Help Print this page 
Title and reference
Rapport från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - andra rapporten om ekonomisk och social Sammanhållning

/* KOM/2001/0024 slutlig */
Languages and formats available
BG ES CS DA DE ET EL EN FR GA HR IT LV LT HU MT NL PL PT RO SK SL FI SV
HTML html ES html DA html EL html IT html NL html PT html FI html SV
DOC doc DE doc EN doc FR
PDF pdf DE pdf EN pdf FR
Multilingual display
Text

52001DC0024

Rapport från Kommissionen till Rådet, Europaparlamentet, ekonomiska och sociala Kommittén och Regionkommittén - andra rapporten om ekonomisk och social Sammanhållning /* KOM/2001/0024 slutlig */


RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN - Andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning

Inledning

Sammanhållningsrapportens roll

I artikel 159 i fördraget anges att kommissionen vart tredje år skall lägga fram en rapport om de framsteg som har gjorts för att uppnå ekonomisk och social sammanhållning och om hur de olika medel (inbegripet gemenskapens politik på olika områden) som anges i denna artikel har bidragit till detta. Denna rapport utgör svaret på detta krav. I artikel 45 i förordningen om allmänna bestämmelser för strukturfonderna specificeras rapportens innehåll.

Kommissionen antog den första sammanhållningsrapporten i slutet av 1996. Denna utgjorde grunden för det första sammanhållningsforumet i april 1997 och förslagen i Agenda 2000 - en förstärkt och utvidgad union, som ledde fram till den reform av sammanhållningspolitiken som rådet antog i juni 1999.

Kommissionen har valt att lägga fram denna andra rapport om den ekonomiska och sociala sammanhållningen i början av 2001, vilket är direkt efter det första steget av genomförandet av reformen av strukturfonderna och efter att vissa nyckelbeslut har fattats i fråga om fördelningen av medel och om vilka regioner som skall vara berättigande till stöd. Det är därför redan nu möjligt att göra en övergripande förhandsbedömning av reformens möjliga effekter.

Den andra rapporten innehåller också en uppdater ing av den regionala analys som ingick i den sjätte och sista återkommande rapport om situationen och utvecklingen i regionerna som offentliggjordes 1999. En sådan uppdatering är mer nödvändig än tidigare eftersom sammanhållningsrapporterna ersätter de återkommande rapporter som kommissionen har offentliggjort sedan början av 1980-talet.

En första analys av sammanhållningen i en utvidgad union

Enligt kraven i fördraget och förordningen om allmänna bestämmelser för strukturfonderna analyseras i rapporten förändringar i fråga om sammanhållningen och de faktorer som bidrar till dessa. Utan att föregripa när, hur och i vilken ordning nya länder ansluter sig har den arbetshypotes som antagits grundat sig på en utvidgad union med 27 medlemsstater.

I den mån som det är möjligt med tillgängliga uppgifter beaktas i varje del av rapporten situationen i en utvidgad union. Detta bör snarare utgöra grunden för en analys än betraktas som en mer statisk analys av rådande situation i de nuvarande 15 medlemsstaterna och de 12 länder med vilka medlemskapsförhandlingar förs. Som en separat del ingår en analys av de regionala förhållandena i Turkiet, som är det trettonde kandidatlandet, och med vilket förhandlingar ännu inte har inletts. Efter det att förhandlingar har inletts kommer Turkiet i framtida rapporter att bli föremål för en mer systematisk analys.

Att skapa debatt

I rapporten utvecklas en rad slutsatser och rekommendationer i syfte att skapa en debatt om sammanhållningspolitikens framtid i en utvidgad Europeisk union efter 2006. Kommissionen är övertygad om att det i framtiden kommer att krävas genomgripande förändringar av en politik som utformats för de nuvarande medlemsstaterna. Även om utvidgningen till stor del förklarar behovet av förändringar, så utgör den inte den enda förklaringen med tanke på de långtgående ekonomiska, sociala och regionala förändringar som berör nuvarande EU15. Dessa förändringar granskas också i rapporten.

Den förestående debatten kommer att inbegripa EU:s institutioner och organ, medlemsstaterna med deras regionala och lokala myndigheter samt berörda ekonomiska och sociala intresseorganisationer, universitet och andra akademiska institutioner. Kommissionen kommer för sin del att organisera ett sammanhållningsforum i Bryssel den 21 och 22 maj 2001 för att ge tillfälle att utbyta tankar och diskutera den framtida sammanhållningspolitiken. Kandidatländerna kommer att vara fullt delaktiga i detta samråd.

Längre fram kommer kommissionen att utarbeta förslag, som sedan kommer att läggas fram för Europaparlamentet och ministerrådet såsom en ny sammanhållningspolitik från den 1 januari 2007.

Andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning: Sammanfattning

DEL I: Rådande situation och tendenser

DEL II: Gemenskapspolitikens bidrag till den ekonomiska och sociala -sammanhållningen

DEL III: EU:s budget och strukturpolitikens bidrag till ekonomisk och social sammanhållning

Slutsatser och rekommendationer

Tio frågor för offentlig debatt om sammanhållningspolitikens framtid

Sammanfattning

DEL 1: Rådande situation och tendenser

Minskade inkomstskillnader inom EU15

I dagens EU är skillnaderna i inkomst (BNP) per capita mellan medlemsstaterna och särskilt mellan regionerna fortfarande betydande. Exempelvis är genomsnittsinkomsten per capita hos de 10 procent av befolkningen som lever i de rikaste regionerna 2,6 gånger större än hos de 10 procent som lever i de fattigaste regionerna.

Dessa klyftor har dock minskat med tiden. I de tre medlemsstater som har den lägsta inkomstnivån (Grekland, Spanien och Portugal) ökade genomsnitts inkomsten per capita från 68 procent av genomsnittet i EU 1988 till 79 procent 1999, vilket innebär att klyftan har minskat med en tredjedel. Skillnaderna mellan regioner har inte minskat i samma grad, vilket delvis beror på att klyftorna mellan regionerna har ökat i vissa medlemsstater.

En lägre regional inkomst per capita är förknippad med en lägre produktion per anställd, en lägre utbildnings- och yrkesutbildningsnivå - trots betydande framsteg under senare år - och en lägre forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet samt med att ny informations- och kommunikationsteknik införs långsammare. Å andra sidan har det skett en markant förbättring av de mindre gynnade regionernas infrastrukturer, vilket är en nyckelfaktor för deras långsiktiga utvecklingsmöjligheter.

En kraftig förändring med utvidgningen

Genom EU:s utvidgning kommer det ekonomiska landskapet att förändras avsevärt. En analys av dagens situation tyder på en fördubblad inkomstklyfta mellan länder och regioner. Denna fördubbling skulle om en utvidgning till 27 medlemsstater genomfördes redan i morgon innebära följande:

- På nationell nivå skulle mer än en tredjedel av befolkningen leva i länder med en inkomst per capita som understiger 90 procent av genomsnittet i unionen, vilket är den nuvarande gränsen för rätten till stöd från Sammanhållningsfonden. Detta kan jämföras med en sjättedel i nuvarande EU15.

- På regional nivå skulle den genomsnittliga inkomsten per capita hos de 10 procent av befolkningen som lever i de fattigaste regionerna bara uppgå till 31 procent av genomsnittet i EU27. I dagens EU15 uppgår inkomsten per capita hos de fattigaste 10 procenten av befolkningen till 61 procent av genomsnittet.

I en union med 27 medlemsstater skulle länderna nationellt sett delas in i tre huvudgrupper. Den rikaste gruppen består av 12 av EU:s nuvarande medlemsstater - det vill säga alla utom Grekland, Spanien och Portugal - där inkomsten ligger över genomsnittet. Denna grupp skulle följas av en mellangrupp med Grekland, Spanien och Portugal samt Cypern, Malta, Slovenien och Tjeckien, där inkomsten per capita uppgår till cirka 80 procent av genomsnittet i EU27 och med cirka 13 procent av befolkningen i EU27. Den verkliga förändringen jämfört med dagens union är dock att det skulle uppstå en tredje grupp med återstående åtta kandidatländer där inkomsten per capita ligger kring 40 procent av genomsnittet i EU 27. Detta är en betydande grupp med cirka 16 procent av befolkningen i EU27.

Exempelvis är infrastrukturen i kandidatländerna otillräckligt utbyggd och håller ofta en låg kvalitet, samtidigt som det finns tecken på att arbetskraftens kvalifikationer och den typ av utbildning och yrkesutbildning som ges inte motsvarar behoven i en modern marknadsekonomi. På transportsidan uppskattas i bedömningen av infrastrukturbehoven den totala kostnaden för att bygga ut transeuropeiska nät i dessa tolv länder till 90 miljarder euro. Samtidigt anges kostnaden för att uppfylla gemenskapens miljönormer i flera undersökningar till mellan 50 och 100 miljoner euro. Totalt kräver de båda sektorerna sålunda investeringar på mellan 15 och 20 miljoner euro per år under de kommande tio åren.

Sammanfattningsvis finns det bevis för att det har gjorts betydande framsteg i nuvarande EU15 när det gäller att minska inkomstklyftorna mellan regionerna, även om det med rådande tendenser sannolikt skulle dröja ännu en generation innan dessa klyftor har eliminerats helt. Utvidgningen kommer att öka dessa klyftor markant. Med nuvarande inkomstnivåer i kandidatländerna skulle det ta minst två generationer att uppnå konvergens mellan regionerna i en utvidgad union om den utvecklas i samma takt.

Sysselsättning: vissa framstegstecken

Sysselsättningen ökade inom EU15 med över två miljoner under 1990-talet, men detta räckte inte för att höja sysselsättningsnivån - det vill säga den andel av den arbetsföra befolkningen som har arbete - nämnvärt. Den låg kvar strax över 60 procent, vilket är långt under det ambitiösa mål på 70 procent för 2010 som Europeiska rådet fastställde i Lissabon. Detta genomsnitt döljer dock avsevärda skillnader inom unionen. 1999 hade bara fyra medlemsstater en sysselsättningsnivå över 70 procent. I Grekland låg den bara kring 55 procent och i Spanien och Italien till och med lägre. 10 procent av EU:s befolkning bodde i regioner där klart mindre än hälften av befolkningen i arbetsför ålder hade arbete (44 procent).

Trots en stark sysselsättningsökning bland kvinnor, oftast i form av deltidsarbete (en av tre kvinnor i EU arbetar deltid), var deras sysselsättningsnivå 19 procentenheter lägre än för män 1999. Under 1990-talet skedde hela sysselsättningsökningen i EU inom tjänstesektorn, med de största ökningarna i de rikaste regionerna och inom yrken med höga kvalifikations krav. På grund av att efterfrågade färdigheter inte motsvarar utbudet började samtidigt arbetskraftsbrist att uppstå i många regioner, särskilt inom nya verksamhetsområden och då främst informationsteknik.

De stora skillnaderna i arbetslöshet inom EU15 kvarstår

Skillnaderna i arbetslöshet är fortfarande stora inom unionen. Under 1999 hade Grekland, Spanien, Frankrike, Italien och Finland en arbetslöshet på mer än 10 procent, vilket är minst dubbelt så mycket som i Luxemburg, Nederländerna, Österrike och Portugal, som alla hade en arbetslöshet på mindre än 5 procent. De regionala skillnaderna är dock mycket större: De 10 procent av befolkningen som bor i de värst drabbade regionerna - vanligtvis regioner som har halkat efter i utveckling, men i vissa fall även regioner som håller på att omstruktureras - hade 1999 en arbetslöshet på 23 procent. Detta är nästan åtta gånger mer än i de minst drabbade regionerna (3 procent).

Arbetsmarknaderna i kandidatländerna: en ofullständig omvandling

Även om det på ytan finns likheter mellan arbetsmark naderna i kandidatländerna och i EU15 - 1999 uppgick arbetslösheten i genomsnitt till 10,2 procent i de förstnämnda och till 9,3 procent i den sistnämnda, det vill säga i stort sett samma nivå - finns det stora underliggande skillnader som är ett arv från den pågående omvandlingsprocessen. Följande fem väsentliga kännetecken är värda att nämnas:

- Kvinnor i kandidatländerna fortsätter att lämna arbetsmarknaden, även om deras förvärvsfrekvens fortfarande är högre än i flertalet delar av Europeiska unionen.

- Sysselsättningen inom den traditionella industrin är fortfarande hög även efter att 25-50 procent av arbetstillfällena gick förlorade under 1990- talet.

- Sysselsättningen inom jordbruket är med 22 procent av den totala sysselsättningen fem gånger högre än i EU15 (4,5 procent), även om den varierar avsevärt mellan länderna.

- Arbetskraftens produktivitet är fortfarande lägre än i EU15.

- Sysselsättningen har inom tjänstesektorn ökat avsevärt, dock i en betydligt snabbare takt i huvudstäderna än i övriga delar av länderna.

Sammanfattningsvis har en starkare ekonomisk tillväxt under andra halvan av 1990-talet i allmänhet haft positiva effekter på sysselsättningen och arbetslösheten i EU15, men de har varit mer begränsade när det gäller att minska de regionala skillnaderna i inkomst och sysselsättning. I kandidatländerna är omvandlingsprocessen ännu inte fullbordad, vilket medför en risk att arbetslösheten framöver kan komma att öka i många regioner. Utsikterna på arbetsmarknaderna i en utvidgad union kommer dock att påverkas avsevärt av den demografiska utvecklingen. I EU15 innebär denna utveckling att arbetskraften åldras och rent av minskar efter 2010. I kandidatländerna är mönstret i stort sett det samma, men en viktig skillnad är här att antalet unga mellan 20 och 35 år förväntas öka. I en utvidgad union kan detta utgöra en viktig balanserande faktor i en i övrigt åldrande befolkning och arbetskraft.

