Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATEN

GIOVANNI PITRUZZELLA

föredraget den 22 februari 2024(1)

Förenade målen C-541/20–C-555/20

Republiken Litauen (C-541/20 och C-542/20)

Republiken Bulgarien (C-543/20–C-545/20)

Rumänien (C-546/20–C-548/20)

Republiken Cypern (C-549/20–C-550/20)

Ungern (C-551/20)

Republiken Malta (C-552/20)

Republiken Polen (C-553/20–C-555/20)

mot

Europaparlamentet

Europeiska unionens råd

”Talan om ogiltigförklaring – Mobilitetspaketet – Förordning (EU) 2020/1054 – Maximal daglig körtid och körtid per vecka – Minimigränser för raster och minsta dygns- och veckovila – Skyldighet för förarna att återvända – Förbud mot att tillbringa den normala veckovilan eller en annan veckovila på mer än 45 timmar i förarhytten – Tidsfrist för installera andra generationens smarta färdskrivare (V2) – Ikraftträdandedatum – Förordning (EU) 2020/1055 – Villkor som ska uppfyllas av personer som bedriver yrkesmässig trafik – Villkor rörande etableringskravet – Skyldighet för fordonen att återvända till arbetsstället i etableringsmedlemsstaten – Skyldighet beträffande antalet fordon och förare som normalt är stationerade på arbetsstället i etableringsmedlemsstaten – Cabotagetransporter – Karensperiod på fyra dagar för cabotage – Undantag för cabotage vid kombinerade transporter – Direktiv (EU) 2020/1057 – Särskilda regler för utstationering av förare inom vägtransportsektorn – Frist för införlivande – Den inre marknaden – Det särskilda regelverket för transporter – Grundläggande friheter – Proportionalitetsprincipen – Konsekvensbedömning – Principen om icke-diskriminering – Miljöskydd – Artikel 11 FEUF – Artikel 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rättssäkerhetsprincipen – Artikel 91 FEUF – Hänsyn till transportföretagens ekonomiska situation – Artikel 94 FEUF”

Innehållsförteckning

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Förordning 2020/1054 (mobilitetspaketet, delen om arbetstidens längd)

B. Förordning 2020/1055 (mobilitetspaketet, delen om etablering)

C. Direktiv 2020/1057 (mobilitetspaketet, delen om utstationering av arbetstagare)

II. Bakgrund till tvisten

III. Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen

IV. Bedömning

A. Inledande anmärkningar

1. Det särskilda regelverket för transporter på den inre marknaden

2. Proportionalitetsprincipen

a) Proportionalitetsprincipen, utrymmet för skönsmässig bedömning och domstolsprövningen

b) De uppgifter som ska beaktas i lagstiftningsprocessen och vid konsekvensbedömningen

3. Principerna om likabehandling och icke-diskriminering

4. De unionsrättsliga bestämmelserna på miljöpolitikens område

B. Förordning 2020/1054 (målen C-541/20, C-543/20, C-546/20, C-551/20 och C-553/20)

1. Grunderna avseende skyldigheten för förarna att återvända

a) Huruvida talan i mål C-543/20 kan tas upp till sakprövning i den del som avser artikel 1.6 d i förordning 2020/1054

1) Parternas argument

2) Bedömning

b) Huruvida rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts

1) Parternas argument

2) Bedömning

c) Huruvida de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget har åsidosatts

1) Parternas argument

2) Bedömning

d) Huruvida proportionalitetsprincipen har åsidosatts

1) Grunderna avseende huruvida skyldigheten för förarna att återvända är proportionerlig

i) Parternas argument

ii) Bedömning

– Den aktuella lagstiftningens mål

– Negativa följder för förarna

– Negativa följder för transportföretagen

– Negativa följder för miljön

– Andra mindre ingripande åtgärder

2) Grunderna avseende unionslagstiftarens prövning av huruvida skyldigheten för förarna att återvända är proportionerlig

i) Parternas argument

ii) Bedömning

e) Åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF

1) Parternas argument

2) Bedömning

i) Räckvidden för artiklarna 91.2 och 94 FEUF

ii) Det påstådda åsidosättandet av artiklarna 91.2 och 94 FEUF

f) Åsidosättande av unionsbestämmelser på miljö- och klimatpolitikområdet

1) Parternas argument

2) Bedömning

g) Åsidosättande av principerna om likabehandling och icke-diskriminering

1) Parternas argument

2) Bedömning

h) Slutsats om grunderna avseende skyldigheten för förarna att återvända

2. Grunderna avseende förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten

a) Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1) Parternas argument

2) Bedömning

i) Inledande anmärkningar

ii) Domen i målet Vaditrans och dess räckvidd

iii) Huruvida artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 är proportionerlig

b) Åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF

1) Parternas argument

2) Bedömning

c) Åsidosättande av principerna om likabehandling och icke-diskriminering

1) Parternas argument

2) Bedömning

d) Åsidosättande av unionsbestämmelserna om friheten att tillhandahålla transporttjänster och den inre marknaden

1) Parternas argument

2) Bedömning

e) Slutsats om grunderna avseende förbudet mot att tillbringa veckovilan i förarhytten

3. Grunderna avseende artikel 2.2 i förordning 2020/1054

a) Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1) Parternas argument

2) Bedömning

b) Åsidosättande av principen om berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen

1) Parternas argument

2) Bedömning

c) Åsidosättande av artikel 151 andra stycket FEUF.

1) Parternas argument

2) Bedömning

4. Grunderna avseende artikel 3 i förordning 2020/1054

a) Huruvida grunderna avseende artikel 3 i förordning 2020/1054 har verkan

b) Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1) Parternas argument

2) Bedömning

c) Åsidosättande av motiveringsskyldigheten

1) Parternas argument

2) Bedömning

d) Åsidosättande av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU

1) Parternas argument

2) Bedömning

5. Slutsats beträffande respektive talan i de mål som rör förordning 2020/1054

C. Förordning 2020/1055 (målen C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-549/20, C-551/20, C-552/20 och C-554/20)

1. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka (artikel 1.3 i förordning 2020/1055 i den del denna ändrar artikel 5.1 b i förordning nr 1071/2009).

a) Grunderna avseende åsidosättande av artikel 91.1 FEUF genom underlåtenhet att höra EESK och Regionkommittén

1) Parternas argument

2) Bedömning

b) Grunderna avseende åsidosättande av unionens miljö- och klimatpolitik

1) Parternas argument

2) Bedömning

i) Det påstådda åsidosättandet av artikel 3 FEU, artiklarna 11 och 191 FEUF och artikel 37 i stadgan

ii) Det påstådda åsidosättandet av unionens och medlemsstaternas internationella åtaganden på miljöskyddsområdet

iii) Det påstådda åsidosättandet av unionens miljöpolitik på grund av att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka strider mot den sekundärrättsliga miljörätten, Europeiska rådets slutsatser och den europeiska gröna given

iv) Slutsats av bedömningen

c) Grunderna avseende åsidosättande av principerna om likabehandling och icke-diskriminering

1) Parternas argument

2) Bedömning

d) Grunderna avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1) Unionslagstiftarens prövning av huruvida skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka är proportionerlig

i) Parternas argument

ii) Bedömning

2) Prövning av huruvida åtgärden är proportionerlig

e) Grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF

1) Parternas argument

2) Bedömning

f) Grunderna avseende åsidosättande av de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget

1) Parternas argument

2) Bedömning

g) Slutsats

2. Skyldigheten att förfoga över ett antal fordon och förare som står i proportion till företagets transportvolym (artikel 1.3 i förordning 2020/1055, i den del denna lägger till ett led g i punkt 1 i artikel 5 i förordning nr 1071/2009)

a) Den första grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1) Parternas argument

2) Bedömning

b) Grunden avseende åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen

1) Parternas argument

2) Bedömning

c) Grunden avseende åsidosättande av artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan

1) Parternas argument

2) Bedömning

d) Slutsats

3. Karensperioden på fyra dagar mellan två cabotageperioder (artikel 2.4 a i förordning 2020/1055, genom vilken en punkt 2a infördes i artikel 8 i förordning nr 1072/2009)

a) Grunderna avseende åsidosättande av unionens miljö- och klimatpolitik

1) Parternas argument

2) Bedömning

b) Grunderna avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1) Parternas argument

2) Bedömning

i) Unionslagstiftarens prövning av huruvida karensperioden mellan två cabotageperioder är proportionerlig

ii) Huruvida karensperioden på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder är proportionerlig

c) Grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF

1) Parternas argument

2) Bedömning

d) Grunderna avseende åsidosättande av principerna om likabehandling och icke-diskriminering

1) Parternas argument

2) Bedömning

e) Grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 26, 34–36 och 58.1 FEUF

1) Parternas argument

2) Bedömning

f) Slutsats

4. Möjligheten att låta kombinerade transporter omfattas av en karensperiod (artikel 2.5 b i förordning 2020/1055, genom tillägg av en punkt 7 i artikel 10 i förordning nr 1072/2009, nedan kallad skyddsklausulen)

a) Grunden avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1) Parternas argument

2) Bedömning

b) Grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF

1) Parternas argument

2) Bedömning

c) Grunden avseende åsidosättande av artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan

1) Parternas argument

2) Bedömning

d) Slutsats

5. Slutsats beträffande respektive talan i de mål som rör förordning 2020/1055

D. Direktiv 2020/1057

1. Inledande anmärkningar

a) Direktiv 2020/1057 och de bestämmelser avseende utstationering av förare som föreskrivs däri

b) Räckvidden av Republiken Bulgariens och Republiken Cyperns talan i mål C-544/20 respektive i mål C-550/20

2. Grunderna avseende de särskilda reglerna om utstationering av förare

a) Inledande anmärkningar

b) Domstolens praxis angående utstationering av förare inom vägtransportsektorn

c) Den grund enligt vilken direktiv 96/71 inte är tillämpligt på förare inom vägtransportsektorn

1) Parternas argument

2) Bedömning

d) Åsidosättande av artikel 91.1 FEUF

1) Parternas argument

2) Bedömning

e) Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1) Grunderna avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen

i) Parternas argument

– Huruvida det kriterium som grundar sig på typen av transport är olämpligt

– Huruvida ”hybridmodellen” är olämplig och inte behövs för att uppnå de eftersträvade målen

– Huruvida de negativa effekterna är oproportionerliga

ii) Bedömning

– Inledande anmärkningar

– Syftena med de särskilda reglerna om utstationering av förare i direktiv 2020/1057

– Huruvida det kriterium som grundar sig på typen av transport är olämpligt

– Huruvida ”hybridmodellen” är olämplig och inte nödvändig för att uppnå de eftersträvade målen

– Oproportionerliga negativa effekter

2) Grunderna avseende unionslagstiftarens proportionalitetsprövning

i) Parternas argument

ii) Bedömning

– Inledande anmärkningar

– Avsaknaden av en kompletterande konsekvensbedömning av den slutliga versionen av bestämmelserna om utstationering av förare i direktiv 2020/1057

f) Åsidosättande av artikel 90 FEUF (jämförd med artikel 3.3 FEU), artikel 91.2 FEUF och artikel 94 FEUF

1) Parternas argument

2) Bedömning

g) Åsidosättande av likabehandlingsprincipen

1) Parternas argument

2) Bedömning

i) Inledande anmärkningar

ii) Åsidosättande av principen om likabehandling av bilaterala transporter och tredjelandstransporter (Republiken Litauen, Republiken Bulgarien, Rumänien och Republiken Cypern)

iii) Det påstådda åsidosättandet av principen om likabehandling av kombinerade transporter och bilaterala transporter (Ungern)

iv) Slutsats

h) Åsidosättande av den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster

1) Parternas argument

2) Bedömning

i) Åsidosättande av artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan

1) Parternas argument

2) Bedömning

3. Grunderna avseende artikel 9.1 i direktiv 2020/1057

a) Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen

1) Parternas argument

2) Bedömning

b) Åsidosättande av proportionalitetsprincipen och artikel 94 FEUF

1) Parternas argument

2) Bedömning

4. Slutsats avseende respektive talan i de mål som rör direktiv 2020/1057

V. Rättegångskostnader

VI. Förslag till avgörande

1.        Förevarande förslag till avgörande avser femton mål i vilka sju medlemsstater – Republiken Litauen, Republiken Bulgarien, Rumänien, Republiken Cypern, Ungern, Republiken Malta och Republiken Polen – har väckt talan om i första hand ogiltigförklaring av vissa bestämmelser i de tre rättsakter som ingår i det så kallade mobilitetspaketet, och i andra hand ogiltigförklaring av dessa rättsakter i deras helhet.

2.        Dessa tre rättsakter, vilka samtliga avser regelverket på vägtransportområdet, är för det första förordning (EU) 2020/1054, som bland annat rör maximal daglig körtid och körtid per vecka, minimigränser för raster och minsta dygns- och veckovila och positionsbestämning med hjälp av färdskrivare,(2) för det andra förordning (EU) 2020/1055, som bland annat ändrar de gemensamma reglerna beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som bedriver yrkesmässig trafik och de gemensamma reglerna för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg,(3) och för det tredje direktiv (EU) 2020/1057, som fastställer särskilda regler för utstationering av förare inom vägtransportsektorn(4) (nedan tillsammans kallade de angripna rättsakterna eller de tre angripna rättsakterna).

3.        Dessa femton förenade mål har verkligen en exceptionell dimension. Det är ytterst sällan unionslagstiftningsarbetet ger upphov till så omfattande och starka negativa reaktioner. Reaktionerna var väntade sett till hur debatten sett ut, och det motstånd som flera medlemsstater emellanåt gett uttryck för under det lagstiftningsförfarande som föregick antagandet av de tre rättsakter som ingår i mobilitetspaketet. På ett område av grundläggande betydelse för den inre marknaden finns det risk för en spricka mellan två olika visioner för unionen. Utöver den juridiska utmaningen är det således även till viss del viljan att leva tillsammans på en gemensam ekonomisk och social grund som står på spel i dessa mål. Oavsett utgång måste de därför ägnas den uppmärksamhet de förtjänar. Det är efter att ha anförtrotts detta ansvar som jag förelägger domstolen förevarande bedömning.

I.      Tillämpliga bestämmelser

A.      Förordning 2020/1054 (mobilitetspaketet, delen om arbetstidens längd)

4.        I artikel 1.6 c och d, 1.8 och 1.11 i förordning 2020/1054 föreskrivs följande:

”Förordning (EG) ... nr 561/2006 ska ändras på följande sätt:

...

6)      Artikel 8 ska ändras på följande sätt:

...

c)      Punkt 8 ska ersättas med följande:

’8.      Den normala veckovilan eller en annan veckovila på mer än 45 timmar som tas ut som kompensation för tidigare reducerad veckovila får inte tillbringas i ett fordon. Sådan vila ska tas i lämplig och könsanpassad inkvartering med lämpliga sovmöjligheter och sanitära inrättningar.

Alla kostnader för inkvartering utanför fordonet ska betalas av arbetsgivaren.’

d)      Följande punkt ska införas:

’8a.      Transportföretag ska organisera förarnas arbete så att föraren inom varje period om fyra på varandra följande veckor kan återvända till arbetsgivarens arbetsställe där föraren normalt är stationerad och där dennes veckovila inleds, i den medlemsstat där arbetsgivaren är etablerad, eller återvända till sin bostad, för att där tillbringa minst en normal veckovila eller en veckovila på mer än 45 timmar som tas ut som kompensation för reducerad veckovila.

Om föraren emellertid har tagit ut två på varandra följande veckovilor i enlighet med punkt 6 ska transportföretaget organisera förarens arbete så att denne kan återvända redan innan den normala veckovilan på mer än 45 timmar som tas ut som kompensation inleds.

Företaget ska dokumentera hur det uppfyller den skyldigheten och förvara dokumentationen i sina lokaler för att kunna uppvisa den på kontrollmyndigheternas begäran.’

...

8)      Artikel 9 ska ändras på följande sätt:

...

b)      Punkt 2 ska ersättas med följande:

’2.      Den tid som går åt för att resa till en plats för att ta över ett fordon som omfattas av denna förordning, eller för att återvända från denna plats, när fordonet varken står vid förarens hem eller vid arbetsgivarens arbetsställe där föraren normalt är stationerad, ska inte räknas som vila eller rast om föraren inte befinner sig på en färja eller ett tåg och har tillgång till en sovhytt, sovbrits eller liggplats.’

...

11)      I artikel 12 ska följande stycken läggas till:

’Om det är förenligt med trafiksäkerheten får föraren, under exceptionella omständigheter, även avvika från artikel 6.1 och 6.2 och artikel 8.2 genom att överskrida den dagliga körtiden och körtiden per vecka med upp till en timme för att nå arbetsgivarens arbetsställe eller sin bostad i syfte att ta en veckovila.

På samma villkor får föraren överskrida den dagliga körtiden och körtiden per vecka med upp till två timmar under förutsättning att en sammanhängande rast på 30 minuter togs omedelbart före den ytterligare körningen för att nå arbetsgivarens arbetsställe eller sin bostad i syfte att ta en normal veckovila.’

…”

5.        Artikel 2 i förordning 2020/1054 har följande lydelse:

”Förordning (EU) ... nr 165/2014 ska ändras på följande sätt:

...

2)      Artikel 3.4 ska ersättas med följande:

’4.      Senast tre år från utgången av året för ikraftträdande av de detaljerade bestämmelser som avses i artikel 11 andra stycket ska följande kategorier av fordon som används i en annan medlemsstat än registreringsmedlemsstaten utrustas med en smart färdskrivare i enlighet med artiklarna 8, 9 och 10 i denna förordning:

a)      Fordon utrustade med en analog färdskrivare.

b)      Fordon utrustade med en digital färdskrivare som uppfyller de specifikationer i bilaga IB till förordning (EEG) nr 3821/85 som tillämpades till och med den 30 september 2011.

c)      Fordon utrustade med en digital färdskrivare som uppfyller de specifikationer i bilaga IB till förordning (EEG) nr 3821/85 som tillämpades från och med den 1 oktober 2011.

d)      Fordon utrustade med en digital färdskrivare som uppfyller de specifikationer i bilaga IB till förordning (EEG) nr 3821/85 som tillämpades från och med den 1 oktober 2012.

4a.      Senast fyra år efter ikraftträdandet av de detaljerade bestämmelser som avses i artikel 11 andra stycket ska fordon som är utrustade med en smart färdskrivare som överensstämmer med bilaga IC till kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/799 [av den 18 mars 2016 om genomförande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 165/2014 när det gäller krav för konstruktion, provning, installation, drift och reparation av färdskrivare och deras komponenter (EUT L 139, 2016, s. 1)] och som används i en annan medlemsstat än registreringsmedlemsstaten utrustas med en smart färdskrivare enligt artiklarna 8, 9 och 10 i denna förordning.’

...

8)      Artikel 11 ska ändras på följande sätt:

a)      Första stycket ska ersättas med följande:

’För att säkerställa att smarta färdskrivare uppfyller principerna och kraven i denna förordning ska kommissionen genom genomförandeakter anta de detaljerade bestämmelser som krävs för en enhetlig tillämpning av artiklarna 8, 9 och 10, med undantag för bestämmelser som föreskriver registrering av ytterligare uppgifter i färdskrivaren.

Senast den 21 augusti 2021 ska kommissionen anta genomförandeakter med detaljerade bestämmelser för en enhetlig tillämpning av skyldigheten att registrera och lagra uppgifter om varje gränspassage för fordonet och aktiviteter som avses i artikel 8.1 första stycket andra och tredje strecksatserna och i artikel 8.1 andra stycket.

...’”

6.        I artikel 3 i förordning 2020/1054 föreskrivs följande:

”Denna förordning träder i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.

Artiklarna 1.15 och 2.12 ska emellertid tillämpas från och med den 31 december 2024.”

B.      Förordning 2020/1055 (mobilitetspaketet, delen om etablering)

7.        Skälen 6–8 och 20–22 i förordning 2020/1055 har följande lydelse:

”(6)      I syfte att motverka fenomenet med så kallade brevlådeföretag och garantera rättvis konkurrens och lika villkor på den inre marknaden är det nödvändigt att säkerställa att företag som bedriver yrkesmässig trafik och som är etablerade i en medlemsstat har en verklig och kontinuerlig närvaro i den medlemsstaten och bedriver sin transportverksamhet därifrån. Därför, och mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts, är det nödvändigt att förtydliga och skärpa bestämmelserna om huruvida det föreligger en faktisk och stabil företagsetablering samtidigt som man undviker att det leder till införandet av en oproportionell administrativ börda.

(7)      Verklig och kontinuerlig närvaro i etableringsmedlemsstaten bör i synnerhet kräva att företaget utför transporter med lämplig teknisk utrustning som är belägen i den medlemsstaten.

(8)      I förordning (EG) nr 1071/2009 föreskrivs att företag ska bedriva sin verksamhet effektivt och kontinuerligt med lämplig teknisk utrustning och andra hjälpmedel vid ett driftscentrum som är beläget i etableringsmedlemsstaten, och förordningen medger ytterligare krav på nationell nivå, varav det vanligaste är kravet att ha parkeringsplatser tillgängliga i etableringsmedlemsstaten. Dessa krav, som inte har tillämpats på samma sätt, har dock inte varit tillräckliga för att säkerställa en verklig koppling till den medlemsstaten i syfte att effektivt bekämpa brevlådeföretag samt minska risken för systematiskt cabotage och nomadförare som organiseras av ett företag som fordonen inte återvänder till. Med tanke på att särskilda regler om etableringsrätten och tillhandahållandet av tjänster kan vara nödvändiga för att säkerställa att den inre marknaden på transportområdet fungerar väl är det lämpligt att ytterligare harmonisera etableringskraven och skärpa de krav som är kopplade till närvaron i etableringsmedlemsstaten för de fordon som transportföretaget använder. Fastställandet av ett tydligt minsta intervall inom vilket fordonet måste återvända bidrar också till att säkerställa att dessa fordon kan underhållas korrekt med den tekniska utrustning som finns i etableringsmedlemsstaten och underlättar kontroller.

Cykeln för sådana återvändanden bör synkroniseras med transportföretagets skyldighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 [av den 15 mars 2006 om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet och om ändring av rådets förordningar (EEG) nr 3821/85 och (EG) nr 2135/98 samt om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 3820/85 (EUT L 102, 2006, s. 1)] att organisera sin verksamhet på ett sätt som gör det möjligt för föraren att återvända hem åtminstone var fjärde vecka, så att båda skyldigheterna kan uppfyllas genom att föraren återvänder med fordonet minst varannan fyraveckorscykel. Denna synkronisering stärker förarens rätt att återvända och minskar risken för att fordonet måste återvända enbart i syfte att uppfylla detta nya etableringskrav. Kravet på att återvända till etableringsmedlemsstaten bör dock inte innebära att ett visst antal transporter måste utföras i etableringsmedlemsstaten eller på annat sätt begränsa transportföretagens möjlighet att erbjuda tjänster på hela den inre marknaden.

...

(20)      Reglerna om tillfälliga inrikestransporter som utförs av utlandsetablerade transportföretag i en värdmedlemsstat (cabotage) bör vara tydliga, enkla och lätta att kontrollera, samtidigt som man bibehåller den liberaliseringsnivå som uppnåtts hittills.

(21)      Cabotagetransporter bör bidra till att öka beläggningsfaktorn för tunga fordon och minska antalet tomkörningar, och de bör tillåtas så länge de inte utförs så att de utvecklas till permanent eller kontinuerlig verksamhet i den berörda medlemsstaten. För att säkerställa att cabotagetransporter inte utförs så att de utvecklas till permanent eller kontinuerlig verksamhet bör transportföretag inte tillåtas utföra fler cabotagetransporter i samma medlemsstat inom en viss tid efter en cabotagetransportperiod.

(22)      Även om den ökade liberalisering som fastställs genom artikel 4 i rådets direktiv 92/106/EEG [av den 7 december 1992 om gemensamma regler för vissa former av kombinerad transport av gods mellan medlemsstaterna(5)] har varit gynnsam när det gäller att främja kombinerade transporter jämfört med cabotage enligt förordning (EG) nr 1072/2009, och i princip bör bibehållas, är det nödvändigt att säkerställa att den inte missbrukas. Erfarenheter har visat att den bestämmelsen i vissa delar av unionen har använts systematiskt för att kringgå cabotagetransportens tillfälliga karaktär och som grund för en kontinuerlig närvaro av fordon i en annan medlemsstat än företagets etableringsmedlemsstat. Sådana otillbörliga metoder riskerar att leda till social dumpning och äventyrar respekten för den rättsliga ramen gällande cabotage. Medlemsstater bör därför kunna avvika från artikel 4 i direktiv 92/106/EEG och tillämpa bestämmelserna om cabotage i förordning (EG) nr 1072/2009 för att komma till rätta med sådana problem genom att införa en proportionell gräns för en kontinuerlig närvaro av fordon inom deras territorium.”

8.        I artikel 1 i förordning 2020/1055 föreskrivs följande:

”Förordning (EG) nr 1071/2009 ska ändras på följande sätt:

...

2)      Artikel 3.2 ska utgå.

3)      Artikel 5 ska ersättas med följande:

’Artikel 5

Villkor rörande etableringskravet

1.      För att uppfylla kravet i artikel 3.1 a ska företaget i etableringsmedlemsstaten

a)      förfoga över lokaler där det har tillgång till sin centrala företagsinformation i original, antingen elektroniskt eller i annan form, särskilt sina transportavtal, handlingar rörande fordon som företaget förfogar över, räkenskaper, personalhandlingar, anställningsavtal, socialförsäkringshandlingar, handlingar som innehåller uppgifter om utsändning och utstationering av förare, handlingar som innehåller uppgifter om cabotage, kör- och vilotider samt övriga handlingar som den behöriga myndigheten måste ha tillgång till för att kunna kontrollera att företaget uppfyller villkoren enligt denna förordning,

b)      organisera sin fordonsparks verksamhet på ett sådant sätt att det säkerställs att fordon som företaget förfogar över och som används vid internationella transporter återvänder till ett av driftscentrumen i den medlemsstaten senast inom åtta veckor efter avfärden,

c)      vara registrerat i företagsregister i den medlemsstaten eller i ett liknande register när detta krävs enligt nationell rätt,

d)      vara föremål för inkomstskatt och, när detta krävs enligt nationell rätt, ha tilldelats ett giltigt registreringsnummer för mervärdesskatt,

e)      så snart tillstånd beviljats, i egenskap av ägare eller till exempel i kraft av hyrköps-, hyres- eller leasingavtal, förfoga över ett eller flera fordon som är registrerade eller tagna i bruk och godkända för användning i enlighet med den medlemsstatens lagstiftning,

f)      effektivt och kontinuerligt bedriva sin administrativa och kommersiella verksamhet med lämplig utrustning och lämpliga hjälpmedel i sådana lokaler som anges i led a, belägna i den medlemsstaten, och effektivt och kontinuerligt förvalta sina transporter och därvid använda de fordon som avses i led g med lämplig teknisk utrustning belägen i den medlemsstaten,

g)      fortlöpande och regelbundet förfoga över ett antal fordon som uppfyller villkoren i led e samt förare som normalt är stationerade vid ett driftscentrum i den medlemsstaten, i båda fallen i ett antal som står i proportion till företagets transportvolym.

...’”

9.        I artikel 2 i förordning 2020/1055 föreskrivs följande:

”Förordning (EG) nr 1072/2009 ska ändras på följande sätt:

...

4)      Artikel 8 ska ändras på följande sätt:

a)      Följande punkt ska införas:

’2a.            Transportföretag får inte utföra cabotagetransporter med samma fordon eller, om det är fråga om fordonståg, med dess motorfordon, i samma medlemsstat inom fyra dagar från det att den sista cabotagetransporten i den medlemsstaten har utförts.’

b)      I punkt 3 ska första stycket ersättas med följande:

’3.      Inrikes godstransporter på väg som utförs i en värdmedlemsstat av ett utlandsetablerat transportföretag ska endast anses förenliga med denna förordning om transportföretaget kan uppvisa tydliga bevis för den föregående internationella transporten och för varje därpå följande cabotagetransport som utförts. Om fordonet har varit på värdmedlemsstatens territorium inom den fyradagarsperiod som föregår den internationella transporten ska transportföretaget även uppvisa tydliga bevis för alla transporter som utförts under den perioden.’

...

5)      Artikel 10 ska ändras på följande sätt:

...

b)      Följande punkt ska läggas till:

’7.      Utöver punkterna 1–6 i denna artikel och med avvikelse från artikel 4 i direktiv 92/106/EEG får medlemsstaterna, om det är nödvändigt för att undvika att den sistnämnda bestämmelsen missbrukas genom tillhandahållande av obegränsade och kontinuerliga tjänster bestående av inledande eller avslutande vägtransportsträckor utförda inom en värdmedlemsstat som utgör en del av en kombinerad transport mellan medlemsstater, föreskriva att artikel 8 i denna förordning ska tillämpas på transportföretag när de utför sådana inledande eller avslutande vägtransportsträckor inom den medlemsstaten. Med avseende på sådana transportsträckor får medlemsstaterna bevilja en längre period än den period på sju dagar som föreskrivs i artikel 8.2 i denna förordning, och föreskriva en kortare period än den period på fyra dagar som fastställs i artikel 8.2a i denna förordning. Tillämpningen av artikel 8.4 i denna förordning på sådana transporter ska inte påverka de krav som följer av direktiv 92/106/EEG. Medlemsstater som utnyttjar den avvikelse som föreskrivs i denna punkt ska underrätta kommissionen om detta innan de tillämpar de relevanta nationella åtgärderna. De ska se över dessa åtgärder minst vart femte år och underrätta kommissionen om resultatet av denna översyn. De ska göra dessa regler, inbegripet respektive perioders längd, tillgängliga för allmänheten på ett transparent sätt.’”

C.      Direktiv 2020/1057 (mobilitetspaketet, delen om utstationering av arbetstagare)

10.      Artikel 1 i direktiv 2020/1057 har rubriken ”Särskilda regler om utstationering av förare”. I artikel 1.1–1.7 föreskrivs följande:

”1. I denna artikel fastställs särskilda regler vad gäller vissa aspekter av direktiv 96/71/EG avseende utstationering av förare inom vägtransportsektorn och av direktiv 2014/67/EU avseende administrativa krav och kontrollåtgärder för utstationering av dessa förare.

2. Dessa särskilda regler är tillämpliga på förare som är anställda av företag som är etablerade i en medlemsstat som vidtar den gränsöverskridande åtgärd som avses i artikel 1.3 a i direktiv 96/71/EG.

3.       Utan hinder av vad som sägs i artikel 2.1 i direktiv 96/71/EG ska en förare inte anses vara utstationerad i den mening som avses i direktiv 96/71/EG när föraren utför bilaterala transporter av gods.

Inom ramen för detta direktiv avses med en bilateral transport av gods förflyttning av gods på grundval av ett transportavtal, från etableringsmedlemsstaten, enligt definitionen i artikel 2.8 i förordning (EG) nr 1071/2009, till en annan medlemsstat eller till ett tredjeland, eller från en annan medlemsstat eller ett tredjeland till etableringsmedlemsstaten.

Från och med den 2 februari 2022, som är den dag från och med vilken förare, enligt artikel 34.7 i [Europaparlamentets och rådets] förordning (EU) nr 165/2014 [av den 4 februari 2014 om färdskrivare vid vägtransporter, om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 3821/85 om färdskrivare vid vägtransporter och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet, EUT L 60, 2014, s. 1], ska registrera uppgifter om gränspassage manuellt, ska medlemsstaterna tillämpa undantaget för bilaterala transporter av gods enligt första och andra styckena i denna punkt även när föraren utöver att utföra en bilateral transport utför en lastnings- och/eller lossningsaktivitet i de medlemsstater eller tredjeländer som föraren passerar, under förutsättning att föraren inte lastar och lossar godset i samma medlemsstat.

Om en bilateral transport som utgår från etableringsmedlemsstaten, och under vilken ingen ytterligare aktivitet utförs, följs av en bilateral transport till etableringsmedlemsstaten, ska undantaget för ytterligare aktiviteter i tredje stycket vara tillämpligt för högst två ytterligare lastnings- och/eller lossningsaktiviteter, enligt de villkor som anges i tredje stycket.

Undantagen enligt tredje och fjärde styckena i denna punkt för ytterligare aktiviteter ska vara tillämpliga endast till och med den dag från och med vilken smarta färdskrivare som uppfyller det krav avseende registrering av gränspassager och ytterligare aktiviteter som avses i artikel 8.1 första stycket i förordning (EU) nr 165/2014 ska monteras i fordon som registreras i en medlemsstat för första gången enligt artikel 8.1 fjärde stycket i den förordningen. Från och med den dagen ska undantagen i tredje och fjärde styckena i denna punkt för ytterligare aktiviteter vara tillämpliga endast för förare som använder fordon utrustade med smarta färdskrivare i enlighet med artiklarna 8, 9 och 10 i den förordningen.

4. Utan hinder av vad som sägs i artikel 2.1 i direktiv 96/71/EG ska en förare inte anses vara utstationerad i den mening som avses i direktiv 96/71/EG när föraren utför bilaterala transporter av personer.

Inom ramen för detta direktiv avses med en bilateral transport vid internationella persontransporter, tillfälliga eller med linjetrafik, i den mening som avses i förordning (EG) nr 1073/2009, att en förare utför någon av följande åtgärder:

a)      Tar upp passagerare i etableringsmedlemsstaten och släpper av dem i en annan medlemsstat eller ett tredjeland.

b)      Tar upp passagerare i en medlemsstat eller i ett tredjeland och släpper av dem i etableringsmedlemsstaten.

c)      Tar upp och släpper av passagerare i etableringsmedlemsstaten i syfte att utföra lokala utflykter i en annan medlemsstat eller ett tredjeland, i enlighet med förordning (EG) nr 1073/2009.

Från och med den 2 februari 2022, som är den dag från och med vilken förare ska, enligt artikel 34.7 i förordning (EU) nr 165/2014, registrera uppgifter om gränspassage manuellt, ska medlemsstaterna tillämpa undantaget för bilaterala transporter av personer enligt första och andra styckena i denna punkt även när föraren utöver att utföra en bilateral transport tar upp passagerare en gång och/eller släpper av passagerare en gång i medlemsstater eller tredjeländer som föraren passerar, under förutsättning att föraren inte erbjuder persontransporttjänster mellan två platser i den medlemsstat som passeras. Detsamma ska gälla för returresan.

Undantaget i tredje stycket i denna punkt för ytterligare aktiviteter ska vara tillämpligt endast till och med den dag från och med vilken smarta färdskrivare som uppfyller det krav avseende registrering av gränspassager och ytterligare aktiviteter som avses i artikel 8.1 första stycket i förordning (EU) nr 165/2014 ska monteras i fordon som registreras i en medlemsstat för första gången enligt artikel 8.1 fjärde stycket i den förordningen. Från och med den dagen ska undantaget i tredje stycket i denna punkt för ytterligare aktiviteter vara tillämpligt endast för förare som använder fordon utrustade med smarta färdskrivare i enlighet med artiklarna 8, 9 och 10 i den förordningen.

5.      Utan hinder av vad som sägs i artikel 2.1 i direktiv 96/71/EG ska en förare inte anses vara utstationerad i den mening som avses i direktiv 96/71/EG när föraren korsar en medlemsstats territorium utan att lasta eller lossa gods och utan att ta upp eller släppa av passagerare.

6.      Utan hinder av vad som sägs i artikel 2.1 i direktiv 96/71/EG ska en förare inte anses vara utstationerad i den mening som avses i direktiv 96/71/EG när föraren utför den inledande eller avslutande vägtransportsträckan i en kombinerad transport enligt definitionen i rådets direktiv 92/106/EEG [av den 7 december 1992 om gemensamma regler för vissa former av kombinerad transport av gods mellan medlemsstaterna, EGT L 368, 1992 s. 38)] om vägtransportsträckan i sig utgörs av bilaterala transporter enligt definitionen i punkt 3 i den här artikeln.

7. En förare som utför cabotagetransport enligt definitionerna i förordningarna (EG) nr 1072/2009 och (EG) nr 1073/2009 ska anses vara utstationerad i enlighet med direktiv 96/71/EG.”

II.    Bakgrund till tvisten

11.      Den 31 maj 2017 antog Europeiska kommissionen flera förslag som tillsammans bildar ett så kallat mobilitetspaket, i syfte att ändra vissa aspekter av EU:s lagstiftning på transportsektorn. Bland dessa ingår bland annat förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/22/EG vad gäller tillsynskrav och om fastställande av särskilda bestämmelser med avseende på direktiv 96/71/EG och direktiv 2014/67/EU för utstationering av förare inom vägtransportsektorn (COM(2017) 278 final, nedan kallat förslaget till utstationeringsdirektiv), förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 561/2006 vad gäller minimikrav om maximal daglig körtid och körtid per vecka, minimigränser för raster och minsta dygns- och veckovila och av förordning (EU) nr 165/2014 vad gäller positionsbestämning med hjälp av färdskrivare (COM(2017) 277 final, nedan kallat förslaget till arbetstidsförordning) och förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1071/2009 och förordning (EG) nr 1072/2009 i syfte att anpassa dem till utvecklingar inom [vägtransportsektorn] (COM(2017) 281 final, nedan kallat förslaget till etableringsförordning). Dessa förslag åtföljdes av två konsekvensbedömningar.(6)

12.      Efter långa diskussioner såväl inom Europaparlamentet och Europeiska unionens råd som mellan dessa båda institutioner nåddes en kompromiss om de tre angripna rättsakterna under förhandlingarna den 11–12 december 2019 inom ramen för det interinstitutionella trepartsmötet mellan rådet, parlamentet och kommissionen.

13.      Vid omröstningen i rådet den 7 april 2020 stöddes antagandet av nämnda rättsakter av en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna, medan nio medlemsstater, nämligen Republiken Bulgarien, Republiken Cypern, Republiken Estland, Ungern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Malta, Republiken Polen och Rumänien, motsatte sig antagandet.

14.      Den 15 juli 2020 antog parlamentet och rådet de slutliga versionerna av de tre rättsakterna.

III. Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen

15.      I mål C-541/20 har Republiken Litauen, med stöd av Republiken Lettland och Rumänien,(7) yrkat att domstolen, för det första, ska ogiltigförklara i första hand artikel 1.6 d och artikel 3 i förordning 2020/1054 eller i andra hand förordningen i dess helhet, och, för det andra, ogiltigförklara i första hand artikel 1.3 och 1.7 i direktiv 2020/1057 eller i andra hand direktivet i dess helhet.

16.      I mål C-542/20, har Republiken Litauen, med stöd av Republiken Estland, Republiken Lettland och Rumänien,(8) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 1.3 i förordning 2020/1055, i den del denna inför en punkt 1 b i artikel 5 i förordning nr 1071/2009, och ogiltigförklara artikel 2.4 a i förordning 2020/1055.

17.      I mål C-543/20 har Republiken Bulgarien, med stöd av Rumänien och Republiken Lettland,(9) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara i första hand artikel 1.6 c och d och artikel 3 i förordning 2020/1054, eller i andra hand förordningen i dess helhet.

18.      I mål C-544/20 har Republiken Bulgarien, med stöd av Republiken Estland, Republiken Lettland och Rumänien,(10) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara direktiv 2020/1057.

19.      I mål C-545/20 har Republiken Bulgarien, med stöd av Republiken Estland, Republiken Lettland och Rumänien,(11) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 1.3 i förordning 2020/1055, i den del denna inför en punkt 1 b i artikel 5 i förordning nr 1071/2009, eller i andra hand ogiltigförklara punkt 1.3 i dess helhet, samt ogiltigförklara artikel 2.4 a i förordning 2020/1055, eller i andra hand ogiltigförklara nämnda artikel 2.4 i dess helhet, eller i tredje hand ogiltigförklara förordning 2020/1055 i dess helhet.

20.      I mål C-546/20 har Rumänien, med stöd av Republiken Lettland,(12) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara i första hand artikel 1.6 c och d i förordning 2020/1054, eller i andra hand förordningen i dess helhet.

21.      I mål C-547/20 har Rumänien, med stöd av Republiken Estland, Republiken Lettland och Republiken Litauen,(13) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 1.3 i förordning 2020/1055, i den del denna inför en punkt 1 b i artikel 5 i förordning nr 1071/2009, samt ogiltigförklara artikel 2.4 a, b och c i förordning 2020/1055, eller i andra hand ogiltigförklara förordning 2020/1055 i dess helhet.

22.      I mål C-548/20 har Rumänien, med stöd av Republiken Estland och Republiken Lettland,(14) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara i första hand artikel 1.3-1.6 i direktiv 2020/1057 eller i andra hand direktivet i dess helhet, för det fall domstolen skulle finna att dessa bestämmelser inte kan skiljas från övriga bestämmelser i direktivet.

23.      I mål C-549/20 har Republiken Cypern, med stöd av Republiken Estland, Republiken Lettland, Republiken Litauen och Rumänien,(15) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 1.3 i förordning 2020/1055, i den del denna inför en punkt 1 b i artikel 5 i förordning nr 1071/2009, eller i andra hand ogiltigförklara punkt 1.3 i dess helhet, eller i tredje hand ogiltigförklara förordning 2020/1055 i dess helhet.

24.      I mål C-550/20 har Republiken Cypern, med stöd av Republiken Estland, Republiken Lettland och Rumänien,(16) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara direktiv 2020/1057.

25.      I mål C-551/20 har Ungern, med stöd av Republiken Estland, Republiken Lettland, Republiken Litauen och Rumänien,(17) yrkat att domstolen för det första ska ogiltigförklara artikel 1.6 c och artikel 2.2, i förordning 2020/1054 samt, i förekommande fall, de bestämmelser som inte kan skiljas från övriga bestämmelser i förordningen, för det andra ska ogiltigförklara artikel 1.3 i förordning 2020/1055, i den del denna inför en punkt 1 b i artikel 5 i förordning 1071/2009, samt, i förekommande fall, de bestämmelser som inte kan skiljas från övriga bestämmelser i förordningen, och för det tredje ska ogiltigförklara i första hand artikel 1 i direktiv 2020/1057 eller i andra hand artikel 1.6 i detta direktiv, samt, i förekommande fall, de bestämmelser som inte kan skiljas från övriga bestämmelser i direktivet.

