenir un ensemble de règles ou modalités d'application dans le plein respect du statut, afin de permettre à l'Office de recruter aussi le personnel provenant des services de la Commission ou des autres institutions, sans pour autant nuire aux échanges liés à la mobilité du personnel permanent, principe par ailleurs prôné par toutes les institutions.

Dans la mesure où les fonctionnaires et agents travaillant à l'Office restent statutairement des fonctionnaires ou agents de la Commission susceptibles de bénéficier à tout moment de la mobilité au sein des services, La Commission estime que l'Office doit toujours être en mesure de motiver les raisons pour lesquelles il estime nécessaire de prévoir des règles spécifiques ou des modalités particulières en matière de personnel.

Recommandation n° 15 (R.15)

La Commission recommande que, dans le plein respect du statut et dans un souci de transparence, l'Office définisse, en interne et en tant que de besoin, des modalités particulières en matière de politique du personnel.

3.2. Budget de l'Office

Le statut mixte de l'Office entraîne aussi des particularités concernant le budget de l'Office qui se reflètent dans le dispositif.

L'article 13 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, d'une part, dispose que les « crédits de l'Office, dont le montant total est inscrit à une ligne budgétaire particulière à l'intérieur de la partie A de la section du budget général de l'Union, afférente à la Commission, figurent en détail dans une annexe de cette partie », d'autre part, prévoit que les « emplois affectés à l'Office sont énumérés dans une annexe au tableau des effectifs de la Commission ».

L'article 6, second et troisième paragraphes, de la décision instituant l'Office dispose que le directeur de l'Office «communique, après consultation du comité de surveillance, en temps utile au directeur général du Budget un avant-projet de budget, destiné à être inscrit à la ligne particulière du budget général annuel relative à l'Office» et que le directeur de l'Office, qui «est l'ordonnateur pour l'exécution de la ligne particulière de la partie A du budget relative à l'Office et des lignes spécifiques antifraude de la partie B (...) est autorisé à subdéléguer ses pouvoirs».

Dans le cadre de la procédure d'adoption du règlement financier, le comité de surveillance avait demandé que l'Office soit traité comme une institution et jouisse d'une plus grande autonomie budgétaire, idée également développée dans son troisième rapport, avec une référence au statut du Médiateur européen. Le nouveau règlement financier, par son article 171 et les articles suivants, confirme par contre le régime budgétaire applicable à l'Office qui est rattaché à la Commission, laquelle est l'interlocuteur de l'autorité budgétaire. Le législateur n'a donc pas entendu accorder à ce stade une plus grande autonomie budgétaire à l'Office.

Au regard de l'avant-projet de budget (APB), même si l'Office et le comité de surveillance estiment que l'arbitrage interne de la Commission ne doit pas porter préjudice aux demandes de l'Office, il convient de rappeler que la Commission est confrontée, quant à elle, à l'obligation de considérer l'ensemble des priorités politiques. La Commission annexe par souci de transparence à son avant-projet celui soumis par l'Office au directeur général du budget, ainsi que les éléments qui l'ont amenée à s'en écarter. Cette solution pragmatique permet à l'autorité budgétaire de prendre connaissance des éventuelles différences d'appréciation. Lors des deux premiers exercices, l'enveloppe budgétaire avait été fixée par un accord entre la Commission et le Parlement européen qui avait prévu le doublement des effectifs de l'Office. Cet objectif a été atteint en 2001. Lors de la présentation de l'APB pour 2003, tout en donnant un avis positif à l'avant-projet établi par l'Office, le comité de surveillance a considéré que les priorités opérationnelles de l'Office pour 2003 n'étaient pas suffisamment définies et ne permettaient pas de justifier des demandes supplémentaires.

La Commission estime que si le cadre budgétaire de l'Office a généré certains malentendus dans la pratique, il a néanmoins permis à l'Office de se doter des moyens nécessaires à l'accomplissement de ses missions. Le nouveau règlement financier, entré en application le 1er janvier 2003, a vocation à clarifier le statut financier de l'Office. Dans l'attente des premières expériences pratiques, il est prématuré d'envisager la modification de la décision du 28 avril 1999 ou des règlements du 25 mai 1999. Par ailleurs, l'engagement de transparence de la Commission confortera l'adéquation du cadre budgétaire applicable à l'Office.

3.3. Action d'information et de communication

La question du flux des informations et de la transparence revêt une importance particulière dans le cadre des activités de l'Office. Des pratiques variables ont été relevées en ce qui concerne l'application par l'Office de certaines dispositions en matière d'information, ce qui dans certains cas a conduit à des incertitudes quant aux éventuelles actions de suivi. Par ailleurs, il s'avère que, dans certains cas, des enquêtes menées par l'Office sont susceptibles d'attirer l'attention, outre des institutions, des media et du public.

Les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 prévoient que certaines actions d'information sont accomplies par l'Office directement. Cela englobe notamment la transmission d'informations sur des enquêtes en cours aux institutions concernées, aux personnes impliquées, ainsi qu'aux autorités compétentes des Etats membres. Plus sensible et problématique est la question de la transmission d'informations opérationnelles au public et aux institutions, lorsqu'ils ne sont pas concernés directement par les enquêtes.

3.3.1. Action d'information

Le dispositif réglementaire encadrant les activités d'enquête prévoit un certain nombre de garanties procédurales relatives à l'information, par l'Office, des institutions concernées et des personnes impliquées ou des autorités compétentes des Etats membres.

* Procédures d'information par l'Office à l'égard des institutions concernées et des personnes impliquées

Les agents de l'Office sont tenus d'informer les institutions, organes ou organismes, lorsqu'ils effectuent une enquête dans leurs locaux ou consultent un document ou demandent une information que détiennent ces institutions, organes et organismes (article 4, paragraphe 4 des règlements (CE) n°1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999). Cette obligation d'informer s'accompagne de la production de l'habilitation écrite des agents enquêteurs et du mandat écrit dont ils disposent précisant l'objet de l'enquête.

L'Office peut, selon les termes de l'article 10 paragraphe 3 des règlements précités, « transmettre à tout moment à l'institution, organe ou organisme concerné des informations obtenues au cours d'enquêtes internes ».

Par ailleurs, lorsqu'un membre, dirigeant, fonctionnaire ou agent fait l'objet d'investigations qui révèlent la possibilité d'une implication personnelle, « l'institution, l'organe ou l'organisme auquel il appartient en est informé ». Cette information peut être différée dans « des cas nécessitant le maintien d'un secret absolu aux fins de l'enquête ou exigeant le recours à des moyens d'investigation relevant de la compétence d'une autorité judiciaire nationale » (article 4 paragraphe 5 des règlements précités).