Social sammanhållning och fattigdom -- ett bestående problem

1996 hade 18 procent av EU:s befolkning eller en person av sex en inkomst under fattigdomsgränsen. De länder där denna andel är lägst, Danmark och Nederländerna (11-12 procent), har också en inkomst per capita som överstiger genomsnittet i EU. Å andra sidan hade 20-25 procent av befolkningen i Portugal och Grekland en inkomst under fattigdomsgränsen [1]. Kontrasten är ännu större när det gäller långvarig fattigdom, som bara berör 3 procent av befolkningen i Danmark och Nederländerna, men hela 12 procent i Portugal och 10 procent i Grekland.

[1] Enligt Eurostats definition, nämligen den andel av befolkningen som har en inkomst på högst 60 procent av medianinkomsten i det land där de bor.

Det finns många grundorsaker till fattigdomen och vissa grupper är särskilt utsatta, inbegripet människor med en låg utbildningsnivå, ålderspensionärer, arbetslösa och andra som står utanför arbetslivet, ensamstående föräldrar och familjer med många barn. Många fattiga familjer uppfyller mer än ett av dessa kriterier.

Även om det ännu inte finns några jämförbara uppgifter för kandidatländerna finns det tecken på att landsbygdsområden är mest drabbade av fattigdom.

Den regionala dimensionen: bestående obalanser

Den största regionala obalansen i EU finns idag mellan de mindre utvecklade regionerna och övriga EU. Samtidigt återspeglar de rumsliga klyftorna en mer komplex verklighet än vad som antyds av skillnaderna i inkomst och sysselsättning mellan regionerna. Denna verklighet rör utvecklingspotentialen och anges uttryckligen i artikel 158 i fördraget, där det hänvisas till behovet att främja en harmonisk utveckling inom hela gemenskapen.

För både kommissionen och medlemsstaterna var detta motivet bakom programmet för regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (ESDP), som var den första samstämmiga insatsen för att kartlägga de större regionala obalanserna inom hela Europeiska unionen. Dessa obalanser och behovet att ta itu med dem förutsätter en ytterligare dimension på utvidgningen, om inte annat för att EU:s landareal då kandidatländerna väl har anslutit sig kommer att ha fördubblats jämfört med början av 1990-talet.

En kraftig geografisk koncentration av verksamheten inom EU

De ekonomiska verksamheten är koncentrerad till en kärna av EU som ligger inom en triangel som sträcker sig från norra Yorkshire i Storbritannien till Franche- Comté i Frankrike och Hamburg i Tyskland. Även om detta område bara utgör en sjundedel av EU:s land areal bor en tredjedel av befolkningen här, och det genererar nästa hälften (47 procent) av EU:s totala inkomst. I andra jämförbara ekonomier, såsom USA, är verksamhetsmönstret mer spritt.

För EU har denna koncentration negativa konsekvenser inte bara för mer avlägsna regioner, utan även för de centrala regionerna själva. Detta gäller särskilt trafikstockningar, miljötryck och hälsoproblem, som på lång sikt kan motverka de uppenbara fördelarna.

Stadsområden: tillväxtcentrer för att åstadkomma en polycentrisk utveckling ...

Befolkningskoncentrationen i de centrala delarna återspeglas i en hög urbaniseringsgrad och i att en oproportionerligt stor andel av de högkvalificerade funktioner som är förknippade med kunskapsekonomin är koncentrerade hit: huvudkontor för företag, forskningsinstitut och de mest kvalificerade arbetstagarna. Nettoresultatet är en produktivitet som är 2,4 gånger högre än i mer avlägsna områden. Nackdelen med denna koncentration är att EU saknar den typ av polycentriskt verksamhetsmönster som utan tvekan utgör en faktor bakom den regionala sammanhållningen i USA, med dess mindre uttalade regionala skillnader i inkomst och sysselsättning och kanske även i konkurrenskraft.

... men med fickor av fattigdom

I EU:s stadsområden finns emellertid även de områden där de sociala och ekonomiska skillnaderna är mest tydliga, och vissa distrikt har en utbredd fattigdom och utslagning. Skillnaderna i arbetslöshet och bidragsberoende är till exempel större inom vissa städer än mellan EU:s regioner. (I kommissionens stadsundersökning identifierades ett antal städer där arbetslösheten varierade med en faktor på 10 mellan olika distrikt.)

Varierande förhållanden i landsbygdsområden

Landsbygdens utbredning varierar avsevärt mellan medlemsstaterna, från de nordiska länderna och Irland, där två av tre personer lever i sådana områden, till Belgien, Tyskland och Förenade kungariket, där bara en av åtta bor på landsbygden.

Landsbygdsbefolkningen ökar i samtliga medlemsstater - om än i olika takt - och sysselsättningstillväxten är snabbare där än i övriga EU, vilket återspeglar dessa områdens komparativa fördelar. Många landsbygdsområden befinner sig dock fortfarande i en svår situation på grund av de många nackdelar de har.

Gränsregioner: problemen flyttar österut

Gränsregionerna, där en av fyra européer bor, har ofta problem när det gäller tillgänglighet och ekonomiska möjligheter, vilket beror på den brytning som skapas av en internationell gräns. Efter skapandet av den gemensamma marknaden, som stöttades genom gränsöverskridande samarbetsprogram med stöd av gemenskapens fonder, innebär befintliga interna gränser i de flesta fall inte längre några stora skillnader i inkomst per capita och sysselsättning jämfört med unionen som helhet. I allmänhet gäller samma sak de regioner i EU15 som gränsar till kandidatländerna, även om det finns stora skillnader mellan de olika regionerna. För dessa regioner kan situationen i framtiden komma att ändras i den mening att de kan komma att ta ledningen under mer konkurrenskraftiga förhållanden efter utvidgningen.

I kandidatländerna lever en klart större del av befolkningen i gränsregioner (sex av tio personer) än i dagens EU, och de största problemområdena finns här i öst längs gränsen mot tredje land.

Särskilda områden

Öar och skärgårdar, bergsområden och avlägsna områden - inbegripet gemenskapens yttersta rand områden - utgör en viktig del av EU och delar många fysiska och geomorfologiska kännetecken och ekonomiska nackdelar. Dessa regioner har i allmänhet tillgänglighetsproblem som gör deras ekonomiska integration med övriga unionen till en större utmaning. Följaktligen får många av dem redan regionalstöd från EU - 95 procent av både bergsområden och öar omfattas av mål 1 eller 2. Samtidigt varierar deras sociala och ekonomiska förutsättningar kraftigt, och två av de rikare kandidatländerna är öar (Cypern och Malta).

DEL II: Gemenskapspolitikens bidrag till den ekonomiska och sociala sammanhållningen

I denna del av rapporten granskas hur gemenskaps politiken har bidragit till sammanhållningen enligt vad som anges i fördraget (artikel 159) och konsekvenserna för EU:s utvidgning.

1. Politik för ekonomisk och monetär integration

Ekonomiska och monetära unionen

Makroekonomisk stabilitet bidrar till att uppnå ekonomisk konvergens

För att en stark ekonomisk tillväxt skall upprätthållas i de regioner i EU som släpar efter i utveckling är det viktigt att strukturpolitiken kopplas till en makroekonomisk politik som säkrar finansiell stabilitet. Införandet av en gemensam valuta gör det lättare att bevara en sådan finansiell stabilitet.

Under 1990-talet, under spurten inför valutaunionen, sjönk inflationstakten avsevärt i sammanhållningsländerna - särskilt Grekland och Portugal - från en nivå långt över genomsnittet i EU till cirka 2,5 procent. Samtidigt låg tillväxten under andra hälften av 1990-talet över genomsnittet i samtliga fyra sammanhållningsländer. Den nominella konvergensen åtföljdes därför av en real konvergens.

Denna utveckling var särskilt tydlig i Irland, medan konvergens har uppnåtts långsammare i Spanien och Portugal och först senare i Grekland.

Införandet av euron gör skillnaderna tydligare och kapitalet mer rörligt

Eurons införande bör leda till en ökad konkurrens och därmed till effektivare marknader. Genom att minska transaktionskostnader och ränteskillnader bör den sänka priset på kapital och öka kapitaltillgången i regioner som släpar efter i utveckling. Kapitaltillgången kan förmodas bli bättre i områden där avkastningen är störst, vilket innebär att de olika regionernas särdrag kommer att betyda mer i konkurrensen om finansieringsmedel. De minst konkurrenskraftiga regionerna kommer därför att bli särskilt utsatta.

Samtidigt kommer regionala skillnader i arbetskostnader att framgå tydligare, vilket bör bidra till att uppmärksamma underliggande produktivitetsskillnader, som är en viktig orsak till regionala skillnader i konkurrenskraft.

Den inre marknaden

De beslut som fattades 1988 och 1992 att förstärka gemenskapens stöd till regioner med strukturella problem motiverades av ett erkännande att en starkare ekonomisk integration inte nödvändigtvis skulle göra det möjligt att minska regionala skillnader och att de - åtminstone initialt - rent av skulle kunna vidga dem. Sammanhållningspolitiken syftade därför till att hjälpa mindre utvecklade regioner att dra nytta av den europeiska integrationen och göra det möjligt för hela gemenskapen att helt utnyttja sin tillväxtpotential.

De framsteg som gjorts på väg mot en mer integrerad ekonomi, och som nu omfattar både kandidatländerna och de nuvarande medlemsstaterna, återspeglas framför allt i priskonvergens i hela EU samt i en ökad handel och ökade direktinvesteringar mellan länderna.

Priskonvergensen varierar mellan olika sektorer

Till skillnad från producentpriserna, som tenderar att konvergera i hela EU, kvarstår skillnader för de flesta tjänster, vilket understryker hur lokala marknaderna är inom många sektorer. En konvergens gentemot "EU-priser" tycks också ske i de mer avancerade kandidatländerna, åtminstone vad gäller industriella va ror som handlas internationellt.

En markant ökad handel

EU:s ekonomi integreras både i den globala ekonomin och internt. En närmare integration åtföljs av en mer likartad sammansättning av handeln mellan medlemsstaterna.

Handelsflödena mellan EU och kandidatländerna har ökat markant under 1990-talet, vilket återspeglar den gradvisa övergång till ett frihandelsområde som planeras fram till 2002. Europeiska unionen står redan för 60 procent av kandidatländernas export samtidigt som dessa står för 10 procent av EU:s export. Sammansättningen hos handeln mellan de båda antyder att de inte konkurrerar om samma produkttyper.

Ökade utländska direktinvesteringar

Utländska direktinvesteringar är särskilt viktiga i vissa medlemsstater, framför allt i Irland, Sverige och Beneluxländerna. Sammanslagningar och förvärv, som fördubblades mellan 1991 och 1999, står för en betydande del av dessa.

EU:s direktinvesteringar i kandidatländerna ökar också avsevärt. Eftersom dessa kapitalflöden nu uppgår till cirka 5 procent av mottagarländernas BNP och cirka 20 procent av investeringarna, har de en kraftig inverkan på deras tillväxt och produktionspotential.

Å andra sidan är dessa kapitalflöden mycket små i förhållande till EU:s BNP. De tycks i högre grad syfta till att försörja hemmamarknaden än till återexport till EU, och har därför knappast några negativa effekter på sysselsättning och löner i unionen.

Tendenser till koncentration eller spridning-

En nyckelfråga rör i vilken omfattning den ekonomiska integrationen kan förmodas leda till att vissa verksamhetsområden koncentreras till några få regioner för att på så sätt utnyttja skalfördelar. I praktiken tycks det råda en allmän tendens till koncentration inom tillverkningsindustrin, men omfattningen varierar mellan olika branscher och koncentrationen sker mycket långsamt eftersom det krävs stora investeringar vid större omlokaliseringar av verksamheten (två undantag är Irland och Finland, dock av olika anledningar). Det finns en risk att en sådan koncentration skulle öka vissa regioners sårbarhet för externa chocker som särskilt skulle drabba de verksamhetsområden som är koncentrerade dit.

Integrationens effekter och behovet av kompletterande politiska insatser

Den ökade konkurrens som skapas av en ökad integration och den minskade möjligheten att skydda lokala branscher kommer sannolikt att öka värdet på teknisk kunskap och minska behovet av lågkvalificerad arbetskraft ytterligare. Detta bör bemötas genom att man ökar arbetskraftens utbildnings- och yrkesutbildningsnivå samt riktar in utbildningen på de färdigheter som behövs inom tillväxtsektorerna. Utbildningspolitiken och en aktiv politik för sysselsättning och social utveckling har därför en viktig roll när det gäller att komplettera den ekonomiska integrationen.

Samtidigt måste kandidatländerna uppfylla kraven i gemenskapens regelverk, vilket kan förmodas öka produktionskostnaderna och påverka företagens förmåga att konkurrera med företag i de nuvarande medlemsstaterna.

Enligt de undersökningar som har gjorts skulle en utvidgning av den gemensamma marknaden till kandidatländerna i allmänhet få positiva effekter för alla parter i EU, särskilt för dem som befinner sig på ömse sidor om gränsen mellan gamla och nya medlemsstater.

Konkurrenspolitik

Konkurrenspolitiken får den inre marknaden att fungera bättre

Statligt stöd som beviljas av medlemsstaterna har potentiellt stora effekter på den ekonomiska verksamhetens regionala fördelning. Under perioden 1996 till 1998 uppgick det statliga stödet till 2,5 procent av alla offentliga utgifter i EU eller drygt 1 procent av BNP (med andra ord i samma storleksordning som hela gemenskapsbudgeten), vilket kan jämföras med att 0,45 procent av BNP anslås till EU:s strukturpolitik.

Det statliga stödets omfattning varierar dock avsevärt mellan medlemsstaterna. Även om skillnaderna mins kade under senare delen av 1990-talet lägger de rikare länderna fortfarande ut mer än sammanhållningsländerna på statligt stöd, vilket i viss mån motverkar EU:s strukturpolitik i dessa länder.