26.      I mål C-552/20 har Republiken Malta, med stöd av Konungariket Belgien, Republiken Estland, Republiken Lettland, Republiken Litauen och Rumänien,(18) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 1.3 i förordning 2020/1055, i den del denna inför en punkt 1 b i artikel 5 förordning nr 1071/2009 och ogiltigförklara artikel 2.4 i förordning 2020/1055.(19)

27.      I mål C-553/20 har Republiken Polen, med stöd av Rumänien och Republiken Lettland,(20) yrkat att domstolen i första hand ska ogiltigförklara artikel 1.6 d i förordning 2020/1054, eller i andra hand förordningen i dess helhet.

28.      I mål C-554/20 har Republiken Polen, med stöd av Republiken Estland, Republiken Lettland, Republiken Litauen och Rumänien,(21) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 1.3 i förordning 2020/1055, i den del denna inför en punkt 1 b och g i artikel 5.1 b i förordning nr 1071/2009, ogiltigförklara artikel 2.4 a i förordning 2020/1055, och ogiltigförklara artikel 2.5 b i förordning 2020/1055, eller i andra hand ogiltigförklara förordning 2020/1055 i dess helhet.

29.      I mål C-555/20 har Republiken Polen, med stöd av Republiken Estland, Republiken Lettland och Rumänien,(22) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 1.3, 1.4, 1.6 och 1.7 samt artikel 9.1 i direktiv 2020/1057, eller i andra hand direktivet i dess helhet.

30.      I samtliga dessa mål har sökandemedlemsstaterna yrkat att domstolen ska förplikta parlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

31.      Parlamentet och rådet har yrkat att domstolen ska ogilla talan i samtliga ovannämnda mål och förplikta sökandemedlemsstaterna att ersätta rättegångskostnaderna.

32.      Genom beslut av den 13, 21, 22, 26, 27 och 29 april 2021 samt av den 12 maj 2022 beviljade domstolens ordförande Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Österrike, Konungariket Sverige, Storhertigdömet Luxemburg, Republiken Grekland, Konungariket Nederländerna, Republiken Frankrike, Konungariket Danmark och Republiken Italien tillstånd att intervenera till stöd för parlamentets och rådets yrkanden.

33.      Republiken Bulgarien, Republiken Cypern, Republiken Litauen, Ungern, Republiken Malta, Republiken Polen, Rumänien, Republiken Estland och Republiken Lettland, respektive rådet, Republiken Frankrike, Republiken Italien och Konungariket Sverige, yttrade sig muntligen vid den förhandling som hölls den 24 och 25 april 2023.

34.      Ordföranden beslutade den 13 oktober 2023 att förena målen C-241/20–C-555/20 i enlighet med artikel 54.2 i rättegångsreglerna.

IV.    Bedömning

A.      Inledande anmärkningar

35.      I de femton mål i vilka de sju sökandemedlemsstaterna har väckt talan mot de tre angripna rättsakterna berörs på ett sektorsövergripande sätt ett antal grundläggande bestämmelser och principer i unionsrätten.

36.      I detta sammanhang anser jag att det är lämpligt att inleda med ett antal allmänna överväganden om dessa bestämmelser och principer, mot bakgrund av domstolens praxis. Grundat på dessa överväganden kommer jag därefter att utveckla bedömningen av respektive talan mot var och en av de tre angripna rättsakterna.

37.      I de efterföljande punkterna kommer jag först att analysera det särskilda regelverk på transportområdet som utgör en del av unionslagstiftningen på den inre marknaden. Därefter kommer jag att analysera proportionalitetsprincipen respektive principerna om likabehandling och icke-diskriminering, såsom dessa har utvecklats i domstolens praxis. Olika medlemsstater har nämligen vid flera tillfällen åberopat dessa principer till stöd för sin talan. Slutligen kommer jag att göra några överväganden avseende de unionsrättsliga bestämmelser på miljöområdet som flera av sökandemedlemsstaterna också har åberopat på ett sektorsövergripande sätt.

B.      Det särskilda regelverket för transporter på den inre marknaden

38.      Transporter, och särskilt vägtransporter, är en viktig sektor för samhället, för ekonomin och för den europeiska integrationen. Varken unionslagstiftningen eller domstolen ger en allmän allomfattande definition av begreppet transport.(23) Domstolen har emellertid i sin praxis hänvisat till transporttjänster som ”en fysisk verksamhet att flytta personer eller varor från en plats till en annan med transportmedel”.(24)

39.      Transportsektorn är en ekonomisk sektor med vissa särdrag som motiverar att den regleras av ett särskilt regelverk på den inre marknaden.(25)

40.      I unionens primärrätt kommer behovet av att beakta transportsektorns särdrag i första hand till uttryck i unionslagstiftarens uttryckligt och allmänt föreskrivna krav i artikel 91.1 FEUF – som utgör den rättsliga grunden för genomförandet av den gemensamma transportpolitiken – på att transportfrågornas ”särskilda karaktär” ska beaktas vid genomförandet av den gemensamma politiken på detta område.

41.      I andra bestämmelser i avdelning VI i den tredje delen av EUF-fördraget (artiklarna 90–100) som rör den gemensamma transportpolitiken – bestämmelser som sökandemedlemsstaterna vid olika tillfällen har åberopat har åsidosatts – konkretiseras för övrigt vissa aspekter som lagstiftaren särskilt ska beakta vid genomförandet av denna politik. Enligt artikel 91.2 FEUF ska det vid beslut om åtgärder som avser denna gemensamma politik beaktas huruvida åtgärderna skulle kunna få allvarliga återverkningar på levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner samt på utnyttjandet av transportmedel, och enligt artikel 94 ska det vid antagandet av åtgärder med avseende på fraktsatser och befordringsvillkor tas hänsyn till transportföretagens ekonomiska situation.

42.      Domstolen har dessutom i sin fasta praxis slagit fast att fördragen ger unionslagstiftaren ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller syftet med och medlen för den gemensamma transportpolitiken,(26) och vid antagandet av lämpliga åtgärder i samband med den gemensamma politiken på detta område.(27)

43.      Jag framhåller i detta sammanhang även att det i artikel 91.1 a och b FEUF görs åtskillnad mellan, å ena sidan, internationella transporter och inrikes transporter och, å andra sidan, mellan inhemska transportföretag och utomlands hemmahörande transportföretag. Medan det i artikel 91.1 a föreskrivs att ”gemensamma regler” ska fastställas för internationella transporter, föreskrivs det i artikel 91.1 b endast att det ska fastställas ”villkor under vilka utomlands hemmahörande transportföretag får utföra transporter i en medlemsstat”. På primärrättslig nivå föreskrivs i unionsrätten således olika tillvägagångssätt för regleringen av internationella transporter och regleringen av inrikes transporter i samband den gemensamma transportpolitiken.

44.      För det andra har kravet på att transportområdets särdrag ska beaktas föranlett fördragets upphovsmän att ge detta område en särskild ställning i samband med regleringen av den inre marknaden, särskilt vad gäller friheten att tillhandahålla tjänster.(28)

45.      Friheten att tillhandhålla tjänster på transportområdet regleras därför inte av artikel 56 FEUF, som rent allmänt avser frihet att tillhandahålla tjänster, utan av artikel 58.1 FEUF, enligt vilken ”[f]ri rörlighet för tjänster på transportområdet regleras av bestämmelserna i avdelningen om transporter”.(29)

46.      Härav följer, såsom domstolen vid flera tillfällen har slagit fast i sin praxis, att tillämpning på transportområdet av de i EUF-fördraget fastställda principerna om frihet att tillhandahålla tjänster uppnås tack vare genomförandet av den gemensamma transportpolitiken(30). Friheten att tillhandahålla tjänster, såsom denna garanteras i artiklarna 56 och 57 FEUF, kan således endast tillämpas på transporttjänster i den mån som sekundärrätten har gjort detta möjligt.(31) Transporttjänster som inte liberaliserats ska således undantas från tillämpningsområdet för artikel 56 FEUF.(32)

47.      Fördragens upphovsmän har däremot inte infört något särskilt regelverk för transporter när det gäller etableringsfriheten. Såsom domstolen uttryckligen har påpekat är EUF-fördragets bestämmelser om etableringsfrihet nämligen direkt tillämpliga på transporter.(33)

48.      Av det ovan anförda följer att den särskilda ställning som transporter har getts i de primärrättsliga bestämmelser som reglerar den inre marknaden utmärks av att en etableringsrätt i varje medlemsstat som grundas på EUF-fördraget kombineras med en rätt för transportföretagen att fritt tillhandahålla transporttjänster, vilken uteslutande garanteras i den mån denna rätt har beviljats genom sekundärrättsliga bestämmelser som unionslagstiftaren antagit inom ramen för den gemensamma transportpolitiken.

49.      Vad särskilt gäller vägtransportområdet har unionslagstiftarens åtgärder för att genomföra den gemensamma transportpolitiken bland annat haft till syfte att liberalisera sektorn och bidra till fullbordandet av den inre marknaden för vägtransporter, dess effektivitet och konkurrenskraft. Även om internationella transporter helt har liberaliserats är möjligheten att utföra inrikes transporter fortfarande delvis begränsad för utomlands hemmahörande transportföretag genom de restriktioner som finns för cabotagetransporter, vilket är i linje med den särskilda ställning som transporter har getts i primärrätten genom artikel 58.1 FEUF.(34)

50.      Denna särskilda ställning begränsar således möjligheten att tillfälligt tillhandahålla vägtransporttjänster i en annan medlemsstat än i etableringsmedlemsstaten, samtidigt som medborgare i alla medlemsstater ges möjlighet att permanent etablera sig i en annan medlemsstat och där bedriva yrkesmässig trafik på samma villkor som den medlemsstatens medborgare.

51.      Å andra sidan har unionslagstiftaren utarbetat ett omfattande socialt regelverk för vägtransportföretag och företag som utför persontransporter på väg, vilket särskilt syftar till att förbättra arbetsvillkoren för mobila arbetstagare inom vägtransportsektorn (det vill säga förare), förbättra trafiksäkerheten för alla trafikanter och säkerställa rättvis konkurrens mellan vägtransportföretag på den inre marknaden.(35)

1.      Proportionalitetsprincipen

a)      Proportionalitetsprincipen, utrymmet för skönsmässig bedömning och domstolsprövningen

52.      Det följer av domstolens fasta praxis att proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, innebär att unionsinstitutionernas rättsakter ska vara ägnade att leda till att de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna uppnås och att de inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.(36) Denna princip upprepas i artikel 5.4 FEU och i det protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som fogats till fördragen.

53.      Vad gäller domstolsprövningen av huruvida dessa villkor är uppfyllda, har domstolen slagit fast att unionslagstiftaren, vid utövandet av de befogenheter som denne tilldelats, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på områden såsom den gemensamma transportpolitiken,(37) där unionslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk eller social art och därvid måste göra komplicerade bedömningar. Det handlar således inte om att avgöra huruvida en åtgärd som har vidtagits på ett sådant område var den enda möjliga åtgärden eller den bästa möjliga åtgärden. Det är endast om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som de behöriga institutionerna eftersträvar som åtgärdens laglighet kan påverkas.(38)

54.      Unionslagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning – som innebär att domstolsprövningen av hur detta utrymme har utövats är begränsad – omfattar inte endast arten av och tillämpningsområdet för de bestämmelser som ska antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de underliggande sakförhållandena.(39)

55.      Även när unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning är denne emellertid skyldig att grunda sitt val på objektiva kriterier och att undersöka om de mål som eftersträvas med den valda åtgärden är av sådan art att de negativa ekonomiska konsekvenserna – till och med betydande sådana – för vissa aktörer härav är motiverade. Enligt artikel 5 i protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, vilket är fogat till fördragen, ska i utkasten till lagstiftningsakter nämligen hänsyn tas till att det ansvar som åvilar ekonomiska aktörer så långt som möjligt ska begränsas och stå i proportion till det mål som ska uppnås.(40)

56.      Vad gäller omfattningen av den prövning som ska göras har domstolen preciserat att det inte ankommer på domstolen att ersätta unionslagstiftarens bedömning med sin egen på ett område som förutsätter politiska, ekonomiska och socialpolitiska val från lagstiftarens sida och där lagstiftaren måste göra komplicerade bedömningar.(41) Enligt den rättspraxis som nämns i punkterna 53–55 ovan, ankommer det nämligen på domstolen att kontrollera huruvida unionslagstiftaren uppenbart har överskridit sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på de komplicerade bedömningar som denne hade att göra i förevarande fall, genom att unionslagstiftaren har valt åtgärder som var uppenbart olämpliga i förhållande till det eftersträvade målet.(42)

57.      Domstolen kan som mest underkänna ett av lagstiftarens normativa val om detta visar sig vara uppenbart oriktigt eller om de nackdelar som uppkommer för vissa ekonomiska aktörer som en följd av valet inte står i någon som helst proportion till de fördelar som i övrigt är förbundna därmed.(43)

58.      Av fast rättspraxis framgår dessutom att de unionsinstitutioner som har antagit den aktuella rättsakten måste, även när domstolsprövningen är begränsad, kunna visa inför domstolen att rättsakten har antagits genom ett faktiskt utövande av deras utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förutsätter att alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera har beaktats. Härav följer att institutionerna åtminstone ska kunna lägga fram, och på ett klart och tydligt sätt redogöra för, de underliggande sakförhållanden som de varit skyldiga att beakta som underlag för de omtvistade åtgärderna i nämnda rättsakt och som utgjorde förutsättningar för utövandet av deras utrymme för skönsmässig bedömning.(44)

59.      Det ankommer emellertid på sökanden att visa att de nackdelar som följer av unionslagstiftarens normativa val är oproportionerliga i förhållande till de fördelar som det i övrigt medför.(45)

60.      Unionslagstiftaren är dessutom inte skyldig att ta hänsyn till den särskilda situationen i en medlemsstat när unionsrättsakten får följder i samtliga medlemsstater och kräver att det säkerställs en balans mellan de olika aktuella intressena, med beaktande av de mål som eftersträvas med denna rättsakt. När försök att nå en sådan balans görs med beaktande av situationen i samtliga medlemsstater i unionen, och inte med beaktande av den särskilda situationen i en enskild medlemsstat, kan detta följaktligen inte anses strida mot proportionalitetsprincipen.(46)

b)      De uppgifter som ska beaktas i lagstiftningsprocessen och vid konsekvensbedömningen

61.      I flera av de mål i vilka talan väckts har sökandemedlemsstaterna gjort gällande att kommissionens konsekvensbedömning(47) av de tre angripna rättsakterna eller vissa av bestämmelserna i dessa saknas eller är otillräcklig. Frågan huruvida lagstiftaren har beaktat alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avsåg att reglera och huruvida lagstiftaren var tvungen att genomföra eller komplettera en konsekvensbedömning omfattas av proportionalitetsprincipen.(48)

62.      Bestämmelserna om konsekvensbedömningar anges i det interinstitutionella avtalet mellan parlamentet, rådet och kommissionen om bättre lagstiftning av den 13 april 2016(49) (nedan kallat det interinstitutionella avtalet) och särskilt i del III däri.

63.      Av detta avtal följer att kommissionen ska göra konsekvensbedömningar av de lagstiftningsinitiativ och övriga initiativ, delegerade akter och genomförandeåtgärder som förväntas få betydande ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser.(50) Utarbetandet av konsekvensbedömningar utgör ett steg i lagstiftningsprocessen som i allmänhet ska genomföras när ett lagstiftningsinitiativ kan få ovannämnda konsekvenser.(51)

64.      Av rättspraxis framgår emellertid att det interinstitutionella avtalets bestämmelser inte är formulerade i tvingande termer.(52) Även om konsekvensbedömningar är ett viktigt och användbart verktyg i lagstiftningsprocessen, eftersom de underlättar utarbetandet av en välmotiverad och transparent lagstiftning, är det dock inte ett krav enligt det interinstitutionella avtalet att en konsekvensbedömning under alla  omständigheter måste föregå förslag på eller antagande av ny lagstiftning.(53) Domstolen har i detta avseende uttryckligen konstaterat att det av ordalydelsen i det interinstitutionella avtalet inte kan utläsas att det finns en skyldighet att under alla omständigheter göra en konsekvensbedömning.(54)

65.      Domstolen har i detta sammanhang påpekat att underlåtenheten att göra en konsekvensbedömning emellertid inte kan anses utgöra ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen när unionslagstiftaren befinner sig i en särskild situation som gör det nödvändigt att göra avkall på en sådan bedömning och förfogar över tillräckliga uppgifter för att kunna bedöma huruvida en antagen åtgärd är proportionerlig.(55)

66.      Vad gäller konsekvensbedömningens omfattning påpekar jag att även om det av det interinstitutionella avtalet och rättspraxis framgår att parlamentet och rådet vid behandlingen av kommissionens lagstiftningsförslag fullt ut kommer att beakta kommissionens konsekvensbedömningar,(56) har domstolen uttryckligen förklarat att varken parlamentet eller rådet är bundna av kommissionens konsekvensbedömning.(57) Av det interinstitutionella avtalet följer att parlamentet och rådet, när de anser att det är lämpligt och nödvändigt, själva får genomföra konsekvensbedömningar av betydande ändringar av kommissionens förslag.(58)

67.      Av det ovan anförda följer att unionslagstiftaren i princip har möjlighet att agera även i avsaknad av en konsekvensbedömning(59) och att den omständigheten att en konsekvensbedömning inte har gjorts inte automatiskt innebär att den unionslagstiftning som sedermera antas är ogiltig.(60)

68.      Ovanstående överväganden, som avser de fall då det vid antagandet av en rättsakt helt saknas en konsekvensbedömning, gäller i än högre grad vid antagandet av en särskild bestämmelse i en rättsakt som inte i sig varit föremål för den konsekvensbedömning som åtföljde kommissionens förslag till rättsakt.

69.      Vad gäller de åtgärder som unionslagstiftaren har valt och som inte fanns med bland de åtgärder som kommissionen ursprungligen avsåg i sitt förslag till rättsakt, har domstolen nämligen uttryckligen slagit fast att det står unionslagstiftaren fritt att anta andra åtgärder än de som har varit föremål för konsekvensbedömningen och att endast den omständigheten att unionslagstiftaren har antagit en annan, och i förekommande fall striktare, åtgärd än den som kommissionen hade övervägt i konsekvensbedömningen således inte visar att lagstiftaren uppenbart har överskridit vad som var nödvändigt för att uppnå det aktuella syftet.(61)

70.      Eftersom konsekvensbedömningar, såsom framgår av punkterna 64 och 66 ovan, är handlingar i vilka kommissionen redogör för den politiska lösning som denna institution har valt och vilka inte är bindande för parlamentet och rådet, är de sistnämnda institutionerna, i egenskap av medlagstiftare, fria att i enlighet med artikel 294 FEUF och inom de gränser som följer av iakttagandet av kommissionens initiativrätt göra en annan bedömning av situationen och följaktligen inta en annan politisk ståndpunkt. Härav följer att även om parlamentet och rådet avviker från kommissionens förslag, och den konsekvensbedömning som ligger till grund för förslaget, och ändrar väsentliga delar av detta förslag, innebär den omständigheten att de inte har uppdaterat konsekvensbedömningen inte automatiskt och med nödvändighet att den antagna unionslagstiftningen är ogiltig.(62)

71.      Såsom framgår av punkterna 58 och 65 ovan förutsätter ett faktiskt utövande av unionslagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning emellertid att samtliga relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera har beaktats.

72.      Av rättspraxis framgår att det saknar betydelse hur de basuppgifter som beaktats av unionslagstiftaren är indelade, så att unionslagstiftaren har rätt att beakta inte bara konsekvensbedömningen, utan även alla andra informationskällor.(63)

73.      Av rättspraxis framgår emellertid att medlagstiftarna, för att faktiskt använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning, ska beakta de vetenskapliga rön och andra uppgifter som de fått tillgång till, däribland de vetenskapliga handlingar som medlemsstaterna har använt vid rådets möten och som rådet inte självt innehar.(64) Lagstiftaren får även beakta information i offentliga handlingar som alla intresserade enskilda och företag kan ta del av.(65)

74.      Av domstolens fasta praxis framgår dessutom att giltigheten av en unionsrättsakt ska bedömas mot bakgrund av de uppgifter som unionslagstiftaren hade tillgång till när den aktuella lagstiftningen antogs.(66)

2.      Principerna om likabehandling och icke-diskriminering

75.      Vissa medlemsstater har i flera mål gjort gällande att vissa bestämmelser i de tre angripna rättsakterna har antagits i strid med likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen.

76.      Av domstolens praxis framgår att likabehandlingsprincipen är en allmän unionsrättslig princip som fastslås i artikel 20 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan)(67) och att icke-diskrimineringsprincipen i artikel 21.1 i stadgan är ett särskilt uttryck för denna princip.(68)

77.      Enligt domstolens fasta praxis innebär likabehandlingsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.(69)

78.      En skillnad i behandlingen är berättigad då den är grundad på ett objektivt och skäligt kriterium, det vill säga då den hänger samman med ett laga ändamål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna, och skillnaden står i proportion till det mål som eftersträvas genom behandlingen i fråga.(70)

79.      Frågan huruvida olika situationer är jämförbara ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem. Dessa omständigheter bör bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den rättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling. Dessutom måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör ifrån beaktas.(71)

80.      Såsom är fallet – vilket framgår av punkt 53 ovan – vid bedömningen av huruvida åtgärder som vidtas på områden där lagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, såsom på transportpolitikens område,(72) är proportionerliga, har domstolen även slagit fast att det, vad gäller iakttagandet av likabehandlingsprincipen, ska företas en begränsad domstolsprövning av dessa åtgärder, genom att precisera att unionsdomstolen i ett sådant sammanhang inte kan ersätta unionslagstiftarens bedömning med sin egen, utan ska begränsa sig till att pröva om unionslagstiftaren har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller har gjort sig skyldig till maktmissbruk eller om unionslagstiftaren uppenbart har överskridit gränserna för sina lagstiftningsbefogenheter.(73)

3.      De unionsrättsliga bestämmelserna på miljöpolitikens område 

81.      Vissa av sökandemedlemsstaterna har vid ett flertal tillfällen i respektive talan gjort gällande att vissa bestämmelser i de tre angripna rättsakterna har antagits i strid med de unionsrättsliga bestämmelserna på miljöpolitikens område. Dessa medlemsstater har specifikt åberopat att artikel 3.3 FEU, artiklarna 11 och 191.1 FEUF samt artikel 37 i stadgan har åsidosatts.

82.      Jag påpekar till att börja med att det i rättspraxis upprepade gånger har erinrats om hur viktigt det ”grundläggande” målet att skydda miljön är,(74) och att detta mål är av tvärgående och grundläggande karaktär.(75)

83.      Jag erinrar om att enligt artikel 191.1 EUF ska unionens miljöpolitik bidra till att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa, utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt och främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringarna.

84.      I artikel 191.2 FEUF anges att unionens miljöpolitik ska syfta till en ”hög skyddsnivå” med beaktande av de olikartade förhållandena inom unionens olika regioner. På samma sätt anges i artikel 3.3 FEU att unionen bland annat ska verka för en ”hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö”.(76)

85.      Enligt artikel 191.3 FEUF ska unionen vid utarbetandet av sin miljöpolitik dessutom beakta tillgängliga vetenskapliga data om förhållandet mellan de kostnader och fördelar som är förenade med att åtgärder vidtas eller inte vidtas samt den ekonomiska och sociala utvecklingen i unionen som helhet och den balanserade utvecklingen i dess regioner. I artikel 192 FEUF anges på vilka villkor unionen får agera för att uppfylla målen för unionens miljöpolitik.

86.      I artikel 11 FEUF föreskrivs att ”[m]iljöskyddskraven ska integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling.” Vad gäller räckvidden av artikel 11 FEUF har parterna utförligt hänvisat till och kommenterat generaladvokaten Geelhoeds förslag till avgörande,(77) i vilket denne föreslog en tolkning av artikel 6 EG, som har ersatts av artikel 11 FEUF, som jag kommer att återkomma till.

87.      I artikel 37 i stadgan föreskrivs att ”[e]n hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet ska integreras i unionens politik och tryggas i enlighet med principen om hållbar utveckling”.

88.      I artikel 52.2 i stadgan anges att rättigheter som erkänns i stadgan för vilka bestämmelser återfinns i fördragen ska utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa. Så är fallet med artikel 37 i stadgan, som i allt väsentligt bygger på artikel 3.3 FEU och artiklarna 11 och 191 FEUF. Följaktligen ska medlemsstaternas argument avseende stadgan prövas mot bakgrund av de villkor och gränser som följer av artikel 191 FEUF.(78)

C.      Förordning 2020/1054 (målen C-541/20, C-543/20, C-546/20, C-551/20 och C-553/20)

89.      Fem medlemsstater, nämligen Republiken Litauen (mål C-541/20), Republiken Bulgarien (mål C-543/20), Rumänien (mål C-546/20), Ungern (mål C-551/20) och Republiken Polen (mål C-553/20) har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara en mängd bestämmelser i förordning 2020/1054 eller, i andra hand, förordningen i dess helhet. Respektive talan avser fyra bestämmelser i nämnda förordning.

90.      För det första riktas Republiken Bulgariens, Rumäniens och Ungerns respektive talan mot artikel 1.6 c i förordning 2020/1054, genom vilken artikel 8.8 i förordning nr 561/2006 ändrades. Enligt denna bestämmelse är det förbjudet för förare att tillbringa sin normala veckovila och veckovila på mer än 45 timmar i fordonet (nedan kallat förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten).

91.      För det andra riktas Republiken Litauens, Republiken Bulgariens, Rumäniens och Republiken Polens respektive talan mot artikel 1.6 d i förordning 2020/1054, genom vilken en ny artikel 8a infördes i artikel 8 i förordning nr 561/2006. I denna bestämmelse föreskrivs att transportföretag ska organisera förarnas arbete så att föraren inom varje period om fyra på varandra följande veckor kan återvända till arbetsgivarens arbetsställe där föraren normalt är stationerad och där dennes veckovila inleds, i den medlemsstat där arbetsgivaren är etablerad, eller återvända till sin bostad (nedan kallad skyldigheten för förarna att återvända).

92.      För det tredje riktas Ungerns talan även mot artikel 2.2 i förordning 2020/1054, som tidigarelade dagen för ikraftträdande av skyldigheten att installera andra generationens smarta färdskrivare (nedan kallade V2-färdskrivare).

93.      För det fjärde riktas Republiken Litauens talan även mot artikel 3 i förordning 2020/1054. I denna bestämmelse fastställdes att förordning 2020/1054 skulle träda i kraft den tjugonde dagen efter det att den hade offentliggjorts (det vill säga den 20 augusti 2020), utan att det föreskrevs någon övergångsperiod för ikraftträdandet av förbudet mot normal veckovila i förarhytten och för skyldigheten för förarna att återvända.

94.      Jag kommer att inleda min bedömning med att pröva de grunder som anförts för att ifrågasätta den bestämmelse i förordning 2020/1054 som rör skyldigheten för förarna att återvända. Därefter kommer jag att analysera de grunder som anförts för att ifrågasätta de övriga bestämmelserna i denna förordning.

1.      Grunderna avseende skyldigheten för förarna att återvända

95.      Republiken Litauen (mål C-541/20), Republiken Bulgarien (mål C-543/20), Rumänien (mål C-546/20) och Republiken Polen (mål C-553/20) har ifrågasatt artikel 1.6 d i förordning 2020/1054, i vilken transportföretagen åläggs att göra det möjligt för förarna att återvända. Dessa fyra medlemsstater har anfört en mängd grunder mot denna bestämmelse.

96.      Innan jag bedömer dessa olika grunder är det emellertid lämpligt att först pröva rådets invändning om rättegångshinder i mål C-543/20.

a)      Huruvida talan i mål C-543/20 kan tas upp till sakprövning i den del som avser artikel 1.6 d i förordning 2020/1054

1)      Parternas argument

97.      I mål C-543/20 har rådet framställt en invändning om rättegångshinder avseende Republiken Bulgariens talan i den del som avser artikel 1.6 d i förordning 2020/1054. Enligt rådet syftar nämligen denna medlemsstats talan inte till att ifrågasätta giltigheten av denna bestämmelse, utan till att klargöra exakt hur denna bestämmelse ska tolkas. Nämnda medlemsstat har dessutom hävdat att för det fall den aktuella bestämmelsen ska tolkas på ett visst sätt, finns det ingen anledning för domstolen att pröva de grunder som ifrågasätter denna bestämmelse. Republiken Bulgarien använder sin privilegierade ställning enligt artikel 263 FEUF för att angripa rättsakter enbart i syfte att klargöra deras innebörd, vilket strider mot denna bestämmelses ratio legis. Precis som domstolen har slagit fast när det gäller artikel 267 FEUF bör artikel 263 FEUF inte heller användas för att ställa hypotetiska frågor.

98.      Republiken Bulgarien anser att rådets invändning om rättegångshinder ska ogillas.

2)      Bedömning

99.      Jag erinrar till att börja med om att en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF syftar till att säkerställa respekt för lagen vid tolkning och tillämpning av fördraget.(79)

100. Enligt artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 120 c i domstolens rättegångsregler ska en ansökan genom vilken en talan väcks dessutom innehålla uppgifter om saken, de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av grunderna. Av rättspraxis följer att dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och domstolen kan pröva talan, att de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade.(80)

101. I förevarande fall framgår det uttryckligen av yrkandena och innehållet i ansökan att Republiken Bulgarien, genom sin talan i mål C-543/20, bland annat har yrkat att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 ska ogiltigförklaras och, i andra hand, att förordningen i dess helhet ska ogiltigförklaras. Nämnda medlemsstat har åberopat flera grunder till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring.

102. Såsom rådet har framhållit har Republiken Bulgarien emellertid i inledningen till sin talan anfört två möjliga tolkningar av den aktuella bestämmelsen. Nämnda medlemsstat har nämligen hävdat att om domstolen skulle finna att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 ska tolkas så, att förarna är skyldiga att återvända till sin bostad eller till arbetsgivarens arbetsställe där föraren normalt är stationerad, i den medlemsstat där arbetsgivaren är etablerad, åsidosätter denna bestämmelse förarnas grundläggande friheter enligt EUF-fördraget och ett flertal unionsrättsliga principer. Republiken Bulgarien har vidare hävdat att om domstolen däremot skulle finna att nämnda bestämmelse inte medför någon skyldighet för förarna att återvända till dessa två platser och att de således är fria att välja att ta ut sin vilotid där de vill, saknas det anledning att pröva de grunder som avser dessa åsidosättanden.

103. Under dessa omständigheter anser jag, såsom uttryckligen framgår av Republiken Bulgariens yrkanden, att den talan som väckts av denna medlemsstat faktiskt syftar till att ifrågasätta lagenligheten av artikel 1.6 d i förordning 2020/1054, med stöd av artikel 263 FEUF.

104. Läsningen av ansökan ger enligt min mening inte heller upphov till något tvivel om att Republiken Bulgarien på ett klart och precist sätt har angett de grunder och argument som denna medlemsstat har anfört till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring, samt en kort sammanfattning av de grunder som åberopats i detta syfte. Härav följer enligt min mening att kraven i artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 120 c i domstolens rättegångsregler har iakttagits.

105. Enbart den omständigheten att nämnda medlemsstat i detta sammanhang vill få klarhet i hur artikel 1.6 d i förordning 2020/1 ska tolkas kan enligt min mening inte leda till att talan ska avvisas. I enlighet med syftet med den talan om ogiltigförklaring som avses i punkt 2 i förevarande förslag till avgörande, innebär en granskning av lagenligheten med stöd av artikel 263 FEUF med nödvändighet att unionsdomstolen, vid utövandet av sin tolkningsbehörighet,(81) tolkar de bestämmelser som begärs ogiltigförklarade och eventuellt klargör deras räckvidd.

106. I motsats till vad rådet har anfört rör fastställandet av den exakta räckvidden för den skyldighet för förarna att återvända som föreskrivs i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 således inte huruvida talan kan tas upp till sakprövning, utan snarare huruvida talan är välgrundad.

107. Av dessa överväganden följer enligt min mening att den talan som har väckts av Republiken Bulgarien i mål C-543/20 avseende artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 kan tas upp till sakprövning.

108. Det framgår emellertid av det påstående i nämnda medlemsstats talan som nämnts i punkt 102 ovan att om domstolen skulle göra en tolkning av artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 enligt vilken denna bestämmelse inte medför någon skyldighet för förarna att återvända till sin bostad eller till det arbetsställe där de normalt är stationerade, i den medlemsstat där deras arbetsgivare är etablerad, är det inte längre nödvändigt att i sak pröva de grunder som Republiken Bulgarien har åberopat beträffande denna bestämmelse.

109. Under dessa omständigheter anser jag att det är lämpligt att först göra en bedömning av de grunder som vissa medlemsstater har åberopat till stöd för påståendet att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 strider mot rättssäkerhetsprincipen. En sådan bedömning kommer nämligen att göra det möjligt att fastställa den exakta räckvidden av den skyldighet för förarna att återvända som föreskrivs i denna bestämmelse.

b)      Huruvida rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts

1)      Parternas argument

110. I sin respektive talan har Republiken Litauen (mål C-541/20), Republiken Bulgarien (mål C-543/20) och Republiken Polen (mål C-553/20) gjort gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 inte uppfyller de krav som följer av rättssäkerhetsprincipen.

111. Republiken Litauen(82) har gjort gällande att lagstiftaren inte har preciserat på vilket sätt bestämmelsen om skyldigheten för förarna att återvända ska tillämpas i praktiken. Det har således varken preciserats hur en förare ska återvända, i form av kostnader och bevis på att denne har återvänt, eller vad följderna blir för arbetsgivaren och, i förekommande fall, arbetstagaren om föraren vägrar att återvända. På samma sätt är begreppet förarens ”bostad” inte klart definierat. Det är framför allt oklart huruvida en förare från ett tredjeland måste återvända till detta land eller till sin tillfälliga bostadsort i den berörda medlemsstaten och mer allmänt oklart huruvida detta uttryck avser den berörda medlemsstaten eller en viss bostadsadress. All denna osäkerhet omöjliggör en enhetlig tillämpning av förordning 2020/1054.

112. Republiken Bulgarien har gjort gällande att den exakta tolkningen av nämnda bestämmelse och de skyldigheter som förarna och transportföretagen åläggs präglas av en grundläggande brist på klarhet. För det första är det således oklart om skyldigheten att återvända är begränsad till de två platser som anges i bestämmelsen (det vill säga företagets arbetsställe eller förarens bostad) eller om förarna kan välja en annan plats. För det andra är det oklart om denna skyldighet är något som åligger förarna eller transportföretagen. Om det sistnämnda är fallet är det för det tredje oklart huruvida skyldigheten rör medlen eller resultatet. Den tolkning av den aktuella bestämmelsen som rådet och parlamentet har föreslagit i sina inlagor motsäger den uppfattning som dessa institutioner och kommissionen tidigare har gett uttryck för. Bristen på rättssäkerhet styrks för övrigt av den tolkning av artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 som gjorts på nationell nivå. Av en rapport från den belgiska polisen framgår således att sanktionsavgifter har påförts enbart av det skälet att en förare inte hade återvänt efter 13 veckor, utan att det prövats huruvida föraren hade valt att tillbringa sin vilotid någon annanstans.(83)

113. Republiken Polen har för det första gjort gällande att den skyldighet som transportföretaget åläggs i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 inte är klart definierad. Det är oklart om företaget endast är skyldigt att förse föraren med ett transportmedel så att denne kan ta sin vila på en av de angivna platserna eller om företaget – såsom framgår av skäl 14 i förordning 2020/1054 – bör se till att föraren faktiskt beger sig till en av dessa platser. I det sistnämnda fallet är det oklart hur transportföretaget ska göra för att tvinga föraren att använda sig av den möjlighet att återvända som transportföretaget erbjuder eller vilket fordon som ska användas för detta ändamål. Denna bestämmelse riskerar således att ålägga transportföretagen skyldigheter som de inte kan fullgöra utan att åsidosätta arbetstagarnas personliga frihet.

114. För det andra anser Republiken Polen att det råder tvivel om huruvida föraren först måste återvända till arbetsstället innan han eller hon kan återvända till bostaden. Det är oklart om företaget, genom att tillåta förarna att återvända direkt till bostaden, fullgör skyldigheten att garantera dem en viloperiod, eftersom förarna ”inleder sin veckovila” på arbetsstället.

115. För det tredje anser Republiken Polen att det även är oklart hur den aktuella bestämmelsens tredje stycke ska tolkas. Det är således oklart huruvida den färdskrivare vars registrering utgör den bevisning som krävs enligt denna bestämmelse är färdskrivaren i det fordon med vilket föraren återvänder till arbetsstället eller till sin bostad eller färdskrivaren i det fordon som föraren vanligtvis använder. I den angripna bestämmelsen preciseras inte hur länge de handlingar ska sparas som företaget, enligt skäl 14 i förordning 2020/1054, kan använda för att visa att skyldigheten har fullgjorts. Republiken Polen anser att bristen på precision kring bestämmelsen i detta stycke utgör hinder för dess genomförande. Förordningarna bör vara tillräckligt precisa vad gäller fastställandet av innehållet i de nationella genomförandeåtgärderna. Så är inte fallet i förevarande mål, eftersom den aktuella bestämmelsen ger de nationella myndigheterna ett alltför stort utrymme för skönsmässig bedömning. De preciseringar som dessa myndigheter har gjort av bestämmelserna i förordning 2020/1054 leder till olika tillämpningar, vilket ökar rättsosäkerheten och strider mot förordningens syfte att öka rättssäkerheten när det gäller transportföretagens skyldighet att säkerställa en enhetlig tillämpning på den inre marknaden.

116. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

2)      Bedömning

117. Enligt fast rättspraxis kräver rättssäkerhetsprincipen dels att rättsregler ska vara klara och precisa, dels att enskilda kan förutse hur dessa rättsregler kommer att tillämpas, i synnerhet om rättsreglerna kan få negativa konsekvenser. Enligt nämnda princip krävs det i synnerhet att en lagstiftning gör det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de därigenom åläggs och att de på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed,(84) och i synnerhet om de kan få negativa konsekvenser för enskilda och företag.(85)

118. Dessa rättssäkerhetskrav kan emellertid inte förstås så, att de hindrar unionslagstiftaren från att i en bestämmelse använda sig av ett abstrakt juridiskt begrepp, eller att de innebär ett krav på att en sådan abstrakt bestämmelse ska ange de olika konkreta fall där den kan tillämpas. Det är nämligen inte möjligt för lagstiftaren att i förväg bestämma alla dessa fall.(86)

119. Dessutom är det inte nödvändigt att en lagstiftningsakt i sig innehåller tekniska preciseringar, och unionslagstiftaren kan betjäna sig av en allmän rättslig ram som vid behov ska preciseras närmare vid ett senare tillfälle.(87)

120. Det faktum att en lag lämnar ett bedömningsutrymme åt de myndigheter som har ansvaret för att genomföra lagen strider således inte i sig mot kravet på förutsebarhet, under förutsättning att omfattningen av denna befogenhet och sättet för dess användande är tillräckligt klart reglerade med beaktande av det legitima mål som står på spel, så att enskilda ges ett adekvat skydd mot godtycke.(88)

121. I förevarande fall är det ingen konkret situation som ska bedömas inom ramen för en sådan talan som den som är aktuell i förevarande mål, utan endast hypotetiska situationer. För att bedöma huruvida en bestämmelse är förenlig med rättssäkerhetsprincipen ska det enligt min mening, i enlighet med den rättspraxis som nämnts i föregående punkter, i ett sådant sammanhang undersökas huruvida bestämmelsen är så tvetydigt formulerad att den utgör hinder för att dem som bestämmelsen riktar sig till inte med tillräcklig säkerhet kan skingra eventuella tvivel om bestämmelsens räckvidd eller innebörd, så att dessa inte på ett entydigt sätt kan avgöra sina rättigheter och skyldigheter enligt bestämmelsen.(89)

122. Det är lämpligt att inleda bedömningen med att pröva argumenten om att det av artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 dels är omöjligt att förstå om skyldigheten för förarna att återvända är en skyldighet som det åligger förarna eller transportföretagen att fullgöra, dels är omöjligt att förstå om det står förarna fritt att välja att inleda sin viloperiod på en annan plats än företagets arbetsställe eller sin bostad.

123. Jag erinrar om att det i artikel 1.6 d första stycket i förordning 2020/1054 föreskrivs att ”[t]ransportföretag ska organisera förarnas arbete så att föraren inom varje period om fyra på varandra följande veckor kan återvända till arbetsgivarens arbetsställe där föraren normalt är stationerad och där dennes veckovila inleds, i den medlemsstat där arbetsgivaren är etablerad, eller återvända till sin bostad, för att där tillbringa minst en normal veckovila eller en veckovila på mer än 45 timmar som tas ut som kompensation för reducerad veckovila”.

124. I enlighet med artikel 1.6 d andra stycket, jämförd med artikel 1.6 a i samma förordning, ska en förare, om denne har tagit ut två på varandra följande veckovilor, kunna återvända redan innan den normala veckovilan på mer än 45 timmar som tas ut som kompensation inleds.

125. Enligt min mening framgår det tydligt av denna bestämmelses ordalydelse att den inte riktar sig till förarna utan till transportföretagen, eftersom de åläggs att organisera förarnas arbete så att förarna, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, har möjlighet att inleda sin normala veckovila antingen på arbetsgivarens arbetsställe eller på förarens bostadsort.

