52001DC0024

BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET - Anden rapport om den økonomiske og sociale samhørighed

Indledning

Samhørighedsrapportens rolle

Ifølge traktatens artikel 159 skal Kommissionen hvert tredje år aflægge "rapport ... om fremskridtene i forbindelse med virkeliggørelsen af den økonomiske og sociale samhørighed, og om hvordan de forskellige midler (inklusive forskellige fællesskabspolitikker) efter denne artikel har bidraget hertil". Nærværende rapport imødekommer dette krav. Af artikel 45 i den generelle strukturfondsforordning fremgår det, hvad rapporten nærmere skal indeholde.

Kommissionen vedtog den første samhørighedsrapport i slutningen af 1996. Rapporten var grundlaget for det første Samhørighedsforum i april 1997 og for forslagene i "Agenda 2000 - Et udvidet og styrket EU", som førte til den samhørighedspolitiske reform, der blev vedtaget af Rådet i juni 1999.

Kommissionen har valgt at fremlægge den anden rapport om den økonomiske og sociale samhørighed i begyndelsen af 2001, dvs. umiddelbart efter afslutningen af første fase af strukturfondsreformen og efter en række vigtige beslutninger om de finansielle tildelinger og de geografiske kriterier for støtteberettigelse. Det er således allerede på dette stadium muligt at foretage en bred forudgående vurdering af de virkninger, reformen kan tænkes at få.

Denne anden rapport indeholder tillige en opdatering af den regionale analyse, der er indeholdt i den sjette og sidste periodiske rapport om situationen og udviklingen i regionerne, der blev offentliggjort i 1999. En sådan opdatering er mere påkrævet end før, fordi samhørighedsrapporterne erstatter de periodiske rapporter, som Kommissionen har offentliggjort siden begyndelsen af 1980'erne.

Første analyse af samhørigheden i en udvidet EU

Som krævet af traktaten og den generelle strukturfondsforordning gennemgår rapporten ændringerne i samhørigheden og de faktorer, der har bidraget hertil. Uden at foregribe tidsplanen, procedurerne og rækkefølgen for optagelsen af nye lande er arbejdshypotesen en udvidet Union med bestående af 27 medlemsstater.

I den udstrækning, de foreliggende oplysninger tillader det, omfatter hver del af rapporten overvejelser om situationen i en udvidet EU. Dette bør være baggrunden for gennemgangen, som skal være andet og mere end en statisk analyse af situationen i de nuværende 15 medlemsstater og de 12 lande, hvis optagelse der for tiden forhandles om. Rapporten indeholder en særskilt analyse af de regionale forhold i Tyrkiet, det trettende ansøgerland, med hvilket der endnu ikke er indledt forhandlinger. Disse forhold vil blive genstand for en mere systematisk gennemgang i fremtidige rapporter, når forhandlingerne er startet.

Debatten er åbnet

Rapporten indeholder en række konklusioner og anbefalinger med det formål at åbne for en debat om den fremtidige samhørighedspolitik efter 2006 i en udvidet EU. Kommissionen er overbevist om, at det vil være nødvendigt at foretage store ændringer i samhørighedspolitikken, som i sin tid blev udformet med henblik på de nuværende medlemsstater. Udvidelsen er en væsentlig del af forklaringen på behovet for ændringer, men ikke hele forklaringen. Ændringerne er desuden nødvendiggjort af de vidtrækkende økonomiske, sociale og territoriale forandringer, der berører den nuværende EU15. Disse forandringer gennemgås også i rapporten.

Den kommende debat vil involvere EU-institutioner og -organer, medlemsstater, regionale og lokale myndigheder samt de relevante økonomiske og sociale interesseorganisationer, ikke-statslige organisationer, universiteter og andre akademiske institutioner. Kommissionen selv er i gang med at organisere et Samhørighedsforum, der skal afholdes i Bruxelles den 21. og 22. maj 2001 med henblik på at udveksle idéer og drøfte den fremtidige samhørighedspolitik. Ansøgerlandene vil blive inddraget fuldt ud i disse høringer.

På et senere stadium vil Kommissionen udarbejde forslag og forelægge disse for Europa-Parlamentet og Ministerrådet, således at en ny samhørighedspolitik kan få virkning fra 1. januar 2007.

Anden rapport om den økonomiske og sociale samhørighed

Sammenfatning

DEL I: Status og udviklingstræk

DEL II: Fællesskabspolitikkernes bidrag til samhørighed

DEL III: Budgettet og strukturpolitikkernes bidrag til økonomisk og social samhørighed

Konklusioner og anbefalinger

10 spørgsmål til offentlig debat om den fremtidige samhørighedspolitik

Sammenfatning

DEL I: Situation og tendenser

Indsnævring af indkomstforskellene i EU15

I EU er der fortsat store forskelle i indkomsten (BNP) pr. indbygger mellem medlemsstaterne og især mellem regionerne. Gennemsnitsindkomsten pr. indbygger er f.eks. for de 10% af befolkningen, der bor i de mest velstående regioner, 2,6 gange større end for de 10%, der bor i de mindst velstående regioner.

Forskellene er dog med tiden blevet mindre. I de tre mindst velstående medlemsstater (Grækenland, Spanien og Portugal) er gennemsnitsindkomsten pr. indbygger steget fra 68% af EU-gennemsnittet i 1988 til 79% i 1999, hvilket betyder, at indkomstkløften i samme periode er mindsket med en tredjedel. Forskellene mellem regionerne er ikke mindsket i samme takt, bl.a. fordi disse regionale forskelle tværtimod er blevet større inden for visse medlemsstater.

Lavere indkomst pr. indbygger på regionalt niveau hænger sammen med en lavere produktivitet pr. ansat, lavere uddannelsesniveauer - trods væsentlige forbedringer i de senere år - mindre forskning, udvikling og innovation samt en langsommere indførelse af de nye informations- og kommunikationsteknologier. Imidlertid er infrastrukturudbygningen i de mindre velstående regioner blevet væsentlig forbedret, hvilket vil få afgørende betydning for disse regioners udvikling på længere sigt.

Udvidelsen vil medføre markante ændringer

Med EU's udvidelse vil det økonomiske landskab undergå væsentlige forandringer. En analyse af den aktuelle situation peger på en fordobling af indkomstforskellene mellem lande og regioner således at forstå, at hvis EU i morgen bestod af 27 medlemslande:

- så ville - på nationalt plan - over en tredjedel af befolkningen bo i lande med en indkomst pr. indbygger på under 90% af EU-gennemsnittet, hvilket er den nuværende tærskel for støtteberettigelse under Samhørighedsfonden, sammenlignet med en sjettedel i det nuværende EU15

- så ville - på regionalt plan - gennemsnitsindkomsten pr. indbygger for de 10% af befolkningen, der i dag bor i de mindst velstående regioner i EU27, kun udgøre 31% af EU27-gennemsnittet. I den nuværende EU15 svarer indkomsten pr. indbygger for de mindst velstående 10% af befolkningen til 61% af gennemsnittet.

I en union bestående af 27 lande fordeler disse sig i tre hovedgrupper. Den mest velstående gruppe omfatter 12 af de nuværende EU-medlemsstater, hvor indkomsten ligger over gennemsnittet - dvs. alle medlemsstater med undtagelse af Grækenland, Spanien og Portugal. Herefter følger en mellemgruppe bestående af Grækenland, Spanien og Portugal sammen med Cypern, Malta, Slovenien og Tjekkiet, hvor indkomsten pr. indbygger udgør ca. 80% af EU27- gennemsnittet. I denne gruppe lande bor 13% af den samlede EU27-befolkning. Den store forandring sammenlignet med EU af i dag vil dog være eksistensen af en tredje gruppe omfattende de otte resterende ansøgerlande, hvor indkomsten pr. indbygger udgør omkring 40% af EU27-gennemsnittet. Dette er en væsentlig gruppe lande, som tegner sig for ca. 16% af befolkningen i EU27.

Kvantitativt og ofte også kvalitet lader ansøgerlandenes infrastruktur en del tilbage at ønske, ligesom alt tyder på, at arbejdsstyrkens kvalifikationer og de uddannelser, der tilbydes, ikke lever op til en moderne markedsøkonomis behov. Hvad angår transport anslås det i "Transport Infrastructure Needs Assessment", at de samlede omkostninger ved at etablere transeuropæiske net i disse 12 ansøgerlande vil beløbe sig til 90 mia. Euro, mens prisen for at opfylde Fællesskabets miljøstandarder i flere undersøgelser anslås til 50-100 mia. Euro, hvilket tilsammen giver en udgift på 15-20 mia. Euro om året i de næste 10 år for de to sektorer.

Alt i alt må det siges, at der er sket væsentlige fremskridt i bestræbelserne for at reducere indkomstforskellene mellem regionerne i den nuværende EU15, selv om erfaringerne viser, at der sandsynligvis vil gå endnu en generation, før de regionale skævheder er udlignet. Skævhederne vil imidlertid blive markant større efter udvidelsen. Ud fra de nuværende indkomstniveauer pr. indbygger i ansøgerlandene kan det konstateres, at det vil tage mindst to generationer at opnå konvergens mellem regionerne i den udvidede EU, hvis tempoet ikke ændrer sig.

Beskæftigelse: Tegn på fremskridt

I løbet af 1990'erne steg beskæftigelsen i EU15 med over 2 millioner, men dette var ikke tilstrækkeligt til mærkbart at øge erhvervsfrekvensen (den andel af personer i den arbejdsdygtige alder, der er i beskæftigelse), som holdt sig på godt 60%, dvs. et godt stykke under det ambitiøse 70%-mål, der blev fastsat for 2010 af Det Europæiske Råd i Lissabon. Dette gennemsnit dækker dog over væsentlige forskelle landene imellem. Kun fire medlemsstater havde i 1999 en erhvervsfrekvens på over 70%, mens den i Grækenland kun lå på ca. 55% og i Spanien og Italien endnu lavere. 10% af EU's befolkning boede i regioner, hvor langt under halvdelen af den befolkningsgruppe, der var i den arbejdsdygtige alder, var i beskæftigelse (44%).

Til trods for en kraftig stigning i kvinders beskæftigelse, især i deltidsstillinger (hver tredje kvinde i EU arbejder på deltid), lå kvindernes erhvervsfrekvens i 1999 19 procentpoint under mændenes. Hele beskæftigelsesstigningen i EU i 1990'erne er sket i servicesektoren (med de største stigninger i de mest velstående regioner) og i højt kvalificerede jobs. Samtidig er der i mange regioner på grund af paradoksproblemer, især i nye aktivitetssektorer, bl.a. IT-sektoren, ved at opstå mangel på arbejdskraft.

Fortsat store forskelle i arbejdsløsheden i EU15

Der er fortsat store forskelle i arbejdsløsheden i EU. I 1999 havde Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien og Finland en arbejdsløshed på over 10%, dvs. en arbejdsløshed, der var mere end dobbelt så stor som arbejdsløsheden i Luxembourg, Holland, Østrig og Portugal, som alle havde en arbejdsløshed på under 5%. De regionale forskelle er endnu større, idet de 10% af befolkningen, der boede i de hårdest ramte regioner - især regioner med udviklingsefterslæb, men også nogle regioner under omstilling - havde en arbejdsløshed på 23% i 1999, dvs. næsten otte gange gennemsnitsarbejdsløsheden (3%) i regionerne med den laveste arbejdsløshed.

Arbejdsmarkederne i ansøgerlandene: Midt i overgangsprocessen

Selv om der på overfladen er ligheder mellem arbejdsmarkederne i ansøgerlandene og i EU15 - i 1999 var den gennemsnitlige arbejdsløshed 10,2% for ansøgerlandene og 9,3% for EU15, mens den gennemsnitlige erhvervsfrekvens var nogenlunde lige stor i begge grupper lande - gemmer der sig under overfladen store forskelle som et levn fra den igangværende overgangsproces. Fem faktorer bør fremhæves:

- kvinderne i ansøgerlandene fortsætter med at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet, men erhvervsfrekvensen også blandt disse kvinder er dog stadig højere end i de fleste dele af EU

- beskæftigelsen i de traditionelle industrier ligger fortsat på et højt niveau selv efter tabet af 25-50% af arbejdspladserne i løbet af 1990'erne

- beskæftigelsen i landbruget, som udgør 22% af den samlede beskæftigelse, er fem gange højere end gennemsnittet for EU15 (4,5%), selv om landbrugets andel af beskæftigelsen varierer kraftigt fra land til land

- arbejdskraftens produktivitet er fortsat lavere end i EU15

- beskæftigelsen i servicesektoren er steget markant, men stigningen har været meget højere i hovedstæderne end i andre egne inden for landene.

Alt i alt har den stærkere økonomiske vækst i anden halvdel af 1990'erne generelt haft gunstige konsekvenser for beskæftigelsen og arbejdsløsheden i EU15, men effekten har været mere begrænset, hvis man ser på udligningen af de regionale forskelle i indkomst og beskæftigelse. Ansøgerlandene er endnu ikke færdige med overgangsprocessen, og der er fortsat fare for stigende arbejdsløshed i mange regioner i den kommende periode. Men udsigterne for arbejdsmarkederne i en udvidet EU vil i høj grad blive påvirket af de demografiske tendenser. I EU15 går tendensen i retning af en aldring af arbejdsstyrken, som kan føre til en reduktion efter 2010. Mønstret er nogenlunde det samme i ansøgerlandene, dog med den undtagelse, at der her forventes en stigning i antallet af unge mellem 20 og 35 år. Dette vil i en udvidet EU være en væsentlig faktor, der vil kunne modvirke aldringen i befolkningen og arbejdsstyrken som helhed.

Social samhørighed og fattigdomseffekten: Et vedvarende problem

I 1996 havde 18% af EU's befolkning, dvs. hver sjette indbygger, en indkomst, der lå under fattigdomsgrænsen [1]. Landene med den mindste andel under fattigdomsgrænsen, nemlig Danmark og Holland (11-12%), er også de lande, der har en indkomst pr. indbygger på over EU-gennemsnittet. I den modsatte ende af skalaen havde 20-25% af befolkningerne i Portugal og Grækenland en indkomst under fattigdomsgrænsen. Kontrasten er endnu stærkere, når der er tale om vedvarende fattigdom, som kun berører 3% af befolkningen i Danmark og Holland, men 12% i Portugal og 10% i Grækenland.