En outre, conformément à la décision modèle annexée à l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999, la décision de la Commission 1999/396/CE, CECA, Euratom du 2 juin 1999 prévoit, dans son article 4, d'une part, une obligation d'informer les intéressés en cas de possibilité d'une « implication personnelle (...) lorsque cela ne risque pas de nuire à l'enquête », d'autre part, une obligation d'inviter l'intéressé à « s'exprimer sur tous les faits qui le concernent » avant de tirer des conclusions le visant nominativement. Cette obligation est assortie d'une dérogation fondée sur « le maintien du secret absolu aux fins de l'enquête et exigeant le recours à des moyens d'investigation relevant de la compétence d'une autorité judiciaire nationale ». La décision requiert à ce titre l'accord du président de la Commission (pour un membre de la Commission) ou du secrétaire général (pour un fonctionnaire ou agent) lorsque l'Office considère nécessaire de différer l'invitation de l'intéressé à s'exprimer. La décision du Conseil 1999/394/CE, Euratom du 25 mai 1999 prévoit un dispositif analogue (accord requis du Président du Conseil pour un membre du Conseil ou de ses instances ou du secrétaire général pour un fonctionnaire ou agent). Il en est de même de la décision du Parlement européen (accord requis du Président pour un député et du secrétaire général pour un fonctionnaire ou agent).

Enfin, à l'issue d'une enquête interne effectuée par l'Office, ce dernier transmet à l'institution, organe ou organisme concerné le rapport établi à la suite de l'enquête, lequel comporte les faits constatés, le préjudice financier éventuel, les conclusions de l'enquête, y compris les recommandations du directeur de l'Office sur les suites qu'il convient de donner, ainsi que tout document utile afférent à l'enquête (article 9 paragraphe 1er et 4 des règlements précités).

* Procédures d'information par l'Office à l'égard des autorités compétentes des Etats membres

Outre les informations requises adressées aux autorités compétentes de l'Etat membre concerné à l'occasion d'une mission de contrôle et vérification sur place (voir, ci-dessus, sous 1.1.2), l'Office est tenu de transmettre aux autorités judiciaires de l'Etat membre concerné les informations obtenues lors d'enquêtes internes sur des faits susceptibles de poursuites pénales. Sous réserve des nécessités de l'enquête, il en informe simultanément l'Etat membre concerné (article 10 paragraphe 2 des règlements précités).

A l'issue d'une enquête externe effectuée par l'Office, ce dernier transmet aux autorités compétentes des Etats membres concernés le rapport établi à la suite de cette enquête, lequel comporte les faits constatés, le préjudice financier éventuel, les conclusions de l'enquête, y compris les recommandations du directeur de l'Office sur les suites qu'il convient de donner, ainsi que tout document utile afférent à l'enquête (article 9 paragraphe 1er et 3 des règlements précités).

Dans la pratique, il s'est avéré que la mise en oeuvre de ces dispositions par l'Office a pu donner lieu à des incertitudes et des difficultés dans leur application. Il a ainsi été relevé que :

- en matière d'information des institutions concernées, la Commission a pu, par exemple, ne pas être informée de la clôture d'une enquête menée à l'intérieur de l'institution, alors qu'un de ses services opérationnels en était informé au moins informellement. Il en a été de même d'une pratique de l'Office consistant, à l'occasion de la communication sur une enquête déterminée, à annoncer une information ultérieure à l'institution concernée, annonce qui n'est pas suivie d'effet ;

- en cours d'enquête, il est arrivé que l'institution concernée ne dispose pas d'informations suffisantes pour lui permettre de prendre les mesures préventives nécessaires ;

- en matière d'information des personnes impliquées, une plainte a été déposée auprès du Médiateur européen, relative au non-respect de l'obligation d'informer la personne impliquée dans une enquête interne de l'existence de soupçons pesant sur elle ; à cette occasion, le médiateur a mis en exergue la nécessité absolue de donner à la personne suspectée la possibilité d'exprimer son point de vue sur les faits la concernant, avant de parvenir à des conclusions ;

- en matière de sursis à l'information de la personne impliquée, il a été constaté que le secrétaire général de l'institution qui est appelé à donner son accord sur la pertinence de la proposition de l'Office de différer l'information de l'intéressé, ne dispose généralement pas des éléments d'informations lui permettant de donner un avis circonstancié, compte tenu du caractère hautement sensible au plan opérationnel des informations en cause.

La Commission estime, en ce qui concerne le sursis de l'information de la personne impliquée, qu'il serait souhaitable de définir des modalités d'information des autorités compétentes, afin que leur accord sur le sursis puisse être donné sur la base d'un minimum d'information, sans entraver l'autonomie de décision de l'Office quant au moment de la transmission aux autorités judiciaires. La cohérence du système de protection de l'intégrité de la fonction publique européenne s'en trouverait confortée. A défaut, l'obligation de recueillir l'accord du président ou du secrétaire général des institutions concernées, telle que prévue à l'article 4 paragraphe 2 de la décision modèle annexée à l'accord interinstitutionnel et dans les décisions spécifiques, devrait être revue.

La Commission se félicite de l'intention de l'Office, pour l'accomplissement de sa mission en matière d'enquête, de développer la mise en place de pratiques standardisées à l'égard des autorités nationales compétentes, de toutes les institutions, organes et organismes ainsi que des personnes concernées, en vue de garantir l'application uniforme des procédures d'information. En outre, l'Office fera plus fréquemment recours à l'article 10 paragraphe 3 des règlements 1073/1999 et 1074/1999 à l'effet d'informer l'institution, organe ou organisme concerné, ou une autorité nationale compétente, si nécessaire, en particulier lorsqu'il s'avère opportun de prendre des mesures conservatoires en cours d'enquête.

Sur la base d'expériences récentes entre l'Office et les institutions, organes et organismes concernés, la Commission estime qu'il est nécessaire d'améliorer les échanges d'information en matière d'enquête interne et externe, dans le plein respect des dispositions réglementaires applicables aux activités de l'Office.

Recommandation n° 16 (R.16)

La Commission recommande le développement par l'Office de pratiques visant au respect et à une application standardisée, d'une part, des procédures d'information à l'égard des autorités nationales compétentes, des institutions, organes et organismes concernés et, d'autre part, des procédures d'information à l'égard des personnes impliquées.

3.3.2. Action de communication

L'action de communication couvre, pour l'essentiel, le traitement homogène et objectif des demandes d'information émanant des institutions et autres ayants droit à l'information qui sont adressées à l'Office. Il y a lieu de relever, en ce qui concerne le Parlement européen, que l'accord cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne, entré en vigueur le 1er janvier 2001, exclut la transmission de certaines informations relatives aux enquêtes de l'Office et fait un renvoi à la réglementation concernant l'Office, c'est à dire aux dispositions particulières et plus strictes des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999.

Tenant compte des prescriptions légales et réglementaires qui encadrent la communication des informations, notamment de nature opérationnelle, détenues par l'Office, celui-ci a établi en juin 2002 des lignes directrices à usage interne qui entendent structurer dans la durée une action de communication axée sur le respect des missions et responsabilités de chaque institution et Etat membre et des droits légitimes des personnes concernées par ces informations.

L'action de communication de l'Office se base non seulement sur les dispositions pertinentes des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, principalement les articles 12 paragraphe 3 (communication au Parlement européen, au Conseil, à la Commission et à la Cour des comptes des résultats des enquêtes effectuées par l'Office), 8 (confidentialité et protection des données) et 10 (communication d'informations obtenues lors d'enquêtes en cours, externes et internes), mais également sur d'autres dispositions du droit dérivé, en particulier tirées du règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 (article 8 paragraphe 1er).