126. Härav följer att den skyldighet som följer av den aktuella bestämmelsen utan tvekan åligger transportföretagen. Det rör sig om en organisatorisk skyldighet, i så mening att transportföretaget är skyldigt att organisera förarens returresa till en av de två angivna platserna, nämligen företagets arbetsställe eller förarens bostadsort. Av den aktuella bestämmelsens lydelse framgår dessutom att transportföretagets skyldighet är begränsad till att organisera returresan till en av dessa två platser och att skyldigheten således inte omfattar andra platser.

127. Under dessa omständigheter påverkar inte den skyldighet som transportföretaget åläggs genom den aktuella bestämmelsen förarens frihet att välja var han eller hon avser att inleda och tillbringa sin vilotid. Enligt bestämmelsens lydelse ska föraren ges möjlighet att inleda sin normala veckovila på en av dessa två platser, men är absolut inte tvungen att göra detta. Det står således förarna fritt att inleda och tillbringa sin normala veckovila på den plats där de önskar, vilket dock inte påverkar transportföretagets organisatoriska skyldighet.

128. Den aktuella bestämmelsens räckvidd, såsom denna beskrivits i de två föregående punkterna, framgår för övrigt inte bara uttryckligen av bestämmelsens lydelse, utan bekräftas även av skäl 14 i förordning 2020/1054. Av detta skäl framgår nämligen uttryckligen att ”transportföretagen måste organisera” förarnas arbete och att de har ”skyldigheter när det gäller förläggningen av det normala återvändandet”. Detta skäl bekräftar således att denna skyldighet åligger transportföretaget. Av detta skäl framgår vidare att ”återvändandet bör organiseras så att föraren kan nå transportföretagets arbetsställe i dess etableringsmedlemsstat eller sin bostad, och så att förarna är fria att välja var de tillbringar sin viloperiod”.(90) Användningen av ordet ”kan” bekräftar också att bestämmelsen endast innebär en möjlighet och inte en skyldighet för förarna att återvända.

129. Mot bakgrund av ovanstående överväganden är det även möjligt att bemöta medlemsstaternas argument avseende den påstådda bristen på klarhet i fråga om skyldighetens natur. Som svar på de tvivel som Republiken Bulgarien har uttryckt framgår det nämligen av det ovan anförda att skyldigheten för förarna att återvända är en skyldighet att organisera förarens återvändande på så ett sådant sätt att ett visst resultat uppnås, men inte en skyldighet som rör själva återvändandet, eftersom det står föraren fritt att välja att inte återvända till en av de två angivna platserna och att inleda sin viloperiod på den plats han eller hon önskar.

130. Som svar på Republiken Polens första anmärkning framgår det vidare av nämnda överväganden att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 inte på något sätt ålägger transportföretagen att tvinga föraren att använda sig av den möjlighet att återvända som denne erbjuds och att denna bestämmelse således inte innehåller några skyldigheter som transportföretagen inte kan fullgöra utan att åsidosätta förarnas grundläggande rätt till personlig frihet.

131. Av dessa överväganden följer även att föraren, i motsats till vad Republiken Litauen har gjort gällande, inte kan påföras några sanktioner vid vägran att återvända. Så länge transportföretaget har fullgjort sin skyldighet att organisera arbetet kan transportföretaget inte heller påföras någon sanktion om föraren inte återvänder.

132. Såsom både Republiken Litauen och Republiken Polen har påpekat anges det i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 dessutom varken hur föraren ska återvända eller vilket transportmedel föraren ska använda för att återvända. Lagstiftarens val skapar emellertid inte någon rättsosäkerhet, utan syftar till att ge transportföretagen den flexibilitet som behövs för att organisera förarens återvändande på ett kostnadsmässigt så rimligt sätt som möjligt sett till företagets behov och organisationsmodell.

133. Genom sin andra anmärkning har Republiken Polen även gjort gällande att det är oklart huruvida återvändandet till bostaden ska föregås av ett återvändande till arbetsstället. Jag påpekar att det enligt artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 är möjligt för arbetsgivaren att fullgöra sin skyldighet att göra det möjligt för föraren återvända genom att begära att föraren återvänder till arbetsgivarens arbetsställe i etableringsmedlemsstaten. Inom ramen för anställningsavtalet kan transportföretaget, i egenskap av arbetsgivare, alltid ålägga föraren att återvända till arbetsstället under arbetstid,(91) innan föraren påbörjar sin viloperiod.

134. Jag påpekar i detta avseende för det första att den underordnade ställning som föraren befinner sig i i förhållande till transportföretaget regleras i den nationella arbetsrätt som är tillämplig på nämnda anställningsavtal. Villkoren för den underordnade ställningen ska således fastställas i enlighet med denna rätt. För det andra förbjuder förordning 2020/1054 inte arbetsgivaren att ålägga föraren att återvända till arbetsstället under förutsättning att fullgörandet av en sådan skyldighet sker under arbetstid och inte inkräktar på förarens viloperioder. Denna skyldighet påverkar emellertid inte förarens rätt att välja var han eller hon vill tillbringa sin viloperiod. För det tredje innebär artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 inte att transportföretaget är skyldigt att tvinga föraren att återvända till arbetsstället för att fullgöra återvändandeskyldigheten. I denna bestämmelse används ordet ”eller” och inte ordet ”och”. Transportföretaget ges därmed flexibilitet vid valet av till vilken av de två destinationerna föraren ska återvända.

135. Vad gäller Republiken Litauens anmärkning att uttrycket bostad inte är klart definierat, räcker det att påpeka att det av fast rättspraxis framgår att med bostad avses den bosättningsort som personen i fråga betraktar som central för sina levnadsbetingelser.(92) Det följer av denna definition att detta begrepp syftar på en viss ort och inte avser en medlemsstats territorium i dess helhet, vilket nämnda medlemsstat föreställer sig. Vad gäller den särskilda situation som förare från tredjeländer befinner sig i kan det, mot bakgrund av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 118  ovan och övervägandena i punkterna 142 och 143 nedan, inte hävdas att den omständigheten att den aktuella bestämmelsen inte reglerar denna situation medför att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts. Denna situation kan regleras på nationell nivå. Det förefaller under alla omständigheter inte rimligt att utsträcka transportföretagens återvändandeskyldighet till att tvinga företagen att låta förare återvända till länder utanför Europeiska unionen. Som jag påpekade i föregående punkt kan transportföretaget välja mellan de två platser som anges i den aktuella bestämmelsen, vilket innebär att om det skulle visa sig vara ekonomiskt olönsamt att återvända till bostaden kan transportföretaget alltid fullgöra sin skyldighet genom att låta föraren återvända till arbetsstället.

136. Republiken Polen har genom sin tredje anmärkning gjort gällande att det av artikel 1.6 d tredje stycket i förordning 2020/1054 inte klart framgår på vilket sätt transportföretagen ska visa att de fullgjort den skyldighet att göra det möjligt för förarna att återvända som föreskrivs i de föregående styckena.

137. Jag erinrar om att det i tredje stycket i nämnda bestämmelse föreskrivs att ”[f]öretaget ska dokumentera hur det uppfyller den skyldigheten och förvara dokumentationen i sina lokaler för att kunna uppvisa den på kontrollmyndigheternas begäran”.

138. I skäl 14 i förordning 2020/1054 specificeras att ”[t]ransportföretagen bör kunna använda färdskrivaruppgifter, förarnas tjänstgöringslistor eller annan dokumentation för att visa att de fullgör sina skyldigheter när det gäller förläggningen av det normala återvändandet. Sådana bevis bör vara tillgängliga i transportföretagens lokaler och tas fram på begäran av kontrollmyndigheterna”.

139. Republiken Polen har i huvudsak gjort gällande att bristen på precision i tredje stycket i den aktuella bestämmelsen hindrar transportföretagen från att genomföra bestämmelsen. Nämnda medlemsstat har särskilt framhållit att det föreligger tvivel om vilka färdskrivaruppgifter som kan användas för att dokumentera att företagen fullgör sin skyldighet att göra det möjligt för förarna att återvända, samt att det inte har fastställts hur länge handlingar som kan visa att så är fallet ska sparas.

140. Av ordalydelsen i den ifrågasatta bestämmelsen, tolkad mot bakgrund av den relevanta delen av skäl 14 i förordning 2020/1054, framgår emellertid att unionslagstiftaren avsåg att ge transportföretagen en viss flexibilitet genom att göra det möjligt för dem att styrka att de fullgör sin skyldighet att göra det möjligt för förarna att återvända med hjälp av all relevant dokumentation på området. Denna flexibilitet i fråga om hur företagen kan styrka att nämnda skyldighet har fullgjorts överensstämmer för övrigt med den flexibilitet som unionslagstiftaren, såsom framgår av punkt 132  ovan, har gett transportföretagen när det gäller att organisera förarens återvändande till transportföretagen på det sätt som i kostnads- och organisationshänseende är det mest rimliga.

141. Den omständigheten att det i artikel 1.6 d tredje stycket i förordning 2020/1054 inte preciseras hur transportföretagen ska visa att de fullgjort sin skyldighet att göra det möjligt för förarna att återvända innebär inte att denna bestämmelse strider mot rättssäkerhetsprincipen.

142. För det första framgår det nämligen av den rättspraxis som angetts i punkterna 118–120 ovan att de krav som följer av rättssäkerhetsprincipen inte kan förstås så, att de innebär ett krav på att en bestämmelse alltid ska ange de olika konkreta fall i vilka den kan tillämpas, eftersom lagstiftaren inte i förväg kan fastställa samtliga dessa fall. En sådan bestämmelse som den i artikel 1.6 d tredje stycket i förordning 2020/1054, som är tillämplig på ett stort antal olika situationer, varken kan eller behöver i detalj precisera alla de situationer som bestämmelsen är tillämplig på.

143. För det andra framgår det av rättspraxis att medlemsstaterna får anta nationella föreskrifter för att tillämpa en förordning även när de inte uttryckligen har bemyndigats att göra detta enligt förordningen, så länge de inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess unionsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt nämnda förordning, samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser.(93) Härav följer att medlemsstaterna, om de anser att det är nödvändigt att införliva denna bestämmelse och ge transportföretagen mer vägledning, inom ovannämnda gränser får göra detta, samtidigt som de är tvungna respektera den flexibilitet som transportföretagen getts i fråga om hur de ska visa att de fullgör sin skyldighet att göra det möjligt för förarna att återvändande.

144. I avsaknad av lagstiftning på unionsnivå eller på nationell nivå om hur transportföretagen ska visa att de fullgör sin skyldighet att göra det möjligt för förarna att återvända, ankommer det för det tredje på transportföretagen själva att – inom ramen för det flexibilitet som unionslagstiftaren erbjudit – välja en tillförlitlig metod som kan säkerställa att kravet i denna bestämmelse iakttas.(94)

145. Vad därefter gäller Republiken Bulgariens argument att den tolkning som rådet och parlamentet har föreslagit i sina inlagor till domstolen skiljer sig från den tolkning som föreslagits i tidigare rättsakter, har denna medlemsstat hänvisat till mellanliggande rättsakter som antagits av dessa institutioner under lagstiftningsförfarandet, vilka endast syftar till att förbereda antagandet av en slutlig rättsakt utan att den ståndpunkt som den aktuella institutionen kommer att anta slutgiltigt fastställts(95) och som således inte kan skapa någon rättsosäkerhet. På samma sätt är de dokument med rubriken ”Frågor och svar om genomförandet av mobilitetspaketet” som kommissionen offentliggjort på webbplatsen för kommissionens generaldirektorat för transport och rörlighet, till vilka både Republiken Bulgarien och Republiken Polen har hänvisat, inte rättsligt bindande(96) och kan således inte visa att den omtvistade bestämmelsen inte uppfyller kraven på rättssäkerhet.

146. Vad slutligen gäller de tolkningar av den aktuella bestämmelsen som gjorts på nationell nivå och som åberopats av Republiken Litauen och Republiken Bulgarien, samt den rapport från den belgiska polisen som Republiken Bulgarien har anfört som bevis för bristande rättssäkerhet, ska det för det första påpekas att i avsaknad av andra uppgifter gör de uppgifter som dessa medlemsstater har lämnat, och i synnerhet inte denna handling, det möjligt att fastställa huruvida böterna i de angivna fallen påfördes på grundval av en korrekt eller felaktig tolkning av artikel 1.6 d i förordning 2020/1054. Även om böterna i de angivna fallen påfördes på grundval av en felaktig tolkning av denna bestämmelse kan en eventuell felaktig tillämpning av den aktuella bestämmelsen inte i sig anses utgöra ett bevis på bristande rättssäkerhet. Det skulle nämligen kunna röra sig om enkla fel som begåtts av de nationella myndigheterna vid tillämpningen av denna bestämmelse, vilka skulle kunna rättas till med hjälp av de rättsmedel som finns att tillgå i de berörda ländernas nationella rättsordningar.

147. Av det ovan anförda följer enligt min mening att talan inte kan vinna bifall såvitt avser de grunder som Republiken Litauen, Republiken Bulgarien och Republiken Polen har anfört, genom vilka det görs gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 åsidosätter rättssäkerhetsprincipen.

148. Av den i punkterna 125-129 ovan företagna tolkningen av den i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 föreskrivna skyldigheten att göra det möjligt för förarna att återvända följer enligt min mening att det, i enlighet med vad som angetts i punkterna 102 och 108 ovan, inte är nödvändigt för domstolen att i sak pröva de övriga grunder som Republiken Bulgarien har åberopat med avseende på denna bestämmelse i förordning 2020/1054.

149. På samma sätt förefaller Republiken Litauen, både i sin replik(97) och vid förhandlingen, ha begränsat räckvidden för sin talan mot denna bestämmelse till det fall domstolen skulle finna att den ålägger förarna en skyldighet att återvända, vilket, såsom påpekats i föregående punkter, inte är fallet. Under dessa omständigheter anser jag att domstolen inte heller i sak bör pröva de övriga grunder som Republiken Litauen har åberopat med avseende på denna bestämmelse i förordning 2020/1054.

150. I den resterande delen av förevarande förslag till avgörande kommer jag därför endast att pröva de grunder som dessa två medlemsstater i andra hand har åberopat mot nämnda bestämmelse.

c)      Huruvida de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget har åsidosatts

1)      Parternas argument

151. I sin respektive talan har Republiken Litauen (mål C-541/20), Republiken Bulgarien (mål C-543/20) och Rumänien (mål C-546/20), med stöd av Republiken Lettland, gjort gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 åsidosatt flera av de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget.

152. Republiken Litauen har för det första gjort gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 strider mot den fria rörlighet för arbetstagare som föreskrivs artikel 45 FEUF och mot förarnas rätt att fritt förfoga över sina viloperioder, eftersom förarna enligt den aktuella bestämmelsen måste återvända till sin bostad eller till företagets arbetsställe, utan att det föreskrivs någon möjlighet för förarna att själva välja var de vill tillbringa sin viloperiod. Republiken Litauen har även gjort gällande att artikel 26 FEUF har åsidosatts. På samma sätt har Republiken Bulgarien gjort gällande att artikel 21.1 och artikel 45 FEUF samt artikel 45.1 i stadgan har åsidosatts.

153. För det andra har Rumänien, med stöd av Republiken Lettland, gjort gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 på ett omotiverat sätt inskränker etableringsfriheten och således strider mot artikel 49 FEUF.

154. Enligt Rumänien medför denna bestämmelse dels nya administrativa skyldigheter för vägtransportföretagen i form av ett krav på att de ska kunna visa att förarna regelbundet återvänder, dels ökade kostnader och intäktsbortfall. Utöver de merkostnader som de nya kraven medför tvingas transportföretagen nämligen bära kostnaderna för förarnas returresa samt få minskade intäkter under de perioder då förarna under returresan inte bedriver någon verksamhet som ger intäkter, eftersom returresan normalt sker utan last. Eftersom de flesta vägtransportföretag är små och medelstora företag får behovet av att följa denna bestämmelse ännu större konsekvenser för dessa företag.

155. Härav följer att det är mindre lönsamt att bilda ett företag i en stat som ligger i utkanten av unionen än att bilda ett företag i en stat i Central- och Västeuropa, till följd av kostnaderna för de tusentals extra kilometer som var fjärde vecka måste tillryggaläggas för att återvända från de länder där efterfrågan på transporter är som störst, samt ovannämnda administrativa merkostnader och intäktsbortfall.

156. Eftersom artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 ger upphov till olika kostnader för olika medlemsstater ger den således transportföretag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen incitament att bilda dotterbolag eller filialer i, eller till och med att flytta sin verksamhet till, medlemsstaterna i Central- och Västeuropa. En sådan omlokalisering av verksamheten är emellertid inte en följd av ett verkligt val från företagens sida. På grund av de nya villkoren är företag tvungna att omlokalisera. För det andra avskräcker bestämmelsen aktörer som är etablerade i medlemsstaterna i Central- och Västeuropa från att bilda företag i medlemsstaterna i utkanten av unionen. Även om denna bestämmelse ska tillämpas utan åtskillnad påverkar den således tillträdet till marknaden för företag från andra medlemsstater.

157. Inom ramen för sina argument avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen har Rumänien även gjort gällande att transportföretagens skyldighet att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att viloperioderna tas ut i enlighet med de krav som följer av artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 kan medföra omotiverade inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster.

158. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

2)      Bedömning

159. Jag påpekar till att börja med att domstolen har slagit fast att förbudet mot inskränkningar i de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget inte bara gäller för nationella åtgärder, utan även för åtgärder som unionsinstitutionerna vidtar.(98)

160. Härav följer att den aktuella åtgärden, det vill säga den skyldighet för förarna att återvända som föreskrivs i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054, måste vara förenlig med de bestämmelser i EUF-fördraget som sökandemedlemsstaterna har åberopat.

161. Vad för det första gäller de grunder avseende åsidosättande av artiklarna 26 och 45 FEUF som Republiken Litauen har anfört, och de grunder avseende åsidosättande av artikel 21.1 FEUF, artikel 45 FEUF och artikel 45.1 i stadgan som Republiken Bulgarien har anfört, bygger samtliga dessa grunder uttryckligen på en tolkning av artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 enligt vilken det är obligatoriskt för förarna att återvända till sin bostad eller till företagets arbetsställe, utan att förarna har möjlighet att själva välja var de vill tillbringa sin viloperiod. Av punkterna 125–129 ovan framgår emellertid att så inte är fallet. Härav följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser någon av dessa grunder, eftersom de grundar sig på en felaktig tolkning av den aktuella bestämmelsen.

162. Vad vidare gäller den grund som Rumänien har anfört avseende åsidosättande av artikel 49 FEUF, erinrar jag om att enligt fast rättspraxis ska alla åtgärder som förbjuder, försvårar eller gör det mindre attraktivt att utöva den frihet som garanteras i artikel 49 FEUF anses som inskränkningar i etableringsfriheten.(99)

163. Framför allt går begreppet inskränkning (eller hinder) längre än diskriminering på grund av nationalitet och omfattar särskilt bestämmelser som, trots att de tillämpas utan åtskillnad, påverkar tillträdet till marknaden för företag från andra medlemsstater och därmed hindrar handel inom gemenskapen.(100) En sådan inskränkning föreligger bland annat om den aktuella åtgärden försvårar tillträdet till marknaden i värdmedlemsstaten,(101) eller om de ekonomiska aktörerna inte ges möjlighet att komma in på värdmedlemsstatens marknad på normala och effektiva konkurrensvillkor.(102)

164. I enlighet med domstolens praxis skiljer sig dessutom etableringsfriheten från friheten att tillhandahålla tjänster först och främst genom att verksamheten i fråga är stadigvarande och kontinuerlig i motsats till en verksamhet av tillfällig karaktär.(103)

165. Med begreppet etablering, i den mening som avses i EUF-fördragets bestämmelser om etableringsfrihet, avses en faktiskt bedriven ekonomisk verksamhet genom ett fast driftställe i den mottagande medlemsstaten på obestämd tid. Begreppet förutsätter således att den berörda aktören verkligen etablerats i denna medlemsstat och att det bedrivs en faktisk ekonomisk verksamhet i denna stat.(104)

166. Enligt domstolens fasta praxis kan slutligen sådana inskränkningar i etableringsfriheten endast tillåtas om de för det första grundas på tvingande skäl av allmänintresse och de för det andra iakttar proportionalitetsprincipen. Detta innebär att de ska vara ägnade att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.(105)

167. I förevarande fall är det utrett att den bestämmelse i vilken skyldigheten för förarna att återvända föreskrivs ska tillämpas utan åtskillnad på alla transportföretag som utför vägtransporter och omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 561/2006.(106)

168. Bestämmelsen som sådan varken reglerar eller begränsar friheten för ekonomiska aktörer som är etablerade i en medlemsstat att etablera sig i en annan medlemsstat, till exempel genom att öppna kontor och andra driftställen i den medlemsstaten.

169. Rätten att etablera sig, i förekommande fall genom att bilda dotterbolag, i valfri medlemsstat för att organisera arbetet på ett optimalt sätt i enlighet med skyldigheten att göra det möjligt för förarna att återvända garanteras däremot varje transportföretag genom artikel 49 FEUF, vilken, såsom framgår av punkt 47 ovan, är direkt tillämplig på vägtransportsektorn och har genomförts inom denna sektor genom förordning nr 1071/2009.

170. Rumänien har dessutom själv bekräftat att denna bestämmelse inte begränsar möjligheten för transportföretag i en medlemsstat att etablera sig i en annan medlemsstat, eftersom Rumänien inom ramen för sina argument har gjort gällande att nämnda skyldighet kommer att leda till att transportföretag etablerade i Rumänien bildar dotterbolag och filialer i andra medlemsstater.

171. Rumänien har emellertid gjort gällande att denna skyldighet kan ge upphov till olika kostnader för transportföretag i olika medlemsstater, vilket dels tvingar transportföretag som är etablerade i medlemsstaterna i utkanten av unionen att omlokalisera sin verksamhet till medlemsstaterna i Central- och Västeuropa, dels avskräcker de aktörer som är etablerade i de sistnämnda medlemsstaterna från att etablera sig i medlemsstaterna i utkanten av unionen. Härav följer att denna skyldighet gör det svårare för dessa företag att få tillträde till marknaden i andra medlemsstater.

172. Jag påpekar i detta avseende att även om skyldigheten för förarna att återvända utan åtskillnad ska tillämpas på företag som utför vägtransporter i den mening som avses i punkt 167 ovan, råder det ingen tvekan om att denna skyldighet kan få större påverkan på de transportföretag vars förare under lång tid utför transporter långt från sin anställnings- eller bosättningsort.

173. Enligt min mening innebär detta konstaterande emellertid inte på något sätt att den aktuella bestämmelsen åsidosätter dessa företags etableringsfrihet enligt artikel 49 FEUF genom att frånta dem möjligheten att få tillträde till marknader i andra medlemsstater på normala och effektiva konkurrensvillkor, såsom anges i den rättspraxis som nämnts i punkt 163 ovan.

174. Såsom rådet med rätta har påpekat är de organisatoriska, administrativa och ekonomiska nackdelar som följer av skyldigheten för förarna att återvända som Rumänien har åberopat inom ramen för sina argument – det vill säga de kostnader som är förenade med förarnas returresa, eventuellt intäktsbortfall och administrativa merkostnader – snarare en följd av att ett transportföretag av affärsmässiga skäl har valt att etablera sig i en medlemsstat i utkanten av unionen, samtidigt som det ständigt eller till största delen bedriver sin verksamhet i andra medlemsstater där det tillhandahåller huvuddelen av sina transporttjänster.

175. Den aktuella bestämmelsen inskränker emellertid inte på något sätt ett sådant företags frihet att etablera sig i dessa medlemsstater, genom att upprätta och faktiskt bedriva transportverksamhet där med hjälp av ett fast driftställe på obestämd tid. Trots denna skyldighet står det nämligen dessa företag fortfarande fritt att, om de så önskar, etablera sig i valfri medlemsstat. Bestämmelsen kan på sin höjd göra en sådan ekonomisk modell som den som anges i föregående punkt mindre attraktiv.

176. Även om denna bestämmelse kan anses göra det mindre attraktivt att tillhandahålla transporttjänster som omfattas av den ovannämnda ekonomiska modellen, innebär detta inte ett åsidosättande av EUF-fördragets bestämmelser om de grundläggande friheterna. Såsom närmare har angetts i punkt 44 och följande punkter ovan regleras nämligen friheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet av ett särskilt regelverk. Transportföretagen har endast rätt att fritt tillhandahålla transporttjänster (i förevarande fall vägtransporttjänster) såvitt denna rätt har beviljats genom sekundärrättsliga åtgärder som antagits av unionslagstiftaren inom ramen för den gemensamma transportpolitiken.

177. Under dessa omständigheter har unionslagstiftaren, genom att anpassa en rättsakt för att öka det sociala skyddet för de berörda arbetstagarna, rätt att ändra villkoren för utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster på vägtransportområdet, eftersom graden av liberalisering enligt artikel 58.1 FEUF inte bestäms direkt av artikel 56 FEUF, utan av unionslagstiftaren själv inom ramen för genomförandet av den gemensamma transportpolitiken, såsom har angetts i punkterna 45 och 46 ovan.

178. Jag påpekar att domstolen redan har framhållit att unionslagstiftarens åtgärder när det gäller fri rörlighet, bland annat friheten att tillhandahålla tjänster, inte bara har till syfte att underlätta utövandet av en av dessa friheter, utan även syftar till att vid behov säkerställa skyddet för andra av unionen erkända grundläggande intressen som kan påverkas av denna frihet.(107)

179. I detta sammanhang vill jag särskilt framhålla artikel 9 FEUF, enligt vilken lagstiftaren, vid fastställandet och genomförandet av sin politik och verksamhet, ska beakta garantin för ett fullgott socialt skydd.

180. Av detta följer att unionslagstiftaren, inom ramen för de åtgärder som vidtagits för att genomföra den gemensamma transportpolitiken, för att motverka de försämrade arbetsvillkoren för förarna till följd av en sådan ekonomisk organisationsmodell som den som nämnts i punkt 174 ovan, kan vidta åtgärder för att säkerställa ett fullgott socialt skydd för sina förare, med vetskap om att unionslagstiftaren, med iakttagande av proportionalitetsprincipen, har rätt att göra en avvägning mellan olika intressen. Frågan huruvida denna princip har iakttagits behandlas i följande avsnitt.

181. Av det ovan anförda följer enligt min mening, i motsats till vad Rumänien har hävdat, att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 varken strider mot artikel 49 FEUF eller EUF-fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster. Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser någon av de grunder som sökandemedlemsstaterna anfört avseende åsidosättande av de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget.

d)      Huruvida proportionalitetsprincipen har åsidosatts

182. Republiken Litauen (mål C-541/20), Republiken Bulgarien (mål C-543/20), Rumänien (mål C-546/20) och Republiken Polen (mål C-553/20) har gjort gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 inte uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen och anges i artikel 5.4 FEU.

183. Dessa fyra medlemsstater har bestritt att den skyldighet för förarna att återvända som föreskrivs i nämnda bestämmelse i sig är proportionerlig. De har särskilt gjort gällande att denna åtgärd är uppenbart olämplig för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, att den inte är nödvändig för att uppnå dessa mål och att den går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de angivna målen.

184. Rumänien och Republiken Polen har även ifrågasatt unionslagstiftarens bedömning av proportionaliteten och i synnerhet avsaknaden av en konsekvensbedömning av den i slutändan antagna versionen av bestämmelsen.

185. Dessa två aspekter måste bedömas separat.

1)      Grunderna avseende huruvida skyldigheten för förarna att återvända är proportionerlig

i)      Parternas argument

186. För det första anser Republiken Litauen, Republiken Bulgarien, Rumänien och Republiken Polen att skyldigheten för förarna att återvända inte är förenlig med proportionalitetsprincipen, med hänsyn till de negativa följder denna skyldighet får för förarna.

187. Dessa fyra medlemsstater har gjort gällande att skyldigheten för förarna att återvända strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom denna skyldighet, genom att den begränsar förarnas rätt att själva välja var de tillbringar sin viloperiod och därmed även påverkar deras fria rörlighet, utgör en uppenbart olämplig åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att förbättra förhållandena för arbetstagarna när de tar sina viloperioder. Republiken Polen har i detta sammanhang gjort gällande att denna skyldighet således strider mot artikel 4 f i förordning nr 561/2006, i vilken ”vila” definieras som en ”sammanhängande tidsperiod under vilken föraren fritt kan förfoga över sin tid”. Republiken Polen har vidare gjort gällande att unionslagstiftaren i den aktuella bestämmelsen på ett godtyckligt sätt har fastställt var förarna ska ta sin vila.

188. Vidare har dessa fyra medlemsstater gjort gällande att skyldigheten för förarna att återvända innebär fler resor och orsakar trötthet hos förarna, eftersom de är tvungna att återvända till medlemsstater i utkanten av unionen. Den obalans som denna skyldighet leder till för förarna påverkar deras hälsa och arbetsförmåga, eftersom den snabba takt som återvändandet måste ske i leder till att de blir utmattade. Detta får även negativa konsekvenser för trafiksäkerheten. Härav följer att den aktuella åtgärden inte är lämplig för att uppnå målen med förordning 2020/1054, nämligen att förbättra arbetsvillkoren för förare inom unionen och öka trafiksäkerheten.

189. Dessutom har Rumänien gjort gällande att även om ett av syftena med förordning 2020/1054, såsom framgår av skäl 1 i förordningen, är att attrahera kvalificerade arbetstagare inom vägtransportsektorn, skulle ett stort antal av dessa, på grund av transportföretagens påtvingade omlokalisering till följd av de kostnader som är förbundna med den nya skyldigheten, i själva verket riskera att förlora sitt arbete eller bli tvungna att migrera till en annan medlemsstat för att kunna fortsätta att bedriva den verksamhet som de är kvalificerade för. Enligt uppgifter som Rumänien har tillgång till planerar mer än 45 procent av transportföretagen i Rumänien att bilda bolag eller dotterbolag i, eller omlokalisera sin verksamhet till, andra västeuropeiska stater för att mildra de negativa effekterna av åtgärderna i mobilitetspaket 1. Dessa negativa effekter skulle uppstå inom en sektor som är av avgörande betydelse för den nationella ekonomin, eftersom godstransporter på väg är en av de sektorer som står för merparten av den rumänska exporten och i hög grad bidrar till att upprätthålla den nationella handelsbalansen.

190. Republiken Bulgarien, Rumänien och Republiken Polen anser för det andra att skyldigheten för förarna att återvända inte är förenlig med proportionalitetsprincipen, sett till de negativa konsekvenser som denna skyldighet får för transportföretagen. Dessa medlemsstater har gjort gällande att nämnda skyldighet ger upphov till avsevärda ekonomiska kostnader för transportföretagen. Skyldigheten riskerar att leda till driftskostnader kopplade till organiserandet av återvändandet samt till intäktsbortfall kopplat till returresan till etableringsmedlemsstaten, under vilken förarna, som kör utan last, inte bedriver någon verksamhet som ger inkomster, vilket leder till en begränsning av affärsverksamheten och minskade intäkter. Vidare medför det krav som transportföretagen åläggs i tredje stycket i den aktuella bestämmelsen, nämligen att dokumentera på vilket sätt de fullgör sin skyldighet att göra det möjligt för förarna att återvända, även betydande administrativt merarbete. Transportföretagen är emellertid till största delen små och medelstora företag, för vilka alla dessa kostnader blir särskilt betungande. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) har betonat behovet av att begränsa förfarandena och Europeiska regionkommittén (Regionkommittén) har även påpekat att medlemsstaterna i utkanten av unionen har svårare att nå den inre marknadens kärna. Den angripna bestämmelsen antogs dessutom under en period av ekonomisk kris som utlöstes av covid-19-pandemin, vilket förstärker de negativa effekterna.

191. För det tredje anser Republiken Bulgarien, Rumänien och Republiken Polen att skyldigheten för förarna att återvända inte är förenlig med proportionalitetsprincipen sett till de negativa konsekvenser som denna skyldighet får för miljön. Dessa tre medlemsstater har gjort gällande att nämnda skyldighet innebär att ytterligare tur- och returresor måste planeras för tusentals förare varje dag. Förare från länder i utkanten av unionen skulle rent objektivt bli tvungna att resa mycket långa sträckor, mycket längre än förare från länder i Central- och Västeuropa, där merparten av transporterna inom unionen äger rum. Dessutom skulle återvändandet förmodligen ske med reducerad last eller till och med utan last, och tusentals fordon skulle därmed tvingas köra tomma. Den stora ökningen av antalet resor skulle leda till ökade koldioxidutsläpp och få stor inverkan på miljön.

192. För det fjärde har Republiken Bulgarien, Rumänien och Republiken Polen hävdat att det finns mindre ingripande alternativ för förarna och transportföretagen. Dessa medlemsstater har gjort gällande att förarnas frihet kan upprätthållas genom att man endast föreskriver en skyldighet för transportföretagen att organisera återvändandet i de fall förarna själva vill återvända. På så sätt tvingas transportföretagen inte bära orimliga merkostnader. Detta alternativ säkerställer större flexibilitet och följaktligen ett lämpligt skydd av förarnas rättigheter. Republiken Polen har särskilt hänvisat till den typ av åtgärd som föreslagits av Europaparlamentets utskott för sysselsättning och sociala frågor.

193. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

ii)    Bedömning

194. Det framgår av den rättspraxis som nämnts i punkt 52 och följande punkter ovan att domstolen i förevarande fall – för att kunna ta ställning till de grunder enligt vilka artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 åsidosätter proportionalitetsprincipen – måste pröva huruvida unionslagstiftaren, genom att föreskriva en skyldighet för transportföretagen att organisera förarnas arbete på ett sådant sätt att förarna kan återvända till arbetsgivarens arbetsställe där föraren normalt är stationerad, i den medlemsstat där arbetsgivaren är etablerad, eller återvända till sin bostad, uppenbart har överskridit det stora utrymme för skönsmässig bedömning som den förfogar över på den gemensamma transportpolitikens område,(108) genom att välja en åtgärd som är uppenbart olämplig i förhållande till de mål som eftersträvas eller som skulle vålla olägenheter som inte står i proportion till de eftersträvade målen.

195. Under dessa omständigheter är det nödvändigt att först fastställa vilka mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen och i synnerhet med artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 – mål vars legitimitet inte har bestritts av de medlemsstater som har ställning som sökanden i de aktuella målen – för att därefter kunna pröva de grunder som anförts avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

–       Den aktuella lagstiftningens mål

196. Förordning 2020/1054 antogs inom ramen för mobilitetspaketet för att anpassa regelverket på vägtransportområdet till utvecklingen inom denna sektor,(109) med beaktande av denna sektors särdrag och särskilt dess extremt rörliga karaktär.

197. Inom denna ram ändrade förordning 2020/1054 förordning nr 561/2006 i syfte att uppnå tre ”strategiska” mål. Av skälen 1, 6 och 36 framgår således att syftet med förordningen för det första är att förbättra förarnas arbetsvillkor, för det andra att säkerställa att konkurrensen är rättvis och inte snedvrids och att det råder rättvisa affärsvillkor för vägtransportföretag och för det tredje att bidra till trafiksäkerheten för alla trafikanter.

198. Dessa mål är nära förbundna med varandra, eftersom sociala frågor och konkurrensfrågor är tydligt beroende av varandra, då affärsmetoder som gör det möjligt för aktörer att uppnå en orättvis konkurrensfördel ofta berövar förarna deras grundläggande rätt till socialt skydd och tillfredsställande arbetsvillkor, och olagliga affärsmetoder även hindrar den inre marknaden från att fungera väl.(110)

199. Såsom framgår av konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna syftade lagändringarna i kommissionens förslag till arbetstidsförordning till att bidra till följande politiska mål som följer av EUF-fördraget: en hållbar utveckling på den inre marknaden som bygger på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft (artikel 3 FEU), frihet att tillhandahålla gränsöverskridande tjänster (artikel 56 FEUF), förbättrade levnads- och arbetsvillkor (artikel 151 FEUF) och fastställande av gemensamma, rättvisa och säkra regler för internationella transporter (artikel 91 FUEF).(111)

200. Den bestämmelse i vilken det föreskrivs en skyldighet för transportföretagen att organisera förarnas arbete på ett sådant sätt att förarna regelbundet kan återvända till det arbetsställe där de normalt är stationerade eller till sin bostad syftar, såsom framgår av skäl 14 i förordning 2020/1054, just till att säkerställa att perioderna långt från hemmet inte blir orimligt långa.

201. Denna bestämmelse syftar särskilt till att åtgärda den tidigare lagstiftningens avsaknad av regler för förarnas återvändande till sin bostad. Denna avsaknad hade identifierats som en av de faktorer som bidrog till försämringen av förarnas sociala villkor. I konsekvensbedömningen hade kommissionen nämligen påpekat att de långa perioder som förarna tillbringade långt från hemmet bidrog till förarnas stress och trötthet och, på sikt, till en försämring av förarnas hälsotillstånd och till en obalans mellan deras yrkesliv och privatliv.(112)

202. Avsaknaden av regler för förarnas återvändande hade även identifierats som en av de faktorer som hade lett till olika tolkningar och olika sätt att kontrollera efterlevnaden i medlemsstaterna.(113)

203. Att ålägga transportföretagen att göra det möjligt för förare att återvända hem ingår således i det mer allmänna strategiska mål med förordning 2020/1054 som består i att säkerställa goda arbetsvillkor för förarna och förbättra dessa villkor, ett mål som i sig är knutet till kravet på att säkerställa ett fullgott socialt skydd enligt artikel 9 FEUF, vilket nämndes i punkt 179 ovan.

204. I detta sammanhang bidrar den aktuella åtgärdens mål att förbättra balansen mellan förarnas yrkesliv och privatliv, och därmed deras livskvalitet, även till målet att attrahera kvalificerade arbetstagare,(114) sett till den allmänna bristen på kvalificerade förare i unionen. Såsom framgår av konsekvensbedömningen orsakas denna brist, åtminstone delvis, av de försämrade arbetsvillkoren, vilket skadar föraryrkets anseende och attraktionskraft.(115)

205. Med hänsyn till det direkta sambandet mellan att säkerställa lämplig vila för förarna och trafiksäkerheten, ingår slutligen även skyldigheten för förarna att återvända i det strategiska mål med förordning 2020/1054 som består i att ”bidra till trafiksäkerheten för alla trafikanter”.(116) Detta strategiska mål är förenligt med målet i artikel 91.1 c FEUF att förbättra transportsäkerheten.

206. Det är således mot bakgrund av ovanstående överväganden som de grunder avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen som åberopats av Republiken Litauen, Republiken Bulgarien, Rumänien och Republiken Polen ska prövas. Dessa medlemsstater har gjort gällande att den aktuella bestämmelsen inte är förenlig med proportionalitetsprincipen på grund av de negativa följder som den får för i första hand förarna, i andra hand transportföretagen, i tredje hand miljön och i fjärde hand i förhållande till de mindre ingripande alternativ som finns att tillgå.

–       Negativa följder för förarna

207. Vad för det första gäller anmärkningen att skyldigheten för förarna att återvända strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom denna skyldighet begränsar förarnas rätt att välja var de vill tillbringa sin viloperiod, bygger denna anmärkning på det felaktiga antagandet att den aktuella bestämmelsen begränsar förarnas frihet att tillbringa sin viloperiod var de vill. Det framgår nämligen av punkterna 125–129 ovan att denna bestämmelse inte har någon inverkan på förarnas fria val i fråga om var de vill tillbringa sin viloperiod. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna grund.(117)

208. Jag anser dessutom att Republiken Polens anmärkning om den godtyckliga karaktär som präglar de två alternativa platser som lagstiftaren i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 har valt som mål för återvändandet – nämligen det arbetsställe där förarna normalt är stationerade i den medlemsstat där arbetsgivaren är etablerad och förarnas bostad – inte heller kan godtas.

209. Jag påpekar till att börja med, i likhet med vad rådet har framhållit, att dessa två platser redan i förordning nr 561/2006, särskilt i artikel 9.2 och 9.3, även i den version som föregick de ändringar som infördes genom förordning 2020/1054, omnämndes som två platser som normalt sett har en koppling till början eller slutet på förarens viloperiod.(118). Av detta följer att hänvisningen till dessa två platser i den aktuella bestämmelsen som platser där viloperioden inleds inte är någon nyhet, utan grundar sig på befintlig lagstiftning.

210. Vad särskilt gäller hänvisningen till det arbetsställe där förarna normalt är stationerade, framgår det av rättspraxis att detta motsvarar den plats som föraren tar sig till regelbundet under sin normala tjänsteutövning för att överta och köra fordon som är utrustade med en färdskrivare.(119) Domstolen har förtydligat att förarens konkreta anknytningspunkt är transportföretagets anläggning, från vilken föraren, under sin normala tjänsteutövning och utan att handla i enlighet med arbetsgivarens särskilda instruktioner, regelbundet utför sitt transportuppdrag och till vilken denne återvänder när transportuppdraget är avslutat.(120) Denna plats motsvarar även den plats som avses i artikel 5.1 b och g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, där förarna normalt är stationerade och dit fordonen regelbundet återvänder.

211. Det förefaller emellertid inte alls godtyckligt att lagstiftaren har valt den konkreta anknytningspunkt till vilken föraren inom ramen för sin normala tjänsteutövning återvänder som en av de platser dit föraren ska ha rätt att återvända för att kunna påbörja sin viloperiod. Trots att förarnas arbete karaktäriseras av en extrem rörlighet och de således är tvungna att tillhandahålla tjänster på olika platser vid olika tidpunkter, påverkar detta inte den omständigheten att dessa arbetstagare är permanent stationerade på ett arbetsställe dit de normalt beger sig för att hämta ut och återlämna fordonet. Det råder således ingen tvekan om att denna plats verkligen kan kopplas till inledandet och avslutandet av de tjänster som föraren tillhandahåller inom ramen för sitt anställningsförhållande med sin arbetsgivare, det vill säga transportföretaget.