[1] Efter EUROSTAT's definition, som siger, at det er den andel af befolkningen, der har en indkomst på eller under 60% af medianen i det pågældende land.

Der er mange årsager til fattigdom, og visse grupper er særlig udsatte, herunder lavtuddannede, pensionister, arbejdsløse og andre uden for arbejdsmarkedet, familier med en enlig far eller mor, og familier med mange børn. Mange af de fattige familier har træk til fælles med flere af disse grupper.

Der foreligger endnu ikke sammenlignelige data for ansøgerlandene, men tilsyneladende er landområderne hårdest ramt af fattigdom.

Den territoriale dimension: Vedvarende uligevægt

Den største territoriale uligevægt i EU i dag er uligevægten mellem de mindre udviklede regioner og de øvrige regioner. Og ulighederne kan ikke alene måles i indkomstmæssige og beskæftigelsesmæssige forskelle mellem regionerne, idet der også er tale om fysiske og funktionelle skævheder, som har sammenhæng med udviklingspotentialet. Dette aspekt ligger implicit i traktatens artikel 158, hvor der henvises til nødvendigheden af at fremme en harmonisk udvikling af Fællesskabet som helhed.

Dette var for Kommissionen og medlemsstaterne baggrunden for det europæiske perspektiv for den fysiske og funktionelle udvikling (ESDP), som var det første sammenhængende forsøg på at belyse de væsentligste territoriale ubalancer inden for EU som helhed. Disse ubalancer og nødvendigheden af at reagere på dem, får en særlig dimension her forud for udvidelsen, om ikke andet så fordi indlemmelsen af ansøgerlandene vil fordoble EU's landareal i forhold til situationen i begyndelsen af 1990'erne.

Høj geografisk koncentration af aktiviteterne i EU

Den økonomiske aktivitet er koncentreret om et kerneområde i EU beliggende i trekanten mellem North Yorkshire i Storbritannien, Franche-Comté i Frankrig og Hamburg i Tyskland. Dette område tegner sig kun for en syvendedel af EU's landareal, men en tredjedel af EU's befolkning bor dér, og næsten halvdelen (47%) af indkomsten skabes her. I andre sammenlignelige økonomier som f.eks. USA er aktiviteterne lokaliserede mere spredte.

For EU har denne koncentration negative følger ikke alene for afsidesliggende regioner, men også for de centralt beliggende regioner, især som følge af trafikpropper og pres på miljø og sundhed, som på længere sigt kan komme til at opveje de umiddelbare fordele.

Byområder: Vækstcentre til støtte for en polycentrisk udvikling ...

Befolkningskoncentrationen i de centralt beliggende områder afspejles i en høj urbaniseringsgrad og en uforholdsmæssig stor andel af højt kvalificerede funktioner i en videnbaseret økonomi lokaliseret her: hovedsæder, forskningsinstitutter og de højst kva lificerede medarbejere. Nettoresultatet er en produktivitet, der er ca. 2,4 gange højere end i de perifere beliggende områderne. Modstykket til denne koncentration er, at EU mangler et polycentrisk lokaliseringsmønster, som ganske givet er en medvirkende faktor i den territoriale samhørighed i USA, de mindre udtalte regionale indkomst- og beskæftigelsesmæssige forskelle og muligvis landets konkurrenceevne.

... men med fattigdomslommer

EU's byområder er imidlertid også de områder, hvor de sociale og økonomiske uligheder er mest udtalte, og visse bydele har en høj koncentration af fattigdom og udstødelse. F.eks. er der større forskelle i andelen af arbejdsløse og personer på overførselsindkomster mellem bydelene i en række byer end mellem regionerne i EU. (Kommissionens byundersøgelse identificerede en række byer, hvor arbejdsløshedstallene for de forskellige bydele varierede i forholdet 1:10.)

Varierende forhold i landområderne

Landområdernes udstrækning varierer væsentligt fra medlemsstat til medlemsstat, fra de nordiske lande og Irland, hvor to tredjedele af befolkningerne bor i landområder, til Belgien, Tyskland og Storbritannien, hvor kun hver ottende bor i landområder.

I alle medlemsstater er andelen af befolkningen, der bor i landområder, steget, men ikke lige meget. Også beskæftigelsen vokser hurtigere i landområderne end i resten af EU, hvilket afspejler landområdernes relative fordele. Men samtidig er der mange landområder, der fortsat har vanskeligheder på grund af deres mange handicap.

Grænseregionerne: Problemerne rykker østpå

Hver fjerde europæer bor i grænseregioner, som ofte er vanskeligt tilgængelige eller mangler økonomiske muligheder, fordi landegrænserne udgør en barriere. Efter oprettelsen af det indre marked, som støttes af grænseoverskridende, EU-finansierede samarbejdsprogrammer, er det kun få af de eksisterende indre grænseregioner, hvis indkomst pr. indbygger og arbejdsløshedstal afviger væsentligt fra tallene for EU som helhed. Generelt gælder det samme de regioner i EU15, der grænser op til ansøgerlande, selv om der dog er store forskelle mellem disse regioner. Situationen kan meget vel ændre sig for disse regioner, idet de vil være nærmest til at udnytte de forbedrede konkurrencevilkår efter en udvidelse.

I ansøgerlandene bor en væsentligt større andel af befolkningen i grænseregionerne (60%), end tilfældet er i EU. De største problemområder findes mod øst langs grænser til tredjelande.

Specifikke områder

Øer og øgrupper, bjergområder og afsidesliggende områder - herunder områderne "i den yderste periferi" - er en vigtig del af EU og har mange fysiske og geomorfologiske kendetegn og økonomiske ulemper til fælles. Disse regioner er generelt vanskeligt tilgængelige, hvilket gør deres økonomiske integration med resten af EU til en stor udfordring. Derfor modtager mange af disse regioner allerede regionalstøtte fra EU - således er 95% af såvel bjergområderne som øerne for tiden omfattet af Mål 1 eller 2. Samtidig er der dog markante forskelle på deres sociale og økonomiske forhold, og to af de mest velstående ansøgerlande er faktisk øer (Cypern og Malta).

DEL II: EF-politikkernes bidrag til den økonomiske og sociale samhørighed

I denne del af rapporten gennemgås de måder, hvorpå EF-politikkerne har bidraget til samhørigheden, jf. traktaten (artikel 159), og hvad dette indebærer for udvidelsen af EU.

1. Økonomiske og monetære integrationspolitikker

Den Økonomiske og Monetære Union

Makroøkonomisk stabilitet gør det lettere at opnå økonomisk konvergens

For at kunne opretholde en høj økonomisk vækst i EU-regioner med udviklingsefterslæb er det vigtigt, at strukturpolitikkerne kædes sammen med makro økonomiske politikker, som sikrer økonomisk stabilitet. Indførelsen af den fælles valuta gør det lettere at sikre opretholdelse af denne stabilitet.

Igennem 1990'erne, i slutspurten før ØMU'en, blev inflationen væsentligt reduceret i samhørighedslandene, især i Grækenland og Portugal, fra et godt stykke over EU-gennemsnittet til ca. 2½%. Samtidig lå vaeksten i BNP i anden halvdel af 1990'erne over gennemsnittet i alle fire samhørighedslande. Den nominelle konvergens blev således ledsaget af en reel konvergens.

Denne tendens var særlig markant i Irland, mens konvergensen er skredet langsommere frem i Spanien og Portugal og senest også i Grækenland.

Indførelsen af euroen gør forskellene mere gennemskuelige og kapitalen mere mobil

Indførelsen af euroen forventes at føre til øget konkurrence og derfor også til en større effektivitet på markederne. Ved at reducere transaktionsomkostninger og rentespændet forventes euroen at gøre kapitalen billigere og lettere at skaffe for tilbagestående regioner. Det er sandsynligt, at kapitalen vil flyde lettere til de områder, der giver de største afkast, hvilket indebærer, at de forskellige regioners karakteristika vil få større vægt i konkurrencen om finansiering. De mindst konkurrencedygtige regioner vil således være særlig udsatte.

Samtidig vil de regionale udsving i arbejdsomkostninger blive mere gennemskuelige, således at der kan fokuseres mere på de underliggende produktivitetsforskelle, som er en hovedårsag til forskelle i regionernes konkurrenceevne.

Det indre marked

De beslutninger, der blev truffet i 1988 og 1992 for at styrke EU's støtte til regioner med strukturproblemer, blev truffet ud fra en erkendelse af, at en tættere økonomisk integration ikke nødvendigvis ville medføre en reduktion af de regionale forskelle, og i hvert fald i begyndelsen ligefrem kunne medføre en forøgelse af disse forskelle. Samhørighedspolitikken tog derfor sigte på at hjælpe de mindre udviklede regioner med at høste fordel af den europæiske integration og gøre det muligt for EU som helhed at udnytte sit vækstpotentiale fuldt ud.

De fremskridt, der er opnået på vej mod en mere integreret økonomi, som nu ud over de nuværende medlemsstater også omfatter ansøgerlandene, afspejles især i konvergerende priser inden for EU, en øget handel og forøgelse af de direkte investeringer mellem landene.

Priskonvergensen er ikke lige stor i alle sektorer

I modsætning til priserne på industriprodukter, som har haft en tendens til at konvergere i EU, er priserne for de fleste tjenesteydelser stadig meget forskellige, hvilket understreger markedernes lokale karakter i en række sektorer. Også i de mest udviklede ansøgerlande synes priserne i hvert fald for industriprodukternes vedkommende at nærme sig prisniveauet i EU.

Markant stigning i handlen

Ud over den øgede interne integration er EU's økonomi også ved at blive mere integreret i den globale økonomi. Den tættere integration betyder stadig større ensartethed i sammensætningen af handlen mellem medlemsstater.

Handelsstrømmene mellem EU og ansøgerlandene er vokset betydeligt i 1990'erne og afspejler således bevægelsen hen imod det frihandelsområde, der er planlagt til 2002. EU tegner sig allerede for 60% af ansøgerlandenes samlede eksport, mens 10% af EU's eksport går til ansøgerlandene. Sammensætningen af handlen mellem de to landegrupper viser, at disse ikke konkurrerer om at afsætte samme type produkter.

Stigning i de direkte udenlandske investeringer

De direkte udenlandske investeringer har stor betydning i en række medlemsstater, især Irland, Sverige og Benelux-landene. Dette skyldes for en væsentlig del fusioner og overtagelser, hvis antal blev fordoblet mellem 1991 og 1999.

EU's direkte investeringer i ansøgerlandene er også i kraftig vækst. Da disse investeringer nu i gennemsnit udgør ca. 5% af modtagerlandenes BNP og ca. 20% af investeringerne, har de stor indflydelse på landenes vækst- og produktionspotentiale.

EU's investeringer i ansøgerlandene syner dog ikke af meget i forhold til EU's BNP. Investeringerne synes mere at være beregnet på at forsyne ansøgerlandenes hjemmemarkeder end på at øge eksporten tilbage til EU, således at investeringerne ikke forventes at trykke beskæftigelsen og lønningerne i EU.

Koncentrations- eller spredningstendenser-

Et vigtigt spørgsmål er, i hvilken udstrækning den økonomiske integration kan forventes at få en række sektorer til at koncentrere sig i bestemte regioner for at udnytte stordriftsfordele. I praksis synes der at være en generel tendens i retning af koncentration inden for fremstillingsindustrien, men tendensen slår ikke lige meget igennem i de forskellige industrier, og koncentrationen foregår i det hele taget meget langsomt, fordi det kræver store investeringer at ændre den geografiske spredning af aktiviteter væsentligt (Irland og Finland er af forskellige årsager undtagelser). Den risiko består dog, at en sådan koncentration vil øge visse regioners sårbarhed over for eksterne chokpåvirkninger, der berører netop de sektorer, som der er en koncentration af.

Integrationens virkninger og nødvendigheden af ledsagepolitikker

Den øgede konkurrence, der er skabt af den tættere integration og den formindskede mulighed for at beskytte lokale industrier, vil sandsynligvis belønne teknisk knowhow og yderligere begrænse efterspørgslen efter ufaglært arbejdskraft. Reaktionen herpå bør være at hæve arbejdsstyrkens uddannelsesniveau og give erhvervsuddannelserne en drejning mod de færdigheder, vækstsektorerne efterspørger. Uddannelsespolitikken og den aktive beskæftigelses- og socialpolitik spiller derfor en vigtig rolle som ledsageforanstaltninger til en økonomisk integration.

Samtidig vil ansøgerlandene skulle opfylde "acquis"-kravene (dvs. indføre gældende fællesskabsret, herunder direktiver, forordninger osv.), hvilket forventes at øge produktionsomkostningerne og påvirke de nationale virksomheders evne til at konkurrere med virksomhederne i de nuværende medlemsstater.

Ifølge de gennemførte undersøgelser forventes det indre markeds udvidelse til også at omfatte ansøgerlandene dog generelt at få gunstige følger for alle dele af Unionen, herunder især for områderne på begge sider af grænsen mellem de gamle og de nye medlemsstater.

Konkurrencepolitik

Konkurrencepolitikken forbedrer det indre markeds funktion

Statsstøtte ydet af medlemsstater har potentielt stor indflydelse på den regionale fordeling af den økonomiske aktivitet. I perioden 1996-1998 udgjorde statsstøtte 2½% af de samlede offentlige udgifter i EU svarende til over 1% af EU's BNP (statsstøtten har således med andre ord nogenlunde samme størrelse som hele EF-budgettet), hvilket skal sammenlignes med bevillingerne til EU's strukturpolitikker, der beløber sig til 0,45% af BNP.

Udgifterne til statsstøtte varierer imidlertid meget mellem medlemsstaterne. Selv om forskellene indsnævredes i sidste halvdel af 1990'erne, er det ifølge de seneste tal fortsat således, at de mere velstående lande bruger mere på statsstøtte end samhørighedslandene, hvilket til en vis grad udhuler virkningerne af EU's strukturpolitikker i samhørighedslandene.