Les lignes directrices s'attachent, au-delà de la nature des informations à communiquer, de la définition des ayants droit à l'information [72] et de l'exercice du droit de communication, à clarifier les critères à prendre en compte pour la communication non obligatoire des informations, les garanties attachées à la transmission, les conséquences juridiques de l'acte de communiquer et les responsabilités encourues ainsi que les différents modes de communication des informations, y compris la communication à huis clos. Destinées à un usage strictement interne, ces lignes directrices sont réservées à l'emploi exclusif de l'Office dans le cadre de son action de communication.

[72] Distinction entre les informations liées à la nature administrative des activités de l'Office et celles en relation avec les investigations pénales faisant l'objet d'un traitement différencié. Ayant droits institutionnels et autres ayants droit, notamment les opérateurs économiques concernés par une enquête externe et les personnes impliquées dans une enquête interne.

La Commission estime que ces lignes directrices, qui prévoient la mise en place d'une cellule de communication au sein de l'Office, devraient contribuer à l'encadrement de la communication d'informations, notamment à destination des institutions, pour leur permettre de remplir leurs missions respectives.

Recommandation n° 17 (R.17)

La Commission recommande la mise en place effective d'une cellule de communication au sein de l'Office, pour gérer au quotidien l'action de communication de l'Office et assister le directeur sur la base des lignes directrices établies par l'Office.

3.3.3. Accès aux documents

Les règles d'accès à l'information relative aux enquêtes de l'Office contenues dans les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 ont un objectif plus ciblé que celui du dispositif spécifique horizontal prévu par le règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission [73]. Il est nécessaire que l'application pratique de ces règlements, qui ont certes une finalité différente, soit cohérente quant au résultat Le niveau d'information auquel les institutions ont accès, sur base des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, ne saurait être interprété comme inférieur au niveau d'accès du public aux documents sur base du règlement (CE) n° 1049/2001. Certains députés du Parlement européen demandent fréquemment accès à des documents dans le cadre d'enquêtes conduites par l'OLAF sur la base du règlement (CE) n° 1049/2001.

[73] JO L 145 du 31.5.2001, p. 43.

A cet égard, il convient de rappeler que le règlement (CE) n° 1049/2001 s'applique pleinement aux activités de l'Office, y compris aux activités liées à la fonction d'enquête, notamment le régime des exceptions à l'accès aux documents. Ce règlement a été adopté sur la base de l'article 255 CE qui reconnaît le principe (et les limites) d'un « droit d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission» à « tout citoyen de l'Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un Etat membre ». Les exceptions prévues à l'article 4 de ce règlement visent notamment la protection de la vie privée et de l'intégrité de l'individu ainsi que la protection des objectifs des activités d'inspection, d'enquête et d'audit.

Par sa décision 2001/937/CE, CECA, Euratom, du 5 décembre 2001, modifiant son règlement intérieur [74], la Commission a adopté des dispositions particulières couvrant, notamment, la procédure à suivre pour l'accès aux documents de l'Office. Cette décision prévoit à la fois le traitement des demandes initiales et celui des demandes confirmatives.

[74] JO L 345 du 29.12.2001, p. 94.

Lorsque la demande d'accès porte sur un document relatif à la fonction d'enquête ou à la coopération opérationnelle avec les Etats membres, son traitement relève du directeur désigné au sein de l'Office ou du fonctionnaire désigné à cet effet, en ce qui concerne une demande initiale d'accès, et du directeur de l'Office, en ce qui concerne une demande confirmative. Les autres documents de l'Office ne bénéficient pas de ces dispositions dérogatoires. Conformément aux modalités de l'exercice de la délégation de pouvoirs, la décision du directeur de l'Office, en matière de demande confirmative, requiert l'accord préalable du Service juridique de la Commission. En cas de désaccord entre le Service juridique et le directeur de l'Office, la décision appartient à la Commission.

La Commission estime que ce système, mis en place pour l'Office, tient compte du fait que l'accord préalable du Service juridique de la Commission, dans le cadre d'une demande confirmative d'accès à un document, ne peut être interprété comme une entrave à l'indépendance fonctionnelle de l'Office, sachant que le Service juridique devra assurer la défense de la Commission en cas de recours juridictionnel contre l'institution. Elle considère que les préoccupations exprimées par l'Office, qui estime qu'il devrait apprécier seul les éléments justifiant une exception au principe de l'accès du public aux documents, passent par une solution pragmatique à convenir avec le Service juridique pour encadrer l'accès de ce dernier aux documents opérationnels détenus par l'Office.

3.4. Contrôle de la fonction d'enquête

Le contrôle de la fonction d'enquête, corollaire du statut mixte de l'Office, est fondamental. Il concerne à la fois les enquêtes internes et externes conduites sous la responsabilité de l'Office. Ces enquêtes peuvent en effet affecter les droits individuels des personnes concernées d'où l'importance du contrôle des opérations effectuées au titre d'une enquête qui doivent satisfaire à un juste équilibre entre plusieurs impératifs, notamment ceux de respect du droit, de transparence et d'efficacité. Garant d'une protection juridique et administrative effective, le contrôle qui s'exerce à l'heure actuelle sur les activités de l'Office s'opère à des niveaux différents.

3.4.1. Contrôle administratif

Le contrôle administratif résulte tant du contrôle hiérarchique, que du contrôle du comité de surveillance. Un autre degré de contrôle peut être mis en oeuvre par la procédure de saisine du Médiateur européen ou à travers les missions de la Cour des comptes.

* Le contrôle hiérarchique

Ce contrôle est exercé par l'encadrement opérationnel de l'Office et relève de la responsabilité du directeur, conformément à l'article 5 paragraphe 1er de la décision du 28 avril 1999. Le déroulement des enquêtes est régi principalement par les articles 5, 6 et 9 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 qui investissent le directeur de l'Office d'une responsabilité à chaque phase importante de l'enquête (ouverture, exécution, rapport à l'issue d'une enquête et suites des enquêtes). Ces règlements confèrent, par ailleurs, une responsabilité particulière au directeur de l'Office qui, selon les termes de l'article 8, paragraphes 3 et 4, veille, d'une part, à ce que le personnel de l'Office respecte « les dispositions communautaires et nationales relatives à la protection des données à caractère personnel », d'autre part, à l'application des articles 286 et 287 du traité CE et 194 du traité Euratom. Des difficultés matérielles, liées à l'ampleur des tâches ainsi confiées au directeur de l'Office [75], l'ont amené en matière d'ouverture des enquêtes [76] à se faire assister par le comité exécutif des enquêtes et opérations, institué au sein de l'Office [77], sans pour autant affecter sa responsabilité ni sa capacité de décision. Le directeur de l'Office sera également assisté par le même comité dans la mise en oeuvre du programme d'activités de l'Office en matière d'enquêtes, prévu par l'article 11, paragraphe 7 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999.

[75] 2900 affaires saisies dans le système de gestion de l'Office (Case Management System : CMS) au 30 juin 2002. Voir le point 1.3 (tableau statistique) du dernier rapport de l'Office précité.

[76] Si les règlements prévoient explicitement que l'ouverture des enquêtes se fait par une décision du directeur de l'Office, ils sont moins précis en ce qui concerne la clôture des enquêtes. A l'issue d'une enquête, l'établissement du rapport final prévu à l'article 9 des règlements se fait « sous l'autorité du directeur ». Le manuel des procédures internes, dans sa version initiale, fait relever expressément la clôture des enquêtes de la responsabilité du directeur de l'Office (parallélisme des formes).