212. Inte heller hänvisningen till förarens bostad förefaller vara resultatet av ett godtyckligt val. Det framgår av definitionen av begreppet i den rättspraxis som nämns i punkt 135 ovan att det rör sig om den fasta bosättningsort dit föraren med all sannolikhet regelbundet beger sig för att tillbringa sin viloperiod. Även om föraren kan vilja bege sig till andra platser för fritidsändamål eller för andra ändamål, kan föraren göra detta utan att företaget är tvunget att ge honom möjlighet att bege sig till sådana platser, vilka kan variera över tid. Detta påverkar emellertid inte konstaterandet att även bosättningsorten tveklöst är en plats som har en verklig anknytning till viloperioden.

213. Härav följer att lagstiftarens val av arbetsgivarens arbetsställe och förarens bostad som de platser som transportföretaget ska göra det möjligt för förarna att återvända till i samband med transportföretagets organisatoriska skyldighet varken är ett godtyckligt eller uppenbart olämpligt val.

214. Vad för det andra gäller anmärkningen om att skyldigheten för förarna att återvända är olämplig för att uppnå målen med förordning 2020/1054, eftersom ökningen av antalet resor i samband med återvändandet gör förarna utmattade och trötta, anser jag, som jag påpekade i punkt 201 ovan, att den aktuella bestämmelsen antogs just för att förbättra förarnas sociala villkor och för att undvika stress, trötthet och försämrat hälsotillstånd till följd av att långa perioder tillbringas långt från hemmet.

215. Jag påpekar till att börja med att viloperioden inleds först när föraren har anlänt till sin bostad eller till arbetsgivarens arbetsställe, vilket följer av bestämmelsens innehåll, där det uttryckligen hänvisas till inledandet av viloperioden. Av punkterna 9.2 och 9.3 i förordning nr 561/2006 framgår att den tid som går åt för att resa till en plats för att ta över ett fordon eller för att återvända dit inte räknas som vila. Den tid som används för att köra fordonet, om det är det medel som används för att återvända till arbetsstället eller bostaden, räknas som körtid, och således som arbetstid, på samma sätt som all annan tid som används för att köra fordonet på någon annan plats. Härav följer att skyldigheten att återvända inte på något sätt leder till längre körtider, vilket innebär att skyldigheten inte kan orsaka mer trötthet hos förarna. Av detta följer även att denna åtgärd inte heller får några negativa följder för trafiksäkerheten.

216. Vad för det tredje gäller Rumäniens argument avseende de negativa konsekvenserna för förarna och för den rumänska ekonomin, på grund av att förarna eventuellt förlorar sin anställning i Rumänien till följd av transportföretagens påstått påtvingade omlokalisering av verksamheten till medlemsstater i Västeuropa, har jag i punkterna 172 och 174 ovan påpekat att även om skyldigheten för förarna att återvända ska tillämpas utan åtskillnad kan den trots det få större inverkan på vissa transportföretag vars organisationsmodell innebär att förarna under lång tid utför transporter långt från sin anställnings- eller bosättningsort.

217. Av konsekvensbedömningen framgår dock att majoriteten av förarna, särskilt från de medlemsstater som brukar kallas EU-13,(121) redan innan den aktuella bestämmelsen antogs tillbringade mindre än fyra veckor långt från hemmet,(122) vilket innebär att det kan antas att ett inte obetydligt antal företag har valt en sådan ekonomisk modell, även om de är i minoritet. Härav följer att en eventuell inverkan på sysselsättningen till följd av en påstått påtvingad förändring av den ekonomiska organisationsmodellen förefaller vara ganska begränsad.

218. Som påpekades i punkt 201 ovan framgår det vidare av konsekvensbedömningen att det har ansetts nödvändigt att ändra lagstiftningen för att motverka de försämrade arbetsvillkoren för förare som tillbringar långa perioder långt från hemmet. Dessutom har det redan påpekats att föreskriften om transportföretagens skyldighet att göra det möjligt för förarna att återvända ingår i det mer allmänna strategiska målet att säkerställa goda arbetsvillkor för förarna och förbättra dessa i villkor i linje med det allmänna mål som eftersträvas med artikel 9 FEUF.(123)

219. Det framgår av domstolens praxis att unionslagstiftaren måste ha möjlighet att anpassa en rättsakt till förändrade omständigheter eller ny kunskap, mot bakgrund av unionslagstiftarens uppgift att säkerställa skyddet av de allmänna intressen som erkänns i EUF-fördraget och beakta unionens övergripande mål enligt artikel 9 FEUF, däribland de krav som sammanhänger med främjandet av hög sysselsättning och garantier för ett fullgott socialt skydd.(124)

220. Domstolen har i synnerhet redan slagit fast att unionslagstiftaren med hänsyn till de betydande förändringar som den inre marknaden har genomgått, varav en av de största var de successiva utvidgningarna av unionen, hade rätt att anpassa en rättsakt för att justera balansen mellan de berörda intressena i syfte att öka det sociala skyddet för förarna genom att ändra villkoren för friheten att tillhandahålla tjänster.(125)

221. Av detta följer enligt min mening att lagstiftaren, inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på den gemensamma transportpolitikens område, genom att göra en avvägning mellan de olika mål och intressen som står på spel, kan anse att det är lämpligt att vidta en specifik åtgärd för att förbättra förarnas arbetsvillkor, trots att detta eventuellt kan få negativa konsekvenser i en eller flera medlemsstater och trots de högre kostnader som åtgärden skulle kunna medföra för ett mindre, om än inte obetydligt, antal företag som är etablerade i dessa medlemsstater och som anlitar nomadförare för att mer eller mindre permanent tillhandahålla tjänster i andra medlemsstater, och som således kan tvingas byta ekonomisk organisationsmodell, med en potentiell begränsad inverkan på sysselsättningen. Ett sådant synsätt förefaller vara förenligt med unionens sociala ambition i bland annat artikel 9 FEUF och förefaller inte vara resultatet av att unionslagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning på ett uppenbart sätt har överskridits.

222. Av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 60 ovan framgår dessutom att när den berörda unionsrättsakten får konsekvenser i samtliga medlemsstater och förutsätter att en balans mellan de olika intressen som föreligger säkerställs, med beaktande av de mål som eftersträvas med rättsakten, är unionslagstiftaren inte skyldig att beakta varje medlemsstats särskilda situation. Att sträva efter att uppnå en sådan balans genom att beakta situationen i unionens samtliga medlemsstater, och inte den särskilda situationen i olika medlemsstater, kan således inte i sig anses strida mot proportionalitetsprincipen.

223. Således kan jag inte godta anmärkningarna om det påstådda åsidosättandet av proportionalitetsprincipen till följd av de negativa följder som skyldigheten för förarna att återvända får för förarna.

–       Negativa följder för transportföretagen

224. Tre av sökandemedlemsstaterna har vidare gjort gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 strider mot proportionalitetsprincipen med hänsyn till de negativa följder som den i denna bestämmelse föreskrivna skyldigheten för förarna att återvända skulle få för transportföretagen i form av ökade kostnader och intäktsbortfall.

225. Nämnda medlemsstater har angett två typer av kostnader som är förbundna med fullgörandet av denna skyldighet, nämligen de merkostnader och det intäktsbortfall som följer av organiserandet av förarnas returresa jämte de kostnader som följer av det krav på att dokumentera hur återvändandeskyldigheten uppfylls som transportföretagen åläggs i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054.

226. Vad för det första gäller transportföretagens merkostnader för att organisera förarnas återvändande, påpekar jag till att börja med att lagstiftaren har säkerställt en viss grad av flexibilitet för transportföretagen vid fullgörandet av skyldigheten att göra det möjligt för förarna att återvända. Dels kan transportföretagen, såsom anges i punkt 134 ovan, välja mellan två platser dit föraren ska återvända, varav den ena är företagets arbetsställe och således en plats som har en direkt anknytning till transportföretaget. Dels har lagstiftaren, såsom jag redan har påpekat i punkt 132 ovan, genom att inte närmare ange på vilket sätt skyldigheten att göra det möjligt för förarna att återvända ska fullgöras, gett företaget ett utrymme för skönsmässig bedömning genom att ge det möjlighet att välja det sätt som det anser vara bästa sättet att fullgöra denna skyldighet på. Jag påpekar att den period inom vilken föraren enligt den aktuella bestämmelsen regelbundet ska återvända hem inte framstår som uppenbart oproportionerlig och i själva verket inte har ifrågasatts av någon medlemsstat.

227. Lagstiftaren har dessutom kopplat skyldigheten för förarna att återvända till åtgärder som underlättar återvändandet. I artikel 12 i förordning nr 561/2006, i dess ändrade lydelse enligt förordning 2020/1054, har fyra nya stycken lagts till, enligt vilka en förare får överskrida den dagliga körtiden och körtiden per vecka med upp till en timme för att nå arbetsgivarens arbetsställe eller sin bostad i syfte att ta en veckovila. Om ytterligare villkor är uppfyllda kan denna period förlängas till två timmar i syfte att ta en normal veckovila. Av konsekvensbedömningen framgår att skälet till denna ändring var att göra det möjligt för förare, särskilt förare som utför långa internationella transporter, att ta sig till sin bostad eller sin bas för att ta en normal veckovila på hemorten (eller på en annan plats som de själva har valt).(126)

228. Av dessa överväganden framgår att lagstiftaren, genom att tillåta en betydande flexibilitet vad gäller det konkreta genomförandet av skyldigheten för förarna att återvända, på ett sätt som överensstämmer med den rättspraxis som nämns i punkt 55 ovan, har haft för avsikt att se till att alla bördor som åligger de ekonomiska aktörerna är så små som möjligt och står i proportion till det mål som ska uppnås.

229. Såsom jag påpekade i punkt 217 ovan framgår det dessutom av konsekvensbedömningen att de flesta förare, bland annat i EU-13-medlemsstaterna, redan innan den aktuella bestämmelsen antogs tillbringade mindre än fyra veckor långt från hemorten.(127) Under dessa omständigheter kan denna åtgärds inverkan, i form av merkostnader i förhållande till den tidigare situationen, rimligen anses vara ganska begränsad.

230. Jag noterar att detta konstaterande, i motsats till vad Republiken Polen har gjort gällande, inte kan ifrågasätta den aktuella åtgärdens nödvändighet. Som nämnts i punkterna 201 och 203 ovan var denna åtgärd nödvändig för att bekämpa fenomenet med så kallade nomadförare, som rörde ett inte obetydligt antal förare, om än en minoritet, och som hade identifierats som en av de faktorer som bidrog till försämringen av förarnas sociala villkor, men även som en av de faktorer som hade lett till olika tolkningar och olika sätt att kontrollera efterlevnaden i medlemsstaterna. Dessutom hade konsekvensbedömningen visat att allt längre perioder tillbringades långt från hemorten och att fenomenet med nomadförare således hade ökat.(128)

231. Konsekvensbedömningen hade vidare visat att effektivitetsvinster i hur arbetet organiserades till och med kunde leda till minskade kostnader.(129) Ur det perspektivet påpekar jag att vad gäller argumentet om intäktsbortfall utgör skyldigheten för förarna att återvända en organisatorisk skyldighet. Utöver mina överväganden i punkt 234 nedan är det emellertid inte uppenbart, och än mindre styrkt, att transportföretagen inte kan organisera arbetet på ett ekonomiskt lönsamt sätt, samtidigt som förarna kan utöva sin rätt att återvända.

232. Vad för det andra gäller de kostnader som följer av kravet i artikel 1.6 d tredje stycket i förordning 2020/1054 på att dokumentera det sätt på vilket transportföretagen fullgör sin skyldighet att göra det möjligt för förarna att återvända, understryker jag att unionslagstiftaren, såsom jag påpekade i punkt 140 ovan, även här har gett företagen ett visst handlingsutrymme. Lagstiftaren har nämligen valt att inte exakt precisera den dokumentation som krävs för att uppfylla kravet på att visa att skyldigheten för att göra det möjligt för förarna att återvända har fullgjorts, och således även gjort det möjligt för medlemsstaterna att vidta eventuella genomförandeåtgärder. I skäl 14 i förordning 2020/1054 nämns emellertid två handlingar som transportföretagen tillsammans med all ”annan dokumentation” kan använda för att visa att de fullgör sina skyldigheter när det gäller förläggningen av det normala återvändandet, nämligen färdskrivaruppgifter och förarnas tjänstgöringslistor.

233. Enligt den lagstiftning som var i kraft före antagandet av förordning 2020/1054(130) var ett transportföretag emellertid redan skyldigt att i sina lokaler spara färdskrivaruppgifter och förarnas tjänstgöringslistor. Av detta följer att det i princip krävs ett nytt förfarande för att uppfylla kravet på att visa att skyldigheten att göra det möjligt för förarna att återvända har fullgjorts. Lagstiftaren har tvärtom infört ännu mer flexibilitet genom att göra det möjligt för företagen att uppfylla detta krav på annat sätt och för medlemsstaterna att vid behov föreskriva ytterligare genomförandeåtgärder med beaktande av eventuella nationella särdrag. Under dessa omständigheter kan det inte anses att bestämmelsen i fråga har medfört uppenbart oproportionerliga konsekvenser för transportföretagen.

234. Vad slutligen gäller ovannämnda två kostnadskategorier konstaterar jag att bestämmelsen i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054, vilket redan har påpekats flera gånger, under alla omständigheter har antagits just för att skydda och främja förarnas sociala rättigheter och för att säkerställa att den period som tillbringas långt från förarnas hemort inte blir orimligt lång. Varje tilldelning av sociala rättigheter är emellertid förbunden med kostnader. Det framstår således inte som förvånande att skyldigheten att göra det möjligt för förarna att återvända eventuellt kan leda till merkostnader för de företag som är skyldiga att iaktta denna skyldighet. Såsom framgår av den rättspraxis som anges i punkterna 57 och 60 ovan kan domstolen emellertid endast underkänna lagstiftarens normativa val om detta visar sig vara uppenbart oriktigt eller om de nackdelar som uppkommer för vissa ekonomiska aktörer som en följd av valet inte står i någon som helst proportion till de fördelar som i övrigt är förbundna därmed, vilket det ankommer på sökanden att visa. Sökandemedlemsstaterna har emellertid inte lagt fram några bevis för att skyldigheten att göra det möjligt för förarna att återvända skulle medföra sådana olägenheter för transportföretagen.

–       Negativa följder för miljön

235. Republiken Bulgarien, Rumänien och Republiken Polen har vidare gjort gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 strider mot proportionalitetsprincipen med hänsyn till de negativa miljökonsekvenserna till följd av den däri föreskrivna skyldigheten för förarna att återvända.

236. Vad beträffar argumentet att denna skyldighet innebär att ytterligare resor måste planeras för tusentals förare varje dag, så att de kan återvända hem, konstaterar jag, såsom jag påpekade i punkterna 217 och 229 ovan, att konsekvensbedömningen hade visat att majoriteten av förarna, särskilt från EU-13-medlemsstaterna, redan innan den aktuella bestämmelsen antogs återvände till bosättningsorten inom en period om mindre än fyra veckor. Härav följer att åtgärdens miljöpåverkan på grund av ökade koldioxidutsläpp begränsas till de ytterligare returresor som genomförandet av den aktuella åtgärden leder till.

237. Till detta ska det även tilläggas att förarna, i motsats till vad de tre medlemsstaterna tycks anta, inte nödvändigtvis använder tomma fordon för att utöva sin rätt att återvända, eftersom det, inom ramen för den flexibilitet som den aktuella bestämmelsen ger transportföretagen när det gäller att organisera förarnas återvändande,(131) är möjligt för förarna att använda andra transportmedel när de återvänder, såsom kollektivtrafik, vars användning inte medför ytterligare utsläpp. Det kan inte heller uteslutas att rätten till återvändande kan kopplas till att företagets fordon återvänder till arbetsstället inom ramen för den normala affärsverksamheten. Det rör sig således snarare om hur återvändandet ska organiseras, eftersom utsläppen eventuellt endast ökar beroende på vilka organisatoriska val som transportföretagen gör.

238. Ur samma perspektiv framgår det av den omständigheten att den aktuella åtgärden kan ha en större inverkan på vissa transportföretag som har valt en sådan ekonomisk organisationsmodell som den som nämnts i punkterna 172 och 174 ovan utan att utöva den rätt – som tillkommer dem enligt unionsrätten(132) – att etablera sig i de medlemsstater där de erbjuder merparten av sina transporttjänster, att en eventuell ökning av utsläppen inte har något direkt samband med den aktuella åtgärden, utan snarare är resultatet av företagens val av ekonomisk organisationsmodell.

239. I ett sådant sammanhang är min bedömning att lagstiftaren enligt rättspraxis,(133) inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på den gemensamma transportpolitikens område och efter en avvägning mellan de olika mål och intressen som står på spel, utan att uppenbart överskrida detta stora utrymme för skönsmässig bedömning kan vidta en specifik åtgärd för att förbättra förarnas arbetsvillkor grundat på slutsatsen att en eventuell relativt måttlig ökning av utsläppen till följd av den aktuella bestämmelsen kan kompenseras av de sociala fördelar som åtgärden medför för förarna.

240. Det ankommer nämligen på lagstiftaren – utan att domstolen kan ersätta dess bedömning med sin egen(134) – att hitta en balans mellan bland annat sociala mål och miljömål, samtidigt som det ska beaktas att det i unionsrätten (vilket beskrivs närmare i punkterna 317 och 318 nedan) och i synnerhet i artikel 11 FEUF, vars mål är en hållbar utveckling, inte föreskrivs någon systematisk skyldighet att vid antagandet av varje enskild bestämmelse alltid ge miljöskyddskraven företräde framför andra krav som följer av primärrättsliga bestämmelser och som lagstiftaren också ska beakta, såsom kravet i artikel 9 FEUF att säkerställa ett fullgott socialt skydd.(135)

–       Andra mindre ingripande åtgärder

241. Vissa medlemsstater har gjort gällande att det finns mindre ingripande alternativ än införandet av den typ av skyldighet för förarna att återvända som föreskrivs i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054. Dessa medlemsstater hänvisar särskilt till möjligheten att införa en skyldighet för transportföretagen att organisera ett återvändande av förare endast i de fall då förarna vill återvända.

242. Såsom vissa av medlemsstaterna själva har påpekat, och såsom framgår av handlingarna i målet, beaktades detta alternativ under lagstiftningsförfarandet, men avvisades i slutändan. Det förslag från parlamentets utskott för sysselsättning och sociala frågor som Republiken Polen har nämnt i sin ansökan är ett bevis på detta.

243. Såsom rådet med rätta har framhållit utgör föraren den svagare parten i avtalsförhållandet mellan arbetsgivaren (transportföretaget) och den anställde (föraren). En sådan lagstiftningslösning som den som dessa medlemsstater har föreslagit riskerar att leda till att det val som arbetstagaren gör, i egenskap av den svagare parten i anställningsförhållandet med transportföretaget, inte blir helt fritt och att arbetstagaren pressas att göra ett val som ligger i arbetsgivarens intresse. I konsekvensbedömningen betonades dessutom hur svårt det är att bevisa att förarna faktiskt har gjort ett fritt val.(136)

244. Härav följer att det alternativ som vissa medlemsstater har föreslagit inte framstår som en lämplig åtgärd för att uppnå de specifika mål som eftersträvas med artikel 1.6 d i förordning 2020/1054.

245. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag sammanfattningsvis att talan inte kan vinna bifall såvitt avser någon av de grunder enligt vilken skyldigheten för förarna att återvända är uppenbart olämplig för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen och går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

2)      Grunderna avseende unionslagstiftarens prövning av huruvida skyldigheten för förarna att återvända är proportionerlig

i)      Parternas argument

246. Rumänien och Republiken Polen har gjort gällande att unionslagstiftaren har underlåtit att bedöma flera relevanta omständigheter avseende den situation som artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 avser att reglera, eftersom det inte har gjorts någon lämplig konsekvensbedömning. Den slutliga versionen av den aktuella bestämmelsen har nämligen inte varit föremål för någon konsekvensbedömning och verkningarna av denna slutliga version har således inte beaktats, vilket utgör ett åsidosättande av det interinstitutionella avtalet.

247. Republiken Polen har för det första gjort gällande att lagstiftaren inte har gjort en lämplig analys av hur skyldigheten för förarna att återvända påverkar förarnas säkerhet. Lagstiftaren bortsåg från ett yttrande från EESK i vilket det beklagades att de föreslagna ändringarna inte åtföljdes av en ingående bedömning av hur förarnas, passagerarnas eller vägmiljöns säkerhet påverkas av förarnas trötthet.(137) Rumänien har hävdat att den inverkan som upprepade långa transporter under korta perioder har för arbetstagarna inte beaktades vid antagandet av artikel 1.6 d i förordning 2020/1054.

248. För det andra har Republiken Polen gjort gällande att lagstiftaren inte har bedömt huruvida uppfyllandet av skyldigheten för förarna att återvända skulle bidra till ökad trafik. I praktiken skulle uppfyllandet av denna skyldighet ske genom transporter på väg, vilket skulle generera 8 880 000 returresor under ett år. Lagstiftaren tog inte heller hänsyn till de avsevärda avstånd som förarna från stater i utkanten av unionen måste tillryggalägga för att uppfylla denna skyldighet.

249. För det tredje har Republiken Polen gjort gällande att transportföretagen i det tredje stycket i den slutliga lydelsen av den aktuella bestämmelsen, till skillnad från i den ursprungliga versionen och utan att detta blev föremål för någon konsekvensbedömning, åläggs att dokumentera hur de uppfyller den skyldighet som föreskrivs i nämnda bestämmelse och förvara denna dokumentation för att kunna uppvisa den vid en kontroll. Denna typ av ålägganden bör föregås av en ingående bedömning av deras effekter, där hänsyn ska tas till att transportföretagen till största delen är små och medelstora företag.

250. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

ii)    Bedömning

251. Jag påpekar till att börja med att det i förevarande fall är utrett att unionslagstiftaren faktiskt förfogade över en konsekvensbedömning när förordning 2020/1054 antogs och att bestämmelsen om skyldigheten för förarna att återvända omfattades av denna konsekvensbedömning.

252. Unionslagstiftaren har emellertid antagit en slutlig version av denna bestämmelse som skiljer sig från den som fanns med i kommissionens förslag till arbetstidsförordning(138) och som inte varit föremål för en specifik konsekvensbedömning.

253. Den slutliga versionen av bestämmelsen skilde sig i huvudsak på tre punkter från den bestämmelse som kommissionen hade föreslagit.

254. För det första ålades transportföretagen i förslaget till arbetstidsförordning att organisera arbetet på ett sådant sätt att föraren enbart kunde återvända till ”hemmet” I den slutliga version av bestämmelsen som antogs i förordning 2020/1054 ges transportföretagen möjlighet att välja mellan två platser vid organiserandet av förarens returresa, nämligen förarens bostad och arbetsgivarens arbetsställe, vilket analyserats i detalj i punkterna 210–212 ovan.

255. För det andra innehöll kommissionens förslag ett krav på att företaget skulle göra det möjligt för föraren att återvända inom varje period om tre på varandra följande veckor. Enligt den slutliga versionen av den aktuella bestämmelsen är det däremot normalt sett(139) möjligt för föraren att återvända inom varje period om fyra på varandra följande veckor.

256. I den slutliga versionen av den aktuella bestämmelsen tillfogades slutligen ett tredje stycke, som inte föreskrevs i kommissionens förslag, i vilket företaget ålades att dokumentera hur det uppfyller skyldigheten att göra det möjligt för förarna att återvända och förvara dokumentationen i sina lokaler för att kunna uppvisa den på kontrollmyndigheternas begäran.

257. Av detta följer att den slutliga versionen av den bestämmelse som lagstiftaren antog, bortsett från införandet av tredje stycket, i stor utsträckning motsvarade den version som kommissionen föreslog i det förslag som hade utarbetats på grundval av konsekvensbedömningen. Såsom rådet har framhållit är den slutliga versionen av bestämmelsen emellertid mindre betungande för transportföretagen. Genom att det i den slutliga versionen föreskrivs en andra plats dit förarna kan återvända och en längre period för att genomföra återvändandet ges företagen en större flexibilitet när det gäller att fullgöra sin skyldighet att göra det möjligt för förarna att återvända.

258. Det är mot denna bakgrund som det i ljuset av medlemsstaternas anmärkningar ska prövas huruvida lagstiftaren i förevarande fall har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att inte låta den slutliga versionen av den aktuella bestämmelsen bli föremål för en uppdaterad konsekvensbedömning och inte låta det tredje tillagda stycket bli föremål för en specifik konsekvensbedömning.

259. Vad för det första gäller anmärkningen att lagstiftaren inte har gjort en lämplig analys av vilken inverkan skyldigheten för förarna att återvända får för förarnas säkerhet, med tanke på den ytterligare trötthet som returresan orsakar dem, hänvisar jag till mina överväganden i punkterna 214 och 215 i förevarande förslag till avgörande. Av dessa överväganden framgår att skyldigheten att återvända inte på något sätt kommer att innebära ytterligare körtider, vilket innebär att den inte kan ge upphov till ytterligare trötthet för förarna och således inte heller till säkerhetsrisker. Tvärtom syftar nämnda bestämmelse, såsom redan har påpekats flera gånger, just till att förbättra förarnas sociala villkor.

260. Såsom påpekats i punkterna 217 och 229 ovan visade konsekvensbedömningen att de flesta förare, bland annat i EU-13-medlemsstaterna, redan innan den aktuella bestämmelsen antogs tillbringade mindre än fyra veckor långt från hemorten, vilket innebär att det redan av konsekvensbedömningen rimligen gick att sluta sig till att en skyldighet för förarna att återvända påverkar ett begränsat, om än inte obetydligt, antal förare.

261. Vad gäller Republiken Polens hänvisning till EESK:s yttrande, påpekar jag att även om denna kommitté spelar en mycket viktig roll i lagstiftningsförfarandet framgår det emellertid av artikel 13.4 FEU och artikel 300.1 FEUF att kommittén ska ha en rådgivande funktion. Av detta följer att lagstiftaren inte är skyldig att under alla omständigheter följa rekommendationerna i kommitténs yttrande, i synnerhet om lagstiftaren på grundval av en konsekvensbedömning anser sig ha tillräcklig information för att göra icke väsentliga ändringar av en bestämmelse i kommissionens förslag.

262. Medlemsstaterna har för det andra gjort gällande att lagstiftaren inte har analyserat frågan huruvida fullgörandet av skyldigheten för förarna att återvända skulle bidra till ökad trafik, vilket skulle få negativa konsekvenser för bland annat miljön.(140)

263. Jag påpekar att det i konsekvensbedömningen uttryckligen angavs att ”ingen miljöpåverkan [hade konstaterats]”.(141) I avsaknad av andra förklaringar förefaller ett sådant påstående inte vara tillräckligt för att motivera en bedömning av den aktuella bestämmelsens inverkan på miljön som, inom ramen för den nödvändiga avvägningen mellan de olika mål och intressen som står på spel, leder till slutsatsen att nämnda åtgärd är proportionerlig i förhållande till dess miljöpåverkan. Av handlingarna i målet framgår det enligt min mening att lagstiftaren, på grundval av andra uppgifter som denne förfogade över när den aktuella bestämmelsen antogs, kunde göra en sådan bedömning.

264. Såsom jag flera gånger har påpekat(142) visade konsekvensbedömningen dessutom att majoriteten av förarna i såväl de så kallade EU-15-medlemsstaterna som i de så kallade EU-13-medlemsstaterna redan innan den aktuella bestämmelsen antogs tillbringade mindre än fyra veckor långt från hemorten, och att åtgärdens inverkan på miljön på grund av ökade koldioxidutsläpp därför begränsades till ytterligare returresor till följd av genomförandet av den aktuella åtgärden.

265. Av de uppgifter som lagstiftaren förfogade över framgick det vidare även, vilket faktiskt inte bestritts av de berörda medlemsstaterna, att tillämpningen av åtgärden i fråga kunde leda till en ökning av lastbilstrafiken på mindre än 0,1 procent.(143)

266. Under dessa omständigheter anser jag att lagstiftaren inte kan klandras för att inte ha grundat sin bedömning på de relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som den aktuella bestämmelsen avsåg att reglera.

267. För det tredje har Republiken Polen gjort gällande att det saknas en konsekvensbedömning av artikel 1.6 d tredje stycket i förordning 2020/1054, enligt vilken transportföretagen är skyldiga att dokumentera hur de uppfyller skyldigheten att göra det möjligt för förarna att återvända.

268. Jag påpekar emellertid att kommissionen i sin konsekvensbedömning uttryckligen, genom att tillhandahålla exakta uppgifter, hade visat att åsidosättandet av unionslagstiftningen på social-, handels- och sysselsättningsområdet samt svårigheten att se till att de tillämpliga bestämmelserna efterlevdes var ett av de största problemen på vägtransportområdet.(144) Syftet med bestämmelsen i artikel 1.6 d tredje stycket i förordning 2020/1054 syftar emellertid till att ålägga företag att visa att de har fullgjort sina lagstadgade skyldigheter. Införandet av en sådan bestämmelse utgör således ett svar på ett problem som tydligt lyfts fram i konsekvensbedömningen.

269. Vidare framgår det av punkterna 232 och 233 ovan att nämnda bestämmelse inte har infört något nytt förfarande för att uppfylla kravet på att visa att återvändandeskyldigheten har uppfyllts, utan lagstiftaren har tvärtom har infört en betydande grad av flexibilitet för företagen.

270. Under dessa omständigheter kan unionslagstiftaren enligt min mening inte anses ha åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att inte ha gjort en specifik konsekvensbedömning av en bestämmelse i vilken det endast föreskrivs att ett företag ska visa att det har fullgjort sina lagstadgade skyldigheter, utan att något nytt förfarande har införts för att uppfylla detta krav. Denna slutsats gäller i än högre grad i en situation där bestämmelsen har införts som ett svar på ett problem som uttryckligen lyfts fram i konsekvensbedömningen.

271. Sammanfattningsvis framgår det av det ovan anförda att talan enligt min mening inte kan vinna bifall såvitt avser någon av de grunder genom vilka det görs gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 inte uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen.

e)      Åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF

1)      Parternas argument

272. I sin respektive talan har Republiken Polen (mål C-553/20) och Rumänien (mål C-546/20) gjort gällande att unionslagstiftaren, genom att anta artikel 1.6 d i förordning 2020/1054, inte har uppfyllt de krav som följer av artiklarna 91.2 och 94 FEUF.

273. Vad gäller åsidosättandet av artikel 91.2 FEUF har Republiken Polen gjort gällande att konsekvensbedömningens ytliga karaktär och den omständigheten att det saknas en konsekvensbedömning av den aktuella bestämmelsen inte gör det möjligt att anse att bestämmelsens återverkningar på levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner eller på utnyttjandet av transportmedel har beaktats. Trots lagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning kan skyldigheten att beakta de omständigheter som anges i artikel 91.2 FEUF inte begränsas till att enbart få kännedom om dessa omständigheter, eftersom bestämmelsen annars skulle förlora sin ändamålsenliga verkan.

274. Vad för det första gäller effekten på utnyttjandet av transportmedel har det i konsekvensbedömningen framför allt inte tagits hänsyn till konsekvenserna av det ökade antal resor på unionens viktigaste transitsträckor som skyldigheten att genomföra 8 880 000 returresor under ett år resulterar i. Det ökade antalet resor kommer att leda till fler trafikstockningar och kommer således att ytterligare förvärra den försämring av väginfrastrukturen som kommissionen redan har konstaterat. I detta sammanhang ska hänsyn tas till ”lagen om axeltrycket upphöjt till fyra”,(145) enligt vilken vägslitaget är proportionellt mot fordonens axeltryck upphöjt till fyra. Även om antalet tunga lastbilar är lägre än antalet personbilar blir deras inverkan på infrastrukturen således mycket större.

275. Vad för det andra gäller återverkningarna på sysselsättningen och levnadsstandarden skulle en ökad vägtrafik även vara till men för livskvaliteten i de områden som ligger nära de viktigaste transportknutpunkterna och för trafiksäkerheten. Hänsyn har inte heller tagits till de negativa konsekvenserna för förare och företag som är etablerade i stater i utkanten av unionen, vilka i genomsnitt har en betydligt längre resväg till arbetsstället, eller de ytterligare administrativa och organisatoriska bördor som åläggs transportföretagen, varav mer än hälften är små och medelstora företag, vilket med stor sannolikhet gör att många transportföretag riskerar att gå i konkurs eller tvingas flytta sin verksamhet till stater i de centrala delarna av unionen. Utvärderingen i konsekvensbedömningen är begränsad och kortfattad och alltför ytlig för att man ska kunna dra slutsatser om den aktuella bestämmelsens inverkan på sysselsättningen i vissa regioner.

276. Vad gäller åsidosättandet av artikel 94 FEUF har Republiken Polen gjort gällande att lagstiftaren vid antagandet av den aktuella åtgärden inte tog hänsyn till transportföretagens ekonomiska situation och att det i konsekvensbedömningen gjordes en alltför ytlig bedömning av den föreslagna lagstiftningens inverkan på små och medelstora företag. Ökningen av antalet kilometer till följd av skyldigheten för förarna att återvända bör bedömas mot bakgrund av mobilitetspaketet i dess helhet, i vilket även förordning 2020/1055 ingår. Enligt Republiken Polen ger tillämpningen av bestämmelserna i denna förordning upphov till resor på 2 035 200 000 kilometer per år enbart för fordon som återvänder till arbetsställen i Polen. Om det antas att 60 procent av dessa körningar sker utan last tillryggalägger dessa fordon 1 221 120 000 kilometer utan last. Republiken Polen anser att unionslagstiftaren, bland de många tillgängliga åtgärderna för att säkerställa att arbetstagare utövar sin rätt till vila, har valt den mest betungande åtgärden för företagen.

277. En av effekterna av denna situation är att en del av de små och medelstora transportföretag som är etablerade i stater i utkanten av unionen, just på grund av att de befinner sig långt från unionens geografiska centrum, får särskilt svårt att uppfylla kravet på att organisera arbetet så att förarna kan återvända till arbetsgivarens arbetsställe eller sin bostad. En del av företagen kan också besluta att flytta sitt arbetsställe till stater i de centrala delarna av unionen. Påståendet att det affärsmässiga beslutet att omlokalisera ett företag inte får några negativa konsekvenser för företaget kan inte godtas. En flytt av ett företags säte påverkar i hög grad företagets verksamhet. Till skillnad från multinationella företag är ett av de små och medelstora företagens särdrag dessutom att de är knutna till den plats varifrån de tillhandahåller sina tjänster.

278. Att den angripna bestämmelsen antogs under covid-19-pandemin visar också att det inte togs hänsyn till transportföretagens ekonomiska situation. Pandemins ekonomiska effekter var särskilt kännbara inom transportsektorn, eftersom denna sektor drabbades av minskad efterfrågan och av medlemsstaternas återinförande av restriktioner vid passage av de inre gränserna. Dessa effekter förelåg emellertid redan under lagstiftningsförfarandet, eftersom mobilitetspaketet antogs i juli 2020.

279. Även Rumänien har gjort gällande att den valda lagstiftningslösningen strider mot kraven i artiklarna 91.2 och 94 FEUF, eftersom den påverkar transportföretagens situation på ett negativt sätt. Eftersom organiserandet av förarnas återvändande leder till större förluster för företag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen skulle dessa företag, för att minska sina kostnader, bli tvungna rikta sin verksamhet mot staterna i Västeuropa genom att bilda dotterbolag eller filialer där eller till och med flytta sin verksamhet dit. Transportsektorn utgör emellertid en viktig sektor för den nationella ekonomin, särskilt för Rumänien och andra medlemsstater i utkanten av unionen, i synnerhet på exportområdet.

280. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

2)      Bedömning

i)      Räckvidden för artiklarna 91.2 och 94 FEUF

281. Både artikel 91.2 FEUF och artikel 94 FEUF ingår i avdelning VI i tredje delen av EUF-fördraget, som rör den gemensamma transportpolitiken, och i båda artiklarna föreskrivs att vissa omständigheter som anges där ska beaktas vid beslut om åtgärder i samband med denna politik.

282. Vad för det första gäller artikel 91.2 FEUF föreskrivs i denna bestämmelse att vid beslut om åtgärder för att genomföra den gemensamma transportpolitiken enligt punkt 1 i samma artikel ska sådana fall beaktas där tillämpningen av åtgärderna skulle kunna få allvarliga återverkningar på levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner samt på utnyttjandet av transportmedel.

283. Denna bestämmelse i EUF-fördraget ändrades på ett betydande genom Lissabonfördraget. Medan det i den föregående bestämmelsen, det vill säga artikel 71.2 EG, föreskrevs ett särskilt lagstiftningsförfarande som krävde enhällighet för åtgärder som skulle kunna få allvarliga återverkningar på levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner samt utnyttjandet av transportmedel, föreskrivs i artikel 91.2 FEUF numera endast att sådana fall ska ”beaktas” där tillämpningen av åtgärderna skulle kunna få allvarliga återverkningar på dessa parametrar.

284. Varken i EUF-fördraget eller i rättspraxis definieras begreppen ”levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner” eller ”utnyttjandet av transportmedel”. Jag påpekar emellertid att de ”regioner” där det kan anses föreligga en risk för allvarliga återverkningar på levnadsstandarden och sysselsättningen kan bestå av en eller flera medlemsstater. Jag anser dessutom att begreppet ”utnyttjande av transportmedel” kan förstås så, att det omfattar land-, sjö- och lufttransportinfrastrukturer som utnyttjas som anläggningar som är öppna för användarna.

285. Som framgår av användningen av ordet ”allvarliga” måste under alla omständigheter effekten av den aktuella åtgärdens tillämpning på de parametrar som anges i bestämmelsen vara ganska betydande. Enbart den omständigheten att en åtgärd får återverkningar på dessa parametrar räcker inte för att denna bestämmelse ska vara tillämplig.

286. Vad för det andra gäller artikel 94 FEUF föreskrivs i denna bestämmelse att varje åtgärd som vidtas inom ramen för fördragen med avseende på fraktsatser och befordringsvillkor ska avvägas med hänsyn till transportföretagens ekonomiska situation. Syftet med denna bestämmelse är att en åtgärd avseende fraktsatser och befordringsvillkor inte endast ska ligga i näringsidkarnas intressen eller andra allmänna intressen,(146) och därigenom helt bortse från transportföretagens ekonomiska situation.

287. Vad gäller innehållet i den skyldighet som föreskrivs i artikel 94 FEUF har rådet gjort gällande att prissättningen av godstransporter på väg har avreglerats(147) och att den aktuella bestämmelsen, det vill säga artikel 1.6 d i förordning 2020/1054, inte avser transportpriserna som sådana. Frågan är huruvida den skyldighet som föreskrivs i artikel 94 FEUF endast gäller åtgärder som direkt avser fraktsatser och befordringsvillkor eller om den även gäller sådana åtgärder som leder till ökade kostnader och därigenom påverkar trafikföretagens avkastning, det vill säga åtgärder som indirekt påverkar priserna.(148) Om denna tolkning ska följas omfattas även åtgärd som har en indirekt inverkan på transportpriserna av artikel 94 FEUF.

288. I både artikel 91.2 och artikel 94 FEUF föreskrivs endast en skyldighet att ”beakta” eller ”avväga” åtgärder och denna skyldighet är således inte absolut.(149)

289. När unionslagstiftaren vidtar åtgärder på den gemensamma transportpolitikens område ska denne enligt dessa bestämmelser beakta de särskilda parametrar och mål som anges däri. De ger samma grad av rättsliga skyldigheter som de övergripande bestämmelserna i artikel 8 FEUF och följande artiklar, i vilka det även föreskrivs en skyldighet för lagstiftaren att ”beakta” vissa politiska mål vid utformningen och genomförandet av sin politik och verksamhet.(150)

290. Bestämmelserna i artiklarna 91.2 och 94 FEUF kräver och förutsätter således att lagstiftaren gör en avvägning utifrån ändamålet med en åtgärd och de intressen som står på spel.(151)

291. Såsom parlamentet och Förbundsrepubliken Tyskland riktigt har påpekat innebär skyldigheten att beakta de omständigheter som nämns i dessa två bestämmelser emellertid inte någon begränsning av det utrymme för skönsmässig bedömning som lagstiftaren har inom ramen för sina befogenheter på områden som den gemensamma transportpolitiken,(152) där lagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk eller social art och måste göra komplicerade bedömningar och utvärderingar i ett försök att nå en balans mellan de olika intressen som står på spel.

292. Behovet av att hitta denna balans utesluter således inte på något sätt lagstiftarens möjlighet att anta rättsakter som har negativa effekter på de parametrar som anges i dessa två bestämmelser. Enligt dessa bestämmelser är lagstiftaren endast skyldig att beakta de skadliga effekterna på dessa parametrar i de fall som avses i artikel 91.2 FEUF om effekterna har ”allvarliga” återverkningar på dessa parametrar när lagstiftaren gör en avvägning mellan de mål som eftersträvas med en åtgärd och de intressen som står på spel, vilket i slutändan omfattas av bedömningen av huruvida åtgärden är proportionerlig.

293. Eftersom det är nödvändigt att göra en avvägning mellan dessa olika mål och intressen och på grund av komplexiteten i genomförandet av kriterierna, måste domstolskontrollen emellertid med nödvändighet begränsas till frågan huruvida unionslagstiftaren ska anses ha gjort en uppenbart oriktig bedömning med avseende på rekvisiten i artiklarna 91.2 och 94 FEUF.(153)

294. Det är mot bakgrund av dessa överväganden som grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF ska prövas.

ii)    Det påstådda åsidosättandet av artiklarna 91.2 och 94 FEUF

295. Vad för det första gäller Republiken Polens påstående om åsidosättande av kravet i artikel 91.2 FEUF på att allvarliga återverkningar på utnyttjandet av transportmedel ska beaktas, konstaterar jag att denna medlemsstat varken har visat att tillämpningen av den skyldighet för förarna att återvända som föreskrivs i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 skulle leda till en sådana allvarliga återverkningar, eller att lagstiftaren genom att anta den aktuella åtgärden har gjort en uppenbart oriktig bedömning i detta avseende.