I et forsøg på at begrænse disse negative virkninger fastlagde Kommissionen i 1999-2000 mere objektive og gennemsigtige kriterier for, hvornår en region er berettiget til at modtage regional støtte. Resultatet heraf var, at andelen af EU's befolkning, som boede i støtteberettigede regioner, blev reduceret fra 46,7% til 42,7%, ligesom støtten er blevet mere koncentreret om de dårligst stillede områder. Som følge af medlemsstaternes beslutninger var det imidlertid ikke muligt at opnå et større sammenfald mellem de regioner, der var berettiget til at modtage strukturstøtte fra EU, og de regioner, som modtog statsstøtte.

2. Den fælles landbrugspolitik: Priser og landbrugsmarkeder

Successive reformer har på væsentlige punkter ændret den fælles landbrugspolitiks koncept og funktionsmåde. I 1980'erne tog den fælles landbrugspolitik sigte på at reducere de officielle priser på landbrugsvarer og kompensere for virkningerne heraf på landbrugernes indkomster gennem direkte udbetalinger (direkte støtte). Efter 1992-reformen blev den direkte støtte almindelig udbredt. Som led i Agenda 2000 blev der gennemført en ny reform med to væsentlige elementer. For det første blev de officielle priser sænket med det formål at styrke landbrugets konkurrenceevne og samtidig sikre producenterne en rimelig levestandard. For det andet blev der fastlagt en ny ramme for udviklingen af landområderne, som blev den anden søjle i den fælles landbrugspolitik.

Væsentlige ændringer i omkostningsfordelingen mellem landene

I overensstemmelse hermed tegner den direkte støtte og støtten til udvikling af landområder sig for en stigende andel af de samlede landbrugsudgifter, mens kun 29% af bevillingerne fra EUGFL-Garantisektionen blev anvendt på markedsstøtte og betalinger til eksportører i 1998 mod 82% i 1992.

Især som følge af markedsstøtteforanstaltningerne og den direkte støtte indebærer den fælles landbrugspolitik store overførsler såvel mellem medlemsstaterne som mellem erhvervssektorer og socialgrupper.

Ligesom i 1993 var nettooverførslerne i 1998 positive for tre af de fire samhørighedslande. Portugal, som traditionelt tegner sig for en lav andel af støtten, bevarede dog sin status som nettobidragsyder, selv om landets andel af de samlede landbrugsudgifter steg fra 0,6% til 1,6%. Nettooverførslernes størrelse varierede imidlertid mellem medlemsstaterne. Tre lande (Frankrig, Tyskland og Spanien) lægger i absolutte tal og i forhold til deres landbrugsarealer beslag på over halvdelen af EUGFL-Garantisektionens udgifter. Måles overførslerne derimod i forhold til landbrugsbeskæftigelsen, er Danmark og Belgien hovedmodtagerne.

Men meget forskellige regionale virkninger

Især på grund af det fortsatte fald i beskæftigelsen er landbrugsstøtten vokset i forhold til antallet af beskæftigede i alle EU's regioner. Generelt har 1992- reformen ikke ændret støttefordelingen mellem regioner, men reformen har dog øget støtten til de regioner, der producerer korn, oliefrø og oksekød, dvs. mange regioner i Frankrig, Spanien og Irland. Producentstøtten er lavere i de mindst velstående regioner.

Hvad angår størrelsen af landbrugsbedrifterne er der fortsat en markant forskel mellem de sydlige og de nordlige regioner. I de 20 regioner med de mindste bedrifter (alle beliggende i de sydlige regioner) faldt den gennemsnitlige bedriftsstørrelse med godt 2% i perioden 1993-1997. I samme periode voksede bedrifternes størrelse med næsten 25% i de 20 regioner med de største bedrifter, alle beliggende i den nordlige del af EU.

3. Horisontale politikker

Beskæftigelsespolitik og udvikling af menneskelige ressourcer

Selv om det er medlemsstaterne, der er ansvarlige for udviklingen og implementeringen af beskæftigelsespolitikken, er der et klart behov for koordinering, udarbejdelse af fælles mål og udveksling af oplysninger på EU-niveau. Derfor blev der ved Amsterdam-traktaten i 1997 indført en europæisk beskæftigelsesstrategi med aktive arbejdsmarkedsforanstaltninger som højeste prioritet. Det mest synlige element i strategien er "Luxembourg-processen", inden for hvis rammer Rådet hvert år vedtager "retningslinjerne for beskæftigelse" som udmøntes i "nationale handlingsplaner" i hver enkelt medlemsstat. Handlingsplanerne evalueres årligt i "den fælles rapport om beskæftigelse", der vedtages af Kommissionen og Rådet.

Luxembourg-processen

Luxembourg-processen bygger på fire hovedlinjer: forbedring af evnen til integration på arbejdsmarkedet, udvikling af en iværksætterkultur, fremme af virksomhedernes og de ansattes tilpasningsevne samt styrkelse af ligestillingspolitikken. Strategien har to mål, nemlig at begrænse arbejdsløsheden og at øge beskæftigelsen, bl.a. for at sikre den europæiske sociale models bæredygtighed på længere sigt. Disse mål blev bekræftet af Det Europæiske Råd på møderne i Lissabon og Nice.

Herudover blev der efter Det Europæiske Råds møde i Nice iværksat en proces, der skulle føre til en samordning af de nationale planer for social integrering.

Selv om det er vanskeligt at identificere beskæftigelsesstrategiens specifikke bidrag, synes den positive beskæftigelsesmæssige udvikling i den senere tid at indikere, at der er opstået en "god cirkel", hvor medlemsstaternes makroøkonomiske stabilitets- og strukturreformspolitikker spiller en væsentlig rolle.

Regionale uligheder i beskæftigelse og arbejdsløshed

Arbejdsmarkedsresultaterne er fortsat meget forskellige fra region til region, hvilket tyder på et behov for at udvikle en regional og lokal beskæftigelsesstrategi.

Samtidig med en fortsat høj arbejdsløshed er der i en række medlemsstater ved at opstå mangel på arbejdskraft som følge af, at jobtilbuddene ikke matcher de kvalifikationer, der er til rådighed. Det er derfor nødvendigt at gøre en indsats både for at hæve uddannelsesniveauet og for at orientere uddannelserne mod de erhvervssektorer, hvor efterspørgslen efter arbejdskraft stiger, samtidig med at det skal sikres, at der gives risikogrupper høj prioritet. Til trods for den almindelige forbedring af uddannelsesniveauerne er der stadig alt for mange unge, der forlader skolen uden tilstrækkelige kvalifikationer. Det er også nødvendigt at sikre, at personer med et lavt kvalifikationsniveau ikke hægtes af den teknologiske revolution. Samtlige nationale handlingsplaner omfatter specifikke, målrettede foranstaltninger til håndtering af dette problem.

Der er sket forbedringer i den måde, medlemsstaterne, især Finland og Irland, løser ligestillingsproblemet på, men mange lande kunne gøre endnu mere.

2002: Evaluering og nye forslag

I forslaget til retningslinjer for beskæftigelsen i 2001 har Kommissionen fokuseret på opnåelse af fuld beskæftigelse, den rolle, arbejdsmarkedets parter spiller, livslang uddannelse samt social integrering. I 2002 vil der blive foretaget en generel evaluering af resultaterne af strategien og målene.

Miljøpolitik

Økonomisk og social samhørighed og miljøbeskyt telse er to mål, der supplerer hinanden. Selv om miljøbeskyttelse i begyndelsen muligvis øger produktionsomkostningerne eller mere nøjagtigt gør disse mere synlige, bør man ikke overvurdere virkningerne heraf. Omkostningerne ved at gennemføre alle direktiver om vandmiljø og affaldshåndtering samt de foranstaltninger, der er resultatet af Kyoto-konferencen, forventes kun at beløbe sig til ca. 0,5% af EU's BNP.

Miljøbeskyttelse bør ikke betragtes alene som en omkostningsforøgende faktor, men også som et middel til at forbedre livskvaliteten, især i kriseramte byområder.

Højere omkostninger, men også fordele for de mindst velstående regioner ...

Hvad angår vand- og affaldspolitikkerne, der har afgørende betydning for miljøbeskyttelsen, kræves der store investeringer for at løse problemerne i samhørighedslandene og i de mindst velstående regioner. Strukturfondene og Samhørighedsfonden vil hjælpe med at finansiere disse investeringer i regioner med udviklingsefterslæb og bringe standarden op på niveau med standarden i de øvrige regioner.

... for de svageste samfundsgrupper ...

Omkostningerne ved miljøbeskyttelse, f.eks. i forbindelse med gennemførelsen af rammedirektivet om vandmiljøet, vil undertiden være til størst byrde for de svageste samfundsgrupper, da nogle af omkostningerne overvæltes på brugerne, især husholdninger og landbrugere, i henhold til princippet om, at "forureneren betaler".

Miljøbeskyttelsesforanstaltningerne bidrager dog også til den sociale samhørighed ved at forbedre folkesundheden og skabe nye arbejdspladser. Selv om den sandsynlige beskæftigelsesmæssige effekt forekommer beskeden på EU-plan, kan der dog blive tale om oprettelse af et femcifret antal arbejdspladser over de næste par år som følge af direktiverne om vandmiljø og affaldshåndtering.

... og for ansøgerlandene

Ansøgerlandene står over for de samme problemer som samhørighedslandene, blot er problemerne alvorligere, især hvad angår affaldshåndtering. EU hjælper allerede med finansieringen af den krævede investering gennem ISPA, og efter tiltrædelsen vil dette blive en af Samhørighedsfondens topprioriteter.

4. Andre fællesskabspolitikker

Forskning og udvikling

Fællesskabets politik for forskning og teknologisk udvikling (FTU) er fokuseret på at opnå den ypperste kvalitet for at styrke EU's stilling i forhold til de internationale konkurrenter. For at fremme den regionale ligevægt er der etableret et europæisk forskningsrum med henblik på at integrere forskning og regionaludvikling.

En mere jævn spredning af viden ...

Rammeprogrammet kræver en indsats fra partnere fra flere medlemsstater og fremmer derved udvekslingen af viden og den fælles udvikling af teknologier. Andelen af projekter, der involverer mindst én deltager fra en Mål 1-region, er steget fra 27% i 1994 til 41% i 1998. Dog er der i samhørighedslandene en tendens til, at deltagerne er etableret i superforskningscentrene i hovedstæderne eller de mest velstående regioner.

... større forskermobilitet ...

Samhørighedslandene er pænt repræsenteret i programmer til fremme af forskermobiliteten, der giver forskerne mulighed for at arbejde i ikke-samhørighedslande. Dette bør imidlertid ikke medføre en hjerneflugt til centralt beliggende områder, hvor forskningen allerede er koncentreret, idet en sådan udvikling kan være til fare for en balanceret territorial udvikling i Europa, bl.a. til ugunst for ansøgerlandene.

... og et behov for nye FTU-modeller i ugunstigt stillede regioner

Det er vigtigt, at regioner med udviklingsefterslæb får gode rammevilkår for forskning og innovation. Bedre internationale karrieremuligheder for unge forskere og højere FTU-bevillinger er ikke i sig selv tilstrækkeligt til at øge disse regioners innovative kapacitet. Her er det vigtigt at skabe flere karrieremuligheder for forskere.

Transportpolitik

Formålet med den fælles transportpolitik er at sikre alle i EU adgang til egnede transporttjenester, som opfylder brugernes efterspørgsel.

Mere effektiv udnyttelse af ressourcer

Efter udvidelsen vil der være et endnu større behov for at udnytte fællesskabsmidlerne mere effektivt, hvilket betyder større vægt på alternative projekter, øget anvendelse af private finansieringskilder, bedre udnyttelse af eksisterende kapacitet, forbedringer i tjenesternes kvalitet og større miljøhensyn. Hvad sidstnævnte punkt angår kan nye teknologier som f.eks. intelligente transportsystemer og intermodalt udstyr kraftigt reducere de negative virkninger af transport.

De transeuropæiske transportnet

De transeuropæiske transportnet forbedrer adgangen til fjerntliggende perifere regioner og øer, åbner for adgangen til grænseområder gennem anlæg af nye veje tværs over naturlige barrierer, og giver en mere afbalanceret fordeling af aktiviteterne i kystområderne.

Fællesskabsforanstaltningerne bør tage sigte på at sikre mobiliseringen af offentlige og private organisationers og virksomheders investeringer i de netværk, der er fastlagt i retningslinjerne fra 1996 [2]. Det er dog også nødvendigt at ændre retningslinjerne på væsentlige punkter. Det første skridt i denne retning er taget ved at inkludere havne i planerne, og forventes yderligere ændringer for at tilgodese regioner med udviklingsefterslæb og forbedre fordelingen af de store trafikstrømme i EU. Det er også nødvendigt at gøre noget ved stigningen inden for vejgodstransport, som truer følsomme områder og belaster de allerede overfyldte veje, der benyttes til langdistancetransport. Dette vil indebære etablering af et egentligt europæisk godstransportnetværk så vidt muligt baseret på jernbaner og vandveje.

[2] Beslutning 1692/96/EF.

Den fortsatte udbygning af højhastighedstognettet vil sammen med et transeuropæisk lufthavnsnet forkorte rejsetiden mellem landene, hvilket er bydende nødvendigt for at reducere en territorial fragmentering af EU. Et andet vigtigt mål er den gradvise indførelse af kvalitets- og sikkerhedsstandarder, der er harmoniseret på EU-plan.

De transeuropæiske transportnet har således stor betydning for den territoriale udvikling, udligningen af regionale skævheder samt spredningen af aktiviteter, arbejdsmarkedets funktion og handelsstrømmene, hvilket da også er fremhævet i det europæiske perspektiv for den fysiske og funktionelle udvikling af det europæiske territorium (ESDP).

Energipolitik

Energi: En væsentlig faktor til fremme af konkurrenceevne og bæredygtig udvikling

Der burde ikke være markante forskelle mellem regionerne hvad angår energiforsyning og priser, men til trods for den indsats, der er gjort, er der imidlertid endnu ikke noget enhedsmarked for energi i EU.