I ett försök att minska dessa negativa effekter införde kommissionen under perioden 1999-2000 mer objektiva och överskådliga kriterier för att definiera rätten till regionalstöd. Till följd av detta minskade den andel av EU:s befolkning som bor i regioner med rätt till sådant stöd från 46,7 till 42,7 procent, och biståndet har i högre grad koncentrerats till de mest missgynnade regionerna. Beroende på beslut som fattades av medlemsstaterna var det emellertid inte möjligt att uppnå en bättre överensstämmelse mellan de regioner som har rätt till strukturstöd från EU och de som får statligt stöd.

2. Den gemensamma jordbrukspolitiken: priser och marknader

Framgångsrika reformer har kraftigt ändrat den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) som begrepp och det sätt på vilket den fungerar. Under 1980-talet var GJP inriktad på att minska jordbruksproduktionens officiella priser och kompensera för effekterna av detta på jordbrukarnas inkomster genom direkta betalningar (direkt stöd), som gjordes allmänna genom 1992 års reform. En ny reform i två viktiga delar infördes som en del av Agenda 2000. För det första sänktes de officiella priserna i syfte att öka sektorns konkurrenskraft, samtidigt som man säkrade en rimlig levnadsstandard för producenterna. För det andra infördes en ny politik för landsbygdens utveckling, som blev GJP:s andra pelare.

Betydande förändringar i utgiftsfördelningen mellan länderna

Följaktligen står direkt stöd och stöd till landsbygdens utveckling för en växande andel av de totala jordbruksutgifterna. 1998 gick sålunda bara 29 procent av utgifterna från EUGFJ:s garantisektion till marknads- och exportstöd jämfört med 82 procent 1992.

GJP inbegriper, framför allt genom marknadsstöd och direkt stöd, stora transfereringar mellan medlemsstaterna såväl som mellan olika ekonomiska verksamhetsområden och mellan olika samhällsgrupper.

Både 1998 och 1993 var nettotransfereringarna positiva för tre av de fyra sammanhållningsländerna. Portugal, som traditionellt har fått ett litet stöd, förblev dock en nettobidragsgivare trots att dess andel av de totala jordbruksutgifterna ökade från 0,6 till 1,6 procent. Förändringen i fråga om nettotransfereringar varierade emellertid mellan medlemsstaterna. I absoluta tal och i förhållande till deras jordbruksareal absorberade tre medlemsstater (Frankrike, Tyskland och Spanien) mer än hälften av utgifterna från EUGFJ:s garantisektion. Å andra sidan är Danmark och Belgien de största stödmottagarna om transfereringarna uttrycks i förhållande till antalet sysselsatta inom jordbruket.

Men kraftigt varierande regionala effekter

Stödet till jordbruket har ökat i förhållande till antalet sysselsatta i alla EU-regioner, till stor del beroende på en fortsatt minskad sysselsättning. På det stora hela har 1992 års reform inte ändrat stödets fördelning mellan regionerna radikalt, även om den har ökat de belopp som går till regioner som producerar spannmål, oljeväxter och nötkött, det vill säga till många regioner i Frankrike, Spanien och Irland. Producentstödet är lägre i de fattigaste regionerna.

Skillnaden i fråga om jordbruksföretagens ekonomiska storlek är fortfarande stor mellan de södra och de norra regionerna. Den genomsnittliga storleken på dem som ligger i de 20 regioner som har de minsta jordbruksföretagen (som samtliga ligger i söder) minskade med drygt 2 procent mellan 1993 och 1997. Samtidigt ökade storleken med nästan 25 procent i de 20 regioner som har de största jordbruksföretagen, som samtliga ligger i norr.

3. Övergripande politik

Sysselsättningspolitik och utveckling av mänskliga resurser

Även om medlemsstaterna ansvarar för att utarbeta och genomföra sysselsättningspolitiken finns det ett tydligt behov av att samordna insatserna, utarbeta gemensamma mål och utbyta information på gemenskapsnivå. Det är därför som man 1997 lanserade en europeisk sysselsättningsstrategi i Amsterdam fördraget, där man prioriterar aktiva arbets mark nadsåtgärder. Dess mest synliga inslag är Luxemburgprocessen, genom vilken rådet varje år antar sysselsättningsriktlinjer som omsätts i nationella handlingsplaner i varje medlemsstat. Dessa utvärderas sedan varje år i den gemensamma sysselsättningsrapport som antas av kommissionen och rådet.

Luxemburgprocessen

Luxemburgprocessen grundar sig på fyra verk samhetsområden: arbetskraftens anställbarhet, utveckling av entreprenörskap, företagens och arbetstagarnas anpassningsförmåga samt stöd till jämställdhet. Denna politik har två mål: att minska arbetslösheten och öka sysselsättningen, delvis för att säkra den europeiska samhällsmodellens långsiktiga överlevnad. Dessa mål bekräftades av Europeiska rådet vid dess möten i Lissabon och Nice.

Efter Europeiska rådets möte i Nice inleddes dessutom en process för att samordna de nationella planerna för social integration.

Även om det är svårt att identifiera sysselsättningsstrategins specifika bidrag tycks den positiva sysselsättningsutvecklingen under senare tid antyda att man har skapat en god cirkel där medlemsstaternas makroekonomiska politik för stabilitet och strukturreformer har en viktig roll.

Regionala skillnader i fråga om sysselsättning och arbetslöshet

Arbetsmarknadsutvecklingen varierar fortfarande kraftigt mellan regionerna, vilket tyder på ett behov av att utveckla en regional och lokal sysselsättningsstrategi.

I flera medlemsstater börjar det uppstå arbetskraftsbrist samtidigt som arbetslösheten fortfarande är hög, vilket återspeglar en dålig matchning mellan de arbetstillfällen som erbjuds och de färdigheter som finns tillgängliga. Detta kräver insatser både för att öka nivån på utbildning och yrkesutbildning och för att rikta in dessa på de verksamhetsområden där efterfrågan på arbetskraft ökar, samtidigt som man måste prioritera utsatta grupper. Trots en allmänt ökad utbildningsnivå lämnar fortfarande alltför många ungdomar skolan utan adekvata färdigheter. Det finns också ett behov att minska risken för personer med dåliga färdigheter att utestängas från den tekniska utvecklingen. Samtliga nationella handlingsplaner inbegriper särskilda riktade åtgärder för att ta itu med detta problem.

Förbättringar kan konstateras när det gäller hur medlemsstater tar upp jämställdhetsfrågor, särskilt i Finland och Irland. Många medlemsstater skulle dock kunna göra mer.

2002: Utvärdering och nya förslag

I de föreslagna sysselsättningsriktlinjerna för 2001 har kommissionen riktat in sig på att nå full sysselsättning, på arbetsmarknadsparternas roll, på fortbildning under hela arbetslivet samt på social integration. Under 2002 kommer man att göra en övergripande utvärdering av strategins och målens resultat.

Miljöpolitik

Strävan efter ekonomisk och social sammanhållning och miljöskyddet utgör kompletterande mål. Även om miljöskyddet initialt kan öka produktionskostnaderna, eller rättare sagt synliggöra dem, så bör man inte överskatta dessa effekter. Kostnaden för att genomföra alla direktiv om vatten och avfallshantering samt de åtgärder som följer av Kyoto-konferensen bör inte uppgå till mer än 0,5 procent av EU:s samlade BNP.

Miljöskyddet får inte ses bara som att det bara medför kostnader för ekonomin, utan i samma grad som att det förbättrar livskvaliteten, särskilt i städernas problemområden.

Högre kostnader, men också fördelar för de minst gynnade regionerna ...

När det gäller vatten- och avfallspolitiken, som är av avgörande betydelse för miljöskyddet, krävs det betydande investeringar för att ta itu med problemen i sammanhållningsländerna och de minst gynnade regionerna. Struktur- och sammanhållningsfonderna kommer att bidra till kostnaderna för detta i de regioner som släpar efter i utveckling och höja normerna till samma nivå som i övriga delar av EU.

... för de svagaste samhällsgrupperna ...

Kostnaderna för miljöskyddet, som till exempel i samband med genomförandet av ramdirektivet om vatten, kommer ibland att drabba de svagaste samhällsgrupperna då vissa av dessa kostnader enligt principen att förorenaren betalar kommer att föras över på hushållen och jordbrukarna.

De aktuella åtgärderna bidrar emellertid också till den sociala integrationen genom en förbättrad folkhälsa och nya arbetstillfällen. Även om de förmodade effekterna på sysselsättningen tycks vara blygsamma på gemenskapsnivå kan direktiven om vatten och avfallshantering ändå leda till att tiotusentals arbets tillfällen skapas under de närmaste åren.

... och för kandidatländerna

Kandidatländerna står inför samma - om än större - problem som sammanhållningsländerna, särskilt när det gäller avfallshantering. EU bidrar redan till att finansiera de investeringar som krävs genom ISPA (strukturpolitiskt föranslutningsinstrument), och efter anslutningen kommer detta att bli en av prioriteringarna för Sammanhållningsfonden.

4. Övrig gemenskapspolitik

Forskning och utveckling

Gemenskapens politik för forskning och teknisk utveckling (FoTU) är fokuserad på strävan att vara ett tekniskt spjutspetsområde och på så sätt stärka EU:s ställning gentemot dess internationella konkurrenter. När det gäller regional balans skapar inrättandet av ett europeiskt forskningsområde ytterligare möjligheter för att integrera forskning och regional utveckling.

En jämnare kunskapsfördelning ...

Genom att engagera samarbetsparter från flera medlemsstater bidrar ramprogrammet till att förbättra utbytet av kunskap och till den gemensamma teknikutvecklingen. Andelen projekt som inbegrep åtminstone en deltagare från en mål 1-region ökade från 27 procent 1994 till 41 procent 1998. I sammanhållningsländerna tycks dock deltagarna ofta komma från framstående forskningscentrer i huvudstäderna eller de mest välmående regionerna.

... en större rörlighet bland forskare ...

Sammanhållningsländerna är väl representerade i de program som utformats för att främja rörligheten bland forskare, som ofta ges möjlighet att tillbringa en tid i ett icke sammanhållningsland. Detta får dock inte leda till en forskarflykt till de centrala områden där forskningen redan är koncentrerad, vilket skulle kunna äventyra en balanserad regional utveckling i Europa. Detta är ett problem som också skulle kunna uppstå i kandidatländerna.

... och ett behov av nya strategier i missgynnade regioner

Det är viktigt att skapa adekvata villkor för forskning och innovation i de regioner som släpar efter i utveckling. Förbättrade internationella karriärmöjligheter för unga forskare och ökade forskningsresurser räcker inte i sig för att öka deras innovationsförmåga. Det är viktigt att man skapar bättre karriärmöjligheter för fors kare i dessa regioner.

Transportpolitik

Målet för den gemensamma transportpolitiken är att säkra tillgången till transporttjänster som motsvarar användarnas krav i hela EU.

En effektivare resursanvändning

Då nya medlemsstater ansluter sig ökar behovet att använda gemenskapens medel effektivt, vilket förutsätter en bättre utvärdering av alternativa projekt, en ökad mobilisering av privata finansieringskällor, ett bättre utnyttjande av befintlig kapacitet, kvalitetsförbättringar hos tjänster och ökade miljöhänsyn. På den sistnämnda punkten kan ny teknik såsom intelligenta transportsystem och intermodala transporter radikalt minska transporternas negativa effekter.

Transeuropeiska transportnät

De transeuropeiska transportnäten förbättrar tillträdet till avlägsna regioner och öar, öppnar gränsområden genom att skapa nya vägar genom naturliga hinder samt skapar en mer balanserad verksamhet längs kuststräckorna.

Gemenskapens åtgärder måste syfta till att mobilisera offentliga och privata organisationer och företag för att genomföra de investeringar som krävs för att bygga ut det nät som definieras i 1996 års riktlinjer [2]. Man måste emellertid också göra stora ändringar i riktlinjerna. Ett första steg i denna riktning har tagits genom att inbegripa hamnar i planerna, och andra ändringar planeras för att bygga ut näten i regioner som släpar efter i utveckling och förbättra fördelningen av större trafikflöden inom unionen. Det finns också ett behov att ta itu med de växande långväga godstransporterna på vägarna som hotar känsliga områden och vägar som redan lider av trafikstockningar. Detta skulle innebära att man skapar ett verkligt europeiskt godstransportnät som så långt som möjligt grundar sig på järn- och vattenvägar.

[2] Beslut nr 1692/96/EG.

Den fortsatta utbyggnaden av höghastighetslinjer kommer tillsammans med ett transeuropeiskt flygplatsnät att tillhandahålla snabba internationella resor, vilket är viktigt för att minska EU:s regionala splittring. Att gradvis införa harmoniserade kvalitets- och säkerhetsnormer på gemenskapsnivå utgör ett annat viktigt politiskt mål.

De transeuropeiska transportnäten har därför stora effekter på den regionala utvecklingen och de regionala klyftorna samt på fördelningen av ekonomisk verksamhet, arbetsmarknadens funktion och handelsflödena, vilket understryks i programmet for regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (ESDP).

Energipolitik

Energi: en viktig faktor för konkurrenskraften och en hållbar utveckling

Det bör inte förekomma några stora regionala skillnader i fråga om tillgången till energi och energipriser. Trots de insatser som gjorts finns det emellertid ännu ingen gemensam energimarknad i EU.

Gemensamma miljöskyddsregler befinner sig fortfarande på förstadiet, och genomförandet av dessa kan få både positiva och negativa effekter på olika verksamhetsområden och regioner. En hållbar utveckling kräver en intensifiering av de program som syftar till en ökad energieffektivitet, men också förbättrade metoder för att hantera och kontrollera utsläpp i atmosfären och att man tillämpar marknadsmekanismer för att främja detta. Man behöver också införa lagstiftning som främjar användningen av förnybara energikällor.