[77] Lequel comprend notamment des représentants, outre de la fonction d'enquête et de la fonction d'intelligence et stratégie opérationnelle, de celle de conseil/assistance et suivi judiciaires.

Le directeur de l'Office est en outre assisté dans sa tâche de contrôle interne par les personnels chargés de la fonction d'assistance et conseil judiciaires. Ce contrôle porte en particulier sur le travail d'enquête de l'Office qui se doit d'être conforme aux principes découlant de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et rappelés par le dixième considérant des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 ainsi que par le dispositif desdits règlements (article 4, paragraphe 6), qui se trouvent inscrits dans les décisions individuelles adoptées par les institutions, organes et organismes. L'Office s'organise de façon à optimiser le contrôle de la régularité des mesures et des actes qui relèvent de l'activité d'enquête.

La Commission préconise le développement de modalités d'application des règles en matière de respect des droits fondamentaux dans le cadre d'une décision du directeur de l'Office ou de la refonte de son manuel de procédures internes [78] (voir R.2). Une initiative en ce sens rencontrerait les préoccupations du comité de surveillance.

[78] Première édition en février 2001. La Commission prend bonne note du souci de l'Office de se doter, en complément de son manuel général de procédures, d'un manuel de procédures internes relatif aux modalités d'exécution des enquêtes.

* Le contrôle du comité de surveillance

Ce contrôle porte essentiellement sur l'indépendance de l'Office et sur les méthodes d'enquête. Il s'agit d'un contrôle administratif a posteriori. Selon les termes de l'article 11 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, le Comité de surveillance « conforte l'indépendance de l'Office » par « le contrôle régulier qu'il exerce sur l'exécution de la fonction d'enquête » et, sans interférer dans le déroulement des enquêtes en cours, « donne des avis (...) concernant les activités de l'Office ». Il est informé des cas nécessitant la transmission d'informations aux autorités judiciaires d'un Etat membre et est destinataire du programme annuel d'activités de l'Office (article 11 paragraphe 7). Le comité de surveillance a un rôle spécifique en matière de contrôle du respect des délais [79], notamment le délai de neuf mois prévu par les règlements pour conclure une enquête. Le comité veille en outre à la bonne application de la confidentialité et de la protection des données (notamment à l'application des articles 286 et 287 CE et 194 Euratom), conformément aux dispositions de l'article 8 paragraphe 4 des règlements.

[79] L'obligation de conduire les enquêtes sans désemparer pendant une période proportionnée aux circonstances et à la complexité de l'affaire, prévue à l'article 6 paragraphe 5 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, est liée à celle d'informer le comité de surveillance des raisons ne permettant pas de conclure une enquête engagée depuis plus de neuf mois ainsi que du délai prévisible à son achèvement (article 11, paragraphe 7).

En ce qui concerne le résultat des contrôles du comité de surveillance et l'appréciation des suites données par l'Office, la Commission considère qu'il revient au comité de se prononcer. A titre d'exemple, le comité de surveillance (comme l'Office), a relevé que l'achèvement des enquêtes s'est fréquemment produit dans un délai supérieur à celui prévu par les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 (« enquête engagée depuis plus de neuf mois »). Il en résulte la nécessité de clarifier à partir de quel moment ou de quel acte une enquête est engagée.

Le comité de surveillance a préconisé la création d'une instance faisant fonction de greffe au sein de l'Office pour parvenir à une gestion rigoureuse des dossiers et des pièces s'y rapportant et à une plus grande transparence de l'activité opérationnelle de l'Office (identification du contexte procédural précis à un moment donné). Cette transparence devrait permettre à la direction de l'Office de mieux orienter l'activité opérationnelle en fonction de priorités ce qui devrait, d'une part, réduire le nombre de cas en évaluation mais non formellement ouverts et, d'autre part, renforcer le contrôle du déroulement des procédures. La Commission soutient cette initiative dont l'Office poursuit la mise en place [80].

[80] L'Office s'est à ce stade doté d'une base de données, le CMS, qui doit encore évoluer, en particulier afin d'intégrer un volet intelligence/renseignement et un volet suivi.

* Le Médiateur européen

Cette instance communautaire, qui dispose de compétences en vertu de l'article 195 CE, peut être saisie de plaintes relatives aux activités de l'Office, y compris l'exercice de la fonction d'enquête. Par le traitement des plaintes qu'il a reçues, le Médiateur participe également au contrôle de l'action opérationnelle de l'Office sous l'angle de la bonne administration [81].

[81] Le Médiateur a par exemple apprécié de façon critique la portée de déclarations de représentants de l'Office dans les media, au regard du respect des droits fondamentaux. Voir aussi sous 1.1.1.

* La Cour des comptes

La Cour des comptes, au-delà du contrôle de la gestion des lignes budgétaires pour lesquelles l'Office a un rôle d'ordonnateur, est appelée à exercer un contrôle externe de la bonne gestion financière sur la façon dont l'Office exécute ses fonctions d'enquête. Elle a notamment à ce titre la possibilité de préparer un rapport spécial. La Cour des comptes a notamment, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2000 [82], formulé des observations sur le suivi du rapport spécial n° 8/98 relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude.

[82] JO C 359 du 15.12.2001.

3.4.2. Contrôle politique

Le contrôle général des activités de lutte antifraude est assuré par le Parlement européen, le Conseil et la Commission. Ce sont en effet ces trois institutions qui participent à la désignation du directeur de l'Office et nomment les membres du comité de surveillance.

Le Parlement européen et le Conseil disposent, outre le rapport annuel de la Commission sur la protection des intérêts financiers au titre de l'article 280 CE, du rapport annuel et des rapports spéciaux de la Cour des comptes, des rapports de l'Office, ainsi que de ceux du comité de surveillance. Ces travaux constituent une source importante d'appréciation pour orienter la politique et les actions au titre de la lutte antifraude.

Le Parlement européen, conjointement avec le Conseil, en tant qu'autorité budgétaire, exerce également un contrôle au titre de la procédure prévue à l'article 276 CE selon laquelle, sur recommandation du Conseil, il donne décharge à la Commission sur l'exécution du budget.

Le Parlement européen, le Conseil, la Commission et la Cour des comptes sont informés régulièrement des activités de l'Office, notamment par le biais des rapports adressés par le directeur de l'Office, en application de l'article 12, paragraphe 3, troisième alinéa, des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999. Le contrôle parlementaire s'exerce particulièrement dans le cadre de l'article 197 CE (questions parlementaires écrites ou orales à la Commission) [83].

[83] Voir aussi l'article 194 CE relatif au droit de pétition.

Le contrôle parlementaire de l'Office s'effectue dans les mêmes conditions que celui de la Commission, à laquelle il est administrativement rattaché.

Cette situation est susceptible de générer des attentes difficiles à résoudre pour l'Office qui, notamment dans le contexte de la décharge ou des questions parlementaires, doit, d'une part, assister la Commission pour lui permettre de remplir ses obligations au regard du Parlement européen qui souhaite obtenir des éléments factuels lui permettant d'exercer sa mission de contrôle de la gestion financière et, d'autre part, se conformer au cadre légal qui prévoit, pour les enquêtes conduites par l'Office, des dispositions restrictives en matière de communication. Pour la Commission, la situation peut s'avérer délicate également en ce qui concerne les enquêtes en cours, dans la mesure où elle doit répondre aux questions du Parlement européen alors que, compte tenu de l'indépendance de l'Office, elle ne dispose généralement pas des éléments d'information et que, par ailleurs, le respect du principe de confidentialité des enquêtes doit être assuré.