Fælles regler for en beskyttelse af miljøet er stadig på tegnebrættet, men når de gennemføres kan de have både positive og negative følger for bestemte erhvervssektorer og regioner. En bæredygtig udvikling kræver en intensivering af programmerne for en mere effektiv energiudnyttelse - men også en forbedring af midlerne til at styre og kontrollere emissionerne til luften og indførelse af markedsmekanismer, der kan tilskynde til sådanne forbedringer. Det er også nødvendigt at vedtage lovgivning, som fremmer brugen af vedvarende energikilder.

Afhængighed og behovet for diversificering

Den store afhængighed af eksterne energikilder er et problem for udviklingen af EU som helhed. Denne afhængighed, som vil blive endnu større, såfremt der ikke bliver gjort nok for at øge brugen af vedvarende energikilder og udnytte energien mere rationelt, kan meget vel straffe tilbagestående regioner hårdest i tilfælde af en forsyningskrise.

Erhvervspolitik

Det Europæiske Råd fastsatte på sit møde i Lissabon det mål, at EU skulle blive den "mest konkurrencedygtige, dynamiske og videnbaserede økonomi i verden". For at nå dette mål og støtte jobskabelsen skal iværksætterkulturen fremmes, ligesom der skal indføres rammebetingelser, der fremmer forandring og innovation.

Erhvervspolitikken er udformet på en sådan måde, at den kan fremme opnåelsen af dette mål i hele EU, uden at man på forhånd behøver at lægge sig fast på, hvilke områder der skal begunstiges. Dog er der en del foranstaltninger, som især er møntet på regioner med udviklingsefterslæb og disses specifikke problemer. Foranstaltningerne omfatter bl.a. hjælp til risikovurdering og fremskaffelse af startkapital (navnlig for SMV'er), strategier for formidling af innovation og bedste iværksætterpraksis samt støtte til turismen, som ofte spiller en hovedrolle i udviklingen af disse regioner.

Den fælles fiskeripolitik

Den fælles fiskeripolitik er fokuseret på fire hovedområder: bevarelse af fiskebestande, omstrukturering af fiskerflåden, fælles markedsordninger samt fiskeriaftaler med tredjelande. Selv om fiskerisektoren ikke fylder meget i EU-økonomien som helhed (sektoren tegnede sig kun for 0,2% af BNP og 0,4% af beskæftigelsen i 1997), giver koncentrationen i kystområder og afsidesliggende områder (inklusive områderne i den yderste periferi) sektoren en særlig betydning for regionaludviklingen. Disse områder er i mange tilfælde ugunstigt stillede områder, idet 70% af fiskerne og 60% af den samlede beskæftigelse i fiskerisektoren var lokaliseret inden for Mål 1-regionerne i 1997.

På grund af denne koncentration bidrager mange af den fælles fiskeripolitiks foranstaltninger, som har til formål at styrke sektorens konkurrenceevne, til den økonomiske og sociale samhørighed. Blandt disse foranstaltninger skal især nævnes fiskeriaftaler med tredjelande, og akvakultur- og forarbejdningsforanstaltninger.

Genoprettelsen af en bæredygtig balance mellem fiskebestandene og fiskeriindsatsen vil kræve en væsentlig reduktion af kapaciteten, fangsterne og antallet af fiskere. Der vil blive et stadig større behov for sociale og økonomiske ledsageforanstaltninger til opretholdelse af beskæftigelsen i fiskeriafhængige områder og disse områders levedygtighed (omstrukturering i og uden for sektoren, erhvervsuddannelse mm.). Dette er formålet med Det Finansielle Instrument til Udvikling af Fiskeriet (FIUF).

DEL III: Økonomisk og social samhørighedspolitik: Resultaterne

I de ti år, der er gået siden strukturfondsreformen, er der sket væsentlige fremskridt i retning af større konvergens og samhørighed i EU.

Strukturpolitikkens virkninger siden 1989

Øget støtte

Strukturfondsstøtten blev næsten fordoblet i perioden mellem 1989 og 1999, idet den steg fra 0,27% til 0,46% af EU's BNP. Der blev overført mest til samhørighedslandene, som udgør hovedstøttemodtagerne, nemlig over ti år et beløb svarende til 1,5% af BNP i Spanien, 3,3% i Portugal og 3,5% i Grækenland. I Grækenland og Portugal udgør overførslerne fra Fællesskabet over 10% af investeringerne.

Større finansiel og geografisk koncentration

Som følge af de beslutninger, Det Europæiske Råd traf i Berlin som optakt til de første udvidelsesfaser, vil bevillingerne til samhørighedspolitikken i de nuværende 15 medlemsstater inden 2006 blive reduceret til 1992-niveauet - 0,31% af BNP i de nuværende EU15.

Koncentrationen af støtte til regioner med udviklingsefterslæb vil ikke desto mindre gøre det muligt i perioden 2000-2006 at holde gennemsnitsstøtten pr. indbygger på samme niveau som i 1999. Alt i alt vil 60% af støtten fra strukturfondene og Samhørighedsfonden blive tildelt medlemsstater, som tilsammen tegner sig for kun 20% af EU's BNP, mens 70% vil blive koncentreret i tilbagestående regioner [3].

[3] Regioner, hvor BNP pr. indbygger er mindre end 75% af EU-gennemsnittet.

Den geografiske koncentration af strukturfondsstøtten i de vanskeligst stillede regioner har aldrig før været så høj, idet kun 41% af befolkningen i EU15 vil bo i Mål 1-regioner (regioner med udviklingsefterslæb) og Mål 2-regioner (regioner under omstilling) i 2006. Alligevel er koncentrationen begrænset dels af den udtalte fragmentering af de nye Mål 2-områder, dels af det manglende sammenfald med den nationale regionalstøtte.

Strukturpolitikkernes virkninger: Positive, men ujævne effekter

Mellem 1988 og 1998 indsnævredes forskellen i indkomst pr. indbygger mellem Mål 1-regioner og EU-gennemsnittet med en sjettedel, idet BNP pr. indbygger i købekraftstandarder i Mål 1-regionerne steg fra 63% til 70% af gennemsnittet. Denne generelle tendens dækker over en udvikling, hvor en række regioner især i Irland, de nye tyske delstater og Lissabon har klaret sig bedre end gennemsnittet. Alligevel er der kun få tegn på, at beskæftigelses- og arbejdsløshedstallene på regionalt niveau er ved at nærme sig konvergensmålet.

Hvad angår Mål 2- og 5b-regionerne synes beskæftigelses- og arbejdsløshedstallene ifølge de foreliggende oplysninger at have ændret sig i en mere positiv retning end i resten af EU. Især skal nævnes, at den gennemsnitlige arbejdsløshed i Mål 2-områderne faldt med 2,2 procentpoint i perioden 1988-1998 mod 1,3 procentpoint for EU som helhed.

Gennem perioden 1989-1999 havde strukturinterventionen en væsentlig indvirkning på Grækenland og Portugal, idet BNP ved periodens slutning skønsmæssigt var forøget med henholdsvis 9,9% og 8,5% som følge af interventionen. Effekten var ikke så stor i Irland (3,7%) og Spanien (3,1%), idet støtten fra Strukturfondene og Samhørighedsfonden dér udgør en mindre andel af BNP. Dette væsentlige bidrag til væksten var ledsaget af en mere begrænset påvirkning af niveauet for arbejdsløsheden, især i Irland og Spanien.

Faktorer, der styrker konkurrenceevnen

Strukturfondene og Samhørighedsfonden nøjes ikke med at stimulere efterspørgslen ved at hæve indkomsten i de støttede regioner. Ved at støtte investeringer i infrastrukturer og menneskelige ressourcer forbedrer fondene også regionernes konkurrenceevne og produktivitet, og hjælper således med at forøge indkomsterne på længere sigt. Dvs. at strukturstøtten angriber årsagerne til den regionale uligevægt ved roden og søger at styrke de faktorer, der er grundlaget for en bæredygtig vækst. Derfor har støtten især været fokuseret på forbedring af transportsystemerne, SMV'er, FTU og innovativ kapacitet, styrkelse af uddannelsessystemerne og miljøforbedringer.

Transportinfrastrukturen er blevet væsentligt udbygget, og de investeringer, der er medfinansieret af Strukturfondene og Samhørighedsfonden, har medført tidsbesparelser på f.eks. 20% i Spanien gennem en forbedring af motorvejsnettet, og 70% i Portugal for jernbanetransportens vedkommende.

Ca. en sjettedel af virksomhederne i Mål 1-regioner modtog SMV-støtte, som skabte over 300.000 nye arbejdspladser. Hvad angår Mål 3 varierede andelen af personer, der fik arbejde efter at have fulgt et uddannelsesprogram, mellem 25% og 50% afhængig af land og målgrupper.

Forbedring af evnen til integration på arbejdsmarkedet i EU

Mens foranstaltningerne vedrørende menneskelige ressourcer under Mål 1 har bidraget til udviklingen af de berørte regioner, har Mål 3-foranstaltningerne hjulpet unge, langtidsledige og personer truet af udstødelse med at finde arbejde. Fællesskabsstøtten er imidlertid så beskeden i forhold til de nationale bevillinger, at det ofte har svækket den specifikke målretning af foranstaltningerne, idet der er en tendens til at følge den nationale beskæftigelsesprioritering. Selv om medfinansierede foranstaltninger normalt bliver mere effektive, jo mere de koncentreres om de grupper, der har de største vanskeligheder med at finde arbejde, er der kun i begrænset omfang sket en målretning af foranstaltningerne mod de mest sårbare grupper. Alligevel steg andelen af støtte modtagere, som fik arbejde efter at have deltaget i uddannelsesforanstaltninger, i perioden 1994-1999 til mellem 30% og 80%. Hvad angår Mål 4, som havde en langsom og vanskelig start, tyder nogle af de foretagne evalueringer på, at støtten har hjulpet med at forbedre virksomhedernes konkurrenceevne og opkvalificere visse medarbejderkategorier.

Fællesskabsinitiativer: Grænseoverskridende og transnationale initiativer øger merværdien for Fællesskabet

Fællesskabsinitiativerne har muliggjort en fælles holdning til tilbagevendende problemer i EU. Udviklingen af grænseoverskridende og transnationalt samarbejde under INTERREG og den styrkelse af partnerskaberne på lokalt plan, som kendetegner LEADER og URBAN, har især betydning gennem den merværdi, de tilfører Fællesskabet.

Strukturfondsprocedurer: Mere effektiv offentlig støtte

Den strategiske programmering på mellemlangt sigt har haft en væsentlig indflydelse på de nationale og regionale udviklingspolitikker.

Strukturfondene har også medvirket til at gøre evalueringer af offentlig støtte mere udbredte og synliggøre sammenhængen mellem den ydede støtte og de opnåede resultater. Der er dog ikke sket lige store fremskridt på dette punkt i alle medlemsstater.

EF-støtte er et effektivt middel til at skaffe både indskud af privat kapital og lån, især fra Den Europæiske Investeringsbank, jf. de store infrastrukturprojekter, der er i gang i Grækenland.

Partnerskabsprincippet har gjort det muligt at inddrage lokale folkevalgte, sociale og økonomiske organisationer, ikke-statslige organisationer samt sammenslutninger mere aktivt i beslutningsprocessen. Ud over den formelle overholdelse af partnerskabsforpligtelsen er der imidlertid stor forskel på udbredelsen at partnerskaber i praksis.

Finansieringsprocedurerne har ofte vist sig at være meget komplekse og en kilde til forsinkelser hvad angår udbetalingerne.

Udsigterne for programperioden 2000-2006

En fornyet indsats for at sikre, at EF-interventionerne genererer en merværdi

Med de nye bestemmelser for perioden 2000-2006 har Kommissionen søgt at øge merværdien af Fællesskabets støtte og gøre denne mere synlig "i marken". Fire forhold bør fremhæves:

- Ved Kommissionens vedtagelse af retningslinjer for strukturfondsinterventionen er EU's prioriteringer blevet klarere formuleret, også selv om retningslinjerne efter anmodning fra medlemsstaterne kun er "vejledende".

- Der er i lovgivningen fastsat en klar forpligtelse til at gøre brug af partnerskaber i programmeringsprocessens forskellige faser.

- Der er formuleret og formidlet idéer i forhold til Fællesskabspolitiker, især gennem etaleringen af det europæiske perspektiv for den fysiske og funktionelle udvikling af EU-territoriet (ESDP), der blev offentliggjort i 1999.

- Der tages hensyn til beskæftigelsesstrategien for at forbedre jobkvaliteten.

Udsigterne for Mål 1-regionerne

Da Det Europæiske Råd i Berlin vedtog en mindre nedsættelse af støtten i forhold til den foregående periode, vil strukturstøtten påvirke den økonomiske vækst mindre end tidligere, især i Spanien, Portugal og frem for alt Irland. Virkningerne på investeringsindsatsen vil imidlertid fortsat være væsentlige, især i Portugal og Grækenland, hvilket vil medføre produktivitetsstigninger på længere sigt.

I andre Mål 1-områder, ikke mindst i de nye tyske delstater og Mezzogiorno, forventes strukturfondenes virkninger på udbudssiden at blive væsentlige, om end mindre end i den foregående periode.

En strategi med fokus på faktorer til fremme af konkurrenceevnen

Fællesskabets retningslinjer har gjort det muligt at justere regionaludviklingsstrategiernes fokus for perioden 2000-2006. Generelt lægges der øget vægt på de konkurrenceevnebestemmende strukturelle faktorer, som er afgørende for væksten i Mål 1-regionerne på længere sigt, især forskning og innovation, informationsteknologi og menneskelige ressourcer.

Andre ændringer indebærer f.eks. en fortrinsstilling til jernbaner på bekostning af andre transportmidler, en nedsættelse af de direkte udbetalinger til virksomheder og større hensyntagen dels til miljøet og den bæredygtige udvikling i strategiformuleringen, dels til byområderne og til ligestilling.

En mere effektiv forvaltning

Ved reformen i 1999 blev evalueringernes rolle styrket, ikke mindst som følge af indførelsen af resultatreserven, som vil blive fordelt i 2003 på grundlag af resultaterne af midtvejsevalueringen. Evalueringerne er således blevet til et egentligt forvaltningsinstrument.