Externt beroende och behovet av diversifiering

Det kraftiga beroendet av externa energikällor utgör en begränsning för utvecklingen i hela EU. Detta beroende, som kommer att öka om man inte i tillräcklig grad främjar användningen av förnybara energikällor och en mer rationell energianvändning, kan mycket väl drabba fattigare regioner värst i händelse av en utbudschock.

Företagspolitik

Vid sitt möte i Lissabon fastställde Europeiska rådet målet att EU skall bli "världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi". För att nå ett sådant mål och stödja skapandet av sysselsättning måste man främja entreprenörskap och skapa en omgivning som gynnar förändringar och innovation.

Företagspolitiken syftar till att bidra till att hela EU når detta mål, utan att några förutfattade skillnader görs mellan olika områden. Vissa åtgärder skall dock tackla problem som särskilt drabbar mindre gynnade regioner. Dessa åtgärder inbegriper hjälp till riskbedömning och startkapital (särskilt för små och medelstora företag), insatser för att sprida innovation och bästa entreprenörmetoder samt stöd till turismen, som ofta är en nyckelsektor när det gäller att utveckla dessa regioner.

Den gemensamma fiskepolitiken

Den gemensamma fiskepolitiken är fokuserad på fyra huvudområden: att bevara fiskbestånden, att omstrukturera fiskeflottan, att organisera marknaderna samt fiskeavtal med tredje land. Även om sektorn är liten i förhållande till EU:s totala ekonomi (1997 stod den bara för 0,2 procent av BNP och 0,4 procent av sysselsättningen), har den genom sin koncentration till kustområden och avlägsna områden (inklusive gemenskapens yttersta randområden) en särskild betydelse för den regionala utvecklingen. Dessa områden är i många fall missgynnade; 70 procent av gemenskapens fiskare och 60 procent av den totala sysselsättningen inom sektorn återfanns 1997 i mål 1-regioner.

På grund av denna koncentration bidrar många av de åtgärder som stöds av den gemensamma fiske politiken, och som syftar till att stärka sektorns konkurrenskraft, till den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Detta gäller särskilt fiskeavtal med tredje land och åtgärder som rör fiskodling och bearbetning av fisk.

För att återskapa en hållbar balans mellan fiskbestånden och fisket måste fiskekapaciteten, fångsterna och antalet fiskare minskas avsevärt. Det kommer i allt större omfattning att krävas kompletterande sociala och ekonomiska åtgärder för att bevara sysselsättningen i områden som är beroende av fisket och säkra deras överlevnad (omstruktureringar inom och utom sektorn, yrkesutbildning m.m.). Detta är också målet för Fonden för fiskets utveckling (FFU).

DEL III: Sammanhållningspolitiken -- resultat

Under de tio år som har gått sedan reformen av strukturfonderna har det gjorts avsevärda framsteg när det gäller att uppnå konvergens och sammanhållning i Europeiska unionen.

Strukturpolitikens effekter sedan 1989

Ökad finansiering

De medel som gjorts tillgängliga genom fonderna nästan fördubblades mellan 1989 och 1999 då de ökade från 0,27 till 0,46 procent av EU:s totala BNP. Transfereringarna var störst i samman hållningsländerna, som var de största mottagarna, och motsvarade under tio år 1,5 procent av BNP i Spanien, 3,3 procent i Portugal och 3,5 procent i Grekland. I Grekland och Portugal utgjorde gemenskapens transfereringar mer än 10 procent av investeringarna.

En ökad finansiell och geografisk koncentration

Enligt beslut som rådet fattade vid sitt möte i Berlin inför de första stegen av utvidgningen kommer de medel som anslås till sammanhållningspolitiken i de nuvarande 15 medlemsstaterna fram till 2006 att mins kas till 1992 års nivå, det vill säga till 0,31 procent av BNP i nuvarande EU15.

Genom att koncentrera finansieringen till mindre gynnade regioner kommer man dock att kunna behålla det genomsnittliga stödet per capita på 1999 års nivå under perioden 2000-2006. Totalt kommer 60 procent av de totala anslagen till struktur- och sammanhållningsfonderna att fördelas till medlemsstater som tillsammans inte står för mer än 20 procent av EU:s totala BNP, och 70 procent kommer att koncentreras till regioner som släpar efter i utveckling [3].

[3] Regioner där BNP per capita ligger under 75 procent av genomsnittet i EU.

Åtgärderna genom strukturfonderna har aldrig tidi gare varit så koncentrerade till de regioner som har de svåraste problemen. År 2006 kommer endast 41 procent av befolkningen i EU15 att bo i regioner som har rätt till stöd enligt mål 1 (regioner som släpar efter i utveckling) och mål 2 (regioner som genomgår omstruktureringar). Koncentrationen är dock begränsad, dels genom att de områden som har rätt till stöd enligt mål 2 är mycket splittrade, dels genom att gemenskapens stöd rent geografiskt inte stämmer överens med det nationella regionalstödet.

Strukturpolitikens effekter -- positiva men ojämnt fördelade

Mellan 1988 och 1998 minskade skillnaden i inkomst per capita mellan mål 1-regionerna och genomsnittet i EU med en sjättedel. Uttryckt i köpkraft ökade BNP per capita från 63 procent till 70 procent av genomsnittet. Bakom denna allmänna utveckling kan konstateras att vissa regioner, särskilt i Irland, de nya tyska delstaterna och Lissabon, har utvecklats bättre än genomsnittet. Dock har sysselsättnings- och arbetslöshetsnivåerna på regional nivå inte konvergerat i någon nämnvärd omfattning.

Vad gäller mål 2- och mål 5b-regioner tycks tillgängliga uppgifter antyda att sysselsättningen och arbetslösheten har utvecklats mer positivt än i övriga EU. Framför allt minskade den genomsnittliga arbetslösheten i mål 2-områden under perioden med 2,2 procentenheter jämfört med 1,3 procentenheter i hela EU.

Under perioden 1989-1999 har strukturåtgärderna haft betydande effekter i Grekland och Portugal, där BNP i slutet av perioden uppskattningsvis var 9,9 respektive 8,5 procent högre tack vare dessa åtgärder. Effekterna var mindre i Irland (3,7 procent) och Spanien (3,1 procent) där struktur- och sammanhållningsfonderna utgör en mindre del av BNP. Detta stora bidrag till tillväxten åtföljdes av mer begränsade effekter på arbetslösheten framför allt i Irland och Spanien.

Att förstärka de faktorer som bestämmer konkurrenskraften

Struktur- och sammanhållningsfonderna stimulerar inte bara efterfrågan genom att öka inkomsterna i de regioner som får stöd. Genom att stödja investeringar i infrastruktur och mänskliga resurser ökar de också konkurrenskraften och produktiviteten, och bidrar sålunda till att öka inkomsterna på lång sikt. Genom strukturåtgärder tar man därför itu med de grundläggande orsakerna till regionala obalanser, och de syftar till att förstärka de faktorer som ligger bakom en varaktig tillväxt. Att förbättra transportsystemen, stödja små och medelstora företag, forskning och innovationskapacitet, förstärka utbildningssystemen och förbättra miljön har därför varit åtgärdernas huvudsyfte.

Transportinfrastrukturerna har byggts ut avsevärt, där investeringar som samfinansierats genom struktur- och sammanhållningsfonderna har åstadkommit tidsbesparingar med exempelvis 20 procent i Spanien genom att förbättra motorvägnätet och med 70 procent i Portugal i fråga om godstransporter med järnväg.

Ungefär en sjättedel av alla företag som ligger i mål 1-regioner var mottagare av stöd riktat till små och medelstora företag, vilket skapade 300 000 nya arbetstillfällen. I mål 3-regionerna varierade andelen personer som fått arbete efter att ha genomgått ett utbildningsprogram mellan 25 och 50 procent beroende på land och målgrupp.

Att förbättra anställbarheten i Europeiska unionen

Samtidigt som de åtgärder inom ramen för mål 1 som rör mänskliga resurser har bidragit till att utveckla berörda regioner, har motsvarande åtgärder som vidtagits inom ramen för mål 3 hjälpt ungdomar, långtidsarbetslösa och personer som hotas av utslagning att finna arbete. De blygsamma anslagen från gemenskapen i förhållande till de nationella utgifterna har dock ofta försvagat de särskilda målinriktade åtgärderna i ett sammanhang där nationella sysselsättningsprioriteringar tycks få företräde. Även om samfinansierade åtgärder tycks bli effektivare ju mer de koncentreras till dem som har de största svårigheterna att finna arbete har målinriktningen på de mest sårbara grupperna fortsatt att vara begränsad. Under perioden 1994-1999 har dock en ökande andel av dem som deltagit i utbildningsåtgärder fått arbete, där andelen varierar mellan 30 och 80 procent. När det gäller mål 4, som hade en långsam och problematisk start, antyder vissa utvärderingar som gjorts att de positiva effekterna består i en förbättrad konkurrenskraft hos företagen och förbättrade färdigheter hos vissa arbetstagarkategorier.

Gemenskapsinitiativ: deras gränsöverskridande och internationella karaktär ökar mervärdet för gemenskapen

Gemenskapsinitiativen har gjort det möjligt att utveckla en gemensam strategi för att ta itu med problem som förekommer på olika håll inom EU. Utvecklingen av gränsöverskridande och internationellt samarbete genom Interreg och förstärkningen av partnerskap på lokal nivå, som är ett kännetecken hos Leader och Urban, ger det största mervärdet för gemenskapen.

Planering av strukturfondernas verksamhet: effektivare offentliga interventioner

Den strategiska programplaneringen på medellång sikt har haft betydande effekter på den nationella och regionala utvecklingspolitiken.

Strukturfonderna har också bidragit till att det har blivit vanligare att man utvärderar offentliga interventioner och tydligare kopplar de resultat som uppnåtts till de medel som anslagits. Framstegen på detta område varierar dock mellan medlemsstaterna.

Gemenskapsstöd är ett effektivt sätt att mobilisera både privat kapital och lån, framför allt från Europeiska investeringsbanken, vilket kan illustreras av stora infrastrukturprojekt i Grekland.

Partnerskapsprincipen har gjort det möjligt för folkvalda företrädare, samhällsorganisationer, frivilligorganisationer och föreningar att ta större del i beslutsprocessen. Utöver de formella förpliktelserna att tillämpa partnerskap har deras praktiska omfattning emellertid varierat kraftigt.

De finansiella förfarandena har ofta visat sig vara komplicerade och en orsak till försenade betalningar.

Utsikter för programperioden 2000-2006

En förnyad insats för att säkra mervärdet hos gemenskapens åtgärder

Med det nya regelverket för perioden 2000-2006 har kommissionen försökt att öka mervärdet hos gemenskapens åtgärder och göra dem synligare på fältet. Följande fyra inslag är värda att nämnas:

- En bättre formulering av Europeiska unionens prioriteringar genom att kommissionen har antagit riktlinjer för åtgärder genom strukturfonderna, även om dessa riktlinjer på medlemsstaternas begäran fortfarande bara är vägledande.

- Skyldigheten att mobilisera partnerskap i olika stadier av planeringsprocessen, vilket tydligt anges i lagstiftningen.

- Formuleringen och spridningen av tankar kring gemenskapens politik, framför allt genom införandet av programmet för regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (ESDP), som offentliggjordes 1999.

- Beaktandet av sysselsättningsstrategin för att förstärka och förbättra kvaliteten i arbetslivet.

Utsikter för mål 1-regioner

Eftersom Europeiska rådet vid sitt möte i Berlin beslutade att minska stödet något jämfört med föregående period kommer strukturåtgärdernas effekter på tillväxten att bli mindre än tidigare, särskilt i Spanien, Portugal och framför allt Irland. Deras effekter på investeringarna kommer dock att förbli betydande, särskilt i Portugal och Grekland, och därmed generera långsiktiga produktivitetsökningar.

I andra mål 1-områden, särskilt de nya tyska delstaterna och Mezzogiorno, bör strukturfondernas effekter på utbudssidan bli avsevärda, om än mindre än under föregående period.

En strategi som är fokuserad på de faktorer som bestämmer konkurrenskraften

Gemenskapens riktlinjer har gjort det möjligt att anpassa de regionala utvecklingsstrategiernas inriktning för perioden 2000-2006. I allmänhet ökas betoningen på de strukturella faktorer som bestämmer konkurrenskraften och därmed den långsiktiga tillväxten i mål 1-regionerna. Detta gäller särskilt forskning och innovation, informationsteknik och mänskliga resurser.

Andra ändringar inbegriper till exempel en förbättrad balans mellan olika transportsätt till förmån för järnvägarna, en minskning av det direkta företagsstödet samt en starkare betoning av stadsområden och jämställdhetsfrågor liksom av miljöhänsyn och en hållbar utveckling vid utformningen av politiken.

Utmaningen att effektivisera förvaltningen

Utvärderingsarbetets roll förstärktes genom 1999 års reform, särskilt genom att man införde den prestationsreserv som kommer att fördelas 2003, på grundval av resultaten från halvtidsutvärderingen. Utvärderingarna har sålunda blivit ett särskilt styrinstrument.

Det är alltför tidigt att dra någon lärdom av den för enkling som följer av det nya regelverket. Kommissionens förfarande för att godkänna program har i själva verket ännu inte fullbordats. Kommissionens roll har åter fokuserats på programplaneringens strategiska aspekter. I förhandlingarna med berörda medlemsstater och regioner granskar den sålunda de prioriteringar som föreslås särskilt noga, samtidigt som genomförandet i hög grad decentraliseras till medlemsstaterna och relevanta administrativa myndigheter.

En första bedömning av decentraliseringens effekter kan göras först efter några år. Denna bedömning bör fokuseras på att bekräfta huruvida decentraliseringen har gynnat medlemsstaterna och regionerna samt på att identifiera de åtgärder som måste vidtas för att förenkla programplaneringen och förvaltningen ytterligare.