La Commission estime que ces difficultés ne sont pas sans solution. Il appartient à l'Office d'apprécier le besoin de connaître de l'information et de fixer les standards de son action de communication à l'égard des institutions. Il doit être en mesure de faire la distinction entre les éléments d'information susceptibles d'échanges et les données relevant de l'indépendance fonctionnelle, soumises aux restrictions de communication prévues dans la réglementation qui encadre l'activité opérationnelle. L'Office s'appuiera aussi sur les lignes directrices qu'il a élaborées (voir ci-dessus sous 3.3.2).

3.4.3. Contrôle juridictionnel

D'une part, les personnes extérieures aux institutions, organes et organismes disposent de la possibilité d'intenter une action contre la Commission, en vertu de l'article 230 CE. D'autre part, la possibilité de voies de recours, offerte à tout fonctionnaire et agent, selon les modalités de l'article 90 du statut, et celle également d'une action en référé devant le Tribunal de première instance, visent à assurer le contrôle de la légalité des actes faisant grief et, notamment, le plein respect des droits fondamentaux des personnes. L'article 14 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 spécifie que le dispositif est en place dans l'attente de la modification du statut des fonctionnaires et autres agents des Communautés. La négociation en cours du nouveau règlement (statut) devrait avoir pour résultat de compléter les dispositions des règlements antifraude sans en affecter la portée. Pour l'essentiel, il s'agirait de retrouver dans le nouveau statut les modalités qui avaient été prévues dans l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 et dans la décision modèle.

La négociation en cours du nouveau statut et les décisions du juge communautaire devraient permettre de lever les éventuelles ambiguïtés relatives à l'action de l'Office en clarifiant notamment l'étendue des pouvoirs conférés à l'Office. Par exemple, une ordonnance du Tribunal de première instance [84], du 17 octobre 2002, évoque la nécessité, pour un requérant, d'apporter la preuve d'un acte le visant nominativement et de nature à lui faire grief.

[84] Affaire T-215/02 R.

Il est en outre important de souligner que si les activités de l'Office ne sont pas directement contrôlées par les juridictions de l'ordre national, en revanche, les résultats du travail sur le terrain doivent être acceptés dans le cadre des procédures nationales, notamment des procédures judiciaires. Les juridictions nationales sont ainsi conduites à examiner la conformité des rapports d'enquête de l'Office au regard des procédures et garanties prévues par le droit national et communautaire.

Le législateur a certes mis en place des mesures de protection appropriées à la nature administrative des pouvoirs de l'Office. Il est essentiel que lorsqu'ils affectent la sphère des droits individuels, ces pouvoirs soient exercés dans le plein respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales (dixième considérant des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999). Le développement des fonctions opérationnelles de l'Office appelle, au-delà des mesures de protection existantes, à un renforcement du dispositif, par la mise en place de garanties judiciaires procédurales encadrant en permanence les activités d'enquête. Cette situation, parmi d'autres, a conduit la Commission à envisager la mise en place d'un organe judiciaire permanent, au niveau communautaire, susceptible d'exercer des compétences pour le contrôle des actes et mesures de l'Office ayant des incidences sur les droits fondamentaux des personnes concernées.

Cette problématique fait partie des éléments de la réflexion qui ont permis à la Commission de nourrir le débat lors de l'audition publique (Livre vert) et des travaux au sein des instances de la Convention sur l'avenir de l'Union européenne, en vue de la création du Procureur européen dans la partie constitutionnelle du traité [85] (voir R. 13 ci-dessus sous 2.4. et ci-après sous perspectives).

[85] Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen. COM(2001) 715 final. Voir aussi le 3ème rapport précité du Comité de surveillance et l'avis du Comité de surveillance au sujet du Livre vert ainsi que le rapport Theato du 27 mars 2003 (Parlement européen. A5.0048/2003).

3.5. Responsabilité politique et relation avec le comité de surveillance

3.5.1. Responsabilité politique de la Commission

L'indépendance de la fonction d'enquête dont bénéficie l'Office implique que ni la Commission, ni le membre de la Commission responsable de la lutte antifraude, n'ont de pouvoir d'instruction sur les actes ou les missions opérationnelles de l'Office. Ils n'ont pas, par ailleurs, accès aux informations opérationnelles relatives aux enquêtes en cours.

La Commission assume la responsabilité générale de la politique antifraude à laquelle contribue l'action de l'Office. Lorsqu'il intervient pour définir l'approche stratégique politique ou législative ainsi que pour préparer des initiatives en la matière, l'Office agit comme un service à part entière de l'institution et la responsabilité de l'institution ne pose pas de problème. En ce qui concerne la conduite des activités opérationnelles d'enquête, l'Office ne reçoit ni ne sollicite d'instructions. Il arrive cependant que la Commission doive répondre à des demandes des institutions ou des Etats membres (questions parlementaires, questions liées à l'exercice de décharge du Parlement européen, questions à l'occasion de déplacements de membres de la Commission dans les Etats membres) portant sur des enquêtes en cours de l'Office. Sur ce point, il revient à ce dernier, en considérant la nécessité pour l'institution d'assumer sa responsabilité en la matière, de mettre la Commission à même de répondre, dans toute la mesure du possible, à ces demandes de communication. Afin d'éviter toute interférence avec les enquêtes en cours, l'Office doit s'appuyer pour ce faire sur les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, ainsi que sur les lignes directrices afférentes à l'action de communication de l'Office (voir ci-dessus sous 3.3.2).

Au titre de sa responsabilité politique, la Commission, plus particulièrement le membre chargé du portefeuille antifraude, peut contribuer à la définition des grandes lignes d'une politique opérationnelle pour permettre à l'Office de mieux définir sa stratégie et son programme d'activités par rapport aux enjeux essentiels de la protection des intérêts communautaires. La Commission a en effet un rôle politique majeur à jouer dans la détermination de la politique antifraude. Elle peut recommander à l'Office de considérer un secteur déterminé comme une priorité d'action opérationnelle. Elle peut aussi, comme toute autre institution, organe ou organisme, inviter l'Office à effectuer une enquête, à la lumière des informations dont elle dispose. Cette gouvernance par la Commission des lignes générales de la politique antifraude n'affecte pas l'indépendance de l'Office, ni ne remet en cause le principe d'opportunité d'action (ouvrir ou non une enquête) qui relève de sa responsabilité. Cette responsabilité politique découle du rôle dévolu à la Commission par le traité, en particulier en vertu de l'article 280 CE (protection des intérêts financiers des Communautés), en corrélation avec l'article 274 CE (exécution du budget), mais aussi en tant que gardienne de l'intérêt général (voir ci-dessus sous 2.1).

En outre, la Commission, comme les autres institutions, est en mesure d'assurer le suivi général des activités de l'Office en s'appuyant, notamment, sur les appréciations formulées par le comité de surveillance dans le cadre de ses rapports annuels et ses avis. Ce suivi général lui permet d'apprécier l'adéquation des activités de l'Office au regard des objectifs de la protection des intérêts financiers et de lutte antifraude.