296. Republiken Polen har gjort gällande att det skett en betydande ökning av antalet resor på de viktigaste transitsträckorna i unionen, men har inte bestritt rådets påstående att det framgick av de uppgifter som lagstiftaren förfogade över att tillämpningen av åtgärden i fråga kunde leda till en ökning av lastbilstrafiken på mindre än 0,1 procent.(154) Även om det antas att denna siffra borde justeras med tillämpning av den ”lag om axeltrycket upphöjt till fyra” som Republiken Polen har nämnt, går det under sådana omständigheter inte att hävda att den aktuella bestämmelsen kan få allvarliga konsekvenser för väginfrastrukturen.

297. I övrigt har Republiken Polen endast gjort gällande att ökningen av antalet resor skulle förvärra transportinfrastrukturens redan dåliga skick. Den har emellertid inte lagt fram någon bevisning för att den inverkan som tillämpningen av den aktuella åtgärden skulle få på nämnda infrastruktur skulle vara så stor att den motiverar konstaterandet att det rör sig om ”allvarliga” återverkningar i den mening som avses i artikel 91.2 FEUF.

298. Vad för det andra gäller det påstådda åsidosättandet av kravet i artikel 91.2 FEUF på att allvarliga återverkningar på levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner ska beaktas, kan det, mot bakgrund av de överväganden och sifferuppgifter som anges i punkt 265 ovan, inte heller hävdas att den aktuella bestämmelsen skulle få allvarliga följder för livskvaliteten i områden nära de större vägtransportlederna och för trafiksäkerheten.

299. Vad gäller anmärkningen att hänsyn inte har tagits till de svåra konsekvenserna för förarna hänvisar jag till punkt 201 och följande punkter samt till punkterna 214 och 215 ovan, av vilka det tvärtom framgår att den aktuella bestämmelsen har antagits just för att förbättra förarnas sociala villkor. Även om det i artikel 91.2 FEUF hänvisas till sysselsättning och levnadsstandard i vissa regioner, vilka såsom jag har påpekat(155) kan bestå av en eller flera medlemsstater, påverkar detta inte den omständigheten att unionslagstiftaren inte kan bortse från andra regioner eller situationen i unionen som helhet.(156)

300. Vad gäller anmärkningen att det inte har tagits hänsyn till konsekvenserna av de ökade kostnaderna för transportföretag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen hänvisar jag till punkterna 224–234 och till punkt 216 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande, av vilka det framgår att vid den intresseavvägning som föreskrivs i artikel 91.2 FEUF, och som unionslagstiftaren har gjort inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på den gemensamma transportpolitikens område,(157) kan de eventuella negativa effekterna av den aktuella bestämmelsen för företag som har valt en sådan ekonomisk modell som den som beskrivs i punkt 174 ovan inte leda till ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

301. Jag påpekar dessutom att utbudet och efterfrågan på arbetskraft också granskades i konsekvensbedömningen.(158) Marknadsstrukturen, inbegripet den stora andelen små och medelstora företag, beaktades också uttryckligen i konsekvensbedömningen, av vilken det framgick att åtgärden i fråga skulle påverka olika delar av unionen på olika sätt.(159)

302. Vad för det tredje gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 94 FEUF har argumenten att transportföretagens ekonomiska situation inte beaktats och kritiken mot konsekvensbedömningen med avseende på beaktandet av små och medelstora företag prövats i föregående punkter i detta förslag till avgörande.

303. I övrigt påpekar jag att argumenten avseende förordning 2020/1055 kommer att prövas i den del av förevarande förslag till avgörande som avser talan mot den förordningen. Jag påpekar i detta avseende att även om förordningar 2020/1055 och förordning 2020/1054 ingår i ett åtgärdspaket som antagits på ett samordnat sätt sammanfaller deras mål inte helt och hållet. Medan skyldigheten för förarna att återvända, inom ramen för de allmänna målen med förordning 2020/1054, syftar till att uppnå de grundläggande sociala mål som närmare anges i punkterna 196–205 ovan, avser förordning 2020/1055 de olika mål som anges i punkterna 578 och 693 nedan. Härav följer att lagstiftarens analys av avvägningen mellan olika intressen och proportionaliteten hos de åtgärder som antagits i de två förordningarna inte nödvändigtvis är densamma, och att det således i princip inte går att stödja sig på argument i en förordning för att ifrågasätta lagenligheten av en annan förordning.

304. Vad gäller anmärkningen att unionslagstiftaren valde det mest betungande alternativet för transportföretagen, konstaterar jag att Republiken Polen, bortsett från det alternativ som diskuterades i punkterna 241–244, inte har preciserat vilka andra mindre betungande alternativ som hade varit möjliga.

305. Vad gäller argumenten avseende risken för att en del av de små och medelstora transportföretag som är etablerade i stater i utkanten av unionen lämnar marknaden eller omlokaliseras, hänvisar jag till resonemanget i punkterna 172–180, punkt 216 och följande punkter samt punkt 234 i förevarande förslag till avgörande.

306. Vad slutligen gäller de argument som Republiken Polen har anfört avseende covid-19-pandemin, påpekar jag att även om pandemin fick svåra konsekvenser för flera ekonomiska sektorer, däribland vägtransportsektorn, rör det sig om en exceptionell och tillfällig situation som inte kan hindra unionslagstiftaren från att anta lämpliga sociala bestämmelser som ska tillämpas under lång tid. Härav följer att covid-19-pandemin inte kan åberopas för att göra gällande ett påstått åsidosättande av artikel 94 FEUF.

307. Av det ovan anförda följer enligt min mening att talan inte kan vinna bifall såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF.

f)      Åsidosättande av unionsbestämmelser på miljö- och klimatpolitikområdet

1)      Parternas argument

308. Republiken Litauen (mål C-541/20) och Republiken Polen (mål C-553/20) har i sin respektive talan gjort gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 åsidosätter flera olika unionsrättsliga bestämmelser på miljö- och klimatpolitikområdet. Republiken Litauen har gjort gällande att artikel 3.3 FEU och artiklarna 11 och 191 FEUF har åsidosatts. Republiken Polen har gjort gällande att artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan har åsidosatts.

309. Republiken Litauen har gjort gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054, genom kravet på att förarna regelbundet ska återvända, strider mot artikel 3.3 FEU, artiklarna 11 och 191 FEUF och unionens miljö- och klimatpolitik, eftersom den är oförenlig med denna politik och med skyldigheten att säkerställa att de åtgärder som vidtas inom ramen för unionens transportpolitik är förenliga med unionens politik i övrigt. Miljöskydd är ett av unionens viktigaste mål och kraven på detta område bör integreras i genomförandet av den gemensamma transportpolitiken. Redan under tiden förfarandet för att anta förordning 2020/1054 pågick, hade kommissionen dessutom utarbetat en europeisk grön giv,(160) i vilken unionen hade fastställt att målet var att uppnå klimatneutralitet senast år 2050. Enligt kommissionen står transporterna för en fjärdedel av EU:s utsläpp av växthusgaser och fortsätter att öka. För att uppnå klimatneutralitet måste transportutsläppen minska med 90 procent fram till 2050.(161) Den 12 december 2019 anslöt sig Europeiska rådet till detta mål och uppmanade uttryckligen rådet att fortsätta arbetet på detta område.(162) Unionslagstiftaren beaktade emellertid inte dessa mål när den antog artikel 1.6 d i förordning 2020/1054. Med hänsyn till att den största efterfrågan på godstransporter på väg enligt kommissionens uppgifter finns i medlemsstaterna i de centrala delarna av unionen eller angränsande områden, medan den största efterfrågan på transportpersonal finns i medlemsstaterna i utkanten av unionen, föreskriver denna bestämmelse en skyldighet som på konstlad väg ökar vägtrafiken, antalet lastbilar som körs utan gods eller antalet andra fordon som används för att transportera arbetstagare, bränsleförbrukningen och koldioxidutsläppen, vilket minskar transportsystemets effektivitet och ökar föroreningarna och trängseln på vägarna. Den aktuella bestämmelsen riskerar utan tvekan att leda till stora problem för miljön och klimatet, eftersom transportsektorn enligt kommissionens uppgifter sysselsätter omkring 2,9 miljoner arbetstagare.

310. Republiken Polen har i mål C-553/20 gjort gällande att artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan har åsidosatts genom att de krav som följer av miljöskyddsbestämmelserna inte har beaktats. Av dessa två bestämmelser följer att unionsinstitutionerna är skyldiga att avhålla sig från att vidta åtgärder som kan äventyra uppnåendet av miljöskyddsmålen, och detta utöver de åtgärder som är hänförliga till artiklarna 191 och 192 FEUF. Den princip om integrering av miljökrav i unionens övriga politik som följer av dessa bestämmelser gör det möjligt att förena miljöskyddsmålen och kraven på miljöskydd med unionens övriga intressen och mål samt att uppnå en hållbar utveckling. En sådan princip skulle i sig utgöra en grund för ogiltigförklaring av en unionsrättsakt när det är uppenbart att miljöintressena inte har beaktats eller helt och hållet har åsidosatts. Vid prövningen av huruvida en viss åtgärd i tillräcklig utsträckning bidrar till miljöskyddet ska artikel 11 FEUF, med hänsyn till denna artikels horisontella karaktär, inte betraktas separat från andra unionsåtgärder som antas i detta syfte för den aktuella verksamheten, utan det är samtliga åtgärder som unionen vidtar på detta område som utgör en lämplig ram för en sådan bedömning. Domstolsprövningen av huruvida unionslagstiftarens agerande är förenligt med denna integrationsprincip bör motsvara tribunalens prövning av huruvida kommissionens handlande var förenligt med principen om energisolidaritet. Om artikel 11 FEUF tolkas så, att den endast avser olika rättsområden och inte specifika åtgärder, skulle dess betydelse kraftigt relativiseras. Miljöskyddskraven bör beaktas även vid fastställandet av de olika åtgärder som ingår i det relevanta området av unionsrätten. Under dessa omständigheter ankom det på lagstiftaren att beakta miljökraven innan skyldigheten att återvända antogs, vilket bland annat innebar att lagstiftaren skulle bedöma de planerade reglernas inverkan på miljön och försäkra sig om att dessa inte skulle äventyra förverkligandet av de mål som fastställts i andra sekundärrättsakter som antagits på miljöområdet. Parlamentet och rådet var vidare skyldiga att göra en avvägning mellan olika motstående intressen och i förekommande fall företa lämpliga ändringar.

311. Det är enligt Republiken Polen välkänt att luftföroreningar till följd av utsläpp vid transporter orsakar många hälsoproblem, och att detta framför allt gäller vägtransporter. Den skyldighet att återvända som föreskrivs i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 skulle leda till fler resor, vilket i sin tur skulle leda till ökade koldioxidutsläpp och luftföroreningar, vilket allvarligt kan försvåra uppnåendet av de miljömål för unionen som bland annat följer av den europeiska gröna given, målet att unionen ska vara klimatneutral senast 2050 genom minskning av de totala transportutsläppen med 90 procent jämfört med 1990 års nivåer och de mål som fastställts för medlemsstaterna i unionslagstiftningen på området. De ytterligare utsläpp av kväveoxid och damm som tillämpningen av de angripna bestämmelserna ger upphov till och den skyldighet att låta fordonen återvända var åttonde vecka som föreskrivs i förordning 2020/1055 kan äventyra effektiviteten av de åtgärder som medlemsstaterna har fastställt i de nationella miljöplanerna. Dessa negativa effekter har dokumenterats i de miljökonsekvensbedömningar av skyldigheten att låta fordonen återvända var åttonde vecka som har lämnats under lagstiftningsförfarandet, bland annat av medlemsstaterna, i skrivelsen från IRU, i den KPMG-rapport som beställts av en bulgarisk organisation och i meddelandet från European Centre for International Political Economy (ECIPE). Kommissionen, i form av kommissionsledamot Vălean, har ifrågasatt huruvida skyldigheten att låta fordonen återvända var åttonde vecka är förenlig med ambitionerna i den europeiska gröna given och Europeiska rådets slutsatser från 2019.(163) Trots detta har parlamentet och rådet inte gjort någon lämplig analys av hur skyldigheten att göra det möjligt för förare att återvända påverkar uppnåendet av unionens miljömål och uppfyllandet av de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt rättsakter på miljöområdet. Avsaknaden av en konsekvensbedömning utgör ett uppenbart åsidosättande av den skyldighet att göra en sådan bedömning som följer av artikel 11 FEUF.(164)

312. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

2)      Bedömning

313. Frågan om åsidosättande av unionens miljö- och klimatpolitik kommer att bli föremål för en fullständig prövning inom ramen för talan mot artikel 1.3 a i förordning 2020/1055, enligt vilken transportföretagen är skyldiga att låta fordonen återvända till etableringsstaten var åttonde vecka. Med hänsyn till likheten mellan de argument som Republiken Litauen och Republiken Polen har anfört i sin respektive talan hänvisar jag i stor utsträckning till denna prövning.(165)

314. Jag nöjer mig således med att konstatera att eftersom det i artikel 52.2 i stadgan föreskrivs att de rättigheter som erkänns i stadgan för vilka bestämmelser återfinns i fördragen ska utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa, ska rätten till en hög miljöskyddsnivå, såsom stadfästs i stadgan, förstås och tolkas på de villkor och med de begränsningar som i förekommande fall föreskrivs i artikel 3.3 FEU och artiklarna 11 och 191 FEUF.(166) Artikel 37 i stadgan utgör således inte en självständig rättsregel som är helt fristående från dessa andra primärrättsliga bestämmelser.

315. Vad gäller artikel 3.3 FEU utesluter dess programliknande karaktär de parametrar som gör det möjligt att bedöma huruvida en sekundärrättslig bestämmelse är förenlig med primärrätten. Enligt min mening kan denna bestämmelse inte tillämpas självständigt i förhållande till de särskilda bestämmelser i fördraget som konkretiserar de allmänna mål som räknas upp däri.(167)

316. Vad gäller artikel 11 FEUF är jag, trots dess till synes tvingande lydelse, inte övertygad om att denna bestämmelse kan medföra sådana precisa skyldigheter för unionslagstiftaren som sökandemedlemsstaterna har åberopat, eftersom lagstiftaren endast är skyldig att integrera miljöskyddskraven, utan att det närmare anges hur detta ska gå till. Av denna oklarhet följer att Republiken Polen inte kan vinna framgång med sin anmärkning att artikel 11 FEUF har åsidosatts på grund av det inte har gjorts någon konsekvensbedömning. Det är för övrigt oklart om anmärkningen avser skyldigheten för förarna att återvända eller den separata skyldigheten för fordonen att återvända.(168)

317. Även om det i artikel 11 FEUF hänvisas till unionens politik och verksamhet, kan en sådan hänvisning emellertid inte tolkas som en systematisk skyldighet – som gäller vid antagandet av varje enskild bestämmelse – att integrera eller till och prioritera miljöskyddskraven. Med hänsyn till den övergripande karaktär som artikel 11 FEUF har är det i slutändan hur unionen integrerar dessa krav i sin politik som gör det möjligt avgöra huruvida unionen agerar i enlighet med vad som föreskrivs i denna bestämmelse och huruvida unionslagstiftaren har utövat sina befogenheter med iakttagande av det mål som fastställs i denna bestämmelse.

318. En sådan tolkning stöds enligt min mening av själva lagstiftningsåtgärdens natur, nämligen att inom ett visst område bedöma olika intressen och väga de ofta motstridiga målen mot varandra. Även om skyldigheten för förarna att återvända i sig skulle få negativa konsekvenser för miljön,(169) är detta konstaterande inte tillräckligt för att dra slutsatsen att artikel 11 FEUF har åsidosatts, eftersom unionslagstiftaren dessutom har vidtagit olika åtgärder för att försöka begränsa de negativa effekterna av godstransporter på väg(170) och de påstådda konsekvenserna utgör det pris som miljön får betala för sociala framsteg.

319. Jag påpekar även att de olika studier och analyser som Republiken Polen har hänvisat till framför allt syftar till att beskriva och utvärdera de påstådda negativa miljöeffekterna till följd av unionslagstiftarens antagande av skyldigheten för fordon att återvända till etableringsmedlemsstaten var åttonde vecka. Det rör sig om samma studier och analyser som det utförligt hänvisats till och som har kommenterats inom ramen för respektive talan mot artikel 1.3 a i förordning 2020/1055, vilka jag hänvisar till. Skyldigheten för förarna att återvända ska emellertid inte förväxlas med skyldigheten för fordonen att återvända.(171)

320. Vad gäller artikel 191 FEUF påpekar jag att förordning 2020/1054 inte är en åtgärd som antagits inom ramen för unionens miljöpolitik och har det inte heller gjorts gällande att svarandeinstitutionerna har grundat sig på en felaktig rättslig grund. Dessutom kan en åtgärd inte omfattas av miljörätten enbart på grund av att den måste ta hänsyn till miljökrav.(172) Under dessa omständigheter saknar åberopandet av artikel 191 FEUF relevans.

321. Vad slutligen gäller påståendet att skyldigheten att återvända skulle strida mot de mål som Europeiska rådet, den europeiska gröna given och andra sekundärrättsliga instrument har fastställt, erinrar jag om följande. För det första kan en sekundärrättsakts materiella lagenlighet inte prövas mot bakgrund av en annan unionsrättsakt av samma rang,(173) förutom om den har antagits med tillämpning av sistnämnda rättsakt eller om det i en av dessa rättsakter uttryckligen föreskrivs att den ena rättsakten ska ges företräde framför den andra,(174) vilket inte är fallet med förordning 2020/1054.  Eventuella spänningar mellan de mål som har uppställts för medlemsstaterna i de olika unionsrättsliga bestämmelser som är tillämpliga på dem kan dessutom endast leda till slutsatsen att en medlemsstat har åsidosatt sina skyldigheter enligt den ena eller den andra av dessa förordningar, dock utan att någon av dessa bestämmelser kan anses strida mot en annan rättsakt av samma rang.(175) För det andra kan det, med hänsyn till målens huvudsakligen politiska karaktär och den omständigheten att Europeiska rådet inte har någon lagstiftande funktion, inte dras någon slutsats beträffande utgången av förevarande mål för det fall det påståendet att målen strider mot rådets slutsatser bekräftas.(176) För det tredje är den europeiska gröna given resultatet av ett meddelande från kommissionen som inte ingick bland de parametrar som det ankom på unionslagstiftaren att iaktta vid antagandet av skyldigheten för förarna att återvända.

322. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av unionens miljö- och klimatpolitik.

g)      Åsidosättande av principerna om likabehandling och icke-diskriminering

1)      Parternas argument

323. I sin respektive talan har Republiken Litauen (mål C-541/20), Republiken Bulgarien (mål C-543/20) och Rumänien (mål C-546/20) gjort gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 inte uppfyller de krav som följer av icke-diskrimineringsprincipen i artikel 18 FEUF Republiken Bulgarien har även hänvisat till artiklarna 20 och 21 i stadgan, till principen om medlemsstaternas likhet i artikel 4.2 FEU och artikel 95.1 FEUF och till friheten att tillhandahålla tjänster.

324. Dessa tre medlemsstater har för det första gjort gällande att artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 strider mot icke-diskrimineringsprincipen, eftersom den tillåter diskriminering mellan transportföretag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen och transportföretag som är etablerade i medlemsstater i de centrala delarna av unionen. Att organisera arbetet för förare som kör tunga fordon på ett sådant sätt att de kan återvända till sin bostad eller till etableringsmedlemsstaten åtminstone var fjärde vecka skulle nämligen vara betydligt mindre betungande för transportföretag som är etablerade i medlemsstater med en stor nationell marknad, vars förare utför transporter i den medlemsstat i vilken transportföretaget är etablerat och i närheten av sin bostad, än för transportföretag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen, vars nationella marknad är begränsad och vars verksamhet är inriktad på internationella transporter. Rumänien har särskilt gjort gällande att skyldigheten att säkerställa att förarna återvänder skulle leda till betydande förluster för de företag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen, eller under alla omständigheter till betydligt högre förluster än förlusterna för de företag som är etablerade i Central- och Västeuropa.

325. Republiken Litauen har dessutom gjort gällande att den diskriminering av företag i medlemsstater i utkanten av unionen som den aktuella bestämmelsen ger upphov till utgör ett hinder för utövandet av den inre marknadens friheter, eftersom dessa företag befinner sig i en ofördelaktig situation i förhållande till företag i de centrala delarna av unionen och i regioner kring dessa. Artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 är således en protektionistisk åtgärd genom vilken företag i stater i utkanten av unionen utestängs från transportmarknaden i en del av unionen, i avsikt att minska volymen på dessa företags verksamhet, eftersom de inte bara är tvungna erbjuda förarna arbetsvillkor som begränsar deras fria rörlighet, utan även måste organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att en del av de transporter som utförs med fordonen inte är lönsamma eller att fordonen förblir tomma i väntan på att förarna byts ut eller återvänder från arbetsstället eller bostaden efter sin viloperiod.

326. För det andra har Republiken Bulgarien och Republiken Litauen gjort gällande att den angripna bestämmelsen leder till diskriminering mellan förare som arbetar för transportföretag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen och förare som arbetar för transportföretag från medlemsstater i de centrala delarna av unionen, eftersom återvändandet till bostaden innebär långa resor under kort tid, vilket dels inte är önskvärt, dels kan förvärra förarens situation. Inom en medlemsstat medför det aktuella kravet en diskriminering mellan lokala förare och förare från andra medlemsstater. Arbetstagare från medlemsstater i utkanten av unionen skulle dessutom försättas i en objektivt sett mer komplicerad situation, eftersom de, för att utöva sin rätt till semester, måste tillryggalägga längre sträckor och förlorar mer tid än arbetstagare från de centrala delarna av unionen och regionerna kring dessa.

327. För det tredje har Republiken Bulgarien gjort gällande att skyldigheten för förarna att återvända även strider mot principen om medlemsstaternas likhet på grund av det betydligt sämre läge som medlemsstaterna i utkanten av unionen befinner sig i.

328. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

2)      Bedömning

329. Republiken Litauen, Republiken Bulgarien och Rumänien har gjort gällande att skyldigheten för förarna att återvända strider mot principerna om likabehandling och icke-diskriminering i tre avseenden: för det första leder denna skyldighet till diskriminering mellan transportföretagen, för det andra leder den till diskriminering mellan förarna och för det tredje leder den till diskriminering mellan olika medlemsstater.

330. Jag erinrar inledningsvis om att det av den rättspraxis som nämnts i punkt 79 ovan framgår att frågan huruvida olika situationer är jämförbara ska bedömas utifrån föremålet för och syftet med den rättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling. Syftena med den aktuella bestämmelsen har redovisats i punkt 196 ovan och följande punkter, till vilka jag hänvisar.

331. Vad för det första gäller den diskriminering mellan transportföretag som påstås ha uppstått till följd av skyldigheten för förarna att återvända, påpekar jag till att börja med, såsom jag konstaterade i punkt 167 ovan, att skyldigheten för förarna att återvända är tillämplig utan åtskillnad och på samma sätt på alla transportföretag som utför vägtransporter som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 561/2006. Bestämmelsen gäller oavsett arbetsgivarens (och även förarens) nationalitet.

332. Härav följer att denna skyldighet i sig inte uttryckligen gör någon åtskillnad mellan olika transportföretag.

333. Nämnda tre medlemsstater har emellertid gjort gällande att skyldigheten för förarna att återvända, trots att den tillämpas utan åtskillnad på samtliga transportföretag, i högre grad påverkar transportföretag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen, vilket leder till en förbjuden diskriminering enligt unionsrätten.

334. Som jag påpekade i punkt 174 ovan riskerar skyldigheten för förarna att återvända att få negativa konsekvenser för de transportföretag som av affärsmässiga skäl har valt att etablera sig i en medlemsstat i utkanten av unionen, samtidigt som de permanent eller till största delen bedriver sin verksamhet i andra medlemsstater där de tillhandahåller huvuddelen av sina transporttjänster, utan att de emellertid utövar den rätt att etablera sig i dessa medlemsstater som unionsrätten ger dem.(177)

335. Under dessa omständigheter framgår det, såsom påpekats i punkt 229 ovan, att en stor del av transportföretagen, inbegripet företag i utkanten av unionen, redan bedrev sin verksamhet på ett sätt som var förenligt med skyldigheten för förarna att återvända.

336. Under dessa omständigheter var det, såsom påpekats i punkt 230 ovan, just fenomenet med så kallade nomadförare – vilket berörde ett inte obetydligt antal förare, om än en minoritet, och hade identifierats som en av de faktorer som bidrog till försämringen av förarnas sociala villkor – som unionslagstiftaren avsåg att reglera för att uppnå de strategiska målen med förordning 2020/1054, nämligen att förbättra förarnas arbetsvillkor och säkerställa en sund och inte snedvriden konkurrens mellan transportföretag samt bidra till trafiksäkerheten för alla trafikanter.(178)

337. Som jag påpekade i punkt 220 ovan har domstolen redan funnit att unionslagstiftaren har rätt att anpassa en rättsakt för att justera balansen mellan de berörda intressena i syfte att öka det sociala skyddet för förarna genom att ändra villkoren för friheten att tillhandahålla tjänster.

338. En harmoniseringsåtgärd på unionsnivå får emellertid oundvikligen olika effekter i de olika medlemsstaterna.(179) Lagstiftaren kan inte vara skyldig att kompensera för de skillnader i kostnader mellan ekonomiska aktörer som följer av deras val av ekonomisk modell och de olika villkor som gäller för dem(180) på grund av detta val, såsom de som följer av de geografiska betingelserna.(181)

339. Domstolen har vidare medgett att den, inom ramen för sin begränsade domstolsprövning på ett sådant område som transportpolitiken, inte heller vad gäller iakttagandet av likabehandlingsprincipen(182) kan ersätta unionslagstiftarens bedömning med sin egen bedömning, och ifrågasätta lagstiftarens val att med hjälp av en bestämmelse som utan åtskillnad är tillämplig på alla transportföretag motverka vissa förfaranden som konstaterats bidra till försämringen av förarnas sociala villkor, även om detta val innebär att vissa företag som har valt en viss typ av ekonomisk modell tvingas bära högre kostnader.

340. Vad gäller Republiken Litauens argument att den påstådda diskriminering av företag i medlemsstaterna i utkanten av unionen som den aktuella bestämmelsen leder till hindrar utövandet av friheterna på den inre marknaden, hänvisar jag till övervägandena i punkterna 167–180 ovan, i vilka jag har redogjort för skälen till att skyldigheten för förarna att återvända inte strider mot EUF-fördragets bestämmelser om de grundläggande friheterna.

341. Vad för det andra gäller den diskriminering mellan förare som skyldigheten för förarna att återvända leder till enligt Republiken Litauen och Republiken Bulgarien, påpekar jag alternativt(183) att situationen för förare som är anställda i transportföretag etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen och situationen för förare som arbetar för transportföretag etablerade i medlemsstater i de centrala delarna av unionen är jämförbara vad gäller rätten att ha möjlighet att återvända till sin bostad inom rimlig tid.

342. Under dessa omständigheter är det svårt att hävda att unionslagstiftaren har gjort sig skyldig till ett uppenbart fel eller klart överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att inte göra någon åtskillnad mellan de olika arbetstagarna beroende på hur lång eller kort sträcka dessa arbetstagare måste tillryggalägga för att återvända till sin bostad eller till arbetsgivarens arbetsställe, och således neka eller begränsa rätten till återvändande för en grupp arbetstagare på grund av den ekonomiska modell som deras arbetsgivare har valt.

343. I detta avseende delar jag rådets uppfattning att alla förare inom vägtransportsektorn befinner sig i en jämförbar situation vad gäller rätten att återvända och att de följaktligen ska beviljas samma rättigheter trots de olika bördor som utövandet av denna rätt medför för respektive arbetsgivare beroende på vilken ekonomisk modell som dessa har valt.

344. Vad för det tredje gäller den påstådda diskrimineringen mellan olika medlemsstater till följd av skyldigheten för förarna att återvända, har domstolen, även om det kan antas att vissa medlemsstater indirekt påverkas mer än andra av den aktuella bestämmelsen, redan funnit att en unionsrättsakt som syftar till att utjämna medlemsstaternas bestämmelser, i den mån den tillämpas på samma sätt i alla medlemsstater, inte kan anses vara diskriminerande, eftersom en sådan harmoniseringsåtgärd oundvikligen ger upphov till olika verkningar beroende på hur de olika nationella lagstiftningarna tidigare såg ut.(184)

345. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att talan inte kan vinna bifall såvitt avser de grunder som anförts mot artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 avseende åsidosättande av principerna om likabehandling och icke-diskriminering.

h)      Slutsats om grunderna avseende skyldigheten för förarna att återvända

346. Av det ovan anförda följer enligt min mening att talan inte kan vinna bifall såvitt avser någon av de grunder som Republiken Litauen, i mål C-541/20, Republiken Bulgarien, i mål C-543/20, Rumänien, i mål C-546/20, och Republiken Polen, i mål C-553/20, har anfört mot artikel 1.6 d i förordning 2020/1054, genom vilken förarna åläggs en skyldighet att återvända.

2.      Grunderna avseende förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten

347. Republiken Bulgarien (mål C-543/20), Rumänien (mål C-546/20) och Ungern (mål C-551/20) har ifrågasatt artikel 1.6 c i förordning 2020/1054, enligt vilken det är förbjudet att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten.(185) Dessa tre medlemsstater har anfört ett flertal grunder mot denna bestämmelse.

a)      Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1)      Parternas argument

348. Republiken Bulgarien, Rumänien och Ungern har gjort gällande att artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 inte uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen.

349. Dessa tre medlemsstater har för det första ifrågasatt proportionaliteten som sådan i det förbud mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten som föreskrivs i nämnda bestämmelse. De har framför allt gjort gällande att denna åtgärd är uppenbart olämplig för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, inte är nödvändig för att uppnå dessa mål och går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de angivna målen. Rumänien och Ungern har dessutom ifrågasatt unionslagstiftarens proportionalitetsprövning. Dessa medlemsstater har särskilt gjort gällande att unionslagstiftaren vid antagandet av den aktuella bestämmelsen har underlåtit att ta hänsyn till väsentliga omständigheter.

350. Vad för det första gäller de grunder som avser proportionaliteten i förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten, har Republiken Bulgarien, Rumänien och Ungern gjort gällande att artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom den europeiska infrastrukturens nuvarande skick gör att det förbud som föreskrivs i denna bestämmelse utgör en skyldighet som det är orimligt svårt eller till och med omöjligt att efterleva. Eftersom det inte finns tillräckligt många säkra parkeringsplatser och lämpliga inkvarteringsplatser i närheten av dessa ställs nämligen förarna och transportföretagen ofta inför krav som är omöjliga att uppfylla. Under dessa omständigheter kan denna åtgärd inte genomföras på ett sådant sätt att de eftersträvade målen uppnås, vilket visar att den är uppenbart olämplig. Dessutom är det uppenbart att förbudet lägger en oproportionerligt stor börda på förarna och transportföretagen. Genom att föreskriva ett krav som i praktiken inte går att tillämpa har unionslagstiftaren följaktligen gjort en uppenbart oriktig bedömning.

351. Republiken Bulgarien och Ungern har påpekat att kommissionen redan i konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna på flera ställen hade angett att unionen rent generellt saknade lämpliga rastplatser och säkra parkeringsområden.(186) Att det inte finns tillräckligt många rastplatser i unionen framgår även av en studie som kommissionen offentliggjorde i februari 2019 om trygga och säkra parkeringsområden (nedan kallad 2019 års studie),(187) vilken ovannämnda tre medlemsstater har hänvisat till. Enligt denna studie är det endast omkring 47 000 av de 300 000 parkeringsplatser i unionen som är avsedda för tunga fordon som är delvis säkra och endast 7 000 har en certifierad säkerhetsnivå. Den genomsnittliga efterfrågan på parkeringsplatser nattetid uppskattas till nästan 400 000 platser, vilket innebär att det saknas cirka 100 000 platser, och dessutom har mycket få befintliga parkeringsområden en lämplig säkerhets- och skyddsnivå. Av samma studie framgår vidare att det råder en ojämn fördelning av trygga och säkra parkeringsområden i förhållande till de europeiska transitkorridorerna, eftersom de 7 000 certifierade parkeringsplatserna endast finns i vissa medlemsstater. EESK och flera medlemsstater framhöll dessutom denna situation under lagstiftningsförfarandet.

352. Även om frågan om parkeringsplatser och frågan om lämplig inkvartering är två olika frågor är de nära förbundna med varandra, i så mening att den enda lämpliga inkvarteringen för en förare är en inkvartering som är belägen i närheten av ett lämpligt och säkert parkeringsområde där han vet att hans eller hennes last kommer att vara säker. Det begränsade antalet sådana parkeringsplatser begränsar ytterligare antalet platser som föraren kan använda för att tillbringa sin veckovila på.

353. Republiken Bulgarien har även påpekat att den otillräckliga infrastrukturen understryks av kommissionens skyldighet enligt artikel 1.7 i förordning 2020/1054 att senast den 31 december 2024 lägga fram en rapport för parlamentet och rådet om tillgången till lämpliga rastplatser för förare. Rumänien har tillagt att kommissionen enligt samma artikel är skyldig att offentliggöra en förteckning över alla parkeringsområden. Hittills har dock ingen webbplats skapats för detta ändamål.

354. Rumänien har även gjort gällande att förare som kör på sträckor som saknar trygga och säkra parkeringsområden inte har något annat val än att använda områden som inte är säkra för att kunna iaktta den aktuella bestämmelsen, och att de under sin vilotid på en lämplig inkvarteringsplats tvingas lämna sitt fordon utan uppsikt och således utsätter det för risken för inbrott. Enligt konventionen om fraktavtalet vid internationell godsbefordran på väg (CMR), undertecknad i Genève den 19 maj 1956, är transportören ansvarig om varorna helt eller delvis förloras eller skadas mellan det att godset övertas och leveransen, samt vid försenad leverans. Mot bakgrund av infrastrukturens nuvarande skick förbättrar den valda lagstiftningslösningen således inte förarnas arbetsvillkor, utan kan tvärtom öka förarnas trötthet och stress samt riskerna för förarnas säkerhet, deras gods och deras fordon. På samma sätt har Republiken Bulgarien gjort gällande att bristen på säkra parkeringsområden i unionen för tunga fordon ökar stöldrisken och försäkringsproblemen för transportföretagen.

355. Republiken Bulgarien har även tillagt att den omständigheten att det är omöjligt att efterleva förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten utsätter förarna och transportföretagen för risken att drabbas av sanktionsåtgärder som kan leda till att de förlorar anseende och därmed sitt tillträde till unionens marknad för godstransporter på väg. Det saknar härvid betydelse att förteckningen över de allvarligaste överträdelserna av unionsbestämmelserna inte omfattar ett åsidosättande av förbudet mot att tillbringa en normal veckovila i fordonet.

356. Rumänien och Ungern har i detta sammanhang hänvisat till förordning (EU) nr 1315/2013,(188) särskilt artikel 38.3 och artikel 39.2 c däri, och de riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet som fastställs där och som nämns i skäl 19 i förordning 2020/1054. Även dessa bestämmelser visar att den europeiska infrastrukturen för närvarande är otillräcklig.

357. Ungern har dessutom påpekat att artikel 8a.3 och 8a.4 i förordning 2020/1054 innehåller flera uppmaningar om inrättande av trygga och säkra parkeringsområden.(189) Eftersom åtgärderna för att inrätta trygga och säkra parkeringsområden endast kan ge resultat i framtiden, och det inte har föreskrivits någon lämplig övergångsperiod, är det aktuella förbudet dessutom absolut. Republiken Bulgarien har därför även ifrågasatt att ikraftträdandet av den aktuella bestämmelsen inte omfattas av en övergångsperiod.

358. Republiken Bulgarien har vidare gjort gällande att medlemsstaterna inte har någon skyldighet att, åtminstone fram till ett visst datum, garantera tillräckliga lämpliga inkvarteringsplatser samt trygga och säkra parkeringsområden. Det finns således incitament för en medlemsstat att inte bygga ut sin infrastruktur för att på så sätt begränsa utländska transportföretags tillhandahållande av transporttjänster inom sitt territorium.

359. Republiken Bulgarien har även gjort gällande att förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten medför betydande merkostnader för transportföretagen, som till största delen utgörs av små och medelstora företag, eftersom transportföretaget är skyldigt att betala för lämplig inkvartering där förarna kan tillbringa sin veckovila när de befinner sig långt från hemmet.(190). Kostnader uppstår även för eventuella omvägar och körningar med tom bil som förarna måste göra enbart i syfte att hitta lämplig inkvartering. De bulgariska transportföretagens kostnader till följd av denna åtgärd uppskattas till 143 miljoner euro. På samma sätt hävdar Rumänien att åtgärden är uppenbart olämplig sett till målet att minska transportföretagens administrativa och ekonomiska bördor.

360. Republiken Bulgarien har dessutom gjort gällande att tolkningen av begreppet ”lämplig inkvartering” utgör en källa till rättsosäkerhet, vilket enligt kommissionens egen utsago leder till tillämpningsproblem.(191) Rumänien har för sin del gjort gällande att den skillnad mellan medlemsstaternas sanktioner för överträdelse av förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten som lyfts fram i konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna(192) är ett problem som inte har lösts i förordning 2020/1054. Medlemsstaterna kommer därför att fortsätta att tillämpa olika sanktioner, vilket förlänger rättsosäkerheten för transportföretag och förare. Lagstiftningslösningen är även olämplig ur denna synvinkel, eftersom den strider mot syftet med förordning 2020/1054, nämligen att harmonisera tolkningen och tillämpningen av reglerna och underlätta den gränsöverskridande tillämpningen av sociallagstiftningen på ett enhetligt sätt.

361. De tre ovannämnda medlemsstaterna har vidare ifrågasatt relevansen av domen i målet Vaditrans.(193) Enligt Ungern och Rumänien saknar denna dom således betydelse i förevarande mål. En läsning av denna dom visar snarare att det under domstolsförfarandet inte hade ingetts några uppgifter om tillgängliga rastplatser i medlemsstaterna till domstolen och att domstolen därför inte heller hade beaktat dessa. Det kan således antas att domstolen inte har prövat frågan om proportionalitet, eftersom den inte har bedömt en omständighet som är relevant för tillämpningen av den aktuella lagstiftningen, nämligen att förbudet mot att tillbringa veckovilan i förarhytten ofta är omöjligt att tillämpa i praktiken på grund av att det inte finns tillräckligt många rastplatser i medlemsstaterna. I det målet besvarade domstolen en tolkningsfråga, medan det i förevarande fall rör sig om att mot bakgrund av tillgängliga uppgifter avgöra huruvida lagstiftaren har utövat sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett korrekt sätt och iakttagit kravet på proportionalitet.

362. Rumänien har även påpekat att förordning nr 561/2006, till följd av denna dom, under alla omständigheter ska tolkas så, att den innebär ett förbud mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten. Detta förbud fastställs i artikel 1.6 c i förordning 2020/1054, tillsammans med kompletterande preciseringar. Republiken Bulgarien har även gjort gällande att förordning 2020/1054 inte inskränker sig till att följa domen i målet Vaditrans, utan lägger till kravet att vilan ska tas i lämplig och könsanpassad inkvartering med lämpliga sovmöjligheter och sanitära inrättningar.

363. Republiken Bulgarien och Rumänien har slutligen gjort gällande att det finns andra lämpliga åtgärder som är mindre ingripande. Enligt kommissionen bör det vara möjligt för förarna att ta sin normala veckovila i hytten, förutsatt att det rör sig om ett fritt val från förarens sida eller detta är motiverat med hänsyn till omständigheterna.(194) Vidare kunde en annan möjlig åtgärd vara att införa ett undantag i de fall där det saknas lämpliga inkvarteringsplatser inom en viss radie från den plats där föraren befinner sig. Dessutom kunde ett annat möjligt tillvägagångssätt, såsom Regionkommittén har föreslagit, vara att inte tillämpa förbudet mot att tillbringa sin vila i hytten om veckovilan på 45 timmar äger rum på en tillräckligt säker plats med lämpliga sanitära inrättningar och förarhytten uppfyller de specifikationer som fastställts av kommittén för vägtransporter. För det fjärde är det möjligt att införa en övergångsperiod efter vilken kommissionen kan konstatera att det finns tillräckligt med inkvarteringsplatser och säkra parkeringsområden i hela unionen. Denna övergångsperiod skulle kunna åtföljas av en skyldighet för medlemsstaterna att se till att de vidtar nödvändiga åtgärder för att anlägga lämplig infrastruktur.

364. Vad för det andra gäller de grunder som avser unionslagstiftarens prövning av huruvida förbudet mot att tillbringa vilan i hytten är proportionerligt, har Rumänien och Ungern gjort gällande att unionslagstiftaren vid antagandet av den aktuella bestämmelsen underlät att beakta väsentliga omständigheter.