Det er endnu for tidligt at vurdere resultaterne af den forenkling, de nye bestemmelser har medført. Bl.a. er Kommissionen endnu ikke færdig med at godkende programmerne. Kommissionens rolle er blevet ændret, således at der nu fokuseres på de strategiske aspekter af programmeringen. Derfor gennemgår Kommissionen i forhandlingerne med de pågældende medlemsstater og regioner omhyggeligt de foreslåede prioriteter, mens implementeringen i det store og hele overlades til medlemsstaterne og de relevante administrative myndigheder.

Det vil først efter et par år være muligt at foretage en første vurdering af decentraliseringens virkninger. Denne vurdering bør koncentrere sig om at afklare, om decentraliseringen har været til fordel for medlemsstaterne og regionerne, og identificere de foranstaltninger, der med fordel kan træffes for yderligere at forenkle programmeringen og forvaltningen.

Konklusioner og anbefalinger

Indledning

Som denne rapport viser, har Fællesskabets samhørighedspolitik haft en ikke ringe succes i de fore gående programmeringsperioder (1989-1993 og 1994-1999). Succesen er måske mest synlig i de tilbagestående regioner, hvor det generelt er lykkedes at indhente noget af efterslæbet på det økonomiske og sociale område.

Den nuværende regionalpolitiske programperiode slutter i 2006, men rapporten ser også på tiden efter 2006 og peger på nødvendigheden af at tage særlig hensyn til:

- den væsentlige forøgelse af de sociale, økonomiske og territoriale uligheder som følge af udvidelsen

- de vidtrækkende virkninger af de nuværende sociale og økonomiske "trends" som f.eks. globalisering, den radikale omlægning af den europæiske økonomi i retning af videnbaserede aktiviteter, den ændrede befolkningstruktur osv.

Hertil kommer, at man ved en fremtidig reform af samhørighedspolitikken bør benytte lejligheden til at øge merværdien for Fællesskabet og gøre Fællesskabets politik mere synlig. Ideelt set bør en reform ledsages af en yderligere indsats for at sikre, at de øvrige fællesskabspolitikker kommer til at bidrage så meget til samhørigheden, som er foreneligt med forfølgelsen af politikkernes egentlige mål.

Ud fra rapportens analyse vil der i de følgende afsnit blive gjort forsøg på at stille de vigtigste spørgsmål, der skal tages op for at forberede drøftelserne om samhørighedspolitikkens fremtid. I denne forbindelse er det vigtigt at angribe hovedspørgsmålene i den rigtige logiske rækkefølge. Erfaringerne fra tidligere reformer af samhørighedspolitikken viser en stigende tendens til, at medlemsstaterne (Rådet) under forhandlingerne især koncentrerer sig om finansielle aspekter. F.eks. kan nævnes forhandlingerne om de finansielle udsigter for perioden 2000-2006 ("Agenda 2000"), hvor drøftelserne om samhørighedspolitikken var mere fokuseret på størrelsen af bevillingerne og deres fordeling mellem medlemsstaterne end på politikkens indhold. Det ville være mere logisk at begynde med indholdet - og især identificere prioriteterne for den fremtidige samhørighedspolitik - og først derefter behandle de spørgsmål, der vedrører implementeringen og de finansielle tildelinger.

Fremme af faktorer der skaber konvergens

For at forblive troværdig må Fællesskabet i sin samhørighedspolitik støtte de aktioner, som kan forventes at bidrage mest til mindskelsen af de økonomiske, sociale og territoriale uligheder i EU. Det er ikke tilstrækkeligt at indføre et system baseret på fiskale overførsler, og EU må støtte de faktorer, der er afgørende for konkurrenceevnen, og hjælpe med at mindske de alvorlige skævheder, der er kendetegnende for EU's territorium. Kort sagt skal støtte til investeringer i fysisk og menneskelig kapital fortsat være hovedmålet for Fællesskabets samhørighedspolitik både før og efter udvidelsen.

Ud over denne brede hensigtserklæring er det ikke let at identificere prioriteterne, og slet ikke på længere sigt (efter 2006). F.eks. var der for ti år siden ikke mange, der forestillede sig den rolle og betydning, de nye informationsteknologier ville få for økonomien og samfundet af i dag, hvor man dårligt kan tænke sig en strategi for den økonomiske og sociale udvikling, som ikke har promoveringen af disse teknologier som et centralt element. Alligevel findes der dog visse referencepunkter, der kan støtte den fremtidige prioritering.

Helt generelt er det åbenbart, at produktivitetsniveauet er en faktor, der er afgørende for de nationale og regionale økonomiers vækst og konvergens i faste priser. Og produktiviteten bestemmes i vid udstrækning af kvaliteten af de menneskelige ressourcer, den eksisterende fysiske infrastruktur og innovationsevnen.

Kvaliteten af arbejdsstyrken afhænger dels af uddannelsesniveauet, dels af opdateringen af viden og færdigheder gennem hele arbejdslivet. Der er meget der tyder på, at det at matche arbejdsstyrkens kvalifikationer med de kvalifikationer, der kræves af en økonomi under omstilling, har udviklet sig til at være et stort problem. Udsigterne for befolkningsudviklingen og følgerne heraf i form af en gradvis reduktion af arbejdsstyrken i de næste ti år i EU15 vil yderligere forstærke dette problem, om end den demografiske uligevægt vil være mindre udtalt i en EU27 som følge af det stigende antal unge i ansøgerlandene. På længere sigt drejer det sig for EU om at udnytte alle menneskelige ressourcer bedst muligt.

En nødvendig forudsætning for den økonomiske udvikling er også i dag tilstedeværelsen af egnede fysiske infrastrukturer af høj kvalitet. I EU er der ganske vist sket en indsnævring af de regionale forskelle inden for visse sektorer som f.eks. telekommunikation og vejtransport, men meget mangler at blive gjort i andre sektorer (f.eks. inden for jernbanetransport, forskningscentre mm.), især i de mindst udviklede regioner. For ansøgerlandene er oplysningerne mangelfulde, men af de vurderinger, der er til rådighed i dag, fremgår det dog, at der er store mangler i de vigtigste økonomiske infrastrukturer. Der skal derfor gives høj prioritet til indsatsen for at fremme udviklingen af de overordnede transeuropæiske transport-, telekommunikations- og energinet og disses tilslutning til de sekundære regionale net.

Væksten på længere sigt i Europa forventes fortsat at bygge på investeringer i viden og nye kommunikationsteknologier. Dette er positivt for EU som helhed, selv om de nye aktiviteter, der er knyttet til vidensamfundet, har tendens til at koncentrere sig i bestemte byer, hvorved der skabes et tæt system af byer, som binder økonomierne i den centrale del af Europa sammen. For at undgå en forøgelse af den ubalance mellem center og periferi, der allerede længe har været kendetegnende for EU15, vil der blive behov for løbende investeringer i de nye teknologier for at forbinde de perifere regioner, herunder også regionerne i den "nye periferi" efter udvidelsen mod øst og syd, med de overordnede europæiske net. Overgangen til en økonomi og et samfund, der er videnbaseret, kræver også en integreret tilgang til problemet, der kombinerer de forskellige dimensioner af viden: Uddannelse, forskning og udvikling, innovation og informationssamfundet.

Endelig kræver en forbedring af innovationsevnen en større fokusering på erhvervslivets rammebetingelser. Bl.a. skal samspillet mellem virksomheder, især mindre virksomheder, og forskningscentre, universiteter og offentlige organer, forbedres.

Det vigtigste referencepunkt for fremtidig indsats: Miljø og bæredygtig udvikling

Indsatsen, for at øge produktiviteten og fremme væksten for én generation må imidlertid ikke ske på bekostning af den næste generation. Med andre ord skal den udviklingsvej, der følges, også være bæredygtig. Dette er en helt generel betragtning, som skal afspejles i alle investeringsbeslutninger.

Det skal især tages i betragtning, at økonomisk udvikling på længere sigt alene kan sikres gennem en fornuftig udnyttelse af naturlige ressourcer. I den henseende udgør adgang til vand og vandkvalitet et særligt problem i Middelhavsområdet. Samarbejde mellem landene er én måde at løse vandproblemer på, men bestemt ikke den eneste. Andre muligheder er investeringer i spildevandsrensning, vaudprispolitik og miljøkontrol af udledningerne til vandet.

Herudover er det vigtigt at fremme investeringer, der kan begrænse de skader på miljøet, der forvoldes af industri, landbrug og husholdninger. Dette indebærer især bygning af anlæg til spildevandsrensning og bortskaffelse af husholdningernes og industriens affald. Investeringer på dette område har høj prioritet i ansøgerlandene.

Økonomisk og social samhørighed: Prioritering

I henhold til traktaten skal Fællesskabet "fremme en harmonisk udvikling af Fællesskabet som helhed" og navnlig stræbe "efter at formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen for de mindst begunstigede områder eller øer, herunder landdistrikter" (artikel 158).

Ud fra rapportens analyse af EU's problemer og muligheder på længere sigt er det muligt at definere visse prioriteter med en økonomisk, social eller territorial dimension for fastlæggelsen af den fremtidige samhørighedspolitik.

Blandt de prioriteter, der har en væsentlig territorial dimension, kan f.eks. nævnes følgende:

- De mindst udviklede regioner. Disse er fortsat den højeste samhørighedspolitiske prioritet i EU, og rapporten bekræfter, at der hvad angår indkomst og muligheder er store forskelle mellem de mindst udviklede regioner og resten af EU, selv om der er tydelige tegn på en gradvis indsnævring af forskellene inden for EU15. Med udvidelsen vil forskellene imidlertid atter vokse.

- Efterhånden vil de mindst udviklede regioner i EU15 få udbygget deres infrastrukturer, således at der skal fokuseres mindre på basisinvesteringer og mere på at forbedre erhvervslivets konkurrenceevne. Ansøgerlandene vil fortsat have et stort behov for at forbedre de basale infrastrukturer.

- Det vil være en udfordring for alle disse regioner i en udvidet EU at skabe et innovativt miljø baseret på en kvalificeret arbejdsstyrke, forskning og udvikling samt informationssamfundet.

- Selv om forskellene med hensyn til menneskelige ressourcer er ved at blive udlignet, ligger der på længere sigt en stor udfordring for EU15 i at løse et problem, der er et levn fra fortiden, nemlig den voksne arbejdsstyrkes dårlige kvalifikationsniveau. I ansøgerlandene ligger udfordringen i en hurtig tilpasning af arbejdsstyrken til en moderne markedsøkonomi.

- Byernes udvikling, som er afgørende for økonomisk, social og territorial forandring. Byerne er et centrale steder eller lokaliteter i strategien til fremme af samhørighed og bæredygtig udvikling.

- Mange former for uligheder er koncentreret i byerne, hvor problemområder præget af udstødelse og stor fattigdom grænser op til meget velstående områder.

- De mest akutte miljøbelastninger findes i byområder.

- Byerne er økonomiske centre for udviklingen af de omliggende forstæder og landområder.

- Netværk mellem større byer kan medvirke til en mere balanceret og polycentrisk udvikling, hvor mellemstore byer kan spille en afgørende rolle.

- Diversificeringen af landområder. Disse områder er stadig præget af omfattende forandringer. Landområdernes fremtid afhænger i høj grad af deres forbindelser med andre områder, herunder til byer.

- Landbruget er ikke længere en væsentlig kilde til beskæftigelse, men er fortsat hovedforbruger af landarealer og spiller en afgørende rolle for kvaliteten af landskaberne og miljøet.

- Revitaliseringen af landområder og opretholdelsen af landdistrikternes befolkning afhænger af udviklingen af nye aktiviteter uden for landbruget, især i servicesektoren.

- Samhørighedspolitikken skal spille hovedrollen i diversificeringen af landområdernes erhvervsliv og skal supplere den politik for udvikling af landdistrikter, der finansieres af den fælles landbrugsordning, og som fokuserer på at tilpasse landbruget til den nye økonomiske virkelighed og styrke landdistrikternes konkurrenceevne.

- Grænseoverskridende, transnationalt og interregionalt samarbejde. Dette er en prioritet par excellence for EU med henblik på at fremme integrationen og reducere den økonomiske og sociale fragmentering, der skabes af landegrænserne. Det indre marked og det grænseoverskridende samarbejde har gjort det muligt for grænseregionerne i højere grad at blive integreret med resten af EU.

- De indre grænseområder i EU15 har med støtte fra INTERREG udviklet nye samarbejdsformer, som ikke kunne være skabt alene ved en fjernelse af grænserne. Disse regioners sociale og økonomiske situation er blevet væsentligt forbedret i senere år, og de er blevet tættere integreret i det indre marked.

- Efter udvidelsen vil der blive et fornyet behov for grænseoverskridende foranstaltninger, der kan fremme samarbejdet mellem ansøgerlandene og EU og støtte de regioner i ansøgerlandene, som grænser op til tredjelande mod øst og syd, herunder langs Middelhavet.

- EU bør fremme etableringen af transnationale samarbejdsområder og fastlægge en ramme, inden for hvilken der kan udvikles netværk mellem regionale og lokale økonomier og nye former for administration.

- Områder under industriel omstilling. Den vedvarende vækst, der atter præger det europæiske fastland, har til en vis grad skjult de ofte alvorlige territoriale og regionale virkninger af den industrielle omstilling.

- Arbejdspladser går fortsat tabt inden for mange industrier, som f.eks. tekstil-, automobil- samt kul- og stålindustrien, såvel som inden for visse servicesektorer. I denne forbindelse vil handelsliberaliseringen i 2005 til fordel for tekstilimporten udgøre en særlig udfordring.

- I de tilfælde, hvor disse sektorer er koncentreret rent geografisk, kan der opstå alvorlige følger for det lokale og regionale erhvervsliv, således at der bliver behov for at fremme nye erhvervsmuligheder og omskole arbejdstagere, som mister deres arbejde.

- En "territorial" politik bør ud over at fremme en økonomisk diversificering også tage hensyn til den geografiske fordeling af aktiviteter mellem de forskellige dele af EU.

- Områder med alvorlige geografiske eller naturlige handicap. I visse dele af EU støder indsatsen for at opnå fuld integration med resten af Europas økonomi ofte på vanskeligheder på grund af særlige geografiske eller naturlige handicap.

- Store dele af EU's natur- og kulturarv er beliggende i disse områder - regioner i den yderste periferi, øer, bjergområder, randområder og områder med meget lav befolkningstæthed.