3.5.2. Relation avec le comité de surveillance

Le comité de surveillance de l'Office est le garant de l'indépendance de la fonction d'enquête de l'Office. Administrativement rattaché à la Commission, il est composé de personnalités extérieures entièrement indépendantes. Le comité de surveillance exerce sa responsabilité de contrôle de l'activité opérationnelle conformément aux dispositions prévues par le législateur (voir ci-dessus sous 3.4.1). Il a aussi vocation à assister le directeur de l'Office dans sa tâche. Il peut notamment rendre des avis, en particulier sur le budget de l'Office. Il participe à l'élaboration de la liste des candidats au poste de directeur de l'Office et est consulté, le cas échéant, avant que la Commission ne prononce une sanction disciplinaire à l'égard du directeur de l'Office.

Le Parlement européen, le Conseil et la Commission sont les garants de l'existence et du bon fonctionnement du comité de surveillance. Chacune de ces institutions contribue en effet au processus de nomination du comité de surveillance.

Au titre de ses responsabilités, le comité de surveillance a exprimé des préoccupations et des préférences soulignant la nécessité de développer l'autonomie organisationnelle de l'Office. La Commission apprécie cette contribution qui vise à parvenir à des solutions pratiques d'aménagement du statut mixte de l'Office et entend continuer à rechercher le dialogue avec le comité. Cela étant, elle peut être conduite à retenir des orientations différentes tout en poursuivant le même but, celui d'assurer la pleine efficacité de l'action de l'Office et le respect de l'indépendance de la fonction d'enquête.

Sur le plan organisationnel, quelques problèmes ont surgi, dus au fait que bien que le comité de surveillance exerce ses activités en toute indépendance, son secrétariat est assuré par l'Office (article 11 paragraphe 6 des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999). Au-delà des aspects institutionnels, ces problèmes portent, outre sur l'exécution des crédits de fonctionnement, sur le lieu de travail du secrétariat du comité de surveillance. La Commission et le comité de surveillance devraient résoudre ces problèmes dans un esprit constructif et pragmatique et dans le plein respect des textes.

*

PERSPECTIVES

L'évaluation de la réalisation des objectifs de la réforme à travers l'examen des missions dévolues à l'Office s'appuie sur le bilan tiré de l'appréciation globale des activités de l'Office européen de lutte antifraude. Bien que cette évaluation porte sur une période relativement courte, compte tenu de la durée de la transition, il a néanmoins été possible d'identifier des avantages et des difficultés, dont les effets ont été appréciés à leur juste mesure dans le cadre d'une évaluation d'ensemble. Sur cette base, la Commission est en mesure de formuler une série de recommandations.

Les recommandations rassemblées dans le présent rapport constituent des propositions pour optimiser le travail de l'Office. Certaines de ces propositions consistent en des améliorations du droit dérivé. D'autres portent sur les pratiques au sein de l'Office et sur les pratiques de coopération entre celui-ci et ses différents partenaires, notamment au niveau national. A cet égard, le projet de plate-forme de services permettra de concourir au renforcement du partenariat entre les autorités nationales compétentes dans la lutte antifraude et entre ces dernières et l'Office.

Au-delà de la réalisation en cours des objectifs de la réforme et des aspects positifs qui en résultent, il demeure que les difficultés identifiées ne sauraient être sous estimées. Elles concernent pour l'essentiel la question de la responsabilité politique et juridique de la Commission à l'égard de l'Office et de ses activités opérationnelles, en liaison avec l'indépendance fonctionnelle de l'Office dans l'exercice desdites activités, ainsi que les arbitrages liés à son budget et à sa politique du personnel. Elles concernent également la perception d'un risque d'interférence fondé sur une éventuelle présomption d'ingérence de la Commission dans les activités d'enquête interne de l'Office. Il s'agit bien à cet égard d'un risque plus spéculatif que réel. Il est en effet significatif de noter que le directeur de l'Office a relevé, dans l'avant-propos du troisième rapport d'activité de l'Office pour l'année prenant fin en juin 2002, « que la Commission a respecté scrupuleusement » l'indépendance opérationnelle dont il bénéficie. Nombre de ces difficultés trouvent aussi leur origine dans la mise en oeuvre immédiate de la réforme, la durée de la période de transition et la recomposition indispensable du personnel de l'Office. Le développement des activités opérationnelles, en particulier au regard des enquêtes internes, a pu également accroître les difficultés.

Ces difficultés ont été régulièrement signalées, notamment à l'occasion du dialogue entre les institutions et le comité de surveillance. Comme les contentieux en cours l'ont mis en évidence, d'autres institutions, organes et organismes ont pu émettre certains doutes quant au statut de l'Office et aux pouvoirs dont il dispose. Vu la nature des enquêtes, des difficultés pourront toujours survenir entre l'Office et les institutions, organes et organismes. La Commission estime que l'amélioration des performances de l'Office, notamment par la mise en place du greffe, l'établissement du corpus de règles administratives, l'application standardisée des procédures d'information prévues par les règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999, le renforcement de la rigueur des méthodes de travail et du rôle du comité de surveillance, ainsi que le développement de la fonction intelligence, conforteront l'Office dans l'accomplissement de ses missions opérationnelles.

Les difficultés rencontrées ont pu conduire à penser que leur résorption passait par la voie de l'externalisation. Cette option, proposée par la Commission en 1998 et non reprise par le législateur, se heurte toujours à des incertitudes d'ordre politique, institutionnel et juridique. Déjà à l'époque, la réforme antifraude de 1999 reflétait les limites du traité CE et les difficultés pratiques pour créer, dès ce moment, une instance de poursuite pénale au niveau communautaire. Depuis 1999, aucun élément nouveau n'a encore été enregistré en ce sens, de sorte que, à droit institutionnel constant, le choix de l'externalisation peut encore aujourd'hui être considéré comme prématuré.

CONSOLIDATION DE LA REFORME

Au terme du présent exercice, il convient de ne pas s'arrêter à une évaluation fractionnée de chaque difficulté. Ce qui importe, c'est d'évaluer ces difficultés au regard du bilan d'ensemble de la formule retenue en 1999.

Plusieurs facteurs plaident pour la consolidation du dispositif de 1999. D'abord, la mise en place avec l'Office d'un système de différenciation des tâches au sein d'une même structure permet des économies d'échelle par rapport à une situation de séparation des filières de travail, à laquelle conduirait l'option de l'externalisation. Le choix du statut de l'Office et le maintien des synergies entre les missions opérationnelles et les missions générales de l'institution, notamment la définition d'une politique antifraude ou la conception législative, ont été arrêtés précisément en fonction de cet environnement. La stratégie de juin 2000, adoptée par la nouvelle Commission, a confirmé cette approche en l'inscrivant dans la durée (2001-2005). Dans ces conditions, tout changement de stratégie serait prématuré, entraînerait des coûts additionnels et ainsi risquerait d'affaiblir le système.