Slutsatser och rekommendationer

Inledning

De rön som granskas i denna rapport visar att ge menskapens sammanhållningspolitik har skördat betydande framgångar under tidigare programplaneringsperioder (1989-1993 och 1994-1999). Detta är kanske tydligast i regioner som släpar efter i utveckling, och som har gynnats av en allmän ekonomisk och social inhämtningsprocess.

Om vi tittar framåt på nästa programperiod för gemenskapens regionalpolitik, det vill säga efter det att nuvarande period löper ut år 2006, pekar analysen i denna rapport också på behovet att särskilt beakta

- den stora ökning av de sociala, ekonomiska och regionala skillnaderna som följer av utvidgningen,

- de långtgående effekterna av pågående sociala och ekonomiska tendenser såsom globaliseringen, den radikala omvandlingen av Europas ekonomi till kunskapsbaserad verksamhet, den förändrade befolkningsstrukturen med mera.

Dessutom bör man vid en framtida reform av sammanhållningspolitiken ta tillfället i akt att öka gemenskapspolitikens mervärde och synlighet. Helst skulle reformen åtföljas av förstärkta insatser för att se till att övrig gemenskapspolitik så långt som möjligt bidrar till sammanhållningen, utifrån vad som är för enligt med de mål som dessa politikområden i första hand har utformats efter.

Utifrån analysen i denna rapport försöker vi i följande avsnitt skissa fram de huvudfrågor som bör tas upp i syfte att lägga grunden för en debatt om sammanhållningspolitikens framtid. Det är i detta avseende viktigt att lägga fram huvudfrågorna i en logisk ordning. Tidigare erfarenheter av att reformera sammanhållningspolitiken har påvisat en ökande tendens att medlemsstaternas (rådet) diskussioner fokuseras på finansiella aspekter. I förhandlingarna om budget planen för 2000-2006 (Agenda 2000) var man under diskussionerna förmodligen mer fokuserade på belopp och fördelningen av medel mellan medlemsstaterna än på politikens innehåll. En mer logisk ordning skulle således vara att börja med innehållet - och särskilt att identifiera prioriteringar för den framtida sammanhållningspolitiken - innan man går vidare till frågor som rör genomförandesystemet och anslagsfördelningen.

Att främja de faktorer som bestämmer konvergensen

För att förbli trovärdig måste gemenskapens sammanhållningspolitik stödja de åtgärder som mest sannolikt bidrar till att minska de ekonomiska, sociala och regionala klyftorna i Europeiska unionen. Ett sy stem som helt enkelt grundar sig på transfereringar räcker inte och EU måste stödja de faktorer som har en avgörande roll när det gäller att främja konkurrenskraften och bidrar till att minska de djupgående obalanserna inom dess territorium. I korthet måste stöd till investeringar i fysiskt och mänskligt kapital även fortsättningsvis - både före och efter utvidgningen - vara huvudmålsättningen för gemenskapens sammanhållningspolitik.

Förutom detta övergripande utlåtande är det inte lätt att identifiera prioriteringar, särskilt inte på så lång sikt som för perioden efter 2006. Exempelvis kunde få personer för tio år sedan föreställa sig den roll och betydelse som den nya informationstekniken skulle få i dagens ekonomi och samhälle. Idag är det svårt att föreställa sig en strategi för ekonomisk och social utveckling som inte skulle ha främjandet av denna teknik som ett centralt inslag. Trots dessa svårigheter finns det dock vissa referenspunkter då man överväger framtida prioriteringar.

I allmänhet är det uppenbart att produktivitetsnivån är en nyckelfaktor för den reala tillväxt- och konvergensprocessen i nationella och regionala ekonomier. Produktiviteten bestäms till stor del av de mänskliga resursernas kvalitet, den fysiska infrastrukturen och innovationskapaciteten.

Arbetskraftens kvalitet bestäms i sin tur dels av dess utbildningsnivå, dels av att kunskaper och färdigheter uppdateras under hela arbetslivet. Det finns tecken på att det har blivit ett stort problem att matcha arbetskraftens befintliga färdigheter med dem som krävs i en ekonomi som genomgår en genomgripande omvandling. Befolkningsutvecklingen och dess troliga konsekvenser i form av en minskad tillgång på arbetskraft i EU15 under kommande årtionde kan bara förvärra detta problem, även om de demografiska obalanserna inte är lika markanta i EU27 eftersom antalet unga personer ökar i kandidatländerna. Att utnyttja sina mänskliga resurser på bästa sätt utgör tydligt en viktig långsiktig utmaning för Europeiska unionen.

En adekvat utbyggd infrastruktur av hög kvalitet utgör också en förutsättning för ekonomisk utveckling. Även om de regionala klyftorna i EU har minskat inom vissa områden såsom telekommunikationer eller vägtransporter, återstår en del att göra inom andra om råden (till exempel järnvägstransporter och forskningscentrer), särskilt i de minst utvecklade regionerna. I kandidatländerna saknas fullständig information, men de bedömningar som finns tillgängliga i dagsläget tyder på stora brister i ekonomiska infrastrukturer av central betydelse. Man måste prioritera utbyggnaden av större transeuropeiska nät för transporter, telekommunikationer och energi samt deras förbindelser med regionala sekundära nät.

Investeringar i kunskap och ny kommunikationsteknik kommer troligen fortsätta att utgöra grunden för Europas långsiktiga tillväxt. Detta är en positiv faktor för hela unionen, även om den nya verksamhet som är förknippad med kunskapssamhället tenderar att koncentreras till vissa storstadsområden och skapa ett tätt nät som binder samman ekonomierna i centrala EU. För att undvika en ökad obalans mellan EU:s centrala och perifera delar, något som länge kännetecknat EU15, kommer det att krävas fortlöpande investeringar i ny teknik för att binda samman de perifera regionerna med de stora europeiska näten, inbegripet den "nya periferi" som skapas genom utvidgningen åt öster och söder. Övergången till ett kunskapssamhälle och en kunskapsekonomi förutsätter också en integrerad strategi där man kombinerar de olika aspekterna på kunskap: utbildning, yrkesutbildning, forskning och utveckling, innovation samt informationssamhället.

För att stärka innovationsförmågan måste man slutligen fokusera sig mer på näringslivsklimatet. Framför allt måste man förbättra samspelet mellan företag - särskilt småföretag - och forskningscentrer, universitet och offentliga organ.

En central referenspunkt för framtida åtgärder: miljö och hållbar utveckling

Insatserna för att öka produktiviteten och främja tillväxten för en generation får dock inte göras på bekostnad av nästa. Med andra ord måste det utvecklingsspår som följs också vara hållbart. Detta är en allmän aspekt som måste återspeglas i alla investeringsbeslut.

Ett nyckelfaktor är att ekonomisk utveckling bara kan säkras på lång sikt genom en försiktig användning av naturresurser. I detta avseende utgör tillgången till vatten och dess kvalitet ett särskilt problem i Medelhavsområdet. Samarbete mellan länder är ett sätt att ta itu med vattenproblemen, men definitivt inte det enda. Investeringar i rening av avloppsvatten, prissättning av vatten, miljökontroller av utsläpp i vattendrag utgör andra sätt.

Dessutom är det viktigt att främja investeringar som begränsar de miljöskador som industrin, jordbruket och hushållen kan orsaka. Detta innebär särskilt att uppföra anläggningar för att rena avloppsvatten och hantera hushålls- och industriavfall. Investeringar inom detta område utgör en prioritering i kandidatländerna.

Att identifiera prioriteringar för den ekonomiska och sociala sammanhållningen

Enligt fördraget skall gemenskapen verka för att "främja en harmonisk utveckling inom hela gemenskapen" och "särskilt sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna eller öarna, inbegripet landsbygdsområdena" (artikel 158).

Utifrån analysen i denna rapport av de långsiktiga problem och möjligheter som Europeiska unionen står inför är det möjligt att identifiera vissa prioriter ingar med en ekonomisk, social eller regional dimension för den framtida sammanhållningspolitiken.

Bland de prioriteringar som har en stor regional dimension föreslås följande i rent illustrativt syfte:

- De minst utvecklade regionerna. Dessa förblir huvudprioriteringen för EU:s sammanhållningspolitik, och analysen i rapporten bekräftar att det finns stora klyftor i fråga om inkomster och möjligheter mellan de minst utvecklade regionerna och övriga EU, även om man kan urskilja en process mot en gradvis konvergens inom EU15. Genom utvidgningen kommer dock klyftorna åter att öka.

- Genom att bristerna i fråga om vissa typer av infrastruktur i EU15:s mindre utvecklade regioner har minskat behöver man inte fästa samma vikt vid grundläggande investeringar, utan kan mer rikta in sig på att öka företagens konkurrenskraft. De grundläggande infrastrukturbehoven är dock fortfarande betydande i kandidatländerna.

- Utmaningen för alla dessa regioner i en utvidgad union är att skapa ett innovativt klimat som grundar sig på en kvalificerad arbetskraft, forskning och utveckling samt informationssamhället.

- Även om skillnaderna i mänskliga resurser minskar står EU15 inför en långsiktig utmaning som består i att eliminera bördan från det förflutna i form av en låg utbildningsnivå hos den vuxna arbetskraften. I kandidatländerna består utmaningen i att snabbt anpassa arbetskraften till en modern marknadsekonomi.

- Frågan om städerna, som står i centrum för ekonomiska, sociala och regionala förändringar. Städerna har en nyckelposition i en strategi som syftar till sammanhållning och hållbar utveckling.

- Många typer av klyftor är koncentrerade i städerna, där problemområden präglade av utslagning och svår fattigdom ligger nära mycket välmående områden.

- Det är i stadsområdena som trycket på miljön är mest akut.

- Städerna är också ekonomiska centrer för de kringliggande förorts- och landsbygdsområdenas utveckling.

- Nätverk av storstäder kan stimulera en mer balanserad och polycentrisk utveckling där medelstora städer kan spela en nyckelroll.

- Diversifiering av landsbygdsområden. Dessa om råden fortsätter att genomgå omfattande förändringar. Deras framtid hänger i hög grad på deras förbindelser med andra områden, inklusive städer.

- Jordbruket är inte längre en lika viktig sysselsättningskälla, även om det fortsätter att vara den största markanvändaren på landsbygden och har en avgörande betydelse för landsbygdens och miljöns kvalitet.

- För att ge nytt liv åt landsbygden och bevara dess befolkning krävs ny verksamhet utanför jordbruket, särskilt inom tjänstesektorn.

- Sammanhållningspolitiken måste ges huvudrollen när det gäller att diversifiera landsbygds ekonomin genom att komplettera den politik för landsbygdens utveckling som finansieras genom GJP, och som är fokuserad på att anpassa jordbruket till nya ekonomiska realiteter samt på att stärka landsbygdsområdenas konkurrenskraft.

- Gränsöverskridande, internationellt och interre gionalt samarbete. Detta område utgör för EU en prioritering framför andra i syfte att främja integration och minska den ekonomiska och sociala splitt ring som orsakas av nationsgränserna. Den inre marknaden och gränsöverskridande samarbete har gjort det möjligt för gränsregioner att bli mer integrerade med övriga EU.

- EU15:s inre gränsregioner har med stöd av Interreg utvecklat nya samarbetsformer som inte skulle ha kunnat skapas enbart genom gränsernas avskaffande. Deras sociala och ekonomiska situation har förbättrats avsevärt under senare år med en mer långtgående integration på den inre marknaden.

- Genom utvidgningen förnyas behovet av gränsöverskridande åtgärder för att främja samarbete mellan kandidatländerna och EU samt bistå de regioner i kandidatländerna som gränsar mot tredje land i öster och söder, inbegripet Medelhavets rand.

- Europeiska unionen bör främja internationella samarbetsområden inom en ram som anpassats till nätverksbyggandet mellan regionala och lokala ekonomier samt till nya förvaltningsformer.

- Områden som genomgår industriell omstrukturer ing. Den bestående ekonomiska återhämtningen i hela Europa har i viss mån dolt de ofta svåra re gionala konsekvenserna av industriell omstrukturering.

- Förlusten av arbetstillfällen fortsätter inom många branscher såsom textil-, bil-, kol- och stålindustrin samt i vissa branscher inom tjänstesektorn. I detta avseende utgör liberaliseringen av textilimporten år 2005 en särskild utmaning.

- Där dessa branscher är geografiskt koncentrerade kan det uppstå allvarliga konsekvenser för den lokala och regionala ekonomin med åtföljande behov att främja nya möjligheter och omskolning av arbetstagare som förlorar sina arbeten.

- Samtidigt som man främjar ekonomisk diversifiering bör man i regionalpolitiken också beakta fördelningen av ekonomisk verksamhet mellan olika delar av Europeiska unionen.

- Områden med allvarliga geografiska eller naturliga nackdelar. I vissa delar av unionen stöter insatserna för att helt integrera dem med den övriga europeiska ekonomin på svårigheter till följd av särskilda geografiska eller naturliga nackdelar.

- Dessa områden - regioner i gemenskapens yttersta randområden, öar, bergsområden, avlägsna regioner och mycket glesbefolkade regioner - utgör ofta en central del av Europeiska unionens miljö- och kulturarv.

- De har ofta akuta svårigheter att behålla sin befolkning.

- Ytterligare kostnader för grundläggande tjänster inbegripet transporter kan hindra den ekonomiska utvecklingen.

Bland de prioriteringar för sammanhållningspolitiken som rör sysselsättnings- och socialpolitiken, och som har både en allmän och en regional dimension, finns följande:

- Fler och bättre arbetstillfällen. I vissa delar av EU skapas fortfarande få arbetstillfällen samtidigt som det finns betydande kunskapsklyftor, vilket begränsar den ekonomiska och sociala konvergensen mellan regionerna.