- Der er ofte store vanskeligheder med at opretholde befolkningstallet.

- Ekstraudgifter til basale tjenesteydelser, inklusive transport, kan hæmme den økonomiske udvikling.

Blandt de samhørighedspolitiske prioriteter i beskæftigelses- og socialpolitikken, som har både en generel og en regional dimension, kan nævnes:

- Flere og bedre arbejdspladser. I nogle dele af EU hæmmes den økonomiske og sociale konvergens mellem regionerne af et "paradoksproblem".

- En mere strategisk tilgang til beskæftigelsespolitikken i EU vil give et værdifuldt grundlag for en koordinering af EF-støtten. Forhandlingerne om de igangværende ESF-programmer har vist værdien af strategier som f.eks. den europæiske beskæftigelsesstrategi.

- Beskæftigelsespolitikken må gøres proaktiv for at foregribe virkningerne af de industrielle ændringer.

- Man bør være mere opmærksom på enkeltpersoners og enkeltregioners specifikke krav, idet en væsentlig årsag til den skæve velstandsfordeling i EU er forskellene i arbejdsstyrkens kvalifikationer og færdigheder.

- Støtte til den nye økonomi og vidensamfundet. Den nye økonomi har en vidtrækkende indflydelse på både forandringstempoet og forandringernes følger for politikken. Faren for, at der opstår en digital kløft, understreger nødvendigheden af at bekæmpe risikoen for udstødelse fra informationssamfundet.

- Livslang uddannelse er et væsentligt svar på økonomiske forandringer. Det skal dog sikres, at adgangen til livslang indlæring ikke begrænses til dem, der allerede bestrider de højst kvalificerede stillinger.

- Det er nødvendigt med en billigere adgang til informationssamfundets værktøjer ledsaget af en oplæring i brugen af informations- og kommunikationsteknologierne.

- Gennem de seneste 30 år er uddannelsesniveauet i EU blevet markant højere, især i de mindst udviklede regioner. Men der er fortsat muligheder for forbedringer i uddannelsessystemerne for at reducere den digitale kløft, der er ved at opstå. Dette gælder også for ansøgerlandene, hvor især erhvervsuddannelsessystemerne ofte ikke er tilpasset de nye sektorers behov.

- Fremme af social integration. Der er endnu for megen fattigdom og social udstødelse i EU. Mange af årsagerne hertil kan spores direkte tilbage til arbejdsmarkedet og manglende politisk vilje til at opfylde behovene hos de personer, der ellers mangler kvalifikationerne til at konkurrere om stillingerne.

- Bedre adgang til arbejdsmarkedet, skabelse af nye beskæftigelsesmuligheder og udvikling af færdigheder spiller en væsentlig rolle i kampen mod social udstødelse.

- For at løse problemet med "lommer" af social udstødelse bliver arbejdsmarkedspolitikken stadig mere lokalt præget, idet den ofte er baseret på lokale partnerskaber og opfylder specifikke lokale behov. Lokal beskæftigelsesudvikling, som er det "tredje element" i den europæiske beskæftigelsesstrategi, er et område, der kan styrkes i den fremtidige EF-politik.

- Politisk "additionalitet" (det at udvide eller uddybe den nationale politik) er et begreb, der skal anvendes i forbindelse med social integrationspolitik, og som kan suppleres med et koncept for "en territorial politik", der tager sigte på at øge den geografiske koncentration af knappe ressourcer for at opnå en større effekt.

- Lige muligheder. Alle former for forskelsbehandling er et spild af talent og ressourcer i en situation, hvor alt peger i retning af et voksende behov for at udnytte arbejdsstyrken, som vil blive reduceret i de kommende år, bedst muligt. Lige adgang til arbejdsmarkedet er både en grundlæggende rettighed og et udtryk for en sund økonomisk politik.

- En stærk politisk vilje til at skabe et arbejdsmarked, der er åbent for alle, er afgørende for samhørigheden.

- En strategi til fremme og støtte af kvinders deltagelse på arbejdsmarkedet er en forudsætning for at nå de erhvervsfrekvensmål, der blev fastsat i Lissabon.

- De største fremskridt vil ske, når beskæftigelseskløften mellem mænd og kvinder indsnævres.

Selv om ovennævnte målområder ikke i sig selv er helt nye, repræsenterer de en ny holdning i forhold til de hidtidige "prioriterede mål". Holdningen er til en vis grad inspireret af erfaringerne med forskellige EF-initiativer som f.eks. URBAN og LEADER. De har vist, hvorledes den rette indsats fokuseret på en klart defineret europæisk prioritering kan tiltrække en stor del interesse og generere nytænkning og nye aktiviteter. Et aspekt, der ikke kan ignoreres, er, at disse initiativer i de tilfælde, hvor de har været en succes, formentlig har gjort mest for at give borgerne i EU et positivt indtryk af samhørighedspolitikken.

De prioriterede områder bør ikke betragtes som en erstatning for de nuværende mål. I betragtning af den hurtige økonomiske udvikling og de udfordringer, denne udvikling indebærer, må den fremtidige politik - og måske især den territoriale dimension - ikke blot tage hensyn til eksisterende problemer, men, hvad der er mere væsentligt, også foregribe fremtidige problemer. Derfor er der et fundamentalt behov for en samhørighedspolitik, der bygger på en mere global og langsigtet vision, og som prøver at være proaktiv. Dette ville også betyde, at den fremtidige politik vil blive fokuseret ikke alene på problemer men også på muligheder for økonomisk og social samhørighed og udligning af territoriale ubalancer.

Det var denne holdning, der prægede medlemsstaternes og Kommissionens arbejde med den europæiske perspektiv for den fysiske og funktionelle udvikling (vedtaget i Potsdam i 1999), der havde til formål at fremme en mere balanceret territorial udvikling i Europa. Inspireret af dette arbejde kunne Kommissionen på et senere tidspunkt foreslå de øvrige EU-institutioner en strategi for den territoriale udvikling som grundlag for den fremtidige politik på dette område.

Kort sagt bør den fremtidige samhørighedspolitik målrettes mod de faktorer, der fremmer konvergensen, og mod et begrænset antal prioriteter af fællesskabsinteresse for at opnå en koncentration af knappe ressourcer.

Hvorledes bør implementeringen af den fremtidige økonomiske og sociale samhørighedspolitik organiseres-

Selv om Agenda 2000 gjorde meget for at forbedre implementeringen (jf. rapporten), bevirker de nye omstændigheder, udvidelsen vil medføre, den ændrede prioritering samt nødvendigheden af at fortsætte indsatsen for at opnå "mere valuta for pengene", at der er behov for yderligere overvejelser om den måde, politikken implementeres på. På nuværende stadium er det kun muligt at behandle de generelle spørgsmål og overveje mulighederne. Den tredje samhørighedsrapport, der vil foreligge om ca. tre år, vil så mere klart kunne vise, hvorledes den næste generation af samhørighedspolitikker skal implementeres.

De vigtigste spørgsmål, der behandles i det følgende, er:

- den effektive målretning ("koncentration") af de begrænsede ressourcer, der er til rådighed i en udvidet EU

- den særlige udfordring, udvidelsen udgør i den nuværende periode

- samhørighedspolitikken i en udvidet EU efter 2006, inklusive visse finansielle aspekter.

Den effektive målretning af de begrænsede ressourcer, der er til rådighed i en udvidet EU

Udgangspunktet er, at en fremtidig samhørighedspolitik skal kunne fungere ikke alene i de nye medlemsstater og regioner, men også i regionerne i den nuværende EU15, hvor der findes ofte dybtliggende regionale og territoriale uligheder, hvilket rapporten bekræfter.

Det står dog klart, at det, når den næste programmeringsperiode begynder i 2007 efter udvidelsen med nye medlemsstater, der næsten udelukkende består af regioner med et generelt behov for støtte til økonomisk udvikling, vil være nødvendigt med en massiv omlægning af støtten for at kunne indhente en stor del af efterslæbet inden for en rimelig periode. Samtidig vil de mindst udviklede regioner i EU15 fortsat have behov for støtte, selv om problemerne forholdsmæssigt vil syne af mindre.

Grundprincippet må være det samme som tidligere, nemlig at begrænsede ressourcer skal koncentreres om et begrænset antal problemer af fællesskabsinteresse, og til et begrænset antal områder for at opnå den nødvendige kritiske masse.

Opretholdelse af prioriteret støtte i tilbagestående regioner

For de mindst velstående regioner udgør opretholdelsen af den direkte områdeudpegning eller zoneinddeling (se boks) den mest velegnede metode til at koncentrere støtten om de vanskeligst stillede regioner, da denne metode er den mest objektive og gennemsigtige.

Anvendelsen af BNP pr. indbygger (målt i købekraftsstandarder) som kriterium og brugen af NUTS 2-inddelingen synes stadig at fungere godt, hvilket fremgår af den sammenlignende analyse i første del af rapporten. Af hensyn til gennemsigtigheden og effektiviteten er det imidlertid nødvendigt at fastlægge, hvilke principper der bør anvendes for at statistisk definere de territoriale enheder - dvs. regionerne.

Fastsættelse af tærsklen for støtteberettigelse

Tærsklen for støtteberettigelse (p.t. 75% af det gennemsnitlige BNP pr. indbygger i EU, se boks) skal fastsættes under hensyntagen til to forhold. For det første vil udvidelsen automatisk medføre en væsentlig reduktion af det gennemsnitlige BNP pr. indbygger i EU. Ud fra de senest foreliggende data (1998) ville anvendelsen af en tærskel på 75% af BNP pr. indbygger i en union bestående af 27 medlemsstater mere end halvere den befolkning i den nuværende EU15, der er berettiget til Mål 1-støtte. Dette rejser spørgsmålet om behandlingen af de hvorledes regioner i EU15, hvis situation er blevet forbedret forholdsmæssigt, selv om de underliggende vilkår er de samme som før udvidelsen.

For det andet vil forskellene mellem aftilbagestående regioner i den udvidede EU være større end i dag, idet nogle af disse regioner vil have et gennemsnitligt BNP pr. indbygger på tre fjerdele af EU-gennemsnittet, mens andre regioners BNP pr. indbygger kun vil være på ca. en fjerdedel af EU-gennemsnittet. Ikke alene vil antallet af involverede regioner være større, regionerne vil også have større behov.

Fire muligheder for fastlæggelse af støtteberettigelse og midlertidig støtte

På baggrund af det ovenfor nævnte kunne Fællesskabets samhørighedspolitik over for tilbagestående regioner antage en af fire følgende former:

- anvendelse af den nuværende tærskel på 75%, uanset hvor mange lande der bliver medlemmer af EU. Isoleret ville denne mulighed udelukke et stort antal regioner i EU15. Deres fremtidige muligheder for at opnå EU-støtte vil afhænge af prioriteringen af og kriterierne for støtte uden for de mindst udviklede regioner

- den samme model, men således at alle regioner, der ligger over denne tærskel, men som i dag er støtteberettigede under Mål 1, modtager midlertidig støtte (udfasning), som er højere, jo tættere deres BNP er på støtteberettigelsestærsklen. Der kan opereres med to niveauer for midlertidig støtte. Et for regioner, som på grund af deres konvergens ved slutningen af perioden 2000-2006 ikke længere ville blive betragtet som tilbagestående regioner i en EU15, og et højere niveau for de regioner, som uden udvidelsen fortsat ville have ligget under tærsklen på 75%

- fastsættelse af en tærskel for BNP pr. indbygger højere end 75% af gennemsnittet, nemlig på et niveau, som ville reducere eller helt fjerne den automatiske udelukkelse af regioner med udviklingsefterslæb i EU15 alene som følge af den lavere gennemsnitlige BNP pr. indbygger i EU efter udvidelsen. Niveauet bør dog også fastsættes således, at det vil udelukke de regioner, som ikke længere vil være støtteberettigede ved udgangen af den nuværende programmeringsperiode i en EU15 uden udvidelse

- fastsættelse af to tærskler for støtteberettigelse, en for regionerne i EU15 og en for ansøgerlandene, hvilket reelt vil føre til to kategorier af tilbagestående regioner. Denne model kan medføre det samme økonomiske resultat som den foregående i en situation, hvor intensiteten af EU-støtten pr. indbygger er kædet sammen med regional velstand.

En anden faktor, der skal indgå i overvejelserne, er medfinansieringsgraden (forholdet mellem fællesskabsstøtte og national støtte). Efter udvidelsen vil velstandskløften inden for den gruppe af regioner, der defineres som de mindst udviklede, være så stor, at det eventuelt vil være nødvendigt med en særlig maksimal medfinansieringsgrad på et forholdsvis højt niveau, der afspejler den mindre velstand og nationale finansieringsevne i de mest fattige medlemsstater.

Fordeling af støtten efter objektive kriterier

I betragtning af behovet kan man vanskeligt argumentere for en reduktion af den procentvise andel af de samlede disponible midler, der tildeles regioner med udviklingsefterslæb - inklusive eventuel midlertidig støtte.

Spørgsmålet er, hvorledes det kan sikres, at fordelingen af finansielle midler bliver så objektiv som muligt og tager hensyn til behovene. Beslutningerne på dette område inden for rammerne af Agenda 2000 viser, at der er sket væsentlige fremskridt med hensyn til brugen af objektive kriterier i hele Fællesskabet, i det mindste hvad angår de mindst udviklede regioner. Dette var et af de vigtigste resultater af gennemførelsen af Agenda 2000. Denne fremgangsmåde bør opretholdes i fremtiden som en vigtig del af gældende ret ("acquis") på samhørighedsområdet.

Men der rejser sig en række spørgsmål, herunder følgende:

- Bør de eksisterende kriterier, der er anvendt - befolkning, regional og national velstand og arbejdsløshed -udvides til også at omfatte erhvervsfrekvensen i betragtning af de nuværende udsigter for arbejdsmarkedet og konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Lissabon om dette spørgsmål- Dette spørgsmål skal overvejes på baggrund af udviklingen i den strukturelle arbejdsløshed i Mål 1-regioner i de næste par år. Mange af disse regioner har endnu i dag en meget høj arbejdsløshed.