De plus, l'évaluation globale des activités de l'Office après trois ans permet de constater que les difficultés rencontrées au cours de cette période de transition ont tendance à s'atténuer. En effet, des solutions pragmatiques sont régulièrement trouvées pour résoudre les problèmes au fur et à mesure de leur apparition. Le poids de l'héritage de l'ancienne unité antifraude s'allège désormais de façon substantielle. La direction de l'Office poursuit la mise en place des nouvelles structures et des nouvelles orientations opérationnelles définies en liaison avec la nouvelle fonction intelligence (stratégique et opérationnelle), en dotant l'Office des moyens nécessaires de sorte à ce qu'il s'organise pour mieux cibler ses interventions sur le terrain, en apportant son concours dans le cadre d'une plate-forme de services.

Jusqu'à présent, la Commission, avec l'impulsion du Parlement européen et l'appui du Conseil, a toujours poursuivi une démarche pragmatique, d'une part, se fondant sur la participation active de son service antifraude agissant sur le terrain dans le cadre d'un partenariat étroit avec les autorités nationales chargées de la lutte contre la criminalité économique et financière et, d'autre part, axée sur la nécessité de renforcer dans ce domaine la compatibilité des instruments législatifs et opérationnels des Etats membres. Cette démarche, consolidée en juin 2000 avec la nouvelle stratégie globale antifraude, valorise la coopération opérationnelle, le renforcement de la dimension judiciaire pénale ainsi que la vocation interinstitutionnelle de l'Office.

Il est intéressant de noter que les affaires portées devant le Tribunal de première instance ou devant la CJCE n'ont pas pour l'instant donné lieu à des décisions ou conclusions contredisant la pertinence de la réforme. De leur première analyse, il ressort clairement que si l'Office reste un service de la Commission comme les autres pour l'accomplissement de ses missions classiques d'administration, il exerce en revanche ses missions opérationnelles particulières en disposant au sein de la Commission d'une indépendance fonctionnelle, tout en restant intégré dans les structures administratives et budgétaires de l'institution. Les conclusions de l'avocat général sont à ce titre significatives [86].

[86] En particulier dans l'affaire C-11/00. Ces conclusions reconnaissent que « l'OLAF n'est pas un service comme les autres » et que les « dispositifs institutionnels et légaux garantissent à l'OLAF un degré élevé d'indépendance fonctionnelle bien qu'il soit intégré dans les structures administratives et budgétaires de la Commission ».

Pour faciliter une coopération anti-fraude dynamique, en tenant compte de la multiplicité des normes nationales, communautaires, internationales, il est essentiel de disposer de l'expertise pluridisciplinaire et des instruments juridiques déjà disponibles à la Commission. La combinaison des moyens permet de répondre à des situations différenciées sur le terrain (enquêtes des Etats membres ou de l'Office) de façon complémentaire, notamment par rapport à l'activité de contrôle des autres services de la Commission. Il importe de maintenir et de favoriser l'approche globale [87] préconisée par la Commission depuis 1994. La visibilité et la spécialisation de l'Office dans la lutte contre les phénomènes criminels en matière économique et financière renforcent cette orientation. Encore plus qu'au niveau national, la concentration des moyens est indispensable au niveau communautaire afin de mieux valoriser l'action et l'emploi des ressources à ce niveau. En effet, le maintien de l'Office au sein de la Commission, permet d'atteindre, en termes de moyens, la masse critique et l'effet de taille qui permettent d'afficher une plus grande efficacité et une meilleure visibilité de l'action de la Communauté au niveau européen et international.

[87] Cette approche globale de la Commission semble faire son chemin dans le chef des autorités nationales appelées à améliorer les systèmes nationaux pour combattre la criminalité transnationale. On l'observe à travers les débats internes ou certaines restructurations ou concentrations des moyens des services policiers et judiciaires.

Dans la situation actuelle, la consolidation de l'Office est par conséquent une priorité. Les travaux relatifs au corpus juris [88] et leur suivi, la préparation du livre vert sur la protection des intérêts financiers et les propositions de la Commission pour la création du Procureur européen constituent un bon exemple des synergies offertes par la proximité des activités de terrain, de préparation et de négociation des initiatives de la Commission. Les actions internes pour la réforme, notamment sur le plan législatif, ainsi que les contributions à la Convention sur l'avenir de l'Union européenne, matérialisent les avantages pour l'institution de la capitalisation en son sein de ces synergies.

[88] Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'UE. Ed. Economica 1997.

La Commission se veut à l'avant-garde d'une lutte efficace contre toutes les formes de criminalité qui prennent pour cible les patrimoines communautaires. En l'état actuel, elle considère prématuré de remettre en cause la situation découlant de la réforme de 1999. Comme la Cour des comptes et le comité de surveillance, elle préconise de renforcer la structure et les outils juridiques actuels. La consolidation de l'Office doit s'inscrire dans la durée ; une période de stabilité institutionnelle s'avère nécessaire. C'est l'objet et l'esprit des recommandations liées à cet exercice d'évaluation.

C'est dans l'hypothèse d'une perspective nouvelle, comme la mise en place au niveau communautaire d'une direction centralisée des recherches et des poursuites sous la responsabilité d'une autorité juridictionnelle, autrement dit, le Procureur européen, que l'évolution de l'Office pourrait trouver un nouvel essor.

VERS LA CREATION D'UN PROCUREUR EUROPEEN

Le rapport spécial n° 8/98 de la Cour des comptes constatait déjà que l'UCLAF « assume des tâches administratives (...) mais également des responsabilités au niveau des enquêtes judiciaires (...), sans pour autant bénéficier de l'appui d'une autorité judiciaire indépendante susceptible de lancer et de diriger des enquêtes et d'engager des poursuites ». Les limites liées à la nature administrative des pouvoirs d'enquête dévolus au niveau communautaire ont maintenant pu être appréciées à leur juste mesure, lorsqu'il s'agit de lutter contre les formes graves et transnationales de la délinquance économique et financière, souvent bien organisée. Il en est de même des lacunes existant dans le cadre de la coopération judiciaire avec les Etats membres et celles occasionnées par l'absence d'incriminations spécifiques homogènes pour combattre la criminalité contre l'Europe.

De nouvelles solutions s'avèrent nécessaires en vue de renforcer le cadre institutionnel pour la protection pénale des intérêts communautaires, dans la perspective de la révision des traités (Convention, Conférence intergouvernementale). Ces solutions s'inscrivent dans l'urgence compte tenu des perspectives liées à l'élargissement. Depuis la conférence intergouvernementale de Nice, la Commission propose en effet que le traité CE soit révisé afin de permettre la création d'un Procureur européen chargé de rechercher, de poursuivre et de renvoyer en jugement les auteurs des infractions qui portent atteinte aux intérêts financiers des Communautés et d'exercer devant les juridictions compétentes des Etats membres l'action publique relative à ces infractions [89]. Elle a réitéré sa proposition dans sa communication sur l'architecture institutionnelle en date du 4 décembre 2002 [90]. Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler que la Commission, au moyen de son Livre vert publié en décembre 2001, a lancé une large consultation publique sur le fonctionnement du Procureur européen. Sur la base de l'ensemble des réponses recueillies et du débat nourri que son Livre vert a suscité, la Commission a adopté, le 19 mars 2003, un rapport de suivi du Livre vert qui confirme la nécessité de la création du Procureur européen.

[89] COM(2000) 608 final.

[90] COM(2002) 728 final.