365. Dessa två medlemsstater har gjort gällande att det av de uppgifter som var tillgängliga vid tidpunkten för antagandet av artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 framgår att unionslagstiftaren var medveten om att den europeiska infrastrukturen var bristfällig. Konsekvensbedömningen visar att bristen på lämpliga parkeringsområden och inkvarteringsplatser är en faktor som bidrar till att förarna väljer att ta vilan i förarhytten. Kommissionen har till och med angett att förarna till följd av denna situation har bättre viloförhållanden i förarhytten än om de använder sig av andra tillgängliga lösningar.(195) I 2019 års studie påpekade kommissionen dessutom att bristerna var betydande. Artikel 8a.3 och 8a.4 i förordning nr 561/2006, i dess lydelse enligt förordning 2020/1054, innehåller dessutom flera uppmaningar om inrättande av trygga och säkra parkeringsområden, vilket visar att lagstiftaren när denne antog det omtvistade kravet var medveten om att det inte fanns tillräckligt många parkeringsområden av lämplig kvalitet. Av detta följer att unionslagstiftaren gjorde en uppenbart oriktig bedömning när denne underlät att beakta väsentliga omständigheter, det vill säga uppgifter om bristen på trygga och säkra parkeringsområden, och inte bedömde den relevanta bevisningen.

366. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

2)      Bedömning

i)      Inledande anmärkningar

367. Genom artikel 1.6 c i förordning 2020/1054, vars proportionalitet har ifrågasatts av Republiken Bulgarien, Rumänien och Ungern, ändrades artikel 8.8 i förordning nr 561/2006.

368. I artikel 8.8 i förordning nr 561/2006, i dess tidigare lydelse, föreskrevs att ”[n]är en förare väljer att göra detta får dygnsvila [(196)] och reducerad veckovila [(197)] som tas annat än på stationeringsorten tillbringas i ett fordon, om detta är utrustat med ändamålsenliga sovmöjligheter för varje förare och fordonet står stilla.”

369. Såsom framgår av bestämmelsens lydelse avsåg den endast reducerad dygnsvila och veckovila, genom att på vissa villkor tillåta förarna att tillbringa dygnsvilan och veckovilan i fordonet. Den avsåg däremot inte uttryckligen den normala veckovilan.

370. I domen i målet Vaditrans slog domstolen emellertid fast att denna bestämmelse, eftersom den enligt sin ordalydelse endast uttryckligen tillåter att reducerad dygnsvila och veckovila tas i fordonet (förutsatt att fordonet är utrustat med ändamålsenliga sovmöjligheter för varje förare och att fordonet står stilla), ska tolkas så, att det är förbjudet att tillbringa den normala veckovilan i fordonet.(198)

371. Efter denna dom ändrades artikel 8.8 i förordning nr 561/2006 genom artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 – en bestämmelse vars lagenlighet har ifrågasatts i förevarande mål – på så sätt att det numera uttryckligen föreskrivs ett förbud mot normal veckovila i förarhytten. I den nya versionen av denna bestämmelse, i dess ändrade lydelse, föreskrivs att ”[d]en normala veckovilan eller en annan veckovila på mer än 45 timmar som tas ut som kompensation för tidigare reducerad veckovila … inte [får] tillbringas i ett fordon”, men ska tas ”i lämplig och könsanpassad inkvartering med lämpliga sovmöjligheter och sanitära inrättningar”. Det preciseras också att ”[a]lla kostnader för inkvartering utanför fordonet ska betalas av arbetsgivaren”.

372. Det är mot denna bakgrund som Republiken Bulgarien, Rumänien och Ungern har bestritt denna bestämmelses proportionalitet. Av den rättspraxis som nämnts ovan i punkt 52 och följande punkter, framgår att domstolen, vid prövningen av huruvida en åtgärd är proportionerlig, ska kontrollera huruvida unionslagstiftaren, genom att vidta en sådan åtgärd, uppenbart har överskridit sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på den gemensamma transportpolitikens område,(199) genom att välja en åtgärd som är uppenbart olämplig i förhållande till de eftersträvade målen eller som vållar olägenheter som inte står i proportion till de eftersträvade målen.

373. Vad gäller målen med den aktuella bestämmelsen är det utrett att bestämmelsen syftar till att uppnå de strategiska målen i förordning 2020/1054, vilka jag redan har nämnt i punkt 197 ovan. Såsom framgår av skäl 13 i förordning 2020/1054(200) syftar denna bestämmelse särskilt till att främja sociala framsteg genom att förbättra förarnas arbetsvillkor, vilket även bidrar till att öka trafiksäkerheten, och att harmonisera konkurrensvillkoren för vägtransporter.

374. Ovannämnda tre medlemsstater har inte ifrågasatt dessa måls legitimitet. De har däremot bestritt att åtgärden är lämplig och nödvändig och har även gjort gällande att den går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de angivna målen.

375. Rådet och parlamentet har emellertid genmält att förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten faktiskt inte infördes i unionens rättsordning genom artikel 1.6 c i förordning 2020/1054, eftersom detta förbud redan förekom i den tidigare versionen av artikel 8.8 i förordning nr 561/2006, såsom denna tolkats av domstolen i domen i målet Vaditrans. Unionslagstiftaren har således endast kodifierat denna tolkning.

376. Dessa tre medlemsstater har emellertid bestritt att domen i målet Vaditrans är relevant i förevarande mål. Innan jag i detalj analyserar de argument beträffande åsidosättandet av proportionalitetsprincipen som dessa medlemsstater har anfört, anser jag därför att är lämpligt att först analysera denna dom och klargöra dess relevans för förevarande mål.

ii)    Domen i målet Vaditrans och dess räckvidd

377. I domen i målet Vaditrans hade belgiska Conseil d’État ställt tolkningsfrågor till domstolen inom ramen för tvist som hade anhängiggjorts vid Conseil d’État genom att ett transportföretag, Vaditrans, hade väckt talan om ogiltigförklaring av en kunglig förordning enligt vilken lastbilsförare kunde påföras böter om de tillbringade sin normala veckovila i fordonet.

378. Belgiska Conseil d’État ville i detta sammanhang att domstolen skulle klargöra huruvida artikel 8.8 i förordning nr 561/2006, i dess tidigare lydelse enligt punkt 368 ovan, skulle tolkas så, att den normala veckovila som avses i artikel 8.6 i nämnda förordning inte får tillbringas i fordonet.

379. Som jag påpekade i punkt 370 slog domstolen i sin dom fast att denna bestämmelse skulle tolkas så, att det var förbjudet att tillbringa den normala veckovilan i fordonet.(201) Efter att ha angett att en sådan tolkning stöds av bestämmelsens tillkomsthistoria och det sammanhang i vilket den ingår, underströk domstolen att denna tolkning ”uppenbart [bidrar] till att uppnå [målen i förordning nr 561/2006], nämligen att förbättra förarnas arbetsförhållanden och trafiksäkerheten”.(202) Domstolen preciserade vidare att även om fordonens och hytternas utformning har blivit mycket bättre är en lastbilshytt ändå inte en ”lämplig plats för längre viloperioder än dygnsvila eller reducerad veckovila” och att förarna bör ges möjlighet att tillbringa sin normala veckovila ”på en plats där det tillhandahålls anpassad och adekvat logi”.(203)

380. Domstolen påpekade även att en motsatt tolkning skulle medföra att en förare kan tillbringa hela sin viloperiod i förarhytten och att föraren således skulle vara tvungen att ta sina viloperioder på en plats där det inte tillhandahålls anpassad logi, vilket inte bidrar till att uppnå målet att förbättra förarnas arbetsförhållanden.(204).

381. Domstolen tillade vidare att en eventuell försämring av de förhållanden under vilka förarna hade kunnat tillbringa sin veckovila eller svårigheten att bevisa efterlevnaden av detta krav inte kan rättfärdiga att de tvingande bestämmelserna i förordning nr 561/2006 avseende förares viloperioder inte beaktas.(205)

382. De tre medlemsstater som har bestritt den aktuella bestämmelsens proportionalitet har emellertid anfört flera argument för att ifrågasätta relevansen av domen Vaditrans i förevarande mål.

383. För det första har Ungern och Rumänien gjort gällande att målet Vaditrans inte är relevant, eftersom domstolen i det målet, som avsåg en begäran om förhandsavgörande, inte prövade frågan huruvida den skyldighet som införts genom förordning nr 561/2006 var proportionerlig i förhållande till de konkreta möjligheterna att genomföra bestämmelsen. Domstolen gjorde inte någon bedömning av huruvida det var omöjligt att tillämpa förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten.

384. Jag anser emellertid att ett sådant argument i huvudsak innebär ett ifrågasättande av domstolens dom och att det till och med syftar till att i efterhand ifrågasätta giltigheten av den bestämmelse i förordning nr 561/2006 som var föremål för domstolens tolkning i den domen. Genom detta argument har nämnda medlemsstater nämligen gjort gällande att den tidigare lydelsen av artikel 8.8 i förordning nr 561/2006, såsom domstolen tolkade denna i domen i målet Vaditrans, var ogiltig på grund av att den stred mot proportionalitetsprincipen, eftersom domstolen vid sin bedömning inte hade beaktat att det till följd av dess tolkning av denna bestämmelse i nämnda dom var omöjligt eller orimligt svårt att efterleva förbudet mot att ta ut den normala veckovilan i fordonet.

385. Enligt min mening råder det inget tvivel om att ett argument som anförts inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av en bestämmelse och som avser ogiltigheten av den tidigare versionen av denna bestämmelse, såsom denna tolkats av domstolen i en tidigare dom, inte kan prövas i sak. I förevarande fall är föremålet för de aktuella medlemsstaternas respektive talan ett yrkande om ogiltigförklaring av artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 och inte ett yrkande om ogiltigförklaring av den tidigare versionen av artikel 8.8 i förordning nr 561/2006, som har ersatts av nämnda bestämmelse.

386. Dessutom, och analogt, kan en medlemsstat inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av en bestämmelse i en unionsrättsakt enligt min mening inte heller ifrågasätta domstolens tolkning av den tidigare versionen av denna bestämmelse i en dom i ett mål om förhandsavgörande.

387. Jag understryker att medlemsstaternas regeringar enligt artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol har möjlighet att delta i förfarandet för förhandsavgörande och i synnerhet att inkomma med synpunkter i detta förfarande. Om en medlemsstat vill hävda att en unionsbestämmelse som är föremål för en begäran om förhandsavgörande är ogiltig eller vill förespråka en viss tolkning av denna bestämmelse, kan denna medlemsstat faktiskt intervenera i målet om förhandsavgörande och göra gällande sina argument. Den kan emellertid inte göra detta inom ramen för en senare talan om ogiltigförklaring av en ny bestämmelse genom vilken den tidigare bestämmelsen har ändrats.

388. Härav följer att om ovannämnda medlemsstater ansåg att den tidigare versionen av artikel 8.8 i förordning nr 561/2006 var ogiltig eller borde ha tolkats på ett visst sätt, hade de kunnat anföra, och borde de ha anfört, sina argument genom att intervenera i målet Vaditrans. Dessa medlemsstater kan varken ifrågasätta giltigheten av nämnda bestämmelse eller den tolkning som domstolen gjorde i den domen inom ramen för förevarande talan om ogiltigförklaring av bland annat artikel 1.6 c i förordning 2020/1054.

389. För det andra har Republiken Bulgarien och Rumänien även gjort gällande att artikel 1 6 c i förordning 2020/1054 inte enbart kodifierar domen i målet Vaditrans, utan uppställer ytterligare krav.

390. Av ordalydelsen i artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 framgår att det i den nya bestämmelsen, jämfört med den tidigare lydelsen av artikel 8.8 i förordning nr 561/2006, såsom domstolen tolkade denna i domen i målet Vaditrans, förefaller ha uppställts ytterligare tre krav. I den nya versionen av bestämmelsen hänvisas det inte bara till ”normal veckovila” utan även till ”en annan veckovila på mer än 45 timmar som tas ut som kompensation för tidigare reducerad veckovila på mer än 45 timmar som tas ut som kompensation för förkortningen av den tidigare veckovilan”. Vidare preciseras att vila ska tas ”i lämplig och könsanpassad inkvartering med lämpliga sovmöjligheter och sanitära inrättningar”. Dessutom preciseras att ”[a]lla kostnader för inkvartering utanför fordonet ska betalas av arbetsgivaren”.

391. Vad gäller det första kravet konstaterar jag att detta omfattas av den tolkning av den tidigare lydelsen av artikel 8.8 i förordning nr 561/2006 som domstolen gjorde i domen i målet Vaditrans. Som jag påpekade i punkt 379 ovan slog domstolen i den domen nämligen uttryckligen fast att en lastbilshytt inte är en lämplig plats för längre viloperioder än dygnsvila eller reducerad veckovila.(206) Av detta följer att en veckovila på mer än 45 timmar som tas ut som om kompensation för tidigare reducerad veckovila inte ens före antagandet av förordning 2020/1054 hade kunnat tillbringas i fordonet.

392. På samma sätt följer det andra krav som nämns i punkt 390 ovan direkt av domen i målet Vaditrans. I den domen slog domstolen nämligen uttryckligen fast att förarna bör ha möjlighet att tillbringa sin normala veckovila ”på en plats där det tillhandahålls anpassad och adekvat logi”.(207) Detta inbegriper underförstått, men otvivelaktigt, ett krav på att denna plats ska vara könsanpassad och att denna plats, eftersom det rör sig om ”anpassad logi”, ska ha lämpliga sovmöjligheter och sanitära inrättningar.

393. Vad gäller det tredje kravet, nämligen att arbetsgivaren ska stå för alla kostnader för inkvartering utanför fordonet, följer detta enligt min mening även underförstått av det förbud mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten som följer av domen i målet Vaditrans, tolkad mot bakgrund av syftet med den aktuella bestämmelsen. Den ”plats för längre viloperioder” som domstolen nämnde i den domen är nämligen avsedd att ersätta lastbilshytten som platsen för normal veckovila. I princip är det arbetsgivaren som ställer hytten till förarens förfogande, men domstolen har medgett att det rör sig om en plats där det inte tillhandahålls logi som anpassats till sådana viloperioder.(208) Logiskt sett borde arbetsgivaren även ställa den ”anpassade logi” till förfogande som är tänkt att ersätta hytten som sovplats, Att låta föraren stå för kostnaderna för logi på en ”lämplig plats för längre viloperioder” skulle enligt min mening strida mot bestämmelsens syfte, vilket enligt domstolen är att förbättra arbetsförhållandena för anställda inom vägtransportsektorn och att förbättra den allmänna trafiksäkerheten.(209)

394. Av det ovan anförda följer att lagstiftaren, genom att anta artikel 1.6 c i förordning 2020/1054, inte har infört ett sådant förbud i unionens rättsordning mot att tillbringa den normala veckovilan i fordonets hytt som föreskrivs i denna bestämmelse, utan endast kodifierat den gällande rätt som följer av den tidigare lydelsen av artikel 8.8 i förordning nr 561/2006, såsom domstolen tolkade denna i domen i målet Vaditrans.

395. Under dessa omständigheter ska, enligt den rättspraxis som jag erinrat om i punkt 52 och följande punkter och i linje med punkt 372 ovan, prövningen av de grunder som Republiken Bulgarien, Rumänien och Ungern har åberopat avseende åsidosättandet av proportionalitetsprincipen syfta till att kontrollera huruvida unionslagstiftaren, genom att kodifiera gällande rätt, uppenbart har överskridit sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på den gemensamma transportpolitikens område genom att vidta en åtgärd som är uppenbart olämplig i förhållande till de mål som eftersträvas eller som vållar olägenheter som inte står i proportion till de eftersträvade målen. Det är således mot denna bakgrund som de olika argument ska prövas som de tre berörda medlemsstaterna har anfört i syfte att ifrågasätta proportionaliteten av artikel 1.6 c i förordning 2020/1054.

iii) Huruvida artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 är proportionerlig

396. Dessa tre medlemsstater har till att börja med anfört att åtgärden är olämplig och oproportionerlig på grund av den europeiska infrastrukturens nuvarande skick, och särskilt det otillräckliga antalet säkra parkeringsområden och lämpliga inkvarteringsplatser i närheten av dessa områden, vilket gör det orimligt svårt eller till och med omöjligt att efterleva förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten.

397. Vad gäller frågan huruvida åtgärden är lämplig för att uppnå de eftersträvade målen, vars legitimitet inte har bestritts, har domstolen redan bekräftat detta i punkt 43 i domen i målet Vaditrans, i vilken domstolen slog fast att förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i fordonet uppenbarligen syftar till att uppnå målen med förordning nr 561/2006, som består i att förbättra förarnas arbetsförhållanden och trafiksäkerheten.

398. Vad gäller frågan huruvida lagstiftarens val att kodifiera gällande rätt eventuellt var oproportionerligt, påpekar jag att varje annan åtgärd än att bibehålla förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i fordonet skulle ha medfört en minskning av förarnas sociala skydd och således en försämring av förarnas arbetsförhållanden jämfört med de befintliga arbetsförhållandena, vilket skulle strida mot målen med den aktuella lagstiftningen och mot domen i målet Vaditrans.

399. Jag erinrar i detta avseende om att domstolen uttryckligen har slagit fast att en lastbilshytt inte är en lämplig plats för längre viloperioder än dygnsvila eller reducerad veckovila.(210) Varje lagstiftningslösning som gör det möjligt att tillbringa sådana viloperioder i förarhytten är följaktligen oförenlig med denna bedömning.

400. Att det för närvarande eventuellt råder brist på lämplig infrastruktur kan enligt min mening inte motivera att förarna tillåts (eller till och med åläggs) att tillbringa sin normala veckovila i fordonet, det vill säga på en plats som inte är anpassad för långa viloperioder. Eventuella infrastrukturproblem bör inte lösas på bekostnad av förarnas sociala rättigheter, och i slutändan deras hälsa. Av detta följer enligt min mening att lagstiftaren inte kan klandras för att ha åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att inte ha ändrat gällande rätt, och inskränkt förarnas sociala rättigheter genom att tillåta dem att ta sin normala veckovila på en olämplig plats.

401. Jag understryker även att den aktuella bestämmelsen inte förbjuder förare att ta sin vila, oavsett slag, i fordonet, utan att bestämmelsen endast är tillämplig på normal veckovila. Dessa viloperioder tas endast ut varannan eller var tredje vecka.(211) De utgör dessutom den typ av vila som förarna enligt skyldigheten för förarna att återvända i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 måste ges möjlighet att få i bostaden, vilket minskar det tryck på parkeringsområden som den aktuella åtgärden påstås leda till.

402. Inte alla de alternativa lagstiftningslösningar som de berörda medlemsstaterna har nämnt är förresten lämpliga för att uppnå de mål avseende socialt skydd som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, och de medför alla minskat socialt skydd för förarna. Vad gäller möjligheten att låta förarna fritt välja att ta sin normala veckovila i förarhytten, anser jag av liknande skäl som dem som jag redogjorde för i punkt 243 ovan att en sådan möjlighet inte är lämplig, eftersom det finns en risk för att det val som arbetstagaren gör, i egenskap av den svagare parten i anställningsförhållandet med transportföretaget, inte blir helt fritt och att arbetstagaren pressas att göra ett val som ligger i arbetsgivarens intresse. Vidare skulle införandet av sådana undantag som de som avses i den andra och den tredje alternativa lösningen i punkt 363 ovan innebära att det skulle vara tillåtet för förarna att ta ut den normala veckovilan på en olämplig plats, vilket innebär en inskränkning av förarnas sociala rättigheter. Slutligen framstår det inte heller som lämpligt att föreskriva en övergångsperiod, och det av de skäl som utvecklats närmare i punkt 499 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande i samband med bedömningen av de grunder som anförts mot artikel 3 i förordning 2020/1054 avseende förordningens ikraftträdandedatum.

403. Under dessa omständigheter kan de tre berörda medlemsstaterna inte vinna framgång med sina övriga argument, vilka syftar till att ifrågasätta åtgärdens proportionalitet.

404. Argumenten avseende för det första riskerna för godsets säkerhet och således transportföretagets ansvar för förlust av gods, för det andra risken för att transportföretagen och förarna påförs sanktionsavgifter och för det tredje de påstådda merkostnader för transportföretagen som följer av den aktuella bestämmelsen, kan inte heller visa att unionslagstiftaren har åsidosatt proportionalitetsprincipen. Eftersom artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 endast utgör en kodifiering av gällande rätt kan antagandet av denna bestämmelse inte på något sätt leda till en ökning av sådana risker och kostnader. Under dessa omständigheter kan det inte med framgång göras gällande att antagandet av denna bestämmelse skulle få negativa konsekvenser för de berörda aktörerna jämfört med den tidigare situationen. De aktuella medlemsstaterna har vidare inte visat att, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 57 ovan, de nackdelar för transportföretagen som följer av antagandet av denna bestämmelse inte står i proportion till fördelarna och att lagstiftarens val att kodifiera gällande rätt därför är uppenbart felaktigt.

405. Vad särskilt gäller sanktioner framgår det dessutom av artikel 1.16 i förordning 2020/1054 att lagstiftaren uttryckligen har föreskrivit att dessa sanktioner ska vara proportionerliga.(212) Även om Rumänien med rätta har påpekat, att förordning 2020/1054 inte harmoniserar sanktionerna, innebär detta inte att lagstiftarens val leder till en sådan rättsosäkerhet att proportionalitetsprincipen åsidosätts. Som framgår av den rättspraxis som nämnts i punkt 119 ovan kan unionslagstiftaren faktiskt använda sig av en allmän rättslig ram som i förekommande fall kan preciseras närmare vid ett senare tillfälle

406. På grundval av ett liknande resonemang kan enligt min mening inte heller Republiken Bulgariens argument om rättsosäkerhet i förhållande till begreppet ”anpassad logi” godtas, eftersom det inte är obligatoriskt att i detalj definiera varje begrepp i lagstiftningen. Genom att inte exakt definiera detta begrepp har unionslagstiftaren dessutom lämnat ett visst mått av flexibilitet vid tillämpningen av bestämmelsen när det gäller vilken typ av logi som förarna kan använda, vilket gör det möjligt att mildra de tänkbara konsekvenserna av eventuella brister i den europeiska infrastrukturen.

407. Vad gäller argumentet att kommissionen inte har offentliggjort förteckningen över alla certifierade parkeringsområden, vilket den är skyldig att göra enligt den nya artikel 8a.1 i förordning nr 561/2006, i dess lydelse enligt artikel 1.7 i förordning 2020/1054, kan ett sådant argument, även om det kanske kan användas för att göra gällande en eventuell underlåtenhet från kommissionens sida, inte på något sätt visa att unionslagstiftaren, genom att anta artikel 1.6 c i förordning 2020/1054, uppenbart har överskridit sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning.

408. Kommissionens särskilda rapporteringsskyldighet enligt artikel 8a.4 i förordning nr 561/2006, i dess ändrade lydelse enligt förordning 2020/105, enligt vilken kommissionen senast den 31 december 2024 ska lägga fram en rapport för parlamentet och rådet om tillgången till lämpliga rastplatser för förare och till säkra parkeringsanläggningar, visar inte på något sätt att den aktuella åtgärden är oproportionerlig. Den visar endast att lagstiftaren har angett att det rör sig om ett område där den håller sig underrättad om varje situation som kan kräva att en ny bedömning görs.

409. Vad vidare gäller Republiken Bulgariens argument att en medlemsstat skulle kunna uppmuntras att inte utöka sin infrastruktur för att på så sätt begränsa utländska transportörers tillhandahållande av transporttjänster inom dess territorium, påpekar jag att detta argument är uppenbart hypotetiskt och inte grundar sig på någon omständighet som tyder på att en sådan situation skulle kunna bli verklighet. Under alla omständigheter avser detta argument medlemsstaternas eventuella agerande och inte unionslagstiftarens uppenbara överskridande av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning.

410. Vad slutligen gäller grunderna avseende unionslagstiftarens proportionalitetsprövning, påpekar jag att rådet och parlamentet inte har bestritt att lagstiftaren vid antagandet av artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 var medveten om den allmänna bristen på adekvat infrastruktur i hela unionen. Som Rumänien och Ungern har påpekat hade detta problem nämligen påtalats under lagstiftningsförfarandet, både i konsekvensbedömningen och i andra studier, såsom 2019 års studie.

411. Jag påpekar emellertid att kommissionen trots denna problematik i sitt förslag till arbetstidsförordning, som grundades på resultaten av konsekvensbedömningen, hade infört en bestämmelse som motsvarade den bestämmelse som slutligen antogs i artikel 1.6 c i förordning 2020/1054, i vilken det också föreskrevs ett förbud mot att ta ut längre viloperioder, och således även den normala veckovilan, i fordonet.(213)

412. Under tiden meddelade domstolen sin dom i målet Vaditrans, vilken undanröjde all osäkerhet om räckvidden av den tidigare versionen av artikel 8.8 i förordning nr 561/2006 och domstolen tolkade denna bestämmelse med retroaktiv verkan (ex tunc),(214) på det sätt som anges i punkt 370 ovan, genom att klargöra att ett sådant förbud som det som föreskrevs i kommissionens förslag – och som slutligen antogs i förordning 2020/1054 – redan existerade i unionsrätten.

413. Under dessa omständigheter anser jag att det inte går att göra gällande att unionslagstiftaren, genom att anta artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 och därigenom kodifiera gällande rätt, i enlighet med förslaget till arbetstidsförordning, grundat på en konsekvensbedömning, dessutom underlät att beakta väsentliga omständigheter, nämligen de uppgifter om bristen på trygga och säkra parkeringsområden som hade lyfts fram under lagstiftningsförfarandet.

414. Av det ovan anförda framgår enligt min mening att talan inte kan vinna bifall såvitt avser någon av de grunder genom vilka det görs gällande att artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 inte uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen.

b)      Åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF

1)      Parternas argument

415. Rumänien har gjort gällande att artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 strider mot de krav som följer av artiklarna 91.2 och 94 FEUF, eftersom denna bestämmelse allvarligt skadar transportföretagens och förarnas intressen.

416. Transportföretagen har till att börja med mer kostnader än kostnaderna för att tillhandahålla förarna en inkvarteringsplats. Till dessa kostnader bör nämligen även läggas ändrade färdvägar beroende på tillgången till lämpliga inkvarteringsplatser och parkeringsområden, höjda försäkringspremier på grund av ökade risker i samband med säkerheten för det transporterade godset, förarnas behov av att ta omvägar för att hitta ett lämpligt område samt kostnaden för att förflytta föraren från parkeringsområdet till inkvarteringsplatsen, som kan vara belägen långt därifrån, med beaktande av den situation som beskrivs i 2019 års studie. Transportföretagen skulle dessutom få minskade intäkter, eftersom bristen på infrastruktur skulle påverka den konkreta möjligheten att planera längre körningar och utföra transporter på vissa säkra rutter.

417. För förarnas del leder effekterna för transportföretagen dessutom till förlorade arbetstillfällen och till behovet av att migrera till staterna i Västeuropa. På grund av bristen på infrastruktur skulle den aktuella bestämmelsen dessutom öka förarnas trötthet och stress.

418. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

419. Vad gäller bedömningen av bestämmelserna i artiklarna 91.2 och 94 FEUF och deras räckvidd hänvisar jag till mina överväganden i punkterna 281–293 ovan.

420. Vad gäller Rumäniens anmärkningar har jag i punkt 394 ovan påpekat att lagstiftaren, genom att anta artikel 1.6 c i förordning 2020/1054, inte har infört ett sådant förbud i unionens rättsordning mot att tillbringa den normala veckovilan i fordonets hytt som föreskrivs i denna bestämmelse, utan endast kodifierat den gällande rätt som följer av den tidigare lydelsen av artikel 8.8 i förordning nr 561/2006, såsom domstolen tolkade denna i domen i målet Vaditrans.

421. Eftersom förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten redan hade trätt i kraft innan artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 antogs, kan det under dessa omständigheter inte hävdas att antagandet av denna bestämmelse leder till ökade kostnader eller minskade intäkter för transportföretagen eller får negativa konsekvenser för förarna.

422. Av detta följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den grund enligt vilken antagandet av artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 strider mot de krav som följer av artiklarna 91.2 och 94 FEUF, med motiveringen att denna bestämmelse allvarligt skulle skada transportföretagens och förarnas intressen.

c)      Åsidosättande av principerna om likabehandling och icke-diskriminering

1)      Parternas argument

423. I sin respektive talan har Republiken Bulgarien (mål C-543/20), och Rumänien (mål C-546/20) gjort gällande att artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 inte uppfyller de krav som följer av icke-diskrimineringsprincipen i artikel 18 FEUF. Republiken Bulgarien har även hänvisat till artiklarna 20 och 21 i stadgan, till likabehandlingsprincipen i artikel 4.2 FEU och till artikel 95.1 FEUF.

424. Republiken Bulgarien och Rumänien har gjort gällande att förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten strider mot principerna om likabehandling och icke-diskriminering, såväl för transportföretagen i utkanten av unionen som för de förare som arbetar för dessa företag. Det är nämligen betydligt enklare för transportföretag som är etablerade i medlemsstater i de centrala delarna av unionen och deras förare att efterleva detta förbud än för transportföretag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen och deras förare. Inom en medlemsstat skulle förbudet leda till diskriminering mellan lokala förare och förare från andra medlemsstater. De inhemska förarna påverkas inte av att det saknas lämpliga inkvarteringsplatser och trygga och säkra parkeringsområden, eftersom de kan sova hemma och parkera sina lastbilar på transportföretagets arbetsställe. Så är inte fallet med förare som är anställda av transportföretag som är etablerade i stater i utkanten av unionen och som, på grund av att det saknas lämpliga inkvarteringsplatser och säkra parkeringsområden, är tvungna att bryta mot detta förbud, vilket ökar kostnaderna för transportföretagen, varav de flesta är små och medelstora företag.

425. Dessutom går det inte att bedöma effekterna på transportmarknaden av bestämmelserna i förordning 2020/1054 utan att beakta förordning 2020/1055 och direktiv 2020/1057, vilka också ingår i mobilitetspaketet. En helhetsbedömning av mobilitetspaket I visar således att lagstiftningen diskriminerar de sistnämnda företagen vad gäller deras konkreta möjlighet att tillhandahålla transporttjänster i unionen.

426. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

2)      Bedömning

427. Republiken Bulgarien och Rumänien har gjort gällande att unionslagstiftaren, genom att anta artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 och således bibehålla förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten, har åsidosatt principerna om likabehandling och icke-diskriminering, eftersom detta förbud innebär en diskriminering såväl mellan förare som mellan transportföretag.

428. Jag påpekar till att börja med att förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten tillämpas utan åtskillnad och på samma sätt på alla transportföretag som utför vägtransporter som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 561/2006 och på alla förare som omfattas av denna förordning.(215) Bestämmelsen gäller oavsett förarens eller arbetsgivarens nationalitet. Härav följer att skyldigheten som sådan inte uttryckligen gör någon åtskillnad vare sig mellan förare eller mellan transportföretag.

429. Vidare anser jag att förare som utför internationella transporter mellan olika medlemsstater och förare som utför inrikes transporter i den medlemsstat där arbetsgivaren är etablerad inte nödvändigtvis befinner sig i jämförbara situationer, särskilt i förhållande till syftena med bestämmelsen om förbud mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten.

430. Jag erinrar om att, såsom framgår av den rättspraxis som nämnts i punkt 79 ovan, frågan om huruvida olika situationer är jämförbara ska bedömas mot bakgrund av föremålet för och syftet med den aktuella unionsrättsakten. Vidare framgår det av punkt 373 ovan att förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten huvudsakligen syftar till att förbättra förarnas arbetsförhållanden, vilket även bidrar till att förbättra trafiksäkerheten.

431. Förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten syftar uppenbarligen till att skydda förare som tillbringar långa perioder långt från hemmet och som således på grund av sitt arbete måste tillbringa veckovilan långt bort från denna plats. Om en förare kan tillbringa sin veckovila i hemmet är detta förbud inte relevant. Ur denna synvinkel är situationerna för de två typer av förare som nämns i punkt 429 ovan således inte jämförbara.

432. Jag erinrar dessutom om, såsom påpekats i punkt 43 ovan, att det i artikel 91.1 FEUF, bland annat i leden a och b däri, uttryckligen föreskrivs att det ska göras åtskillnad mellan, å ena sidan, internationella transporter och inrikes transporter och, å andra sidan, mellan inhemska transportföretag och utomlands hemmahörande transportföretag. Inom ramen för den gemensamma transportpolitiken omfattas internationella transporter och inrikes transporter enligt unionsrätten således av olika primärrättsliga bestämmelser.

433. Att låta förare som utför internationella transporter tillbringa sin normala veckovila i fordonet skulle dessutom, enligt ovannämnda två medlemsstaters logik, leda till ännu mer diskriminering mellan inhemska förare, som kan ta sin normala veckovila i hemmet, och förare från andra medlemsstater, som tvingas ta sin normala veckovila i förarhytten, det vill säga på en plats som inte är lämplig för att tillbringa sådana långa viloperioder.(216)

434. Av ovannämnda två medlemsstaters argument framgår slutligen att den påstådda diskriminering som de har gjort gällande inte följer av förbudet mot normal veckovila i förarhytten som sådant, utan snarare av det skick som den europeiska infrastrukturen för närvarande befinner sig i, och särskilt bristen på säkra parkeringsområden och lämpliga inkvarteringsplatser i närheten av dessa.

435. Inom ramen för den begränsade domstolsprövning som domstolen även på ett sådant område som transportpolitiken anser sig ha rätt att göra vad gäller iakttagandet av principen om likabehandling,(217) kan unionsdomstolen emellertid inte ersätta unionslagstiftarens bedömning med sin egen genom att – på grund av att det för tillfället råder brist på lämplig infrastruktur – ifrågasätta lagstiftarens val att inte ändra gällande rätt och inskränka förarnas sociala rättigheter genom att tillåta dem att ta sin normala veckovila på en plats som inte är anpassad för så pass långa viloperioder.

436. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att talan inte kan vinna bifall såvitt avser de grunder som anförts mot artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 och som avser åsidosättande av principerna om likabehandling och icke-diskriminering.

d)      Åsidosättande av unionsbestämmelserna om friheten att tillhandahålla transporttjänster och den inre marknaden

1)      Parternas argument

437. Rumänien har gjort gällande att artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 strider mot de unionsrättsliga bestämmelserna om friheten att tillhandahålla transporttjänster och den inre marknaden. Vad gäller friheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet, vilken föreskrivs i artikel 58.1 FEUF, har Republiken Polen gjort gällande att ett genomförande av förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten skulle medföra en inskränkning i denna frihet, eftersom transportvägarna på obestämd tid skulle begränsas till resor som kan utföras inom en tidsfrist som inte tvingar föraren att ta en veckovila eller som bestäms utifrån förekomsten av trygga och säkra parkeringsområden. På grund av denna begränsning skulle åtgärden i praktiken leda till en fragmentering av den inre marknaden. Resultatet blir ett steg tillbaka när det gäller genomförandet av det mål om hållbar utveckling på denna marknad som föreskrivs i artikel 3 FEU, vilket även är ett av de mål som kommissionen har angett i sin konsekvensbedömning.(218)

438. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

439. Såsom framgår av punkt 44 och följande punkter ovan ska tillämpningen av principerna om friheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet enligt EUF-fördraget förverkligas genom genomförandet av den gemensamma transportpolitiken, och friheten att tillhandahålla transporttjänster garanteras endast i den mån denna rätt har beviljats genom sekundärrättsliga åtgärder som antagits av unionslagstiftaren inom ramen för denna gemensamma politik.

440. Av detta följer att även om det antas att artikel 1.6 c i förordning 2020/1054, såsom Rumänien har gjort gällande, medför en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom unionslagstiftaren inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning har rätt att genom genomförandet av den gemensamma transportpolitiken uppnå den grad av liberalisering av denna sektor som lagstiftaren anser lämplig, innebär denna omständighet inte på något sätt ett åsidosättande av unionsbestämmelserna om friheten att tillhandahålla transporttjänster och den inre marknaden. Härav följer enligt min mening att talan inte kan vinna bifall såvitt avser denna grund.

e)      Slutsats om grunderna avseende förbudet mot att tillbringa veckovilan i förarhytten

441. Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser någon av de grunder som Republiken Bulgarien (mål C-543/20), Rumänien (mål C-546/20) och Ungern (mål C-551/20) har anfört mot artikel 1.6 c i förordning 2020/1054.

3.      Grunderna avseende artikel 2.2 i förordning 2020/1054

442. I sin talan i mål C-551/20 har Ungern yrkat ogiltigförklaring av artikel 2.2 i förordning 2020/1054, genom vilken ikraftträdandet av skyldigheten att installera V2-färdskrivare, det vill säga smarta färdskrivare av andra generationen, tidigarelades.

443. Även om det enligt de bestämmelser som var i kraft innan förordning 2020/1054 antogs hade varit möjligt att uppfylla skyldigheten att installera V2-färdskrivare senast den 15 juni 2034,(219) följer det av artikel 2.2 i denna förordning, jämförd med punkt 8 i samma artikel, i vilken det fastställs tidsfrister för kommissionens antagande av specifikationer för V2-färdskrivare, att om denna institution antar och tillämpar den genomförandeförordning som innehåller dessa specifikationer inom de föreskrivna tidsfristerna ska fordon utrustade med digitala eller analoga färdskrivare vara utrustade med V2-färdskrivare senast den 31 december 2024 och fordon utrustade med smarta färdskrivare vara utrustade med V2-färdskrivare senast år 2025. Kommissionen antog de tekniska specifikationerna för smarta färdskrivare den 16 juli 2021(220) och ändrade dem den 16 maj 2023.(221)

444. Ungern har åberopat tre grunder till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av artikel 2.2 i förordning 2020/1054. Som första grund har det gjorts gällande att proportionalitetsprincipen har åsidosatts. Den andra grunden avser åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen. Såvitt avser den tredje grunden har Ungern gjort gällande att artikel 151 andra stycket FEUF har åsidosatts.

a)      Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1)      Parternas argument

445. Genom sin första grund har Ungern, med stöd av Rumänien, Republiken Lettland och Republiken Estland, gjort gällande att unionslagstiftaren, genom att anta artikel 2.2 i förordning 2020/1054, åsidosatte proportionalitetsprincipen och gjorde en uppenbart oriktig bedömning genom att inte bedöma de ekonomiska konsekvenserna av den kraftigt tidigarelagda fristen för att installera V2-färdskrivare. Eftersom denna bestämmelse inte fanns med i förslaget till arbetstidsförordning gjordes ingen konsekvensbedömning på denna punkt. Bestämmelserna om ändring av tidsfristen för installation av färdskrivare infördes i förslaget i enlighet med den överenskommelse som parlamentet och rådet ingick, utan att dessa institutioner hade gjort någon konsekvensbedömning.

446. Det framgår emellertid av rättspraxis att en konsekvensbedömning inte behöver göras när lagstiftaren har tillgång till objektiva uppgifter som gör det möjligt för denne att bedöma åtgärdens proportionalitet. Ungern har emellertid gjort gällande att den varken vet om det finns sådana uppgifter eller om lagstiftarna har gjort en sådan bedömning.

447. Ungern har även gjort gällande att de bestämmelser som parlamentet och rådet föreslog utgjorde väsentliga ändringar av kommissionens förslag i den mening som avses i det interinstitutionella avtal som nämnts i punkt 62 och följande punkter ovan och att det därför var motiverat att göra en kompletterande konsekvensbedömning eller ge kommissionen i uppdrag att genomföra en sådan. I två studier som genomfördes i februari och mars 2018 undersöktes kostnaderna för att uppfylla kraven, men berördes inte uttryckligen frågan om proportionalitet, även om möjligheten till bristande proportionalitet togs upp i den andra av dessa studier. Ungern anser dessutom att det i detta avseende är särskilt problematiskt att den nya tekniken (V2) ännu inte finns på marknaden, och att det inte är säkert när så kommer att vara fallet.

448. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

449. Ungern har genom denna grund i huvudsak klandrat unionslagstiftaren för att ha antagit artikel 2.2 i förordning 2020/1054, och därigenom tidigarelagt sista dagen för installation av V2-färdskrivare, utan att ha begärt en konsekvensbedömning och utan att ha haft tillgång till tillräckliga uppgifter för att kunna bedöma huruvida den åtgärd som slutligen antogs var proportionerlig.

450. Det är till att börja med ostridigt mellan parterna att den konsekvensbedömning av de sociala aspekterna som kommissionen genomförde i syfte att revidera förordningarna nr 561/2006 och nr 165/2014 inte omfattade fristen för installation av V2-färdskrivare, eftersom kommissionen i sitt förslag till ändring av sistnämnda förordning inte hade för avsikt att tidigarelägga dagen för ikraftträdandet av skyldigheten att installera V2-färdskrivare.

451. Av den rättspraxis som nämnts i punkterna 65 och 72 ovan framgår emellertid dels att underlåtenhet att göra en konsekvensbedömning inte kan kvalificeras som ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen, när unionslagstiftaren har tillgång till tillräckliga uppgifter för att kunna bedöma huruvida en antagen åtgärd är proportionerlig, dels att unionslagstiftaren vid det faktiska utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning kan beakta inte bara konsekvensbedömningen, utan även alla andra informationskällor.

452. I förevarande fall offentliggjorde kommissionen, enligt rådet och parlamentet, i mars 2018 slutrapporten från en studie av åtgärder för att främja införandet av smarta färdskrivare, trots att den aktuella åtgärden inte fanns med i kommissionens förslag och i konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna. Ungern har inte bestritt att syftet med denna studie var att utvärdera olika strategiska alternativ för att påskynda införandet av smarta färdskrivare, bland annat för att bedöma de ekonomiska, sociala och trafiksäkerhetsmässiga konsekvenserna för fordon som registrerats före juni 2019.(222) Kommissionens studie innehöll en detaljerad kostnads-nyttoanalys som tog hänsyn till de ekonomiska effekterna på transportföretag och nationella myndigheter, effekterna på trafiksäkerheten, de sociala effekterna och effekterna på den inre marknaden. Under år 2018 genomförde även parlamentet en studie för att bedöma kostnaderna och fördelarna med att senast i januari 2020 installera en smart färdskrivare i tunga fordon som används vid internationella transporter.(223) Det framgår även av handlingarna i målet att lagstiftaren har undersökt och beaktat dessa studier under det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av förordning 2020/1054.