- En mer strategisk sysselsättningspolitik i hela EU skulle kunna utgöra en värdefull ram för att samordna gemenskapens åtgärder. Förhandlingarna om nuvarande program under Europeiska socialfonden har påvisat värdet av en strategisk dimension såsom den europeiska sysselsättningsstrategin.

- Man måste anta en sysselsättningspolitisk strategi för att föregripa effekterna av den industriella omvandlingen.

- Man måste i högre grad inrikta sig på särskilda krav från både enskilda personer och specifika regioner med tanke på att en viktig faktor bakom välståndsklyftorna i EU är skillnaden i arbetskraftens kvalifikationer och färdigheter.

- Att stödja den nya ekonomin och kunskapssam hället. Den nya ekonomin har långtgående effekter i fråga om både omvandlingstakten och dess politiska konsekvenser. Faran för en framväxande "digital" uppdelning understryker behovet att ta itu med riskerna för utestängning från informationssamhället.

- Livslångt lärande utgör ett viktigt svar på den ekonomiska omvandlingen. Det är dock viktigt att tillgången till detta lärande inte begränsas till dem som redan har de mest kvalificerade arbetena.

- Informationssamhället måste göras tillgängligt till rimligare priser och kunskaperna i informations- och kommunikationsteknik måste spridas till alla.

- Under de senaste trettio åren har utbildningsnivån i Europeiska unionen ökat avsevärt, särskilt i de minst utvecklade regionerna. Det finns dock utrymme för förbättringar av deras system för utbildning och yrkesutbildning i syfte att minska den framväxande digitala klyftan. Detta gäller också kandidatländerna där framför allt systemen för yrkesutbildning är dåligt anpassade till de nya verksamhetsområdenas behov.

- Att främja social integration. Företeelser som fattigdom och social utslagning är fortfarande oacceptabelt utbredda i Europeiska unionen. Många av orsakerna till detta kan spåras direkt till arbetsmarknaden och den politiska oförmågan att hantera behoven hos dem som saknar de färdigheter som krävs för att konkurrera om arbetstillfällen.

- En bättre tillgång till arbetsmarknaden, skapande av nya sysselsättningsmöjligheter och kunskapsutveckling är av stor betydelse i kampen mot social utslagning.

- För att ta itu med djupt rotade problem i form av "fickor" av social utslagning blir arbetsmark nadspolitiken alltmer lokal, och inbegriper breda lokala partnerskap och svar på särskilda lokala behov. Lokalt skapande av sysselsättning, som är det tredje inslaget i den europeiska sysselsättningsstrategin, kan förstärkas i gemenskapens framtida politik.

- Begreppet "politiskt tillskott" (att utvidga eller fördjupa den nationella politiken) måste tillämpas på politiken för social integration och kan kompletteras med begreppet "politisk regionalism" som syftar till att öka den fysiska koncentrationen av knappa resurser för att uppnå större effekter.

- Lika möjligheter. Diskriminering utgör i alla dess former ett kompetens- och resursslöseri i en situation där prognoserna pekar på ett ökande behov att på bästa sätt utnyttja en arbetskraft som kommer att minska under kommande år. Lika tillträde till arbetsmarknaden är både en grundläggande rättighet och en sund ekonomisk politik.

- Ett kraftfullt politisk åtagande att skapa en arbetsmarknad som är öppen för alla är viktigt för sammanhållningen.

- Politiska insatser för att främja och stödja kvinnors deltagande på arbetsmarknaden utgör en central del av de mål för sysselsättningsnivån som fastställdes i Lissabon.

- De största framstegen kommer om man lyckas minska skillnaden i sysselsättningsnivå mellan män och kvinnor.

Även om ovannämnda mål i sig inte är helt nya utgör de en strategisk skillnad jämfört med de mål som hittills prioriterats. Det handlar om en strategi som i viss

mån har inspirerats av erfarenheterna från vissa gemenskapsinitiativ såsom Urban eller Leader, vilka har visat hur insatser som har fokuserats på tydligt definierade europeiska prioriteringar om de görs på rätt nivå kan dra till sig ett stort intresse och generera nya tankesätt och ny verksamhet. En aspekt som inte får förbises är att dessa åtgärder - då de har fungerat väl - troligen har gjort mest för att skapa en positiv bild av gemenskapens sammanhållningspolitik hos allmänheten.

Prioriteringsområdena bör inte ses som att de rätt och slätt ersätter befintliga mål. Med tanke på den snabba ekonomiska omvandlingen och de utmaningar som den skapar måste man vid formuleringen av den framtida politiken - och då kanske särskilt av dess regionala dimension - inte bara beakta befintliga problem utan också, vilket är än viktigare, föregripa framtida problem. Följaktligen finns det ett grundläggande behov av en sammanhållningspolitik med mer övergripande och långsiktiga visioner, där man försöker följa en föregripande strategi. Detta skulle också innebära att den framtida politiken inte bara är fokuserad på problem, utan också på möjligheter att förstärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen samt minska de regionala obalanserna.

Det var denna typ av strategi som karakteriserade medlemsstaternas och kommissionens arbete på programmet för regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (som antogs i Potsdam 1999), vars mål var att främja en mer balanserad regional utveckling i Europa. Med inspiration av detta arbete skulle kommissionen längre fram kunna föreslå övriga EU-institutioner en strategi för regional utveckling som grund för den framtida politiken på detta område.

Sammanfattningsvis bör den framtida sammanhållningspolitiken riktas in på faktorer som främjar konvergens och på ett begränsat antal prioriteringar av gemenskapsintresse för att på så sätt koncentrera knappa resurser.

Hur bör man organisera systemet för att genomföra den framtida sammanhållningspolitiken-

Även om Agenda 2000 åstadkom många framsteg när det gäller att förbättra genomförandesystemet, vilka redovisas i rapporten, innebär nya omständigheter till följd av utvidgningen, omformuleringen av prioriteringar och behovet att fortsätta att sträva efter kostnadseffektivitet att man bör fundera vidare på frågan hur politiken skall genomföras. I detta skede är det bara möjligt att ta upp övergripande frågor och överväga olika alternativ. Den tredje sammanhållningsrapporten, som kommer om tre år, skulle syfta till att tydligare ange hur nästa generations sammanhållningspolitik bör genomföras.

Följande huvudfrågor tas upp i kommande avsnitt:

- En effektiv målinriktning ("koncentration") av de begränsade resurser som finns tillgängliga i en utvidgad union.

- Den särskilda utmaning som utvidgningen utgör under nuvarande programperiod.

- Sammanhållningspolitiken i en utvidgad union efter 2006, inbegripet vissa finansiella aspekter.

En effektiv målinriktning av de begränsade resurser som finns tillgängliga i en utvidgad union

Utgångspunkten är att den framtida sammanhållningspolitiken måste kunna hantera inte bara de nya medlemsstaterna och regionerna, utan också de regioner i nuvarande EU15 där analysen i rapporten bekräftar att det finns regionala klyftor som ofta är djupa.

Det står dock klart att det då nästa programplaneringsperiod inleds 2007 - med nya medlemsstater som nästan uteslutande består av regioner som rent allmänt behöver stöd till sin ekonomiska utveckling - kommer att krävas en genomgripande omorientering av insatserna för att åstadkomma en kraftig inhämtning inom en rimlig period. Samtidigt kommer de minst utvecklade regionerna i EU15 att ha fortsatta behov även om de relativt sett framstår som mindre allvarliga.

Grundprincipen måste precis som tidigare vara att begränsade resurser måste koncentreras till ett begränsat antal problem av gemenskapsintresse och till ett begränsat antal områden för att på så sätt uppnå den kritiska massa som krävs.

Att fortsätta att prioritera stödet till regioner som släpar efter i utveckling

För objektivitetens och öppenhetens skull utgör fortsatt direkt målinriktning (se ruta) i de mindre välmående regionerna den lämpligaste metoden för att

koncentrera stöd till de regioner som har de största svårigheterna.

Användningen av måttet BNP per capita (mätt i köpkraftsstandarder) som ett kriterium och dess tillämpningsnivå (Nuts 2-regioner) tycks fortfarande vara lämpliga, vilket framgår av den jämförande analys som redovisas i rapportens första del. För objektivitetens och öppenhetens skull tycks det dock finnas ett behov att bestämma de principer som skall tillämpas vid definieringen av statistiska regionala enheter, det vill säga regionerna.

Hur skall man fastställa tröskeln för rätten till stöd-

Tröskeln för rätten till stöd (för närvarande fastställd till 75 procent av EU:s genomsnittliga BNP per capita, se ruta) måste bestämmas utifrån följande två överväganden: För det första kommer utvidgningen automatiskt att avsevärt minska den genomsnittliga nivån på BNP per capita i unionen. Enligt senaste tillgängliga uppgifter (1998) skulle tillämpningen av en tröskel på 75 procent av BNP per capita i en union med 27 medlemsstater minska den befolkning i nuvarande EU15 som har rätt till stöd enligt mål 1 med mer än hälften. Detta aktualiserar frågan hur man skall behandla regioner i EU15 vars ställning förbättras i relativa termer även om grundförutsättningarna förblir de samma som före utvidgningen.

För det andra kommer klyftorna mellan de regioner som släpar efter i en utvidgad Europeisk union att bli större än i dag, där vissa regioner får en BNP per capita som uppgår till tre fjärdedelar av EU:s genomsnitt medan andras bara uppgår till en fjärdedel. Antalet regioner som berörs blir inte bara större, utan de får också mer grundläggande behov.

Fyra alternativ för att bestämma rätten till stöd och tillfälligt stöd

Mot ovanstående bakgrund kan genomförandet av gemenskapens sammanhållningspolitik i regioner som släpar efter i utveckling ta sig en av följande fyra former:

- Tillämpning av den nuvarande tröskeln på 75 procent oavsett hur många länder som ansluter sig till EU. Detta alternativ skulle i sig utesluta ett stort antal regioner i EU15. Deras framtida rätt till gemenskapsstöd skulle bero på de prioriteringar och kriterier för stöd som tillämpas utanför de minst utvecklade regionerna.

- Samma förhållningssätt men där alla regioner ovanför denna tröskel som i dagsläget har rätt till stöd enligt mål 1 skulle få ett tillfälligt stöd (utfasning), och där stödnivån blir högre ju närmare deras BNP befinner sig tröskeln. Man kan tänka sig två nivåer av tillfälligt stöd; en för regioner som på grund av att de i slutet av perioden 2000-2006 har uppnått en konvergens som innebär att de inte längre kan anses släpa efter i utveckling jämfört med länderna i EU15 och en högre nivå för de länder som fortfarande ligger under tröskeln på 75 procent i EU15.

- Att fastställa en tröskel för BNP per capita som är högre än 75 procent av genomsnittet - en nivå som skulle dämpa eller rent av eliminera den automatiska uteslutningen av dessa regioner i EU15 till följd av att den genomsnittliga bruttonationalprodukten per capita minskar i EU efter utvidgningen. Den kan dock också fastställas på en nivå som ute sluter de regioner som inte längre skulle ha rätt till stöd i slutet av den nuvarande programperioden i EU15, det vill säga om man inte beaktar utvidgningen.

- Att fastställa två trösklar för rätten till stöd - en för regioner i EU15 och en för kandidatländerna, vilket i praktiken skulle leda till två kategorier av regioner som släpar efter i utveckling. Detta skulle i finansiella termer ge ett liknande resultat som den föregående lösningen i en situation där gemenskapsstödets storlek per capita är kopplad till det regionala välståndet.

Ett annat övervägande rör medfinansieringsgraden (gemenskapens stöd i förhållande till nationellt stöd). Efter utvidgningen kommer välståndsklyftan inom den grupp av regioner som definieras som minst utvecklade att bli så stor att en särskild högsta medfinansieringsgrad kan komma att behöva fastställas på en ganska hög nivå för att återspegla det lägre välståndet och den nationella budgetens kapacitet i de allra fattigaste medlemsstater som berörs.

Fördelning av stödmedel enligt objektiva kriterier

Med tanke på rådande behov skulle det vara svårt att motivera en minskning av de medel som anslås till de regioner som släpar efter i utveckling - inbegripet ett eventuellt tillfälligt stöd - som andel av de totala tillgängliga anslagen.

Den väsentliga frågan är hur man skall se till att fördelningen av finansiella resurser görs så objektivt som möjligt efter rådande behov. De beslut inom detta område som har tagits enligt Agenda 2000 återspeglar stora framsteg i användningen av objektiva kriterier i hela gemenskapen, åtminstone vad gäller de minst utvecklade regionerna. Detta var ett av de viktigare resultaten av genomförandet av Agenda 2000. Detta förfarande bör i framtiden bevaras som ett centralt inslag i regelverket om ekonomisk och social sammanhållning.

Man måste dock ta upp ett antal frågor, inbegripet följande:

- Bör de kriterier som hittills har använts - befolk ning, regionalt och nationellt välstånd och ar betslöshet - i nästa vända utvidgas till att inbegripa sysselsättningsgrad med tanke de aktuella utsikterna för arbetsmarknaden och de slutsatser som rådet drog om detta vid sitt möte i Lissabon- Detta är en fråga att överväga mot bakgrund av hur den strukturella arbetslösheten utvecklas i mål 1-regioner under de närmaste åren. Många av dessa regioner har fortfarande en mycket hög arbetslöshet.

- Bör de strukturella klyftorna mellan regionerna och genomsnittet i gemenskapen bli en del av kriterierna för att fördela medel-

- Bör prestationsreserven bli en viktigare del av strukturfonderna- Det skulle med största sannolikhet vara önskvärt att skärpa de villkor som är kopplade till detta instrument för att uppnå förväntade resultat, inbegripet i förhållande till strävan efter en sund ekonomisk förvaltning.