Aux fins d'asseoir sa légitimité institutionnelle et démocratique, la figure du Procureur européen devrait être créée dans le traité constitutionnel. Le traité devrait aussi prévoir sa compétence matérielle. Son statut et ses règles de fonctionnement pourraient être définis dans un second temps par des normes de droit dérivé. Cette réforme prioritaire, indispensable, ne devrait pas être renvoyée dans un futur indéterminé, compte tenu de la nécessite d'en ratifier alors le principe une seconde fois dans le cadre d'une Union élargie. Elle donnera l'occasion aux institutions d'approfondir la question de la relation entre l'Office et la nouvelle fonction d'un Procureur européen. Ce sera aussi l'occasion de mieux définir le statut de l'Office, ainsi que son articulation, en particulier avec Europol vis à vis duquel tous les rapprochements devraient dès lors être possibles. Egalement, la complémentarité et la convergence des missions respectives d'Eurojust et du Procureur européen, devrait militer en faveur d'un rapprochement de ces deux organes.

Dans ce contexte se posera alors une nouvelle fois la question de l'externalisation d'un Office qui pourrait évoluer vers une fonction d'auxiliaire de justice dans le domaine des enquêtes internes comme celui des enquêtes externes.

L'opportunité existe aujourd'hui de concevoir une approche d'ensemble permettant d'éviter l'empilement des organismes, trop souvent propice aux chevauchements de compétences, à la confusion, voire aux dysfonctionnements. C'est pourquoi la Commission estime que cet exercice d'évaluation est l'occasion pour elle de souligner la nécessité de renforcer l'Office et les outils juridiques dont la Communauté dispose et de rappeler à ses partenaires institutionnels, et aux Etats membres, la nécessité d'aller de l'avant ensemble, sans bouleversement, mais de façon déterminée quant aux objectifs et aux moyens que l'Europe doit se donner demain pour mieux lutter contre les formes de criminalité économiques et financières qui la prennent pour cible.

*

±NVENTAIRE DES RECOMMANDATIONS

ANNEXE I

R.1 La Commission invite l'ensemble des institutions, organes et organismes, à adhérer rapidement à l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999, signé par le Parlement européen, le Conseil et la Commission. La Commission appelle les institutions, organes et organismes à adopter une décision interne conforme à la décision modèle annexée à l'accord interinstitutionnel précité.

R.2 La Commission recommande que l'Office établisse, dans son manuel des procédures internes, un corpus de règles administratives contenant des modalités de mise en oeuvre des actes et mesures d'enquête interne/externe.

R.3 La Commission proposera des initiatives, conformément à sa stratégie globale antifraude et à son programme de travail, en vue :

- d'élargir le dispositif de coopération/assistance aux domaines de la TVA transnationale, du blanchiment et, le cas échéant, à d'autres domaines, en y incluant la possibilité pour le niveau communautaire de demander aux services de prévention et d'investigation des Etats membres de diligenter des enquêtes antifraude ;

- de renforcer les pouvoirs d'enquête antifraude au niveau communautaire (règlement (Euratom, CE) n° 2185/96) dans le domaine des dépenses directes.

R.4 La Commission recommande à l'Office de réaliser une analyse comparée en matière d'opposition à contrôle en vue, le cas échéant, de permettre à l'institution de prendre une initiative.

R.5 La Commission recommande à l'Office de poursuivre la mise en place et le développement en son sein de la fonction d'intelligence stratégique et opérationnelle, conformément à la stratégie globale 2000/2005.

Elle recommande, par ailleurs, à l'Office d'examiner l'opportunité de l'extension des mémoranda d'entente avec certaines autorités nationales à d'autres autorités nationales compétentes.

R.6 Afin de renforcer l'efficacité de la fonction de conseil/assistance et suivi judiciaires, la Commission invite :

- les Etats membres à ratifier le second protocole à la convention sur la protection des intérêts financiers ;

- le Conseil à adopter la proposition de directive relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté.

La Commission proposera une initiative en vue de prévoir que les Etats membres informent le niveau communautaire des suites données aux enquêtes de l'Office.

Elle recommande l'établissement, par l'Office, d'un guide des bonnes pratiques, tel que préconisé par la stratégie globale de l'institution.

R.7 La Commission recommande, pour permettre à l'Office de mieux cibler son action opérationnelle, le développement et la mise en oeuvre des protocoles d'accord interservices, tels que prévus dans le plan d'action 2001/2003, établissant les modalités pratiques de la collaboration entre l'Office et les autres services de la Commission, notamment ceux qui gèrent des fonds communautaires.

R.8 La Commission recommande la conclusion de mémoranda d'entente, en vue de rendre plus transparente la répartition pratique des tâches entre l'Office et les instances disciplinaires.

R.9 La Commission recommande à l'Office d'examiner l'opportunité de l'extension de mémoranda d'entente aux autres institutions, organes ou organismes ou aux autorités nationales.

R.10 La Commission recommande de poursuivre la négociation d'accords internationaux d'assistance administrative mutuelle en matière douanière en vue de renforcer, notamment, les échanges d'informations et la coopération entre le niveau communautaire et les autorités de pays tiers.

La Commission recommande également de mettre en place des dispositions anti-contrefaçon monétaire relatives aux échanges d'informations entre le niveau communautaire et les autorités de pays tiers, notamment dans les accords de coopération, d'association et de préadhésion avec ceux-ci.

La Commission recommande en outre à l'Office d'examiner l'opportunité de l'extension des mémoranda d'entente avec les autorités de certains pays tiers à d'autres autorités de pays tiers.

R.11 La Commission recommande que l'Office établisse son programme d'activités, en tenant compte des orientations et des contributions des institutions en matière d'action antifraude et en s'appuyant sur la fonction d'intelligence stratégique et opérationnelle.

R.12 La Commission examinera la possibilité de prendre des initiatives en vue d'instaurer, si nécessaire, à l'instar de ce qui existe dans le domaine de la politique agricole commune, des sanctions administratives communautaires dans d'autres domaines, ainsi que d'unifier les sanctions dans le domaine douanier.

R.13 La Commission invite la Convention sur l'avenir de l'Union européenne à prendre en compte sa proposition pour l'institution d'un Procureur européen dans la partie constitutionnelle du traité, lequel contribuerait notamment au respect des garanties judiciaires, tout en assurant le contrôle des activités opérationnelles de l'Office.

R.14 La Commission recommande, conformément à sa stratégie globale antifraude et à son programme de travail, le développement de la coopération avec l'ensemble des autorités nationales qui concourent à la prévention et à la lutte contre la fraude et les autres activités illégales (plate-forme de services pluridisciplinaires).

Elle proposera la mise à jour de sa décision relative au comité consultatif antifraude, afin de développer la dimension judiciaire et la fonction d'interlocuteur des autorités policières et judiciaires.

R.15 La Commission recommande que, dans le plein respect du statut et dans un souci de transparence, l'Office définisse, en interne et en tant que de besoin, des modalités particulières en matière de politique du personnel.

R.16 La Commission recommande le développement par l'Office de pratiques visant au respect et à une application standardisée, d'une part, des procédures d'information à l'égard des autorités nationales compétentes, des institutions, organes et organismes concernés et, d'autre part, des procédures d'information à l'égard des personnes impliquées.

R. 17 La Commission recommande la mise en place effective d'une cellule de communication au sein de l'Office, pour gérer au quotidien l'action de communication de l'Office et assister le directeur, sur la base des lignes directrices établies par l'Office.

ANNEXE II

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