453. Under dessa omständigheter anser jag att de unionsinstitutioner som har antagit den aktuella rättsakten har visat för domstolen att åtgärden i fråga har antagits genom att de utövat sitt utrymme för skönsmässig bedömning och att de på ett klart och tydligt sätt har lagt fram och redogjort för de underliggande sakförhållanden som de har beaktat som underlag för den omtvistade åtgärden.

454. Denna bedömning påverkas inte av Ungerns övriga argument.

455. För det första saknar den av Ungern åberopade omständigheten att det i de två ovannämnda studierna inte specifikt undersöktes huruvida proportionalitetsprincipen hade iakttagits relevans. Det ankommer nämligen på lagstiftaren att på grundval av tillgängliga uppgifter göra den nödvändiga avvägningen mellan de olika berörda intressena i syfte att säkerställa en balans mellan dessa, med beaktande av de mål som eftersträvas med den aktuella åtgärden. Det kan därmed inte krävas att de basuppgifter som utgör underlaget för lagstiftarens bedömningsutrymme presenteras inom ramen för en specifik proportionalitetsbedömning. Det ska i detta hänseende även erinras om att det, såsom framgår av den rättspraxis som angetts i punkt 72 ovan, saknar betydelse hur de basuppgifter som beaktats av unionslagstiftaren är indelade

456. För det andra påverkar den av Ungern åberopade omständigheten att (V2) tekniken ännu inte finns på marknaden – även om detta antas vara styrkt, vilket inte är fallet – inte den aktuella åtgärdens proportionalitet.

457. Jag erinrar nämligen om att giltigheten av en unionsrättsakt ska bedömas mot bakgrund av de uppgifter som unionslagstiftaren hade tillgång till när den aktuella lagstiftningen antogs, vilket framgår av den fasta praxis från domstolen som angetts i punkt 74 ovan. Unionsinstitutionerna har emellertid, utan att motsägas av Ungern, visat att enligt den information som lagstiftaren hade tillgång till under lagstiftningsförfarandet var den aktuella tekniken färdig år 2022 och att installationen av V2-färdskrivare hade kunnat slutföras före utgången av år 2024.(224)

458. Vidare har sista dagen för installation av V2-färdskrivare definierats på ett tämligen ovanligt sätt i förordning 2020/1054, eftersom denna dag inte har fastställts med hänvisning till ett visst datum, utan till en frist som utgår från kommissionens antagande av de detaljerade tekniska bestämmelser som är nödvändiga för att säkerställa att det finns tillräckligt med tid för att utveckla dessa nya färdskrivare. Som jag påpekade i punkt 443 ovan antog kommissionen de tekniska specifikationerna för smarta färdskrivare den 16 juli 2021, och har nyligen ändrat dem, för att säkerställa att den andra generationens smarta färdskrivare fungerar på ett enhetligt sätt, trots vissa förseningar av tekniska skäl. Denna utveckling visar enligt min mening att lagstiftarens val var lämpligt med hänsyn till metoden för att fastställa sista dagen för installation av V2-färdskrivare, som syftade till att säkerställa att det rådde viss flexibilitet vid genomförandet av denna skyldighet.

459. Av det ovan anförda följer enligt min mening att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den grund enligt vilken unionslagstiftaren åsidosatte proportionalitetsprincipen genom att anta artikel 2.2 i förordning 2020/1054.

b)      Åsidosättande av principen om berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen

1)      Parternas argument

460. Ungern har genom sin andra grund gjort gällande att tidigareläggandet av sista dagen för att installera V2-färdskrivare strider mot de ekonomiska aktörernas berättigade förväntningar och därmed mot principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen. Med stöd av de bestämmelser som var i kraft innan förordning 2020/1054(225) antogs kunde de ekonomiska aktörerna nämligen med rätta förvänta sig att de efter antagandet av genomförandebestämmelserna hade 15 år på sig för att uppfylla kravet på installation av smarta färdskrivare. De förväntade sig inte bara att rådande förhållanden skulle bestå, utan lagstiftaren fastställde, genom att använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning, en frist på vilken de kunde grunda sina ekonomiska beslut. Denna frist kan således endast ändras med hänsyn till tvingande skäl av allmänintresse. I Ungern rörde skyldigheten att installera V2-färdskrivare, på grund av de förkortade fristerna, omkring 60 procent av fordonsflottan till en kostnad per enhet på cirka 2 000 euro.

461. Eftersom lagstiftaren antog förordning 2020/1054 den 15 juli 2020 var det från och med denna tidpunkt som det med säkerhet kunde slås fast vilket datum som gällde för att uppfylla skyldigheten. Följaktligen är det endast detta datum som kan utgöra utgångspunkten för den period som de ekonomiska aktörerna förfogar över för att anpassa sig, och inte offentliggörandet av de studier i vilka denna fråga togs upp för första gången. Även om de ekonomiska aktörerna kände till dessa studier kunde de inte med säkerhet veta vilken lösning de skulle välja.

462. Inget av de skäl som anges i skäl 27 i förordning 2020/1054 som motivering för ändringen av tidsfristerna för införande av V2-färdskrivare utgör ett tvingande skäl av allmänintresse. Vad för det första gäller frågan huruvida kontrollen av efterlevnaden av det sociala regelverket var kostnadseffektiv, undersöktes denna fråga egentligen inte under lagstiftningsförfarandet. För det andra utgör den snabba utvecklingen av ny teknik och digitaliseringen av unionens ekonomi inte tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera ett åsidosättande av de ekonomiska aktörernas berättigade förväntningar. Dessutom har V2-färdskrivarna ännu inte utvecklats och det är okänt när de kommer att införas på marknaden. Vad för det tredje gäller behovet av lika villkor för företag inom den internationella vägtransportsektorn är det svårt att förstå varför internationella företag från tredjeländer inte omfattas av denna skyldighet. I den europeiska överenskommelsen om arbetsförhållanden för fordonsbesättningar vid internationella vägtransporter (nedan kallad AETR-överenskommelsen) föreskrivs för närvarande en skyldighet att installera digitala färdskrivare.

463. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

464. Jag hänvisar till punkt 117 och följande punkter ovan, i vilka jag analyserade de principer som domstolen har redogjort för i sin rättspraxis angående rättssäkerhetsprincipen.

465. Vad gäller principen om skydd för berättigade förväntningar, som följer av rättssäkerhetsprincipen, framgår det av fast rättspraxis att varje ekonomisk aktör hos vilken en institution har väckt grundade förhoppningar har möjlighet att åberopa denna princip. Enligt nämnda rättspraxis utgör tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter från en behörig och tillförlitlig källa en sådan försäkran, oavsett i vilken form de har lämnats.(226)

466. När en försiktig och medveten ekonomisk aktör skulle kunna förutse att en unionsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans intressen, kan han däremot inte åberopa denna princip när åtgärden har vidtagits.(227)

467. Vad gäller åberopandet av principen om skydd för berättigade förväntningar på grund av unionslagstiftarens åtgärder, har domstolen erinrat om att den har tillerkänt unionslagstiftaren, vid utövandet av den behörighet som denne tilldelas, ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning på ett område inom vilket unionslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk och social art och måste göra komplicerade bedömningar.(228)

468. Domstolen har även slagit fast att en ekonomisk aktör inte kan ha berättigade förväntningar på att det inte kommer att göras någon som helst lagändring, utan det enda som kan ifrågasättas är de närmare bestämmelserna om tillämpningen av en sådan ändring.(229)

469. I likhet härmed innebär rättssäkerhetsprincipen inte att lagstiftningen inte får ändras, utan snarare att lagstiftaren ska beakta de ekonomiska aktörernas särskilda situation och i förekommande fall anpassa tillämpningen av de nya rättsliga bestämmelserna härefter.(230)

470. Enligt domstolens fasta praxis får tillämpningsområdet för principen om skydd för berättigade förväntningar dessutom inte utsträckas så långt att den allmänt hindrar att en ny bestämmelse tillämpas på framtida verkningar av situationer som har uppkommit under en äldre bestämmelses giltighetstid,(231) och detta särskilt på områden där målsättningen kräver ständig anpassning.(232)

471. I förevarande fall kan de berörda ekonomiska aktörerna enligt min mening inte anses ha fått sådana tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar i enlighet med ovannämnda rättspraxis att de med fog kan anses ha haft berättigade förväntningar på att lagstiftningen skulle förbli oförändrad och att de efter antagandet av genomförandebestämmelserna i vart fall hade 15 år på sig för att uppfylla kravet på installation av smarta färdskrivare.

472. Det framgår nämligen inte på något sätt att lagstiftaren skulle ha gjort ett ovillkorligt åtagande i den meningen att regelverket för färdskrivare skulle förbli oförändrat under femton år. Jag påpekar i detta avseende att det inte alls är ovanligt att regelverket anpassas flera gånger, bland annat på områden som rör snabbt föränderliga tekniska och/eller teknologiska frågor och som kännetecknas av en snabb och kontinuerlig teknisk utveckling.

473. Jag delar dessutom institutionernas uppfattning att ett försiktigt och medvetet vägtransportföretag, mot bakgrund av de två studier som nämnts i punkt 452 ovan, vilka grundade sig på samråd med företrädare för den berörda ekonomiska sektorn och berörda parter, inte kunde ha varit ovetande om att unionslagstiftaren övervägde möjliga ändringar av lagstiftningen om färdskrivare, åtminstone inte efter offentliggörandet av dessa studier. Ett sådant företag hade således kunnat ta hänsyn till denna möjlighet vid sina ekonomiska beslut.

474. Det kan inte heller anses att bestämmelsen i fråga med omedelbar verkan och utan förvarning avskaffade en särskild fördel som lagstiftningen gav de berörda företagen. Tvärtom har de ekonomiska aktörerna enligt förordning 2020/1054 en period på fyra till fem år på sig för att efterleva de nya bestämmelserna om smarta färdskrivare.

475. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att talan inte heller kan vinna bifall såvitt avser den grund som Ungern har anfört till stöd för sitt påstående att artikel 2.2 i förordning 2020/1054 antogs i strid med principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen.

c)      Åsidosättande av artikel 151 andra stycket FEUF.

1)      Parternas argument

476. Ungern har gjort gällande att artikel 2.2 i förordning 2020/1054 strider mot den skyldighet att bevara unionsekonomins konkurrenskraft som föreskrivs i artikel 151 andra stycket FEUF. Även om denna förordning har antagits inom ramen för transportpolitiken och har artikel 91.1 FEUF som rättslig grund, omfattas förordningen otvivelaktigt av socialpolitiken. En förbättring av arbetsvillkoren genom en tillnärmning av lagstiftningarna kan emellertid inte genomföras utan att samtidigt ta hänsyn till behovet av att bevara unionsekonomins konkurrenskraft. För närvarande är liknande krav på V2-färdskrivare emellertid inte tillämpliga på fordon från företag som inte är etablerade i en medlemsstat, medan fordon från företag som är etablerade i de länder som omfattas av AETR-överenskommelsen enligt denna endast behöver ha en digital färdskrivare, vilket därmed ger dem en konkurrensfördel. Även om lagstiftaren i skäl 34 i förordning 2020/1054 själv har erkänt behovet av att bevara konkurrenskraften hos unionens företag, åläggs kommissionen i denna rättsakt inte någon konkret skyldighet eller någon exakt tidsfrist i detta avseende, vilket innebär att det inte finns någon garanti för att AETR-överenskommelsen ändras till följd av detta, eller i vart fall att förhandlingarna om överenskommelsen snart kan inledas. Även om lagstiftaren inte har någon skyldighet att uppnå ett visst resultat har lagstiftaren en omsorgsplikt, i så mening att lagstiftaren ska göra allt som står i dess makt för att säkerställa att unionen inte får en konkurrensnackdel. För att uppfylla denna omsorgsplikt räcker det inte att anta ett skäl som saknar bindande verkan.

2)      Bedömning

477. Artikel 151 FEUF, som enligt Ungern har åsidosatts, är den första artikeln i avdelning X i tredje delen av EUF-fördraget, som ägnas åt ”Socialpolitik”. För att uppfylla de mål för socialpolitiken som anges i första stycket i denna artikel anges i andra stycket i samma artikel att ”unionen och medlemsstaterna [ska] genomföra åtgärder som tar hänsyn till skillnaderna i nationell praxis, särskilt när det gäller avtalsförhållanden, och till behovet av att bevara unionsekonomins konkurrenskraft.”

478. Av bestämmelsens ordalydelse framgår endast att det ska ”tas hänsyn” skillnaderna i nationell praxis. Såsom framgår av punkt 288 och följande punkter ovan – och i likhet med vad som är fallet för artiklarna 91 och 94 FEUF – är en sådan skyldighet inte absolut, utan ålägger helt enkelt unionslagstiftaren att vid åtgärder som vidtas inom ramen för socialpolitiken ta hänsyn till de specifika parametrar och mål som anges där, bland annat behovet av att bevara unionsekonomins konkurrenskraft.

479. Ungern har kritiserat lagstiftaren för att inte ha tagit hänsyn till detta krav i samband med den omständigheten att fordon från företag som är etablerade i tredjeländer som omfattas av AETR-överenskommelsen enligt denna överenskommelse inte behöver ha en V2-färdskrivare, vilket ger dem en konkurrensfördel.

480. Av skäl 34 i förordning 2020/1054 framgår emellertid att lagstiftaren uttryckligen ansåg att ”[d]et är viktigt att transportföretag etablerade i tredjeländer omfattas av regler som är likvärdiga med unionens regler när de utför transporter på unionens territorium” och att [k]ommissionen bör bedöma om denna princip tillämpas på unionsnivå och föreslå lämpliga lösningar som bör förhandlas fram inom ramen för [AETR-överenskommelsen]”.

481. Under dessa omständigheter kan det inte med framgång göras gällande att lagstiftaren inte har ”tagit hänsyn” de skillnader, däribland skillnader vad gäller färdskrivare, som finns i den lagstiftning som är tillämplig på, å ena sidan, transportföretag i unionen och, å andra sidan, transportföretag från tredjeländer när de utför vägtransporter inom unionen.

482. Av det ovan anförda följer enligt min mening att talan inte heller kan vinna bifall såvitt avser den tredje grund som Ungern har anfört mot artikel 2.2 i förordning 2020/1054, och detta utan att det är nödvändigt att pröva frågan huruvida artikel 151 FEUF, som ingår i avdelning X om ”Socialpolitik”, är tillämplig på en rättsakt som antagits inom ramen för den gemensamma transportpolitiken i avdelning IV, med artikel 91.1 FEUF som rättslig grund.

483. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att Ungerns yrkande om ogiltigförklaring av artikel 2.2 i förordning 2020/1054 i mål C-551/20 ska ogillas i sin helhet.

4.      Grunderna avseende artikel 3 i förordning 2020/1054

484. I sin talan i mål C-541/20 har Republiken Litauen yrkat att artikel 3 i förordning 2020/1054 ska ogiltigförklaras, en artikel i vilken det föreskrivs att förordningen – med två undantag som inte är relevanta i detta sammanhang(233) – träder i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Förordningen offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 17 juli 2020 och trädde således i kraft den 20 augusti 2020.

485. Till stöd för sin talan har Republiken Litauen åberopat tre grunder. Innan jag prövar dessa grunder kommer jag först att pröva huruvida de har verkan.

a)      Huruvida grunderna avseende artikel 3 i förordning 2020/1054 har verkan

486. Republiken Litauen har genom sina tre grunder ifrågasatt artikel 3 i förordning 2020/1054, i vilken det föreskrivs att förordningen ska träda i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts. Rådet och parlamentet har emellertid gjort gällande att även om denna artikel ogiltigförklaras med stöd av artikel 297.1 tredje stycket FEUF, fortsätter samma ikraftträdandedatum under alla omständigheter att gälla för denna förordning.(234)

487. Jag erinrar i detta avseende om att enligt artikel 297.1 tredje stycket FEUF ska lagstiftningsakter ”träda i kraft den dag som anges i dem eller, om det inte anges någon dag, den tjugonde dagen efter offentliggörandet”.

488. Såsom domstolens vice ordförande har påpekat i det interimistiska förfarande som inletts av Republiken Litauen utgör artikel 3 i förordning 2020/1054 enbart ett genomförande av artikel 297.1 tredje stycket FEUF.(235)

489. Denna omständighet innebär emellertid inte per automatik att ogiltigförklaringen av nämnda artikel 3 under alla omständigheter innebär att samma ikraftträdandefrist på 20 dagar kan tillämpas med stöd av artikel 297.1 tredje stycket FEUF. I denna bestämmelse i EUF-fördraget föreskrivs också att lagstiftaren, om denne anser det lämpligt, får besluta att tillämpa en annan tidsfrist för ikraftträdandet av en lagstiftningsakt. Republiken Litauen har emellertid genom sina grunder ifrågasatt just unionslagstiftarens val att standardmässigt låta förordning 2020/1054 träda i kraft den tjugonde dagen efter offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning, utan att föreskriva en längre frist för ikraftträdande, trots att detta uttryckligen är tillåtet enligt nämnda bestämmelse i EUF-fördraget. Republiken Litauen har gjort gällande att det behövs en tillräckligt lång övergångsperiod för att medlemsstaterna och de berörda transportföretagen ska kunna anpassa sig till de nya bestämmelser som föreskrivs i nämnda förordning, bland annat bestämmelserna om förbud mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten och skyldigheten för förarna att återvända.

490. I motsats till vad de båda unionsinstitutionerna har gjort gällande följer av detta att även om domstolen skulle godta Republiken Litauens grunder och ogiltigförklara artikel 3 i förordning 2020/1054 med motiveringen att tillämpningen av den frist på 20 dagar som föreskrivs däri inte är förenlig med unionsrätten, kan en sådan ogiltigförklaring inte på något sätt omfatta en tillämpning av samma tidsfrist, som bedömts vara rättsstridig, och således samma dag för ikraftträdande, med stöd av artikel 297.1 tredje stycket FEUF. Tvärtom ifrågasätts hela ikraftträdandet av nämnda förordning.

491. Jag anser följaktligen att de grunder som Republiken Litauen har anfört mot artikel 3 i förordning 2020/1054 inte är verkningslösa.

b)      Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1)      Parternas argument

492. Republiken Litauen har genom sin första grund gjort gällande att unionslagstiftaren, genom att i artikel 3 i förordning 2020/1054 föreskriva en skyldighet att inom den föreskrivna fristen på 20 dagar tillämpa bestämmelserna om förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten och skyldigheten för förarna att återvända (som föreskrivs i artikel 1.6 c respektive 1.6 d i förordning 2020/1054), inte har tagit hänsyn till att medlemsstaterna och transportföretagen, i avsaknad av en övergångsperiod, inte har kunnat anpassa sig till dessa skyldigheter och inte har anfört något argument som motivering till varför ikraftträdandet brådskade. Genom att välja en olämplig mekanism för att genomföra förordning 2020/1054 (genom att varken föreskriva ett uppskjutande av tillämpningen av denna förordning eller en övergångsperiod) har unionsinstitutionerna således skapat en ohållbar lagstiftning som det av olika objektiva skäl är särskilt svårt att säkerställa efterlevnaden av och har därmed åsidosatt proportionalitetsprincipen.

493. För det första har unionslagstiftaren inte tagit hänsyn till den omständigheten att det för närvarande inte finns tillräckligt med lämpliga och säkra parkeringsområden, där förarna kan få lämpliga viloförhållanden utanför förarhytten. Härav följer att transportföretagen måste ta omotiverade och orimliga risker genom att ge förarna instruktioner om att parkera lastbilen i områden med bristande säkerhet. Dessutom bekräftade kommissionen i konsekvensbedömningen själv de svårigheter som berodde på bristen på inkvarteringsplatser och säkra parkeringsområden. Artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 utgör inte enbart en kodifiering av domen i målet Vaditrans, eftersom skyldigheten att tillbringa den föreskrivna vilotiden i lämplig och könsanpassad inkvartering med lämpliga sovmöjligheter och sanitära inrättningar utgör en ny skyldighet. Under alla omständigheter bör lagstiftaren även vid en kodifiering av en bestämmelse följa det ordinarie lagstiftningsförfarandet, enligt vilket lagstiftaren bland annat ska bedöma proportionaliteten av den föreslagna åtgärden och kontrollera om den är lätt att genomföra.

494. För det andra har Republiken Litauen hänvisat till 2019 års studie och till de uppgifter som nämnts i punkt 351 ovan.

495. För det tredje har Republiken Litauen hävdat att även om EESK, parlamentets utskott för sysselsättning och sociala frågor samt transport och turism hade informerat unionslagstiftaren om svårigheterna att tillämpa förordning 2020/1054, bortsåg unionslagstiftaren från denna information.

496. För det fjärde har Republiken Litauen gjort gällande att förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten även ger upphov till andra viktiga rättsliga frågor, till exempel rörande försiktighetsåtgärder och försäkringsskydd, eftersom föraren i de flesta fall måste lämna lasten utan övervakning på en oskyddad parkeringsplats.

497. För det femte har Republiken Litauen även hävdat att artikel 3 i förordning 2020/1054 är omotiverad på grund av att det saknas tolkningsdokument som transportföretagen kan stödja sig på för att organisera förarnas returresa till bostaden eller till företagets arbetsställe. Utan dessa dokument blir det svårt att fullgöra skyldigheten för förarna att återvända, vilket leder till att olika medlemsstater och olika transportföretag tillämpar olika praxis.

498. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

499. I enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 52 och följande punkter ovan ska prövningen av Republiken Litauens grund avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen i förevarande fall ha som syfte att kontrollera huruvida unionslagstiftaren – genom att i artikel 3 i förordning 2020/1054 föreskriva att förordningen ska träda ikraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning och genom att inte föreskriva en övergångsperiod för just ikraftträdandet av bestämmelserna om förbud mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten och skyldigheten för förarna att återvända – uppenbart har överskridit sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på den gemensamma transportpolitikens område, genom att välja en åtgärd som är uppenbart olämplig i förhållande till de eftersträvade målen eller som skulle vålla olägenheter som inte står i proportion till de eftersträvade målen.

500. Vad först gäller de mål som eftersträvas med förordning 2020/1054, och särskilt bestämmelserna om förbud mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten och skyldigheten för förarna att återvända, hänvisar jag till punkt 196 och följande punkter samt till punkt 373 i förevarande förslag till avgörande.

501. Vad för det första gäller fristen för ikraftträdande av den i artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 föreskrivna skyldigheten, har jag i punkt 394 ovan dessutom påpekat att unionslagstiftaren, genom att anta denna bestämmelse, inte i unionens rättsordning har infört ett förbud mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten, utan endast kodifierat gällande rätt som följer av den tidigare lydelsen av artikel 8.8 i förordning nr 561/2006, såsom domstolen tolkade denna i domen i målet Vaditrans.

502. Härav följer att Republiken Litauen genom sin anmärkning i huvudsak klandrar unionslagstiftaren för att inte ha föreskrivit en övergångsperiod för en bestämmelse som redan var i kraft i unionens rättsordning och som de berörda transportföretagen således redan var skyldiga att iaktta.

503. Jag delar emellertid Republiken Litauens uppfattning att lagstiftaren, även när denne kodifierar gällande rätt, inte är befriad från sin skyldighet att bedöma huruvida den föreslagna åtgärden är proportionerlig. Det framgår emellertid av mina överväganden i punkt 398 och följande punkter att varje annat tillvägagångssätt, om än tillfälligt, än att bibehålla förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten skulle ha lett till att förarna enligt lag hade kunnat ta ut dessa viloperioder på en plats som, vilket domstolen uttryckligen har medgett,(236) inte är lämplig för att tillbringa sådana långa viloperioder på. Härigenom skulle förarnas sociala skydd ha minskat och deras arbetsförhållanden således ha försämrats, vilket strider mot målen med den aktuella lagstiftningen och mot domen i målet Vaditrans.

504. Vidare angav jag redan i punkt 400 ovan att den omständigheten att det för närvarande eventuellt råder brist på lämplig infrastruktur inte kan motivera att förarna enligt lag tillåts att tillbringa sin normala veckovila i fordonet, det vill säga på en plats som inte är anpassad för långa viloperioder.

505. Vad gäller argumenten avseende den information som under lagstiftningsförfarandet lämnats av EESK och av parlamentets utskott om infrastrukturens skick i Europa, hänvisar jag till övervägandena i punkterna 261 och 410 ovan. Vad gäller argumenten avseende försiktighetsåtgärder och försäkringsskydd innebär, såsom jag angav i punkt 404 ovan, artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 endast en kodifiering av gällande rätt, varför antagandet av denna bestämmelse inte på något sätt kan ha lett till ökade risker och kostnader för transportföretagen.

506. Vad för det andra gäller fristen för ikraftträdande av den i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 föreskrivna skyldigheten, har Republiken Litauen endast gjort gällande att den oproportionerliga karaktären av artikel 3 i nämnda förordning framgår av att det saknas tolkningsdokument som transportföretagen kan stödja sig på för att organisera förarnas returresor. Det framgår emellertid av bedömningen i punkt 125 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande att bestämmelsen i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 uppfyller kraven på rättssäkerhet, samtidigt som transportföretagen ges en viss flexibilitet när det gäller dess genomförande. Eftersom nämnda bestämmelse är tillräckligt klar för att kunna genomföras av de berörda aktörerna, kan avsaknaden av tolkningsdokument som kan hjälpa de berörda aktörerna att fullgöra den skyldighet som föreskrivs i denna bestämmelse inte innebära att proportionalitetsprincipen har åsidosatts beträffande dagen för denna bestämmelses ikraftträdande.

507. Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den grund enligt vilken artikel 3 i förordning 2020/1054 har antagits i strid med proportionalitetsprincipen.

c)      Åsidosättande av motiveringsskyldigheten

1)      Parternas argument

508. Republiken Litauen har genom sin andra grund gjort gällande att artikel 3 i förordning 2020/1054 är bristfälligt motiverad i den mening som avses i artikel 296 FEUF. Nämnda medlemsstat har påpekat att unionsinstitutionerna vid granskningen av kommissionens förslag, tack vare konsekvensbedömningen och andra källor, dels var medvetna om att förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten skulle ge upphov till praktiska problem vid genomförandet av denna bestämmelse, dels var medvetna att skyldigheten för förarna att återvända utan motivering begränsade den fria rörligheten för arbetstagare och att det saknades tydliga regler för hur denna skyldighet skulle uppfyllas. Eftersom dessa uppgifter var kända borde unionsinstitutionerna ha motiverat varför det inte fanns en övergångsperiod eller varför förordningens ikraftträdande hade skjutits upp. Även om de mål som anges i kommissionens förslag är viktiga, kan dessa mål inte motivera brådskan med att låta de nya reglerna träda i kraft.

509. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

510. I artikel 296 andra stycket FEUF anges att unionens rättsakter ska motiveras. Av domstolens praxis framgår att en sådan motivering ska vara anpassad till den aktuella rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket rättsakten antagits.(237)

511. Som jag påpekade i punkt 487 ovan utgör fristen på 20 dagar efter offentliggörandet av rättsakten i Europeiska unionens officiella tidning den frist som enligt artikel 297.1 tredje stycket FEUF gäller för lagstiftningsakters ikraftträdande ”om det inte anges någon dag” för ikraftträdande, utan att det påverkar unionslagstiftarens möjlighet att välja en annan dag om detta anses lämpligt.

512. Enligt min mening framgår det emellertid av denna bestämmelse att EUF-fördragets upphovsmän önskade att nämnda frist, utan angivande av någon dag för ikraftträdande, i allmänhet och med vissa undantag skulle gälla ikraftträdandet av varje lagstiftningsakt.

513. Under dessa omständigheter anser jag att det i princip endast är när unionslagstiftaren beslutar att inte använda sig av denna frist, utan angivande av någon dag för ikraftträdande, som unionslagstiftaren kan åläggas att förklara skälen till beslutet att inte använda sig av denna frist och valet av annan frist.

514. Trots dessa överväganden anser jag att de argument som Republiken Litauen har anfört under alla omständigheter inte kan visa att unionslagstiftaren i förevarande fall har åsidosatt motiveringsskyldigheten.

515. Vad gäller fristen för ikraftträdande av den i artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 föreskrivna skyldigheten, kodifierar denna bestämmelse endast gällande rätt och förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten var således redan i kraft när bestämmelsen antogs,(238) och den kan därför inte ”ge upphov till” sådana praktiska problem vid dess genomförande, såsom Republiken Litauen har åberopat, att det är motiverat med en särskild motiveringsskyldighet. Eventuellt föreligger nämligen redan sådana praktiska problem.

516. Vad gäller fristen för ikraftträdande av den i artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 föreskrivna skyldigheten, grundar sig argumentet att skyldigheten för förarna att återvända utan motivering begränsar den fria rörligheten för arbetstagare på en felaktig tolkning av denna bestämmelse, såsom framgår av punkterna 125–129 ovan. Argumentet att det saknades tydliga regler för genomförandet av denna skyldighet analyserades och underkändes i punkt 506 ovan.

517. Av det ovan anförda följer att talan inte heller kan vinna bifall såvitt avser den grund enligt vilken motiveringsskyldigheten har åsidosatts genom artikel 3 i förordning 2020/1054.

d)      Åsidosättande av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU

1)      Parternas argument

518. Republiken Litauen har genom sin tredje grund gjort gällande att parlamentet och rådet, i egenskap av medlagstiftare, har åsidosatt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU genom att anta artikel 3 i förordning 2020/1054. För det första har unionsinstitutionerna vid prövningen av denna förordning inte på något sätt motiverat behovet av det snabba ikraftträdandet av förbudet mot att under de berörda perioderna tillbringa natten i förarhytten och skyldigheten för förarna att återvända till bostaden eller företagets arbetsställe, och har inte heller undersökt på vilket sätt det skulle ha varit möjligt att skapa lämpliga förhållanden genom att föreskriva en övergångsperiod under vilken medlemsstaterna och transportföretagen kunde anpassa sig till de nya skyldigheterna. I synnerhet har unionsinstitutionerna inte undersökt åtgärder som gör det möjligt att mildra den nuvarande situationen, genom att tillåta medlemsstaterna att gradvis anpassa sig till dessa nya skyldigheter, och som säkerställer att transportföretagen inte åläggs sanktioner på grund av bristen på lämpliga inkvarteringsplatser. För det andra har de inte tagit hänsyn till den omständigheten att det var oklart hur skyldigheten för förarna att återvända skulle genomföras på ett lämpligt sätt och att det därför var nödvändigt att vidta kompletterande åtgärder för att säkerställa ett enhetligt genomförande av denna skyldighet. För det tredje har även skyldigheten till ömsesidigt bistånd åsidosatts, eftersom det är uppenbart att medlemsstaterna rent objektivt inte kan garantera en tillräcklig infrastruktur. Unionsinstitutionerna är dessutom i princip skyldiga att samarbeta med medlemsstaterna och motivera varför medlemsstaternas invändningar inte kan godtas.

519. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

520. Jag påpekar till att börja med att unionen och medlemsstaterna enligt artikel 4.3 FEU ska respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen.

521. Vad gäller räckvidden av denna princip vid antagandet av lagstiftningsakter framgår det av rättspraxis att domstolen på de områden där unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning endast gör en kontroll av huruvida de institutioner som har antagit den angripna rättsakten kan visa att de har antagit rättsakten genom att faktiskt använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning och huruvida de för detta ändamål på ett klart och tydligt sätt kan redogöra för de grundläggande uppgifter som behövde beaktas för att kunna läggas till grund för de omtvistade åtgärderna och som användandet av deras utrymme för skönsmässig bedömning var beroende av. Skyldigheten till lojalt samarbete kan inte anses ha en vidare omfattning, på så sätt att den skulle innebära att unionslagstiftaren, under alla omständigheter, är skyldig att på begäran av en medlemsstat lägga fram handlingar och information som påstås saknas eller att korrigera information som lagstiftaren har tillgång till innan denne kan anta en rättsakt. En sådan tolkning skulle medföra en risk för att institutionerna hindras att använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning och för att lagstiftningsprocessen blockeras. Det är visserligen riktigt att skyldigheten till lojalt samarbete medför en skyldighet till ömsesidigt bistånd, som bland annat innefattar utbyte av relevant information mellan institutionerna och med medlemsstaterna inom ramen för lagstiftningsprocessen. Den skyldigheten innebär emellertid inte att en medlemsstat som är oense med lagstiftaren om huruvida de tillgängliga uppgifterna är tillräckliga, relevanta eller korrekta kan bestrida beslutsprocessens lagenlighet enbart av detta skäl.(239)

522. Domstolen har förtydligat att under dessa omständigheter, vilket även framgår av fast rättspraxis, kan det förhållandet att en lagstiftningsakt har antagits i enlighet med relevanta bestämmelser i EUF-fördraget, trots att en minoritet av medlemsstaterna motsatt sig detta, inte anses utgöra ett åsidosättande av den skyldighet till lojalt samarbete som åligger parlamentet och rådet.(240)

523. I förevarande fall har det inte bestritts att förslaget till arbetstidsförordning och konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna diskuterades vid flera rådsmöten. Det har inte heller bestritts att Republiken Litauen under lagstiftningsförfarandet hade tillgång till samtliga handlingar som unionslagstiftaren grundade sig på vid antagandet av nämnda förordning och att Republiken Litauen hade möjlighet att yttra sig över uppgifterna i dessa handlingar och de antaganden som gjorts. Härav följer att informationsutbytet om de bestämmelser som senare blev förordning 2020/1054, ett utbyte som grundar sig på den skyldighet till ömsesidigt bistånd som följer av artikel 4.3 FEU, skedde på ett korrekt sätt. Detta konstaterande påverkas inte av Republiken Litauens argument, vilka för övrigt i samtliga fall avser frågor som redan har underkänts i samband med prövningen i sak av de grunder som avser de aktuella bestämmelserna. Denna skyldighet till ömsesidigt bistånd innebär nämligen inte på något sätt att lagstiftaren är skyldig att vara överens med varje medlemsstat i varje fråga.

524. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att talan inte heller kan vinna bifall såvitt avser den grund enligt vilken principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU har åsidosatts genom antagandet av artikel 3 i förordning 2020/1054.

525. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att det yrkande om ogiltigförklaring av artikel 3 i förordning 2020/1054 som Republiken Litauen har framställt i mål C-541/20 ska ogillas i sin helhet.

5.      Slutsats beträffande respektive talan i de mål som rör förordning 2020/1054

526. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska ogilla Republiken Bulgariens talan i mål C-543/20, Rumäniens talan i mål C-546/20 och Republiken Polens talan i mål C-553/20, i deras helhet, samt ogilla Republiken Litauens talan i mål C-541/20 och Ungerns talan i mål C-551/20, i den del respektive talan i sistnämnda två mål rör förordning 2020/1054.

D.      Förordning 2020/1055 (målen C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-549/20, C-551/20, C-552/20 och C-554/20)

527. Respektive talan i dessa sju mål rör i huvudsak två bestämmelser i förordning 2020/1055, nämligen artikel 1.3 a, genom vilken det införs en skyldighet för fordonen att återvända var åttonde vecka (artikel 5.1 b i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055) och artikel 2.4 a, genom vilken det införs en karensperiod på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder (artikel 8.2a i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055). Republiken Polen har dessutom som enda medlemsstat bestritt giltigheten av två andra bestämmelser, nämligen artikel 1.3 i förordning 2020/1055, i den del det införs en skyldighet att förfoga över ett antal fordon och förare som står i proportion till företagets transportvolym (artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess ändrade lydelse) och artikel 2.5 b i förordning 2020/1055, som rör möjligheten att låta kombinerade transporter omfattas av en karensperiod (artikel 10.7 i förordning nr 1072/2009, i dess ändrade lydelse).

528. Jag kommer att först att pröva de grunder som avser de nya villkoren för etableringskravet (artikel 5 i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055), det vill säga skyldigheten för fordonen att återvända för var åttonde vecka och skyldigheten att förfoga över ett antal fordon och förare som står i proportion till transportvolymen, och därefter behandla de grunder avseende cabotagetransporter som avser karensperioden på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder respektive införandet av möjligheten att låta kombinerade transporter omfattas av en karensperiod.

1.      Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka (artikel 1.3 i förordning 2020/1055 i den del denna ändrar artikel 5.1 b i förordning nr 1071/2009).

529. Republiken Litauen, Republiken Bulgarien, Rumänien, Republiken Cypern, Ungern, Republiken Malta och Republiken Polen har ifrågasatt lagenligheten av artikel 1.3 i förordning 2020/1055 i den del denna ändrar artikel 5.1 b i förordning nr 1071/2009.

530. Artikel 5.1 b i förordning nr 1071/2009 avser villkoren för etableringskravet. Efter ikraftträdandet av förordning 2020/1055 föreskrivs numera att ”[f]ör att uppfylla kravet i artikel 3.1 a^[(241)^] ska företaget i etableringsmedlemsstaten … organisera sin fordonsparks verksamhet på ett sådant sätt att det säkerställs att fordon som företaget förfogar över och som används vid internationella transporter återvänder till ett av driftscentrumen i den medlemsstaten senast inom åtta veckor efter avfärden”. Genom artikel 1.3 i förordning 2020/1055 infördes således i förordning nr 1071/2009 en skyldighet för fordonen att återvända var åttonde vecka.

531. De grunder som har åberopats av sökandemedlemsstaterna kan grupperas kring sex huvudteman, nämligen iakttagandet av väsentliga formföreskrifter, unionens miljöpolitik, principerna om likabehandling och icke-diskriminering, proportionalitetsprincipen, de särskilda skyldigheter som åligger unionslagstiftaren enligt artiklarna 91.1 och 94 FEUF samt de grundläggande ekonomiska friheterna.

a)      Grunderna avseende åsidosättande av artikel 91.1 FEUF genom underlåtenhet att höra EESK och Regionkommittén

1)      Parternas argument

532. Republiken Bulgarien(242) har gjort gällande att artikel 91.1 FEUF, som utgör rättslig grund för förordning 2020/1055, innebär att unionslagstiftaren var skyldig att besluta om åtgärder i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört EESK och Regionkommittén. Nämnda medlemsstat har gjort gällande att rådet och parlamentet har åsidosatt artikel 91.1 FEUF och en väsentlig formföreskrift genom att inte samråda med dessa båda kommittéer om de ändringar som gjordes under lagstiftningsförfarandet. En sådan samrådsplikt följer av domstolens praxis avseende Europaparlamentets rådgivande roll,(243) när parlamentet ännu inte var medlagstiftare, vilken gäller i tillämpliga delar för EESK och Regionkommittén, samt arbetsdokument om Regionkommitténs funktionssätt. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka utgör en väsentlig ändring och underlåtenheten att samråda med dessa två kommittéer har påverkat innehållet i den nya lagstiftningen. I sin replik har Republiken Bulgarien vidhållit att slutsatserna i domen i mål C-65/90(244) kan överföras på det sätt på vilket Regionkommittén och EESK hörs, och att den bestämmelse som då blev föremål för domstolens tolkning har samma ordalydelse som artikel 91.1 FEUF. Skyldigheten att samråda med dessa båda kommittéer följer av ett materiellt, entydigt och klart processuellt krav. En väsentlig ändring i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om utvärdering av medicinsk teknik och om ändring av direktiv 2011/24/EU(245) borde ha föranlett medlagstiftaren att på nytt höra EESK. Att underlåtenheten att samråda med kommissionen inte har haft någon betydande inverkan på innehållet i den bestämmelse som slutligen antogs, även om detta, i motsats till vad parlamentet har påstått, inte har styrkts, kan under alla omständigheter inte påverka samrådets obligatoriska karaktär. Rådet har felaktigt hävdat att den angripna åtgärden inte omfattades av skyldigheten att samråda med kommittéerna, eftersom det i artikel 91.1 FEUF inte görs någon sådan åtskillnad.

533. Republiken Cypern har anfört argument som i alla avseenden liknar de argument som Republiken Bulgarien har anfört.(246)

534. Parlamentet och rådet, samt de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden, har yrkat att talan ska ogillas såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av artikel 91.1 FEUF genom underlåtenhet att höra EESK och Regionkommittén.

2)      Bedömning

535. Det framgår av artikel 91.1 FEUF att parlamentet och rådet, när de agerar på grundval av denna bestämmelse som rättslig grund, är skyldiga att samråda med EESK och Regionkommittén. EESK och Regionkommittén yttrade sig över kommissionens förslag(247) den 18 januari 2018(248) respektive den 1 februari 2018.(249)

536. Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har i huvudsak gjort gällande att ett nytt yttrande borde ha inhämtats från dessa två kommittéer efter de betydande ändringarna i form av införandet av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka under lagstiftningsförfarandet och, endast vad gäller Republiken Bulgarien, av en karensperiod på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder.

537. Jag påpekar till att börja med att en sådan skyldighet att på nytt samråda med dessa båda kommittéer för det fall det görs en betydande ändring av ett lagstiftningsförslag varken följer av artikel 91 FEUF eller av någon annan primärrättslig bestämmelse.

538. Vad för det första gäller de arbetsdokument som Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har åberopat, anges i den praktiska handledning om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen som Regionkommittén har offentliggjort endast att samråd normalt sett även ska ske vid betydande ändringar av ett lagstiftningsförslag beträffande vilket kommittén redan har uttalat sig,(250) utan att detta preciseras närmare, bland annat vad gäller den rättsliga grunden för ett sådant samråd. I Regionkommitténs arbetsordning, som också har åberopats, fastställs endast villkor för uppföljning av kommitténs yttrande och möjligheten för regionkommittén att följa utvecklingen av lagstiftningsarbetet efter sitt yttrande och vid behov anta ett reviderat utkast till yttrande.(251) Jag tillägger att det i denna arbetsordning även föreskrivs en möjlighet för Regionkommittén att väcka talan vid domstolen när den anser att den inte har hörts i de fall som föreskrivs i EUF-fördraget.(252) Det är uppenbart att Regionkommittén varken ansåg att det var lämpligt att anta ett reviderat yttrande efter införandet av de två ovannämnda åtgärderna, vilket parlamentet har påpekat, eller att väcka talan vid domstolen för att få fastställt att dess rättigheter åsidosatts under det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av förordning 2020/1055.