Fortsatta ansträngningar till förmån för en objektiv metod är kraftigt beroende av de gemensamma insatser som kommissionens statistikkontor, Eurostat, och de nationella statistikkontoren gör för att förbättra kvaliteten hos de harmoniserade uppgifterna på gemenskapsnivå. Att utvidga uppgifterna till att täcka kandidatländerna och skaffa fram uppgifter om köpkraftsstandarder på regional nivå utgör viktiga prioriteringar om det framtida arbetet med att fastställa förteckningar över regioner som släpar efter i utveckling skall lyckas.

För gemenskapens övriga regioner: indirekt målinriktning-

De regioner som släpar efter i utveckling är inte ensamma om att ha strukturella problem. Man måste också fortsätta att ge stöd till andra delar av unionen genom sammanhållningspolitiken för att på så sätt uppmuntra åtgärder av gemensamt intresse. Med tanke på att resurserna här är mer begränsade än för de minst utvecklade regionerna är det dock viktigt med lämpliga metoder för målinriktning.

Mot bakgrund av de problem som har uppstått beträffande den direkta målinriktningen av stöd enligt mål 1 för perioden 2000-2006 verkar det som om koncentrationsprocessen skulle kunna genomföras på ett bättre sätt om man väljer metoden med indirekt målinriktning. Detta stöd karakteriseras av att koncentra tionen av resurser utgör en integrerad del av programplaneringen (se ruta). Kommissionen skulle inte längre fastställa strikta kriterier för rätten till stöd, utan bara en lägre gräns för det totala offentliga stödet - från både kommissionen och nationella källor - i syfte att de mobiliserade resurserna skall uppnå den kritiska massa som krävs för att ge reella effekter (som i initiativet Urban).

Under sådana omständigheter skulle programplaner ingen av olika prioriteringsområden behöva göras genom att medlemsstaten fördelar medlen. Det finns ett antal sätt att göra detta, men det enklaste skulle förmodligen bestå i en nationell fördelning efter befolk ning (utanför de minst utvecklade regionerna) anpassat med en lämplig indikator - eller indikatorer - som rör socioekonomiska förhållanden. På grundval av den nationella fördelningen skulle medlemsstaten planera åtgärder på nationell och regional nivå utifrån ett begränsat antal prioriteringsområden av den typ som åskådliggörs ovan. En strategisk vision av de prioriteringar och möjligheter som kommissionen har angett beträffande frågor av gemenskapsintresse skulle ha en viktig roll när det gäller att sätta insatserna i varje medlemsstater i ett gemenskapssammanhang.

Man måste också beakta de nationella och/eller internationella metoderna för programplanering, med en särskild inriktning på medlemsstaternas respektive kommissionens roll, på genomförandet av partnerskap, på den teknik som krävs för regionala analyser och på kriterierna för att vägleda gemenskapens åtgärder.

Särskilda fall

EU:s nuvarande gränsregioner har i allmänhet nått samma utvecklingsnivå som den övriga unionen, vilket framgår i del I av denna rapport. Detta faktum påvisar värdet av tidigare gemenskapsåtgärder inom detta område. Det är därför motiverat att inbegripa program för gränsöverskridande samarbete i den allmänna planeringen av strukturfonderna ("mainstreaming").

Gränsregioner som släpar efter i utveckling skulle naturligtvis ha rätt till stöd på samma sätt som varje annan region om de uppfyller de allmänna kriterier som antagits.

Regioner i EU:s yttersta randområden har särskilda nackdelar på grund av det stora avståndet till övriga unionen, och deras särskilda ställning återspeglas i fördraget. Som ett politiskt instrument tillåter artikel 299.2 Europeiska unionen att upprätthålla och förstärka åtgärder för att främja de mest avlägsna regionernas integration i gemenskapen, med beaktande av deras unika karaktär. I mars 2000 fastställde kommissionen i detta avseende en strategi för en hållbar utveckling i de mest avlägsna regionerna. Den har redan infört nya initiativ inom områdena statligt stöd, jordbruk, strukturfonderna samt skatte- och tullpolitik. Den främjar också samordning mellan strukturfonderna och Europeiska utvecklingsfonden inom de områden som berör dessa regioner. Kommissionen har åtagit sig att undersöka hur deras behov bäst bör återspeglas i den framtida sammanhållningspolitiken.

Den särskilda utmaning som utvidgningen innebär under nuvarande programperiod

Efter 1988 års reform av strukturfonderna har förvaltningen av gemenskapens sammanhållningspolitik förstärkts kontinuerligt vad gäller övervakning, utvärdering och kontroll.

Det är i detta sammanhang som kandidatländerna förbereder sin anslutning till Europeiska unionen. I nuläget skall föranslutningsinstrumenten bistå dem i deras förberedelser, medan en stor del av programmet Phares resurser i framtiden kommer att ägnas åt program liknande mål 1 med en planering på medellång sikt. Även om dessa planer är "vägledande" skall de bana vägen för den övergripande strategiska programplaneringen av framtida gemenskapsstöd från strukturfonderna.

Kommissionen måste göra allt den kan för att se till att man i programmen beaktar situationen och de särskilda svårigheterna i de nya medlemsstaterna, precis som man idag gör i EU15. Detta bör syfta till att hjälpa berörda myndigheter att fastställa sina program utifrån gemenskapens prioriteringar.

Frågan om kandidatländernas administrativa kapacitet

Att genomföra en regional utvecklingspolitik är en ny uppgift för myndigheterna i kandidatländerna, som har begränsade medel att förfoga över. Det finns i själva verket ingen tradition av en sådan politik eller av den decentralisering som den innebär i länder som är vana vid en centraliserad planering.

Det är därför mycket viktigt att bygga upp förvaltningen (skapa institutioner), särskilt om man jämför med tidigare utvidgningar av gemenskapen då allt som krävdes var att anpassa politiken och den nationella lagstiftningen till behovet att genomföra strukturfonderna.

Det första målet är att skapa en politik på nationell nivå. Detta var syftet med ett särskilt biståndspro gram som gjorde det möjligt för kandidatländerna att - med stöd från Phare - förbereda genomförandet av strukturfonderna genom att inrätta en behörig myndighet och erforderliga förfaranden främst för sam ordning mellan olika berörda ministerier. Man måste också införa budgetförfaranden för att kunna medfinansiera program samt förvalta och kontrollera användningen av medel från gemenskapen.

Dessutom finns det ett behov att stödja decentraliser ing, vilket är kopplat till de allmänna insatserna för att nå tre centrala mål - att konsolidera demokratin, att utveckla partnerskap och att öka den ekonomiska effektiviteten.

Den andra aspekten handlar om att definiera en åtgärdsstrategi som syftar till att säkra en effektiv användning av strukturfondernas resurser och minska utvecklingsklyftorna både rent allmänt och inom länderna, för att på så sätt undvika risken för en alltför stor koncentration.

Kandidatländerna måste också skapa en administrativ förmåga att utforma strategier, förbereda program och förvalta de budgetar som hänger samman med dessa, särskilt medel som kommer från gemenskapens budget, på samma villkor som de nuvarande medlemsstaterna. Under anslutningsförhandlingarna kommer kommissionen att mycket noga granska kandidatländernas förmåga att uppfylla alla de villkor som krävs för att de skall kunna ta emot finansiella transfereringar.

Finansiella resurser fram till slutet av 2006

Med tanke på att det kommer att tillkomma några nya medlemsstater under den nuvarande planeringsperioden 2000-2006 måste man överväga vissa frågor som rör finansieringen under denna period. Den första rör de budgetplaner fram till 2006 som medlemsstaterna antog vid Europeiska rådets möte i Berlin, inbegripet ett paket för att stödja åtgärder både i EU15 och i kandidatländerna under perioden före och efter anslutningen. Efter Europeiska rådets möte i Nice i december 2000 tycks det vara troligt att de första anslutningarna kommer att ske under 2003-2004. Detta utvidgningsscenario skiljer sig från det som låg till grund för beslutet i Berlin. Det kommer därför att bli nödvändigt att beakta den tidpunkt då nya medlemsstater verkligen ansluts. Det kan bli nödvändigt med ett infasningssystem för stödregionerna i de nya medlemsstaterna, där strukturfondernas resurser skulle ökas gradvis efter regionernas förmåga att absorbera stöd, vilket också var fallet under de två föregående programplaneringsperioderna.

En andra fråga rör fördelningen av medel mellan Sammanhållningsfonden och strukturfonderna. Dessa fonder kommer i själva verket att ersätta ISPA (strukturpolitiskt föranslutningsinstrument) respektive Phare och Sapard (som i fråga om finansiell vikt idag står för en tredjedel respektive två tredjedelar). Att anslå en större andel, till exempel en tredjedel, till Sammanhållningsfonden tycks vara motiverat med tanke på de berörda ländernas behov inom områdena transportinfrastruktur och miljöskydd.

Två andra faktorer talar för att man initialt bör anslå en större andel till Sammanhållningsfonden i kandidatländerna jämfört med den andel som den anslås i de nuvarande medlemsstaterna. För det första kan det komma att visa sig att det är lämpligare att förvalta enskilda projekt för myndigheter som ännu inte har några erfarenheter av programplanering, och för det andra skulle den höga medfinansieringsgraden och det faktum att tillskottsprincipen inte gäller Sammanhållningsfonden göra det lättare att absorbera gemenskapens finansiering.

Fördelningen av medel från struktur- och sammanhållningsfonderna mellan de nya medlemsstaterna kommer att bestämmas enligt samma principer, metoder och objektiva kriterier som gäller de nuvarande medlemsstaterna.

Sammanhållningspolitiken i en utvidgad union efter 2006, inbegripet vissa finansiella aspekter

Såsom förklaras i rapporten gjordes stora föränd ringar av de olika aspekterna på förvaltningen av sammanhållningspolitiken då Agenda 2000 antogs. De syftade till att öka decentraliseringen, främja partnerskap och inbegripa utvärderingar i beslutsprocessen på ett effektivare sätt. Det infördes också en striktare finansiell förvaltning och kontroll grundad på en tydligare och mer meningsfull ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna och kommissionen. Målet är här att avsevärt minska förekomsten av bedrägerier och framför allt av oriktigheter, som står för den stora merparten av de ärenden som kommissionen uppmärksammas på.

Det nya systemet har precis börjat att tillämpas. Nästa sammanhållningsrapport kommer att innehålla en första bedömning av resultaten av dessa förändringar, men vissa punkter kan redan nu skissas fram. Dessa måste undersökas ytterligare i samband med förberedelserna inför den nya planeringsperioden efter 2006.

När det gäller partnerskap har man i allt högre grad tenderat att decentralisera beslutsfattandet i fråga om både nationell och gemensam politik. Det finns utan tvekan ett behov att förstärka de regionala och lokala myndigheternas samt de fältansvarigas roll, exempelvis genom att när så är lämpligt decentralisera programplaneringen till lokal nivå. Om man i framtiden väljer indirekt målinriktning för att rikta resurser är det dessutom viktigt att detta åtföljs av garantier om att regionala och lokala myndigheter involveras i planeringen.

Programplaneringen av åtgärder kan göras i två steg. Under det första steget skulle kommissionen - i samarbete med medlemsstaterna på nationell och internationell nivå - kunna fastställa en övergripande strategi som består av olika ekonomiska, sociala och regionala aspekter. Syftet är här att ange prioriteringar, inbegripet sådana av särskilt gemenskapsintresse. Detta skulle vara till hjälp då man bestämmer hur medel skall fördelas efter olika prioriteringar. Därefter skulle programplaneringen decentraliseras till lämplig nivå, exempelvis till regional, kommunal eller internationell nivå.

För regioner som släpar efter i utveckling utgör en integrerad programplanering fortfarande ett viktigt sätt att nå positiva resultat när det gäller deras ekonomiska, sociala och regionala utveckling.

Det kan vara möjligt att använda sig av ett anbudsförfarande för genomförandet av vissa program, vilket skulle göra det möjligt att helt öppet välja ut de bästa förslagen. Urvalet kan göras på olika nivåer (regional, nationell eller internationell och i samarbete med kommissionen), vilket skulle förstärka kopplingen mellan de resultat som uppnås och de medel som anslagits.

Tillskottsprincipen (enligt vilken anslag från gemenskapen skall komplettera snarare än ersätta nationella medel) förenklades avsevärt inför perioden 2000-2006. Erfarenheterna kommer att visa huruvida den har blivit effektivare när det gäller att bidra till sammanhållningspolitikens mervärde. Samtidigt förblir den en mycket övergripande princip då den inte gäller enskilda program, utan alla program under ett visst mål i en viss medlemsstat.

Tillskottsprincipen brister därför i öppenhet, och det kan vara värt att överväga möjligheten att beräkna tillskottet på programnivå snarare än (som idag) på medlemsstatsnivå, särskilt för program som riktar sig till de minst utvecklade regionerna. Samtidigt är det viktigt att man inte underskattar de svårigheter som detta skulle medföra till följd av tillgången till olika statistiska uppgifter, vilket tidigare har motverkat försök att göra förbättringar på detta område. Metodiken kommer att utvärderas mot bakgrund av erfarenheterna från tillämpningen av tillskottsprincipen under 2003 och 2005.

Utvärderingar har nu definitivt och i grunden etablerats som en del av programplaneringsförfarandena. Prestationsreserven är en av de stora innovationer som följde av Agenda 2000. Såsom redan nämnts måste kopplingen mellan de medel som anslås och de resultat som uppnås förstärkas.

Att förbättra samstämmigheten mellan Sammanhållningsfonden och strukturfonderna

Sammanhållningsfonden, som upprättades genom fördraget, riktar sig till medlemsstater vars BNP per capita uppgår till mindre än 90 procent av genomsnittet i gemenskapen och som har inrättat ett program för makroekonomisk konvergens. Som ett komplement till strukturfonderna har den visat sig vara ett användbart instrument för att främja investeringar och hjälpa sammanhållningsländerna att komma ikapp.