- Bør de strukturelle forskelle mellem regionerne og fællesskabsgennemsnittet være nogle af kriterierne for tildeling af midler-

- Bør resultatreserven gøres til en mere væsentlig del af strukturfondene- Det vil næsten helt sikkert være formålstjenligt at gøre mere ud af de betingelser, der er knyttet til dette instrument, for at opnå de forventede resultater, også hvad angår god finansforvaltning.

Hvis ideen om objektive kriterier skal fremmes, kræver det, at Kommissionens statistiske kontor Eurostat og de nationale statistiske myndigheder i fællesskab gør en indsats for at forbedre kvaliteten af de harmoniserede data på fællesskabsplan. For at kunne opstille den næste liste over tilbagestående regioner skal udvidelsen af dataserierne til også at omfatte ansøgerlandene samt fremlæggelsen af regionale data om købekraftsstandarder have høj prioritet.

For resten af EU-territoriet: Indirekte zoneinddeling-

Regioner med udviklingsefterslæb er ikke de eneste regioner, der har strukturproblemer. Samhørighedspolitikken skal også fortsat støtte andre dele af EU og fremme aktioner af fælles interesse. Men i lyset af berænsede ressourcer i forhold til de mindst udviklede regioner, er det vigtigt at kunne målrette støtten.

På baggrund af problemerne med den direkte zoneinddeling i forbindelse med Mål 2-støtte for perioden 2000-2006 er der noget, der tyder på, at det vil være lettere at gennemføre koncentrationen ved in direkte zoneinddeling. Det afgørende i denne forbindelse er, at koncentrationen af midler er en integrerende del af programmeringsprocessen (se boks). Kommissionen ville ikke længere skulle fastsætte strenge støtteberettigelseskriterier, men kun en nedre grænse for den samlede offentlige støtte - fra Fællesskabets og medlemsstaternes budgetter - for at sikre, at den samlede støtte er stor nok til at have reel effekt (som ved URBAN-initiativet).

Under disse omstændigheder vil programmeringen af de forskellige prioriterede områder skulle gennemføres på grundlag af medlemsstaternes tildeling af ressourcer. Dette kan gøres på mange måder, men det enkleste vil formentlig være en national tildeling efter befolkningsstørrelse (uden for de mindst udviklede regioner) justeret på grundlag af en eller flere egnede socioøkonomiske indikatorer. Ud fra den nationale tildeling vil medlemsstaterne derefter skulle programmere aktioner på nationalt og regionalt plan, idet de skal vælge mellem et begrænset antal prioriterede områder. En strategisk vision med de prioriteter og muligheder, Kommissionen opstiller på områder af fællesskabsinteresse, vil spille en væsentlig rolle og hjælpe med at placere de enkelte medlemsstaters indsats i en fællesskabssammenhæng.

Der bør også gives opmærksomhed til de nationale og/eller transnationale programmeringsmetoder, som især fokuserer på medlemsstaternes og Kommissionens rolle, partnerskabets funktion, territoriale analyser og kriterier for styringen af Fællesskabets indsats.

Særlige tilfælde

Som det fremgår af Del 1 af denne rapport, er de nuværende grænseregioner i EU stort set nået op på samme udviklingsniveau som resten af EU. Dette demonstrerer værdien af den tidligere fællesskabsindsats på dette område. Der er derfor meget, der taler for at optage grænseoverskridende samarbejdsprogrammer i den overordnede strukturfondsprogrammering ("mainstreaming").

Grænseregioner med udviklingsefterslæb vil naturligvis være støtteberettigede på samme måde som enhver anden region, såfremt de opfylder de generelle kriterier, der vedtages.

Regionerne i EU's yderste periferi har særlige handicap som følge af deres store afstand til resten af EU, og deres særlige situation er afspejlet i Traktaten. Som et strategisk instrument gør Artikel 299, stk. 2, det muligt for EU at opretholde og styrke indsatsen til fremme af de mest perifere regioners integration i Fællesskabet under hensyntagen til regionernes særlige karakter. Med henblik herpå udarbejdede Kommissionen i marts 2000 en strategi for en bæredygtig udvikling i regionerne i den yderste periferi. Kommissionen har allerede indført nye statsstøtte-, landbrugs-, strukturfonds-, skatte- og toldinitiativer, ligesom Kommissionen har fremmet koordineringen af Strukturfondene og Den Europæiske Udviklingsfond i de områder, hvor de perifere regioner er beliggende. Kommissionen har forpligtet sig til at overveje, hvorledes der bedst kan tages hensyn til disse regioners behov i de fremtidige samhørighedspolitikker.

Den særlige udfordring ved udvidelsen i den nuværende periode

Siden strukturfondsreformen i 1988 er forvaltningen af Fællesskabets samhørighedspolitik (overvågning, evaluering og kontrol) gradvist blevet styrket.

Det er på denne baggrund, ansøgerlandene forbereder sig på EF-medlemskabet. Forberedelserne støttes for tiden af førtiltrædelsesinstrumenterne, mens en stor del af PHARE-programmets ressourcer i fremtiden vil blive anvendt på programmer af Mål 1-typen. Dette vil ske som led i en planlægning på mellemlangt sigt, som, selv om den er "vejledende", vil bane vej for den overordnede strategiske programmering af Fællesskabets fremtidige strukturfondsstøtte.

Kommissionen skal tage alle de nødvendige forholdsregler for at sikre, at programmerne, ligesom tilfældet er i den nuværende EU15, tager hensyn til forholdene og de specifikke vanskeligheder i de nye medlemsstater. Kommissionen bør søge at hjælpe de pågældende myndigheder med at fastlægge deres programmer under hensyntagen til Fællesskabets prioritering.

Spørgsmålet om ansøgerlandenes administrative kapacitet

Implementeringen af regionaludviklingspolitikken er en ny opgave for ansøgerlandenes myndigheder, der kun råder over begrænsede midler. Faktisk er der slet ingen tradition for en sådan politik og den decentralisering som politikken indebærer i lande, der har været vant til en centraliseret planlægning.

Den administrative opbygning (eller "institutionelle opbygning") er derfor meget vigtig, især i sammenligning med de tidligere EU-udvidelser, hvor det eneste, der krævedes, blot var en tilpasning af politikker og national lovgivning til de krav, gennemførelsen af Strukturfondene stillede.

Det første mål er at udarbejde en politik på nationalt plan. Dette var emnet for et særligt støtteprogram, som gjorde det muligt for ansøgerlandene med støtte fra PHARE at forberede gennemførelsen af strukturfondene ved at indføre en kompetent myndighed og de nødvendige procedurer, især med henblik på koordinering mellem ministerierne. Der skal endvidere indføres budgetprocedurer, der gør det muligt for ansøgerlandene at medfinansiere programmer og styre og kontrollere anvendelsen af EF-midler.

Der er herudover behov for at støtte decentraliseringen, som har sammenhæng med den generelle indsats for at opnå tre hovedmål: konsolidering af demokratiet, udvikling af partnerskaber og større økonomisk effektivitet.

Det andet aspekt er fastlæggelsen af en støttestrategi, der tager sigte på at sikre en effektiv udnyttelse af strukturfondsmidlerne og reducere forskellene i udviklingsniveauer, både globalt og inden for de enkelte lande, for at undgå faren for overdreven koncentration.

Ansøgerlandene skal også tilvejebringe den nødvendige administrative kapacitet til at fastlægge strategier, udarbejde programmer og styre de hertil knyttede budgetter, især de bevillinger, der kommer fra fællesskabsbudgettet, på samme vilkår som de nuværende medlemsstater. Under optagelsesforhandlingerne vil Kommissionen meget nøje undersøge ansøgerlandenes mulighed for at opfylde samtlige betingelser for at kunne modtage finansielle overførsler.

De finansielle ressourcer indtil udgangen af 2006

Med udgangspunkt i, at der vil blive optaget en række nye medlemsstater i den nuværende programperiode 2000-2006, er der en række finansieringsspørgsmål, der skal behandles i denne periode. Det første spørgsmål vedrører de finansielle overslag frem til 2006, som medlemsstaterne vedtog på Det Europæiske Råds møde i Berlin, herunder en "pakke" med støtte til interventioner i såvel EU15 som ansøgerlandene i perioden før og efter tiltrædelsen. Efter Det Europæiske Råds møde i Nice i december 2000 er det sandsynligt, at de første tiltrædelser vil finde sted i 2003-2004. Dette udvidelsesscenario afviger fra det, der var grundlaget for Berlin-beslutningen. Det vil derfor være nødvendigt at tage hensyn til den faktiske dato for nye medlemsstaters tiltrædelse. Det kan også blive nødvendigt med en indfasningsordning, hvor de støttede regioner i de fremtidige medlemsstater gradvis vil få tilført stadig større bevillinger, efterhånden som regionerne er i stand til at absorbere støtten, i lighed med den ordning, der blev anvendt under de to foregående programperioder.

Et andet spørgsmål vedrører fordelingen af midler mellem Samhørighedsfonden og Strukturfondene. Disse fonde vil nemlig afløse henholdsvis ISPA og PHARE/SAPARD (for tiden i forholdet en til to målt i økonomisk vægt). Det synes at være berettiget at tildele Samhørighedsfonden en højere andel, f.eks. yderligere en tredjedel, i betragtning af de pågældende landes behov på transport- og miljøområdet.

To andre forhold taler også for, at der i starten afsættes forholdsvis større bevillinger til Samhørighedsfonden i ansøgerlandene i forhold til den andel, der tildeles de nuværende medlemsstater. For det første kan det være hensigtsmæssigt, at myndighederne, der stadig mangler programmeringserfaring, forvalter støtten "projektvis". For det andet vil en høj medfinansieringssats samt den omstændighed, at additionalitetsprincippet ikke finder anvendelse i forbindelse med Samhørighedsfonden, gøre det lettere at absorbere fællesskabsstøtten.

Fordelingen af strukturfonds- og samhørighedsfondsmidler mellem de nye medlemsstater vil blive fastlagt efter de samme principper, metoder og objektive kriterier som dem, der gælder for de nuværende medlemsstater.

Samhørighedspolitikken i en udvidet EU efter 2006, inklusive visse finansielle aspekter

Som det fremgår af rapporten, undergik de forskellige aspekter af forvaltningen af samhørighedspolitikken store ændringer under vedtagelsen af Agenda 2000. Ændringerne tog sigte på at øge decentraliseringen, fremme partnerskaber og indarbejde evalueringer bedre i beslutningsprocessen. Der blev også indført en strengere finansforvaltning og -kontrol baseret på en klarere og mere meningsfyldt ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Hvad angår det sidstnævnte punkt er formålet at opnå en væsentlig begrænsning af svig, men især af uregelmæssigheder, som udgør langt den største del af de sager, der forelægges Kommissionen.

Det nye system er først nu ved at blive gennemført. Den næste samhørighedsrapport vil indeholde en første vurdering af resultaterne af ændringerne, men der kan allerede nu identificeres forskellige elementer, som det vil være nødvendigt at behandle yderligere i forbindelse med forberedelserne til den nye programmeringsperiode efter 2006.

Hvad angår partnerskaber har der været en stigende tendens til at decentralisere medlemsstaternes og Fællesskabets politiske beslutningsprocesser. Der er uden tvivl behov for at styrke den rolle, de regionale og lokale myndigheder samt aktørerne "i marken" spiller, f.eks. ved at foretage programmering på lokalt plan, hvor dette er hensigtsmæssigt. Herudover vil det, hvis indirekte zoneinddeling i fremtiden benyttes som metode til målretning af bevillinger, være vigtigt, at den ledsages af garantier for de regionale og lokale myndigheders medvirken.

Programmeringen af foranstaltninger kan eventuelt ske i to faser. I første fase kan Kommissionen udarbejde en helhedsstrategi omfattende de forskellige økonomiske, sociale og territoriale dimensioner i et partnerskab med medlemsstaterne på nationalt og transnationalt plan med henblik på at identificere prioriteter, inklusive de prioriteter, der har særlig fællesskabsinteresse. Dette vil hjælpe med at fastlægge, hvorledes støtten skal fordeles efter prioriteter. Derefter vil programmeringen kunne decentraliseres til det relevante niveau, f.eks. regionalt, til byer eller et transnationalt område.

For tilbagestående regioner er en integreret programmering fortsat et vigtigt middel til at opnå positive resultater med hensyn til økonomisk, social og territorial udvikling.

Det vil eventuelt være muligt at sende gennemførelsen af nogle af programmerne i udbud, således at de bedste forslag kan udvælges efter en helt gennemsigtig proces. Udvælgelsen kan finde sted på forskellige planer (regionalt, nationalt eller transnationalt eller i samarbejde med Kommissionen), hvilket vil styrke sammenhængen mellem de opnåede resultater og de tildelte midler.

Additionalitetsprincippet (hvorefter Fællesskabets bevillinger er et supplement til og ikke en erstatning for nationale bevillinger) blev væsentligt forenklet til brug for perioden 2000-2006. Erfaringerne vil vise, om princippet er blevet et mere effektivt middel til at øge merværdien af Fællesskabets samhørighedsprincip. Additionalitetsprincippet finder dog fortsat ikke anvendelse på enkeltprogrammer, men på alle programmer under ét mål i de respektive medlemsstater.

Princippet er således ikke gennemsigtigt, og det er eventuelt værd at overveje muligheden af at beregne additionaliteten på programniveau i stedet for (som nu) på medlemsstatsniveau, især hvad angår programmer for de mindre udviklede regioner. Samtidig bør vanskelighederne med at skaffe de nødvendige data, som dette ville medføre, ikke undervurderes. Sådanne vanskeligheder har tidligere hindret forsøg på at indføre forbedringer på området. Metoden vil blive evalueret i 2003 og 2005 på baggrund af erfaringerne med gennemførelsen af additionalitetsprincippet.

Evaluering er nu blevet en fast bestanddel af programmeringsprocedurerne. "Resultatreserven" er en af de vigtige nyskabelser fra Agenda 2000. Som tidligere nævnt bør sammenhængen mellem de tildelte bevillinger og de opnåede resultater styrkes.

Bedre sammenhæng mellem Samhørighedsfonden og Strukturfondene

Samhørighedsfonden, der blev etableret ved traktaten, er målrettet mod medlemsstater, hvis BNI pr. indbygger ligger under 90% af fællesskabsgennemsnittet, og som har udarbejdet et program for makroøkonomisk konvergens. Samhørighedsfonden har som et supplement til strukturfondene vist sig at være et nyttigt middel til at fremme investeringer og hjælpe samhørighedslandene med at indhente de øvrige lande.

Det bør overvejes, hvor store bevillinger der i absolutte tal skal tildeles Samhørighedsfonden, og hvorledes Samhørighedsfondens støtte kan koordineres med strukturfondsstøtten.

Ifølge traktaten er Samhørighedsfonden begrænset til finansiering af investeringer i transportnet og miljø. Selv om Samhørighedsfondens støtte ydes på nationalt plan, vil det klart være en fordel at udvælge projekter, der ikke øger de regionale uligheder, og at undgå en for stor koncentration i de mere velstående hovedstæder og de omkringliggende regioner.

For tiden udgør Samhørighedsfondens andel af de samlede strukturpolitiske udgifter i de pågældende medlemsstater ca. 18%. Om det samme forhold mellem Samhørighedsfond og Strukturfonde skal gælde for de nye medlemsstater, kræver nærmere overvejelser. Der kan eventuelt blive tale om en overgangsperiode.

Fordelingen af samhørighedsfondsstøtten mellem modtagerlande bør kun ske ud fra rent objektive kriterier i lighed med den nuværende fordeling af strukturfondsstøtten. Efter de nye landes optagelse vil objektivitet for alle medlemsstaterne blive endnu mere påkrævet.

For at forbedre koordineringen mellem foranstaltninger støttet af Samhørighedsfonden og foranstaltninger støttet af Strukturfondene bør der etableres en fælles ramme for begge typer foranstaltninger. I samhørighedslandene bør Samhørighedsfonden være det eneste instrument, der finansierer større transport- og miljøprojekter i tilbagestående regioner.

De økonomiske aspekter af samhørighedspolitikken i en udvidet EU efter 2006

Rapportens oplysninger om de nationale, regionale og sociale forskelle viser, at der i en udvidet EU vil være et øget behov for en samhørighedspolitik. Gennemgangen i Del 1 af hovedrapporten viser, at de økonomiske og sociale uligheder vil vokse betydeligt i EU efter udvidelsen. Det vil derfor blive endnu vanskeligere at opretholde den økonomiske og sociale samhørighed.

Størstedelen af den finansielle indsats vil uundgåeligt blive rettet mod de nye medlemsstater. Faktisk vil størrelsen af den samlede støttepakke være bestemmende for EU's ambitionsniveau med hensyn til at løse de problemer, der fortsat vil være i EU15, især i regioner med udviklingsefterslæb. Det er på denne baggrund, drøftelserne om budgettet for samhørighedspolitikken skal foregå.

Det er ganske vist endnu for tidligt at fremsætte budgetforslag vedrørende samhørighedspolitikken efter 2006 - og dette er under alle omstændigheder noget, der skal forhandles som led i en samlet diskussion om fremtidige fællesskabspolitikker - men der kan passende nævnes et par tal og referencepunkter, der kan benyttes som grundlag for debatten.

Mellem 1988-reformen og 1999 øgede EU bevillingerne til samhørighedspolitikken både i absolutte tal og i forhold til fællesskabsbudgettet som helhed. I henhold til Agenda 2000 gik Kommissionens oprindelige forslag ud på at opretholde det støtteniveau, der var opnået i 1999 for EU15 (0,46% af BNP) gennem hele perioden 2000-2006.

Resultatet blev, at Det Europæiske Råd i Berlin bevilgede 213 mia. Euro til strukturforanstaltninger i de 15 medlemsstater for perioden 2000-2006, dvs. i gennemsnit 30 mia. Euro om året. Førtiltrædelsesstøtten (3 mia. Euro) og de beløb, der forbeholdes lande, som bliver optaget i perioden 2002-2006, indgår som ekstra beløb i den samlede samhørighedspolitiske "pakke". Til samhørighedspolitikken for de nye medlemsstater efter tiltrædelsen blev der fastsat et beløb, der gradvis stiger til 12 mia. Euro i 2006. Totalt set svarer det samlede beløb faktisk til 0,45% af BNP i den udvidede EU med 21 medlemsstater i 2006, dvs. stort set det samme niveau som i begyndelsen af perioden for EU15.

Den samme procentdel behøver ikke nødvendigvis blive brugt som referencepunkt for den fremtidige samhørighedsstøtte, men det må stå helt klart, at regional- og samhørighedspolitikken for at forblive troværdig må have midler til rådighed, der svarer til de nye behov.

Udvidelse og loft over overførsler

Efter de nuværende regler for perioden 2000-2006 er overførslerne fra Strukturfondene og Samhørighedsfonden begrænset til højst 4% af det nationale BNP pr. år i alle medlemsstaterne. Dette niveau er fastsat ud fra situationen i de nuværende medlemsstater, og det er et loft, som i bestræbelserne for at fastholde overførslerne fra EU på niveauer, der kan håndteres af modtagerlandenes myndigheder, vil have væsentlige følger for nogle af de mindst velstående ansøgerlande, når disse tiltræder EU.

I den nye sammenhæng skal følgende krav opfyldes:

- Der skal tages hensyn til samhørighedsmålet, især ansøgerlandenes meget store udviklingsbehov

- Der skal tages hensyn til ansøgerlandenes økonomiske, finansielle og administrative absorptionsevne.

Tages der fuldt ud hensyn til de pågældende landes relative velstand, er der stor fare for, at landene ikke kan absorbere støtten, og at de offentlige udgifter løber løbsk. Derfor vil spørgsmålet om loftet kun være relevant under særlige omstændigheder, f.eks. ved projekter finansieret af Samhørighedsfonden, som har særlig fællesskabsinteresse.

Fortsat førtiltrædelsesstøtte til andre ansøgerlande

Der bør fortsat ydes førtiltrædelsesstøtte, eventuelt med ændringer, til de ansøgerlande, som den 1. januar 2007 endnu ikke er optaget i EU. Hvor stor støtten skal være, bør vurderes objektivt i forhold til behov, absorbtionsevne og antallet af modtagerlande.

Større bidrag fra andre politikker

Fællesskabspolitikkerne har deres egne mål, og deres samhørighedseffekt er ofte vanskelig at vurdere. Men som et supplement til en stærkere geografisk og tematisk koncentration af fondsmidlerne er det nødvendigt at styrke synergien og komplementariteten mellem samhørighedspolitikken og andre fællesskabspolitikker.

En række fællesskabspolitikker bidrager indirekte til den økonomiske og sociale samhørighed ved at hjælpe med at skabe gunstigere udviklingsbetingelser i mindre velstående medlemsstater og regioner.

Dette gælder Den Økonomiske og Monetære Union, som hjælper med at opnå makroøkonomisk stabilitet især i samhørighedslandene, hvilket er en nødvendig, men ikke tilstrækkelig, betingelse for reel konvergens, fordi det fremmer investeringer og økonomisk vækst.

Det samme gælder det indre marked, som sammen med strukturreformerne har en vigtig indflydelse på den sociale samhørighed i regionerne. EU gør for tiden en væsentlig indsats for at reformere vare-, kapital- og arbejdsmarkederne. For at reducere ulighederne mellem regionerne kræves investeringer, der tager sigte på at øge det økonomiske potentiale i de mindst udviklede regioner.

Hurtigere vækst fører ikke automatisk til tættere regional integration og mindre indkomstforskelle. Derfor er det nødvendigt med yderligere reformer, en nedbringelse af de konkurrencebegrænsende hindringer i visse sektorer, især servicesektoren, og støtte til samhørighedspolitikken for at udnytte alle fordelene ved, at en række medlemsstater er ved at indhente noget af efterslæbet, og for at reducere de eksisterende uligheder mellem regionerne.

ØMU skal i lighed med det indre marked suppleres af ledsagepolitikker, således at alle medlemsstater og regioner kan drage fuld fordel af den økonomiske og monetære integration. I denne forbindelse er det af stor betydning for samhørighedspolitikkens generelle effektivitet, at strukturudgifter opretholdes som et supplement til strukturfondene, især inen for uddannelse og beskæftigelse.

Konkurrence- og samhørighedspolitikkerne sup plerer hinanden, idet loftet over regional statsstøtte er mest til gavn for de mindst velstående lande. Det er imidlertid nødvendigt at gå endnu videre for at skabe mere rimelige konkurrencevilkår og tage hensyn til de offentlige tjenesters betydning for den territorial samhørighed.

Den europæiske beskæftigelsesstrategi er nødvendig for samhørigheden. Strategien bør dog tilpasses forskellige regionale og lokale forhold for at kunne tage hensyn til de meget forskellige arbejdsmarkedsresultater. Der er allerede taget hensyn til dette mål i de foranstaltninger, der støttes af Strukturfondene i perioden 2000-2006. Men det fremgår ikke klart af de nationale budgetter, hvorledes de strategiske mål udmøntes i økonomiske forpligtelser, således at det er vanskeligt at afgøre, om en sådan udmøntning reelt har fundet sted.

Andre fællesskabspolitikker har en væsentlig indflydelse på EU's territoriale struktur

Den fælles landbrugspolitik har allerede stort set opnået de fastsatte mål, som fokuserer på at gøre europæisk landbrug mere konkurrencedygtigt. Ændringerne i den fælles landbrugspolitik bevirker, at politikken i dag er til større fordel for nogle af samhørighedslandene end før, men politikkens bidrag til den territoriale samhørighed er meget forskellig og afhænger af de regionale landbrugsproduktionssystemer. Den fælles landbrugspolitiks anden søjle, udvikling af landdistrikter, kræver en meget større indsats, især i de områder, der berøres mest af de kontinuerlige ændringer i landbrugspolitikken.

I en række mindre kystområder tegner fiskeriet sig for en væsentlig andel af beskæftigelsen. Udfordringen for den fælles fiskeripolitik er at genoprette en bæredygtig ligevægt mellem fiskebestande og fiskeri. Da aktiviteterne i tilknytning til fiskeri er koncentreret i mindre begunstigede områder, kræves der sociale og økonomiske ledsageforanstaltninger for at muliggøre en diversificering.

De transeuropæiske transportnet er et virkemiddel i en territorial udvikling og kan få stor betydning for udligningen af de regionale skævheder, jf. det europæiske perspektiv for den fysiske og funktionelle udvikling af EU's territorium (ESDP). Det bør dog sikres, at strategien for de transeuropæiske net og strukturfondsprogrammerne supplerer hinanden bedre, og når retningslinjerne for de transeuropæiske net skal revideres, bør der tage mere hensyn til samhørighedsmålet.

Samhørighedsrapportens analyser viser den betydning, forskning og innovation har for konkurrenceevnen. Til trods for, at der er sket nogle fremskridt under det Femte Rammeprogram, er forskning og udvikling (FTU) stadig koncentreret om de mest centralt beliggende og konkurrencedygtige regioner. For at virkeliggøre Det Europæiske Forskningsrum skal der lægges vægt på FTU's regionale dimension via netværk og øget koordinering med Strukturfondene. Udfordringen på dette område er at sikre, at tilbagestående regioner får fuld partnerstatus.

Miljøpolitikken er sammen med den økonomiske og sociale samhørighed en af de tre søjler, som den bæredygtige udvikling bygger på. Ved udformningen af denne politik bør der tages større hensyn til territoriale uligheder og specifikke forhold samt til de økonomiske følger, de planlagte foranstaltninger vil få for regionerne.

Fællesskabets budgetsystem og samhørighed

Hvad angår det overordnede EU-budget er det ikke i sig selv et mål at opnå balance mellem de beløb, de enkelte medlemsstater indbetaler og modtager. De enkelte medlemsstaters bidrag er dog ved at blive mere BNP-relateret. EU's udgifter afspejler fællesskabspolitikkernes indhold og prioriteter, idet kun udgifterne til samhørighed er omvendt proportionale med det regionale BNP pr. indbygger.

Forøgelse af de øvrige politikkers bidrag til samhørighedsindsatsen

Som følge af udvidelsen, globaliseringen af økonomien og udviklingen af vidensamfundet står EU over for økonomiske og sociale forandringer, der er uden fortilfælde. Det er derfor nødvendigt, at de øvrige fællesskabspolitikker øger deres bidrag til den økonomiske og sociale samhørighed, således som det er bestemt i Traktaten.

Det bør overvejes, hvorledes der skal reageres på dette større behov for samhørighed, komplementaritet og effektivitet i fællesskabspolitikkerne, og hvilke instrumenter der skal benyttes til dette formål. Disse overvejelser er led i det arbejde, der blev påbegyndt med hvidbogen om nye styreformer i EU.

10 spørgsmål til offentlig debat om den fremtidige samhørighedspolitik

1. Hvilken rolle vil samhørighedspolitikken spille i en udvidet EU med næsten 30 medlemsstater som led i en hurtig økonomisk og social forandringsproces- Hvorledes kan den økonomiske konvergens fremmes og den europæiske samfundsmodel bevares-

2. Hvad bør der gøres for at gøre fællesskabspolitikkerne mere sammenhængende- Hvorledes kan de øvrige fællesskabspolitikkers bidrag til samhørigheden forbedres-

3. Hvorledes skal samhørighedspolitikken ændres forud for en udvidelse af EU, der er mere omfattende end nogensinde før- Bør samhørighedspolitikken også beskæftige sig med den territoriale samhørighed for at tage bedre hensyn til de store geografiske uligheder i EU-

4. Hvorledes kan samhørighedspolitikken fokuseres på foranstaltninger, der har en høj merværdi for Fællesskabet-

5. Hvorledes skal indsatsen prioriteres for at opnå en balanceret og bæredygtig territorial udvikling inden for EU-

6. Hvorledes skal den økonomiske konvergens fremmes for EU's tilbagestående regioner-

7. Hvilken type fællesskabsintervention er nødvendig for de øvrige regioner-

8. Hvilke metoder skal bruges for at bestemme fordelingen af midler mellem medlemsstater og mellem regioner-

9. Hvilke principper bør styre gennemførelsen af Fællesskabets interventioner-

10. Hvad skal der gøres for at opfylde de øgede behor for en økonomisk, social og territorial tilgang til samhørighed-