Framtidsfrågor som måste övervägas inbegriper vilka belopp man skall anslå fonden i absoluta termer och hur man skall förstärka samordningen med det stöd som ges genom strukturfonderna.

Enligt fördraget begränsas Sammanhållningsfondens insatser till att finansiera investeringsprojekt som rör transportnät och miljöskydd. Även om Sammanhållningsfonden tillämpas på nationell nivå finns det tydliga fördelar med att välja ut projekt som inte ökar de regionala klyftorna och undviker en alltför stor koncentration till de mer välmående huvudstäderna med omnejd.

För närvarande står Sammanhållningsfonden för cirka 18 procent av de totala utgifterna för strukturpolitiken i de berörda medlemsstaterna. Frågan om samma balans mellan Sammanhållningsfonden och strukturfonderna är lämplig i de nya medlemsstaterna måste övervägas ytterligare, eventuellt efter en övergångsperiod.

Fördelningen av Sammanhållningsfondens resurser mellan mottagarländerna bör beslutas enbart på grundval av objektiva kriterier, vilket för närvarande är fallet med strukturfonderna. Behovet av objektivitet kommer att bli ännu större för alla medlemsstater efter att nya länder har anslutit sig till EU.

För att förstärka samordningen mellan åtgärder som stöds av Sammanhållningsfonden respektive av strukturfonderna bör dessa fonder omfattas av en enhetlig ram. För sammanhållningsländerna bör Sammanhållningsfonden bli det enda instrumentet för att finansiera storskaliga transport- och miljöprojekt i regioner som släpar efter i utveckling.

Finansiella aspekter på sammanhållningspolitiken i en utvidgad union efter 2006

De fakta beträffande nationella, regionala och sociala klyftor som redovisas i rapporten visar att behovet av en sammanhållningspolitik kommer att öka i en utvidgad union. Analysen i del I av huvudrapporten visar att de ekonomiska och sociala klyftorna inom EU kommer att öka avsevärt till följd av utvidgningen. Utmaningen att bevara den ekonomiska och sociala sammanhållningen kommer därför att öka.

Huvuddelen av de finansiella insatserna kommer oundvikligen att riktas till de nya medlemsstaterna. I själva verket kommer storleken på det övergripande finansiella paketet att avgöra EU:s ambitionsnivå när det gäller att ta itu med de problem som kvarstår i EU15, särskilt i dess mindre utvecklade regioner. Det är inom dessa ramar som diskussionen om budgeten för sammanhållningspolitiken måste föras.

Även om det är alltför tidigt att lägga fram budgetförslag för sammanhållningspolitiken efter 2006 - som i vilket fall som helst måste övervägas som en del av en övergripande diskussion om den framtida sammanhållningspolitiken - är det lämpligt att påminna om några siffror och ge några referenspunkter för att hjälpa debatten på traven.

Mellan 1988 års reform och 1999 förstärkte Europeiska unionen sin sammanhållningspolitik i fråga om de finansiella medel som den anslås både i absoluta termer och i förhållande till gemenskapens totala budget. Enligt Agenda 2000 var kommissionens ursprungliga förslag att behålla den nivå på det finansiella stödet som uppnåddes för EU15 under 1999 (0,46 procent av BNP) under hela perioden 2000-2006.

Europeiska rådet anslog vid sitt möte i Berlin 213 mil jarder euro till strukturåtgärder i de 15 medlemsstaterna under perioden 2000-2006, vilket innebär i genomsnitt 30 miljarder euro per år. De medel som anslagits som föranslutningsstöd (3 miljarder euro) och de belopp som reserverats för de länder som ansluter sig mellan 2002 och 2006 utgör en del utöver det totala paketet för sammanhållningspolitiken. För nya medlemsstater skulle insatserna inom ramen för sammanhållningspolitiken efter anslutningen gradvis öka för att nå 12 miljarder euro 2006. Genom dessa beslut fastställdes det totala beloppet i praktiken till 0,45 procent av BNP i en utvidgad union med 21 medlemsstater år 2006, vilket i princip är samma nivå som för EU15 i periodens början.

Samma procentsats måste inte nödvändigtvis användas som referenspunkt för sammanhållningspolitikens framtida finansiering, men det måste klargöras att regional- och sammanhållningspolitiken för att förbli trovärdig måste anslås resurser som motsvarar behoven under rådande omständigheter.

Utvidgningen och transfereringstaket

Enligt de nuvarande reglerna för perioden 2000-2006 begränsas transfereringarna från struktur- och sammanhållningsfonderna till högst 4 procent av den nationella bruttonationalprodukten per år i samtliga medlemsstater. Eftersom denna siffra har fastställts utifrån situationen i de nuvarande medlemsstaterna för att på så sätt hålla transfereringarna från EU på en nivå som kan hanteras av de mottagande förvaltningarna kommer detta tak att få stora konsekvenser för vissa av de minst välmående kandidatländerna då de ansluter sig till unionen.

I detta nya sammanhang måste följande begränsningar därför jämkas:

- Att sträva efter målen för sammanhållningspolitiken, särskilt kandidatländernas enorma utvecklingsbehov.

- Att ta vederbörlig hänsyn till dessa länders absorptionsförmåga i ekonomiska, finansiella och administrativa termer.

Att helt beakta de berörda ländernas relativa välstånd skulle innebära avsevärda risker vad gäller deras absorptionsförmåga och budgetbalans. Följaktligen skulle det bara vara relevant att ta upp frågan om detta tak under exceptionella omständigheter, såsom vid projekt som finansieras av Sammanhållningsfonden och som är av särskilt gemenskapsintresse.

Att fortsätta föranslutningsåtgärderna för övriga kandidatländer

Föranslutningsstödet bör - med eventuella ändringar som krävs - fortsätta att ges till de kandidatländer som ännu inte har anslutit sig till EU den 1 januari 2007.

Att öka bidraget från andra politikområden

Gemenskapens olika politikområden har sina egna mål, och det är ofta svårt att bedöma deras effekter på sammanhållningen. Som ett komplement till en kraftigare geografisk och tematisk koncentration av fonderna är det emellertid nödvändigt att förstärka samverkansvinsterna och komplementariteten mellan sammanhållningspolitiken och gemenskapens övriga politik.

Vissa av gemenskapens politikområden bidrar indirekt till den ekonomiska och sociala sammanhållningen genom att bidra till att skapa mer gynnsamma villkor för utvecklingen i mindre välmående medlemsstater och regioner.

Detta gäller till exempel Ekonomiska och monetära unionen som bidrar till att åstadkomma makroekonomisk stabilitet framför allt i sammanhållningsländerna, vilket i sin tur främjar investeringar och tillväxt. Detta är ett nödvändigt om än inte tillräckligt villkor för en real konvergens.

Samma sak gäller den inre marknaden som, tillsammans med strukturreformer, har en stor inverkan på den sociala sammanhållningen i olika regioner. Europeiska unionen gör stora insatser för att reformera varu-, kapital- och arbetsmarknaderna. Minskade klyftor mellan olika regioner kräver investeringar som syftar till att öka de mindre utvecklade regionernas ekonomiska potential.

En starkare tillväxt leder dock inte automatiskt till en starkare regional integration och minskade inkomstskillnader. Följaktligen krävs det ytterligare reformer, minskade konkurrenshinder på vissa marknader, särskilt inom tjänstesektorn, och stöd från sammanhållningspolitiken för att helt utnyttja de fördelar som följer av inhämtningsprocessen i vissa medlemsstater och för att minska befintliga klyftor mellan regionerna.

Precis som den inre marknaden måste EMU kompletteras med andra politiska insatser för att alla medlemsstater och regioner skall kunna dra fullständig nytta av den ekonomiska och monetära integrationen. I detta avseende är det för sammanhållnings politikens övergripande effektivitet viktigt att upprätthålla strukturella utgifter som kompletterar strukturfonderna, särskilt inom områdena utbildning, yrkesutbildning, sysselsättning samt forskning och teknisk utveckling.

Konkurrens- och sammanhållningspolitiken kompletterar varandra eftersom det tak som satts för regionalt statligt stöd främst gynnar de mindre välmående länderna. Dessa politiska insatser måste drivas vidare för att skapa rättvisare konkurrensvillkor, samtidigt som man beaktar den betydelse som tjänster av allmänt intresse har för den regionala sammanhållningen.

Den europeiska sysselsättningsstrategin är nödvändig för sammanhållningen. Den bör dock anpassas till olika regionala och lokala förhållanden för att bätt re motsvara den kraftigt varierande utvecklingen på arbetsmarknaderna. Detta mål beaktas redan i de åtgärder som stöds genom strukturfonderna under perioden 2000-2006. I de nationella budgeterna anges emellertid inte klart hur de strategiska målen omsätts i finansiella åtaganden, vilket gör det svårt att upptäcka en sådan utveckling.

Gemenskapens övriga politik har stora effekter på Europeiska unionens regionala struktur

Den gemensamma jordbrukspolitiken har i stort uppnått fastställda mål, som är inriktade på att förbättra det europeiska jordbrukets konkurrenskraft. Förändringen av GJP innebär att den idag gynnar vissa sammanhållningsländer mer än tidigare, men dess bidrag till den regionala sammanhållningen är fortfarande mycket varierande och är beroende av regionala system för jordbruksproduktion. Politiken för utveckling av landsbygden, som är GJP:s andra pelare, måste drivas i en helt annan omfattning, särskilt i de områden som påverkas mest av de fortlöpande förändringarna av jordbrukspolitiken.

I vissa små kustområden står fisket för en betydande del av sysselsättningen. För den gemensamma fiskepolitiken består utmaningen i att återskapa en hållbar balans mellan fiskbestånd och fiske. Eftersom verksamhet som är kopplad till fiske är koncentrerad till mindre gynnade områden krävs kompletterande sociala och ekonomiska insatser för att en diversifiering skall kunna ske.

De transeuropeiska transportnäten är ett instrument för regional utveckling och kan ha avsevärda effekter på de regionala klyftorna, vilket understryks av programmet för regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (ESDP). Det krävs dock en större komplementaritet mellan politiken beträffande stora transportnät och strukturfondsprogrammen, och då riktlinjerna för de transeuropeiska näten ses över bör man i högre grad beakta sammanhållningsmålet.

Alla analyser som gjorts i sammanhållningsrapporten påvisar den betydelse som forskning och innovation har för konkurrenskraften. Trots vissa framsteg genom Femte ramprogrammet är forskning och teknisk utveckling fortfarande koncentrerade till de mest centrala och konkurrenskraftiga regionerna. För att förverkliga det europeiska forskningsområdet måste man betona den regionala dimensionen av forskning och teknisk utveckling genom att bygga nätverk och förbättra samordningen med strukturfonderna. Utmaningen består här i att se till att regioner som släpar efter blir fullvärdiga samarbetsparter inom detta område.

Miljöpolitiken är, med ekonomisk och social sammanhållning, en av tre pelare i en hållbar utveckling. I utformningen av denna politik måste man i högre grad beakta regionala klyftor och särskilda förhållanden samt de planerade åtgärdernas finansiella effekter på regionerna.

Gemenskapens budgetsystem och sammanhållningen

När det gäller Europeiska unionens totala budget utgör balans mellan bidrag och utgiftsfördelning för varje medlemsstat inte i sig ett mål. Bidragen från enskilda medlemsstater börjar dock stå i bättre proportion till BNP. EU:s utgifter återspeglar innehållet i och prioriteringarna för gemenskapens politik, och det är bara sammanhållningsutgifterna som står i ett omvänt förhållande till bruttonationalprodukten per capita.

Att förstärka övriga politikområdens bidrag till sammanhållningsinsatserna

Genom utvidgningen, den ekonomiska globaliseringen och kunskapssamhällets utveckling står Europeiska unionen inför aldrig tidigare skådade ekonomiska och sociala förändringar. Gemenskapens övriga politikområden måste därför öka sitt bidrag till den ekonomiska och sociala sammanhållningen, precis såsom föreskrivs i fördraget.

Det är viktigt att fundera över hur man skall uppfylla det ökade behovet av en samstämmig, kompletterande och effektiv gemenskapspolitik och över vilka instrument som krävs för detta. Dessa funderingar utgör en del av det arbete som inletts genom vitboken om styrelseformer.

Tio frågor för offentlig debatt om sammanhållningspolitikens framtid

1. Vilken roll kommer sammanhållningspolitiken att få i en utvidgad union med nästan 30 medlemsstater, samtidigt som det sker snabba ekonomiska och sociala förändringar- Hur kan man öka den ekonomiska konvergensen och bevara den europeiska samhällsmodellen-

2. Hur kan gemenskapens politik göras mer samstämmig- Hur kan bidraget från gemenskapens övriga politikområden till sammanhållningsmålet förbättras-

3. Hur bör sammanhållningspolitiken förändras för att förbereda EU:s mest omfattande utvidgning någonsin- Bör sammanhållningspolitiken också vara inriktad på regional sammanhållning för att i högre grad beakta större regionala obalanser inom Europeiska unionen-

4. Hur kan sammanhållningspolitiken fokuseras på åtgärder som har ett stort mervärde för gemenskapen-

5. Vilka prioriteringar krävs för att åstadkomma en balanserad och hållbar regional utveckling i Europeiska unionen-

6. Hur kan man främja ekonomisk konvergens i EU-regioner som släpar efter i utveckling-

7. Vilken typ av gemenskapsåtgärder erfordras för andra regioner-

8. Vilka metoder bör användas för att bestämma fördelningen av medel mellan medlemsstater och mellan regioner-

9. Vilka principer bör styra genomförandet av gemenskapsåtgärder-

10. Hur bör man möta ökade behov i fråga om ekonomiska, sociala och regionala aspekter på sammanhållningen-

Top