539. För det andra har parterna ingående diskuterat frågan huruvida lärdomarna från domen i målet parlamentet/rådet(253) kunde överföras på villkoren för samråd med EESK och Regionkommittén, eftersom artikel 75 EEG, som domstolen tolkade i den domen, i stort sett har samma ordalydelse som artikel 91.1 FEUF.

540. I likhet med parlamentet och rådet är jag inte övertygad om att den lösning som valdes i denna dom kan överföras på detta mål.

541. Det går nämligen inte att bortse från att de villkor under vilka rådet var skyldigt att på nytt samråda med parlamentet, vid en tidpunkt då parlamentet fortfarande endast var ett rådgivande organ, har preciserats i en annan dom som meddelats senare i ett mål mellan parlamentet och rådet,(254) av vilken det följer att ”kravet att parlamentet skall höras i de fall som föreskrivs i fördraget utgör en väsentlig formföreskrift, vars åsidosättande medför att den aktuella rättsakten skall ogiltigförklaras. Att parlamentet på ett verksamt sätt deltar i gemenskapens lagstiftningsprocess i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i fördraget utgör nämligen en nödvändig del i den jämvikt mellan institutionerna som eftersträvas i fördraget. Denna behörighet är uttrycket för en grundläggande demokratisk princip, enligt vilken folken deltar i maktutövningen genom en vald församling. Kravet att höra parlamentet under lagstiftningsförfarandet … innebär ett krav att Europaparlamentet åter skall höras varje gång som den rättsakt som slutligen antas, som helhet betraktad, avviker från det förslag som parlamentet har yttrat sig över, med undantag för de fall där tilläggen huvudsakligen motsvarar en önskan som parlamentet självt uttryckt”.(255)

542. Jag erinrar med all respekt om att EESK och Regionkommittén inte är unionsinstitutioner(256), i den mening som avses i artikel 13.2 FEU, och inte heller förkroppsligar folkens deltagande i maktutövningen, vilket parlamentet gjorde redan år 1995. Skyldigheten att på nytt samråda med dessa två kommittéer kan följaktligen inte grundas på nämnda rättspraxis från domstolen.

543. EESK och Regionkommittén har enligt min mening i tillräcklig utsträckning kunnat yttra sig över de planerade lagstiftningsförslagen.

544. Såsom rådet med rätta har gjort gällande uttryckte EESK i sitt yttrande av den 18 januari 2018 sitt stöd för det angivna målet och mer allmänt för hela mobilitetspaketet.(257) EESK stödde också målen i förslaget att införa etableringskrav som gör det möjligt att förhindra användning av brevlådeföretag för att bedriva vägtransporter(258) och välkomnade den samlade inriktningen på de föreslagna ändringarna av förordning nr 1072/2009 i syfte att förenkla och förtydliga cabotagereglerna.(259) EESK har kunnat yttra sig över, och i förekommande fall framföra reservationer mot, åtgärderna i kommissionens förslag, både vad gäller översynen av artikel 5 i förordning nr 1071/2009 och ändringen av förordning nr 1072/2009 i fråga om cabotage. Vad gäller just cabotage har EESK särskilt beklagat att ”man i förslaget inte alls tar upp frågan om när en cabotageverksamhet inte längre är tillfällig utan blir till en sådan kontinuerlig och varaktig verksamhet att rätten att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där företaget är etablerat”(260) och efterlyste ”en tydlig regel för vad som menas med tillfälligt”(261) som skulle kunna bestå i att fastställa ”en karenstid mellan cabotagetransportomgångar”,(262) vilket är just det val som unionslagstiftaren slutligen valde i den slutliga lydelsen av förordning 2020/1055.

545. Regionkommittén har i sitt yttrande av den 1 februari 2018 valt att fokusera på arbetsrelaterade frågor inom vägtransportsektorn, samtidigt som den betonar de viktigaste särdragen för marknaden för godstransporter på väg i unionen(263) och välkomnar de tydligare bestämmelserna om cabotage.(264)

546. Enligt min mening framgår det under alla omständigheter av innehållet i dessa båda yttranden tydligt att införandet av en skyldighet för fordonen att återvända varannan vecka och en karensperiod på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder ligger i linje med vad som angavs det förslag från kommissionen som de båda kommittéerna har haft möjlighet att yttra sig över, och att det inte avviker från förslaget på ett sådant sätt att det skulle ha varit nödvändigt att på nytt höra de båda kommittéerna. Med andra ord påverkades inte den tilltänkta ordningen som helhet.(265)

547. Jag föreslår därför att talan inte ska bifallas såvitt avser de grunder enligt vilka artikel 91.1 FEUF har åsidosatts genom underlåtenheten att höra EESK och Regionkommittén.

b)      Grunderna avseende åsidosättande av unionens miljö- och klimatpolitik

1)      Parternas argument

548. Republiken Litauen har som första grund gjort gällande att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, som infördes genom artikel 1.3 i förordning 2020/1055, strider mot artikel 3.3 FEU, artiklarna 11 och 191 FEUF, artikel 37 i stadgan och, mer allmänt, unionens miljö- och klimatpolitik. Republiken Litauen har gjort gällande att skyddet av miljön utgör ett av unionens grundläggande mål och att de krav som är knutna till detta skydd ska integreras i genomförandet av den gemensamma transportpolitiken. De fördragsbestämmelser som åberopats och den europeiska gröna given ska beaktas, eftersom miljöskydd är ett tvingande krav, och de åtgärder som unionslagstiftaren vidtar, även om de eftersträvar andra mål, inte uppenbart får strida mot detta.

549. I den europeiska gröna given, som lades fram under förfarandet för antagande av förordning 2020/1055, fastställdes att unionen har som mål att uppnå klimatneutralitet senast 2050, ett mål som bekräftats av Europeiska rådet.(266) För att uppnå detta mål måste transportutsläppen minska med 90 procent fram till detta datum.(267) Dessutom fastställs målet om klimatneutralitet även i artikel 2.1 i förordning (EU) 2021/1119.(268) I artikel 2.2 i denna förordning åläggs unionsinstitutionerna och medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder på unionsnivå respektive nationell nivå för att möjliggöra ett gemensamt uppnående av detta mål, med beaktande av vikten av att främja såväl rättvisa och solidaritet mellan medlemsstaterna som kostnadseffektivitet när det gäller att uppnå målet. Kommissionen har för övrigt själv beklagat(269) att Europaparlamentets och rådets överenskommelse innehåller inslag som inte överensstämmer med ambitionerna i den europeiska gröna given och Europeiska rådets godkännande av målet att uppnå klimatneutralitet senast 2050. Kommissionen åtog sig dessutom att efter antagandet av mobilitetspaketet analysera konsekvenserna av denna skyldighet på klimatet och miljön samt att lägga fram ett riktat lagstiftningsförslag innan skyldigheten för fordonen att återvända trädde i kraft.(270) I denna konsekvensbedömning bekräftades de betydande miljökonsekvenserna av denna skyldighet, vilket innebär att det är uppenbart att parlamentets och rådets påståenden att den angripna bestämmelsen endast medför en måttlig ökning av utsläppen är ogrundade.(271)

550. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka skulle stå i strid med den europeiska gröna given och neutralitetsmålet, eftersom en sådan skyldighet skulle medföra en betydande ökning av antalet körningar, vilka till största delen skulle ske med tomma fordon. Detta skulle resultera i kraftigt ökade koldioxidutsläpp från transportsektorn, en sektor där två tredjedelar av det totala behovet av arbetskraft koncentreras till de centrala delarna av unionen, medan merparten av förarna kommer från medlemsstater i utkanten av unionen.(272)

551. Republiken Litauen har i sin replik gjort gällande att artikel 3.3 FEU och artiklarna 11 och 191 FEUF inte kan tolkas så restriktivt som rådet och parlamentet har föreslagit i sitt svaromål och har vidhållit att frågan huruvida skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka är lagenlig ska bedömas mot bakgrund av dessa bestämmelser. Dessutom är dessa institutioners inställning till den europeiska gröna given inkonsekvent. Republiken Litauen har erinrat om att miljöskydd enligt domstolens praxis utgör ett tvingande krav. Även om lagstiftaren får vidta åtgärder som avviker från miljöskyddsmålen, får dessa åtgärder, såsom i förevarande fall, inte vara uppenbart oförenliga med eller strida mot dessa mål. Det är uppenbart att den omtvistade skyldighetens inverkan på miljön underskattades.

552. Republiken Bulgarien har genom sin första grund, som består av två delar, för sin del gjort gällande att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka dels strider mot artikel 90 FEUF, artikel 3.3 FEU, artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan, dels strider mot artikel 3.5 FEU, artiklarna 208.2 och 216.2 FEUF samt Parisavtalet, antaget vid konferensen med parterna i FN:s ramkonvention om klimatförändringar (COP 21) i december 2016 och undertecknat den 22 april 2016. Även om den gemensamma transportpolitiken är av särskild betydelse ur ett miljöperspektiv utgör skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, genom att denna skyldighet medför kraftigt ökade koldioxidutsläpp och en ökning av antalet resor med tomma fordon och av vägtrafiken i stort, ett hinder för att uppnå målet med den europeiska gröna given, vilket kommissionen har understrukit. Det skulle också bli svårt för medlemsstaterna att uppfylla sina skyldigheter enligt förordning (EU) 2018/842.(273)

553. Vad gäller den första grundens första del har Republiken Bulgarien gjort gällande att de åberopade bestämmelserna kräver att institutionerna eftersträvar de mål som fastställs i fördragen i samband med en gemensam transportpolitik. Artikel 11 FEUF utgör en horisontell klausul i vilken det understryks att miljöskyddsmålet är av övergripande och grundläggande karaktär. Integreringen av överväganden som rör en hög miljöskyddsnivå i unionens politik bekräftas för övrigt av artikel 37 i stadgan, vilket således understryker den framträdande plats som detta skydd getts i unionens rättsordning. Skyldigheten för fordon att återvända var åttonde vecka, de miljöskador som denna skyldighet skulle orsaka och de ökade utsläppen av växthusgaser skulle uppenbart äventyra uppnåendet av de miljömål som eftersträvas genom fördragen och en mängd andra åtgärder som vidtagits för att skydda miljön och minska utsläppen skulle därmed ha vidtagits förgäves. Rådet och parlamentet har således åsidosatt ovannämnda bestämmelser genom att anta en bestämmelse som inte på något sätt främjar en hög miljöskyddsnivå eller innehåller krav som är förbundna med ett sådant skydd.

554. Vad gäller den andra delgrunden har parlamentet och rådet själva medgett att det, för att bidra till målen i Parisavtalet, är nödvändigt att påskynda hela transportsektorns övergång till nollutsläpp och drastiskt och snabbt minska utsläppen av luftföroreningar från transporter, vilket krävs enligt artiklarna 2 och 4 i Parisavtalet. Den omtvistade skyldigheten strider således mot målen i Parisavtalet och åsidosätter därför artikel 208.2 FEUF. På samma sätt strider nämnda skyldighet mot artikel 216.2 FEUF, eftersom kommissionen dessutom har bekräftat att denna skyldighet inte respekterar målet om en klimatneutral union senast år 2050.(274) Eftersom unionen enligt artikel 3.5 FEU ska bidra till efterlevnaden och utvecklingen av internationell rätt och eftersom unionen är skyldig att respektera internationell rätt i dess helhet när den antar en rättsakt strider skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka mot dessa bestämmelser. I den konsekvensbedömning som gjordes år 2021, det vill säga efter antagandet av förordning 2020/1055, bekräftades den miljömässiga tragedi som denna förordning har orsakat. Det är inte enbart den omständigheten att den omtvistade skyldigheten saknar positiva effekter för miljön som har kritiserats, utan den omständigheten att denna skyldighet tydligt strider mot de miljömål som ska eftersträvas.

555. Den första grunden för Republiken Cyperns talan avser åsidosättande av miljömål och internationella åtaganden. Republiken Cypern har anfört samma argument som Republiken Bulgarien.

556. I mål C-551/20 har Ungern, vad gäller den första grund som har anförts avseende en uppenbart oriktig bedömning och åsidosättande av proportionalitetsprincipen och försiktighetsprincipen, anfört argument som rör miljöskydd och unionens miljöpolitik som jag kommer att pröva här. Ungern har bland annat gjort gällande att artikel 1.3 i förordning (EU) 2020/1055 strider mot försiktighetsprincipen, som är en allmän unionsrättslig princip som följer av artikel 11 FEUF, artikel 168.1 FEUF, artikel 169.1 och 169.2 FEUF och artikel 191.1 och 191.2 FEUF. Av en sådan princip följer att de berörda myndigheterna vid utövandet av sina befogenheter är skyldiga att vidta lämpliga åtgärder för att förebygga vissa potentiella risker för folkhälsan, säkerheten och miljön, varvid de krav som är knutna till skyddet av dessa intressen ska ges företräde framför ekonomiska intressen. På grund av den kraftiga ökningen av koldioxidutsläpp som skyldigheten för fordonen att återvända skulle resultera i strider detta helt klart mot unionens åtagande om minskade växthusgasutsläpp och i synnerhet mot den europeiska gröna given som, enligt unionens internationella åtaganden inom ramen för Parisavtalet, har som mål att uppnå klimatneutralitet i unionen senast år 2050. Det finns även anledning att beakta artikel 11 FEUF, i vilken det understryks att målet att skydda miljön är av övergripande och grundläggande karaktär och således ska tjäna som standard för att kontrollera giltigheten av unionslagstiftningen när det är uppenbart att miljöintressena inte har beaktats eller helt och hållet har åsidosatts. En åtgärd som i många avseenden har negativa effekter på miljön på grund av de onödiga körningar med tunga fordon som den orsakar – oavsett om det rör sig om luftföroreningar, nedskräpning eller infrastrukturslitage – kan inte motiveras av enbart kontrollmål. Av uppgifterna i 2021 års konsekvensbedömning framgår att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka får betydande återverkningar, vilket motsäger att det rör sig om försumbara effekter i förhållande till de totala utsläppen, vilket rådet och parlamentet har gjort gällande. De åtgärder som vidtagits för att minska utsläppen av växthusgaser ändrar inte denna slutsats, men skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka gör det avsevärt svårare att uppnå de mål som eftersträvas med dessa åtgärder. Nämnda åtgärder visar tvärtom att en minskning av mängden av dessa gaser i atmosfären är ett prioriterat mål för unionen från vilket det endast är möjligt att avvika i särskilt motiverade fall, på grund av ett mål som åtminstone har samma rang som miljöintresset och under förutsättning att det inte är möjligt att finna någon annan lämplig lösning, vilket inte är fallet med skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka.

557. I mål C-552/20 har Republiken Malta gjort gällande att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka strider mot artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan. Enligt Republiken Malta ska artikel 91.2 FEUF, som utgör den rättsliga grunden för förordning 2020/1055, tolkas tillsammans med andra bestämmelser i unionsrätten i vilka unionslagstiftaren åläggs att beakta andra relevanta omständigheter, däribland sådana som rör miljöskydd och har en särskild plats bland unionens mål och politik och som även är ett tvingande krav. I artikel 11 FEUF föreskrivs en särskild skyldighet att integrera miljöskyddet i unionens politik och institutionernas skyldighet att se till att miljöperspektivet beaktas i all unionspolitik och alla unionsåtgärder, oavsett vilken sektor som berörs och oberoende av om de har ett direkt samband med miljön eller inte. Artikel 11 FEUF har kompletterats och förstärkts genom artikel 37 i stadgan. Artikel 11 FEUF innehåller både en formell skyldighet att beakta miljöaspekterna innan något beslut fattas och en materiell skyldighet att säkerställa att unionens åtgärder överensstämmer med förverkligandet av miljömålen. Rådet och parlamentet har inte iakttagit någon av dessa skyldigheter.

558. Enligt den formella skyldighet som följer av artikel 11 FEUF jämförd med artikel 37 i stadgan ska konsekvensbedömningar utarbetas för att säkerställa att förslag till unionsrättsakter håller hög kvalitet och överensstämmer med de miljömål som eftersträvas i fördraget samt att sådana förslag är förenliga med proportionalitetsprincipen. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka har emellertid inte varit föremål för någon sådan bedömning och har antagits utan någon föregående bedömning av dess potentiella inverkan på miljön.

559. Den materiella skyldighet som följer av artikel 11 FEUF innebär att alla politiska beslut av unionen som kan äventyra miljömålen ska vara nödvändiga, proportionerliga och vederbörligen motiverade. Politiska beslut som hindrar genomförandet av unionens miljömål, trots att det finns alternativa åtgärder eller när miljöskadan framstår som oproportionerlig, strider mot artikel 11 FEUF. Den negativa inverkan på miljön som skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka får, på grund av att fordonen i onödan återvänder tomma, skulle äventyra uppnåendet av unionens övriga miljömål, antingen de mål som anges i själva Parisavtalet eller målen i förordning 2018/842 som fastställer bindande årliga utsläppsminskningsmål för varje medlemsstat. Denna skyldighet skulle också strida mot målet att minska utsläppen av växthusgaser från transporter med 60 procent,(275) de mål för att förbättra luftkvaliteten som fastställs i unionslagstiftningen samt det mål att förebygga och begränsa genereringen av avfall som fastställs i direktiv 2008/98/EG.(276) Att inte beakta alla dessa mål vid fastställandet av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, och det sätt på vilket en sådan skyldighet allvarligt äventyrar dessa mål, strider mot artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan.

560. Republiken Malta har vidare gjort gällande att parlamentet och rådet varken har visat eller förklarat hur miljöskyddskraven har integrerats i definitionen och genomförandet av skyldigheten att återvända. Kommissionens efterhandsutvärdering av effekterna av denna skyldighet visar att regeln om att fordonen ska återvända till etableringsstaten skulle påverka klimatförändringarna och luftkvaliteten på ett mycket negativt och mycket kraftigt sätt. Detta skulle undergräva unionens politik och lagstiftning på klimat- och miljöskyddsområdet.

561. Slutligen har Republiken Polen, i mål C-554/20, åberopat en gemensam grund för alla de bestämmelser som denna medlemsstat ifrågasätter och gjort gällande att artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan har åsidosatts, eftersom miljöskyddskraven inte har beaktats. Av dessa två bestämmelser följer att unionsinstitutionerna är skyldiga att avhålla sig från att vidta åtgärder som kan äventyra uppnåendet av miljöskyddsmålen, och detta utöver de åtgärder som kan kopplas till artiklarna 191 och 192 FEUF. Den princip om integrering av miljökrav i unionens övriga politik som följer av dessa bestämmelser gör det möjligt att förena miljöskyddsmålen och miljöskyddskraven med unionens övriga intressen och mål och uppnå en hållbar utveckling. En sådan princip utgör i sig en grund för ogiltigförklaring av en unionsrättsakt, om det är uppenbart att miljöintressena inte har beaktats eller helt har åsidosatts. Med hänsyn till att artikel 11 FEUF har en horisontell karaktär ska prövningen av huruvida en viss åtgärd i tillräcklig utsträckning bidrar till miljöskyddet inte ske isolerat från andra unionsåtgärder som antagits i detta syfte och som har samband med den berörda verksamheten, utan det är samtliga åtgärder som unionen vidtar på detta område som utgör en lämplig ram för en sådan bedömning. Domstolsprövningen av huruvida unionslagstiftarens agerande är förenligt med denna integrationsprincip bör motsvara den prövning som tribunalen gjorde när den prövade huruvida kommissionens agerande var förenligt med principen om energisolidaritet.(277) Under dessa omständigheter ankom det på lagstiftaren att beakta miljökraven innan skyldigheten att återvända antogs, vilket bland annat innebar en bedömning av de planerade reglernas inverkan på miljön och säkerställandet av att dessa inte skulle äventyra förverkligandet av de mål som fastställts i andra sekundärrättsakter som antagits på miljöområdet. Avsaknaden av en sådan bedömning utgör ett uppenbart åsidosättande av den skyldighet att göra en sådan bedömning som föreskrivs artikel 11 FEUF.(278)

562. Parlamentet och rådet är vidare skyldiga att göra en avvägning mellan de motstridiga intressena och i förekommande fall göra lämpliga ändringar. Om artikel 11 FEUF tolkades så, att den endast avser rättsområden och inte särskilda åtgärder, skulle dess betydelse i hög grad relativiseras. Miljöskyddskraven bör beaktas även vid fastställandet av de olika åtgärder som ingår i det relevanta området av unionsrätten. Argumentet att andra sekundärrättsakter om luftföroreningar inte kan utgöra en ram för bedömningen av förordning 2020/1055 kan inte godtas. I annat fall skulle effektiviteten av artikel 11 FEUF äventyras. Institutionerna kan i så fall anta en rättsakt som hindrar eller förhindrar förverkligandet av de mål som fastställts i rättsakter som antagits på miljöområdet, trots att klimatkrisen är den största utmaningen för unionens miljöpolitik och unionsinstitutionerna på ett konsekvent sätt måste sträva efter att uppnå de klimatmål som antagits av unionen. Det är välkänt att luftföroreningar till följd av utsläpp vid transporter orsakar många hälsoproblem, och att detta framför allt gäller vägtransporter. Genom att tvinga fordon att återvända till etableringsmedlemsstaten var åttonde vecka riskerar skyldigheten att återvända att leda till ytterligare resor som i sin tur medför ökade koldioxidutsläpp och luftföroreningar, vilket kan få betydande konsekvenser för uppnåendet av de miljömål för unionen som bland annat följer av den europeiska gröna given, målet om en klimatneutral union senast år 2050 genom en minskning med 90 procent av de totala transportutsläppen jämfört med 1990 års nivåer och de mål som fastställts för medlemsstaterna i relevant unionslagstiftning. De ytterligare utsläpp av kväveoxid och damm som genereras vid tillämpningen av de angripna bestämmelserna kan äventyra effektiviteten av de åtgärder som medlemsstaterna har fastställt i sina luftskyddsplaner, särskilt de planer som antagits för zoner och tätbebyggelse som ligger nära de kommunikationsvägar som används vid internationella transporter. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka strider således mot integrationsprincipen i artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan. Det räcker att studera 2021 års konsekvensbedömning för att konstatera att unionslagstiftaren har åsidosatt dessa två bestämmelser, eftersom bedömningen bekräftar att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka har en negativ inverkan på miljön, vilket bland annat strider mot den europeiska gröna given.

563. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av de grunder som anförts avseende åsidosättande av unionens miljö- och klimatpolitik.

2)      Bedömning

564. Sökandenas argument kan i huvudsak delas in i tre kategorier.(279) Först strider skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka mot de primärrättsliga miljöskyddsbestämmelserna. Vidare strider denna skyldighet även mot unionens och medlemsstaternas internationella åtaganden på miljöskyddsområdet. Slutligen strider skyldigheten att återvända mot unionens miljöpolitik, eftersom den äventyrar uppnåendet av de mål som enligt en rad sekundärrättsakter ska eftersträvas på miljöområdet.

i)      Det påstådda åsidosättandet av artikel 3 FEU, artiklarna 11 och 191 FEUF och artikel 37 i stadgan

565. Vad gäller artikel 37 i stadgan framgår det av förklaringarna till artikel 37 att principen i denna artikel grundar sig på artiklarna 2, 6 och 174 EG, numera artikel 3.3 FEU och artiklarna 11 och 191 FEUF. Domstolen har redan slagit fast att eftersom det i artikel 52.2 i stadgan slås fast att de rättigheter som erkänns i stadgan ska regleras i fördragen på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa, ska rätten till en hög miljöskyddsnivå, såsom stadfästs i stadgan, förstås och tolkas på de villkor och med de begränsningar som i förekommande fall föreskrivs i artikel 3.3 FEU och artiklarna 11 och 191 FEUF.(280) I likhet med vad parlamentet har påpekat(281) och jag redan har erinrat om(282) utgör artikel 37 i stadgan således inte en självständig rättslig bestämmelse som är oberoende av dessa andra primärrättsliga bestämmelser.

566. Vad gäller artikel 3.3 FEU är denna bestämmelse i grund och botten en rambestämmelse som inte fastställer någon rangordning mellan de mål som uppställs för unionen. Även om det går att fråga sig huruvida skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka är förenlig med målet att uppnå en hög miljöskyddsnivå och bättre miljö, måste det samtidigt konstateras att en sådan skyldighet eftersträvar målet att uppnå en välavvägd ekonomisk tillväxt och en social marknadsekonomi. Den programliknande karaktären hos artikel 3.3 FEU gör enligt min mening att bedömningen av huruvida den omtvistade skyldigheten är helt förenlig med unionens primärrätt inte behöver omfatta en legalitetsparameter. Genomförandet av miljömålet ska vara resultatet av unionens och medlemsstaternas politik och åtgärder,(283) och artikel 3.3 FEU kan inte tillämpas självständigt i förhållande till de särskilda bestämmelser i fördraget som konkretiserar de allmänna målen däri.(284)

567. Vad gäller artikel 11 FEUF anser jag att generaladvokat Geelhoeds bedömning, som parterna i stor utsträckning har hänvisat till, fortfarande är relevant och aktuell, trots att den avsåg den tidigare bestämmelse som numera motsvaras av nämnda artikel 11. Generaladvokaten ansåg således att ”[t]rots att denna bestämmelse har en tvingande ordalydelse … kan det inte anses att den ger upphov till en standard enligt vilken miljöskyddet i utformningen av gemenskapens politik alltid måste anses vara det förhärskande intresset. En sådan tolkning skulle på ett oacceptabelt sätt begränsa gemenskapsinstitutionernas och gemenskapslagstiftarens befogenheter att göra skönsmässiga bedömningar. Den får på sin höjd anses vara en skyldighet för gemenskapsinstitutionerna att beakta ekologiska intressen inom politikområden som i egentlig mening ligger utanför miljöskyddet. Det är bara när det är uppenbart att ekologiska intressen inte har beaktats eller när de helt har åsidosatts som artikel 6 EG kan fungera som standard för en prövning av gemenskapslagstiftningens giltighet. Vid bedömningen huruvida en viss bestämmelse i tillräcklig utsträckning bidrar till miljöskyddet bör den med tanke på den horisontella karaktären hos artikel 6 EG vidare inte betraktas separat från andra gemenskapsbestämmelser som antas för detta syfte i förhållande till den aktuella verksamheten. Det är alla bestämmelser som antas av gemenskapen inom detta område som ger rätt ram för bedömningen”.(285)

568. Även om parterna är överens om denna tolkning, som domstolen inte har haft tillfälle att bekräfta,(286) är de oense om vilka slutsatser som i förevarande mål ska dras av denna tolkning.

569. Jag erinrar om vikten av målet att skydda miljön, vilket för övrigt framgår av domstolens praxis, i vilken det erinras om att miljöskydd är ett grundläggande mål för unionen(287) och understryks att detta mål är av tvärgående och grundläggande karaktär.(288) Jag har inte för avsikt att ifrågasätta detta.

570. Frågan om målets vikt skiljer sig emellertid från frågan om i vilken utsträckning målet kan bli föremål för domstolsprövning. I detta avseende konstaterar jag, i likhet med generaladvokaten Geelhoed, att artikel 11 FEUF, trots dess till synes tvingande lydelse, utgör en tvärgående bestämmelse vars verkan visserligen är att belysa de mer precisa bestämmelserna avseende unionens övriga politik och åtgärder, vilket domstolen redan har konstaterat, exempelvis i samband med den gemensamma jordbrukspolitiken,(289) den gemensamma fiskeripolitiken(290) eller kärnenergisektorn,(291) men utan att precisera dess villkor, former och intensitet. Lagstiftaren måste således, oavsett vilket politikområde den väljer att ingripa på, integrera miljöskyddskraven utan att det i artikel 11 FEUF närmare preciseras vilka skyldigheter som åligger lagstiftaren.(292) Utan att det i detta skede är nödvändigt att uttala sig om huruvida unionslagstiftaren har gjort en bedömning av miljökonsekvenserna av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, och i avsaknad av närmare uppgifter om räckvidden av kravet i artikel 11 FEUF, ska det redan i detta skede slås fast att Republiken Polens och Maltas anmärkningar avseende åsidosättande av artikel 11 FEUF på grund av avsaknaden av en konsekvensbedömning inte kan godtas.

571. Såsom vissa av sökandemedlemsstaterna har påpekat hänför sig artikel 11 FEUF förvisso till unionens politik och åtgärder. En sådan hänvisning kan emellertid inte tolkas som en systematisk skyldighet att vid antagandet av varje enskild lagstiftningsåtgärd beakta miljöskyddskraven eller att ge dem företräde. Först ska den politik och de åtgärder som avses i artikel 11 FEUF förstås som den politik och de åtgärder som avses i tredje delen i EU-fördraget, som just har detta som rubrik,(293) och artikel 11 FEUF kan inte användas som den standard mot bakgrund av vilken förenligheten av varje enskild bestämmelse i en unionslagstiftningsakt ska bedömas. Vidare har denna bestämmelse en tvärgående karaktär, eftersom miljöskyddskraven har flera dimensioner. Det är i slutändan det sätt på vilket unionen i sin politik integrerar dessa krav som gör det möjligt att avgöra huruvida unionen agerar i enlighet med vad som stadgas i artikel 11 FEUF och huruvida unionslagstiftaren har utövat sina befogenheter med iakttagande av det mål som fastställs i denna bestämmelse.

572. Svarandeinstitutionerna har i detta avseende gjort gällande att om varje bestämmelse som kan ha en negativ inverkan på miljön skulle förklaras strida mot artikel 11 FEUF, utan att ta hänsyn till det bredare normativa sammanhang som den berörda bestämmelsen ingår i, skulle varje åtgärd som tillåter godstransporter på väg, på grund av dess i högsta grad förorenande karaktär, riskera att ifrågasättas på denna grund.

573. Detta argument kan säkert te sig en smula provocerande. Inte desto mindre kan argumentet enligt min mening härbärgera en sanning: som generaladvokaten Geelhoed har påpekat avsåg fördragens upphovsmän inte att unionslagstiftaren skulle vägledas på ett sådant sätt miljöskyddsmålet riskerar att bli ett helt överordnat mål, då, som jag redan har erinrat om, en sådan hierarki mellan unionens mål för övrigt inte framgår av fördragen.

574. Som jag redan erinrat om(294) ligger det dessutom i lagstiftningsåtgärdens natur att det är nödvändigt att inom ett visst område göra en avvägning mellan olika intressen och att göra en avvägning mellan mål som kan vara motstridiga. Detta är en komplicerad uppgift där lagstiftaren enligt rättspraxis ges ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förklarar att unionsdomstolens prövning är begränsad till en kontroll av huruvida det har skett en uppenbart oriktig bedömning, huruvida det har förekommit maktmissbruk och huruvida lagstiftaren inte har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.(295)

575. Även om skyldigheten för fordonen att återvända till etableringsmedlemsstaten var åttonde vecka skulle få negativa konsekvenser för miljön,(296) är detta konstaterande i sig inte tillräckligt för att slå fast att artikel 11 FEUF har åsidosatts, eftersom unionslagstiftaren dessutom har vidtagit olika åtgärder för att försöka begränsa de negativa effekterna av godstransporter på väg. Skyldigheten att återvända var åttonde vecka ska således ses mot bakgrund av det större normativa sammanhang i vilket den ingår. Vid tidpunkten för antagandet av förordning 2020/1055 var medlemsstaterna enligt förordning 2018/842 skyldiga att minska sina växthusgasutsläpp fram till år 2030 med en procentsats som fastställdes i den förordningen. I förordningen erinrades om att ett sådant mål hade godkänts av Europeiska rådet inom hela ekonomin.(297) Det övergripande målet med direktiv 2004/107/EG(298) är att bevara och förbättra luftkvaliteten genom att bland annat fastställa målvärden för vilka medlemsstaterna, utan att ådra sig oproportionerliga kostnader, ska vidta alla åtgärder som krävs.(299) Genom direktiv 2008/50/EG(300) definierades och fastställdes mål för luftkvaliteten, vars kvalitet ska utvärderas på grundval av gemensamma metoder och kriterier och information till allmänheten.(301) Direktiv 2008/98(302) syftar till att förebygga eller minska genereringen av avfall, de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning.(303) Vad mer specifikt gäller transportsektorn ändrades Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer(304) år 2011 genom direktiv 2011/76/EU(305) i syfte att integrera överväganden som rör främjandet av hållbara transporter som ett nyckelelement i den gemensamma transportpolitiken, och unionslagstiftaren ansåg att transportsektorns bidrag till klimatförändringarna borde minskas,(306) men att detta mål inte fick uppnås genom att oproportionerliga hinder skapas, eftersom även den inre marknadens funktion måste bevaras.(307) Vad gäller transportsektorn införde direktiv 2011/76 principen om att förorenaren betalar i direktiv 1999/62,(308) och unionslagstiftaren ansåg att vägtullar utgör ett rättvist och effektivt ekonomiskt instrument för en hållbar transportpolitik, eftersom de gör det möjligt att ta hänsyn till kostnaden för den nivå av förorening och trängsel som den aktuella användningen av fordonen orsakar.(309) Dessutom reglerades koldioxidutsläppen från nya lätta nyttofordon i förordning (EU) 2019/631,(310) och från nya tunga fordon i förordning (EU) 2019/1242.(311) Unionslagstiftaren hade även antagit ett direktiv vars syfte var att ålägga medlemsstaterna att beakta motorfordons energi- och miljöpåverkan vid offentliga upphandling.(312) Märkningen av däck, som regleras i förordning (EU) 2020/740,(313) har som mål att begränsa fordonens drivmedelsförbrukning och därmed bidra till minskade utsläpp av växthusgaser och till utfasningen av fossila bränslen i transportsektorn.(314)

576. Vid tidpunkten för antagandet av förordning 2020/1055, och således vid antagandet av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, hade unionslagstiftaren således enligt min mening fog för att med fullt utnyttjande av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning anse att denna skyldighets eventuella negativa konsekvenser för miljön kunde begränsas genom att tillämpa den befintliga lagstiftning som mer specifikt behandlar miljöaspekterna av den aktuella verksamheten och som transportföretagen ska beakta i deras tekniska omställning mot en mindre förorenande mobilitet.

577. Av skäl 8 i förordning 2020/1055 framgår för övrigt att unionslagstiftaren har velat minska risken för att fordon återvänder enbart i syfte att uppfylla detta nya etableringskrav.

578. Ska unionslagstiftaren klandras för att inte mer uttryckligen ha tagit hänsyn till miljöfaktorer i förordning 2020/105? Jag anser inte det. I artikel 11 FEUF föreskrivs inte vilken form miljöskyddskraven ska ha, och denna integrering ska under alla omständigheter ske vid genomförandet av unionens politik, något som jag redan har föreslagit ska ges en vid tolkning. Jag erinrar om att den rättsliga grunden för förordning 2020/1055 är artikel 91.1 FEUF och att det mål som eftersträvas med införandet av skyldigheten att återvända i denna förordning uppenbarligen inte är direkt kopplat till de farhågor som uttrycks i artikel 11 FEUF, eftersom en sådan skyldighet utgör ett förtydligande av bestämmelserna i förordning nr 1071/2009 om förekomsten av en faktisk och stabil företagsetablering.(315) Den effekt som eftersträvas är nämligen att förstärka kopplingen mellan transportföretaget och den medlemsstat där detta är etablerat för att säkerställa en ”verklig och kontinuerlig närvaro”,(316) där en förlust av denna koppling enligt lagstiftarens utgör ett hot mot rättvis konkurrens och lika villkor på den inre marknaden.(317) Jag medger att de bestämmelser i fördraget som ger unionen befogenhet på miljöområdet dessutom helt lämnar kvar de befogenheter som unionen har enligt andra bestämmelser.(318)

579. Eftersom det är nödvändigt att göra avvägningar beträffande vissa av de mål och principer som anges i artiklarna 3 och 11 FEUF, och på grund av komplexiteten i genomförandet av kriterierna,(319) framstår det som att rådet och parlamentet, vad gäller ovannämnda två bestämmelser, inte gjort någon uppenbart oriktig bedömning när de antog skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka.

580. Denna slutsats påverkas inte av sökandemedlemsstaternas åberopande av Ricardo-studien från år 2021, som hade till syfte att bedöma effekterna av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka. Även om denna studie visade på en betydande ökning av bland annat koldioxidutsläppen, ska nämligen en unionsrättsakts giltighet bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs(320) och denna giltighet kan inte vara beroende av hur effektiv rättsakten i efterhand bedöms ha varit.(321) Under alla omständigheter ska en sådan ökning, som jag redan påpekat, under alla omständigheter ställas i relation till den samlade lagstiftningen på det berörda området innan det kan slås fast att unionslagstiftaren uppenbart har underlåtit att beakta miljöskyddskraven.

581. Det är även på grund av att den rättsliga grunden för förordning 2020/1055 är artikel 91.1 FEUF som argument som grundar sig på ett åsidosättande av artiklarna 191 och 192 FEUF inte kan anses vara relevanta för förevarande talan. Denna förordning är inte en åtgärd som vidtagits inom ramen för unionens miljöpolitik och det har inte hävdats att svarandeinstitutionerna har använt sig av en felaktig rättslig grund. Eftersom förordning 2020/1055 inte är en åtgärd som vidtagits av unionen med stöd av artikel 191 FEUF(322) saknar åberopandet av ett åsidosättande av artikel 192.2 c FEUF relevans.(323) En åtgärd kan inte hänföras till miljöområdet enbart på grund av att det är nödvändigt att ta hänsyn till miljökrav.(324)

582. Även om domstolen skulle vilja uttala sig i frågan om det åsidosättande av försiktighetsprincipen som Ungern påstått har ägt rum,(325) framgår det av domstolens praxis att även om det i artikel 191.2 FEUF föreskrivs att miljöpolitiken bland annat ska grundas på denna princip, kan denna även tillämpas i samband med unionspolitiken på andra områden, särskilt politiken för skydd av folkhälsan och när unionens institutioner, inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken eller politiken för den inre marknaden, vidtar åtgärder för att skydda människors hälsa.(326) Enligt denna princip kan skyddsåtgärder vidtas då det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker människors hälsa utsätts för, utan att man behöver vänta på att det fullt ut visas att riskerna verkligen föreligger och hur allvarliga de är. Om resultaten av genomförda undersökningar inte är så övertygande att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, men det likväl är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för folkhälsan om risken förverkligades, är det med beaktande av försiktighetsprincipen motiverat att vidta restriktiva åtgärder.(327) Även när det gäller de villkor under vilka försiktighetsprincipen ska genomföras har domstolen slagit fast att på grund av komplexiteten i genomförandet av de relevanta kriterierna, måste domstolsprövningen med nödvändighet begränsas till frågan huruvida unionslagstiftaren har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning.(328) Detta gäller i ännu högre grad om unionslagstiftaren har att bedöma de framtida verkningarna av bestämmelser som ska antas, trots att dessa verkningar inte exakt kan förutses.(329)

583. Jag medger att påståendet att försiktighetsprincipen har åsidosatts, på grund av att en skyldighet för fordonen att återvända var åttonde vecka har införts, gör mig en smula förundrad, eftersom detta innebär att endast den del av de ytterligare utsläpp som påstås följa av genomförandet av denna skyldighet utgör en sådan verklig risk för människors hälsa att det nödvändigt att anta restriktiva åtgärder. Även om unionslagstiftaren när åtgärder vidtas inom ramen för den inre marknaden som syftar till att skydda folkhälsan är skyldig att iaktta försiktighetsprincipen,(330) anser jag att förhållandet mellan de ytterligare utsläpp som eventuellt följer av skyldigheten att återvända och de konstaterade hälsoriskerna till följd av föroreningarna generellt sett är alltför svagt för att kunna utsättas för kritik. Framför allt är artikel 1.3 a i förordning 2020/1055 inte en åtgärd som syftar till att skydda människors hälsa i den mening som avses i domstolens praxis. Av samtliga dessa skäl kan argumentet att försiktighetsprincipen har åsidosatts således inte godtas.

ii)    Det påstådda åsidosättandet av unionens och medlemsstaternas internationella åtaganden på miljöskyddsområdet

584. Både Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har anfört att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka strider mot Parisavtalet och att rådet och parlamentet under alla omständigheter inte har beaktat målen med detta avtal när de antog nämnda skyldighet, vilket utgör ett åsidosättande av unionens miljöpolitik.

585. Vad gäller anmärkningen att unionslagstiftaren inte har beaktat de mål som fastställdes i Parisavtalet(331) påpekar jag, i likhet med vad som anförts av parlamentet, att det i skäl 7 i rådets beslut (EU) 2016/1841 av den 5 oktober 2016 om ingående, på Europeiska unionens vägnar, av Parisavtalet som antagits inom ramen för Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar(332) anges att det bindande målet att minska utsläppen av växthusgaser i unionen med minst 40 procent fram till år 2030 jämfört med 1990 års nivåer fastställdes i Europeiska rådets slutsatser av den 23–24 oktober 2014 för hela ekonomin. Målet i artikel 2 i Parisavtalet att hålla ökningen i den globala medeltemperaturen långt under 2 °C över förindustriell nivå samt göra ansträngningar för att begränsa temperaturökningen till 1,5 °C över förindustriell nivå,(333) ska således bedömas mot bakgrund av samtliga åtgärder som unionen vidtagit i detta syfte. Följaktligen är det inte möjligt att hävda att införandet av en skyldighet för fordonen att återvända var åttonde vecka, på grund av de eventuella ytterligare utsläpp som detta skulle medföra, i sig skulle strida mot detta mål och således mot unionens miljöpolitik.

586. Vad gäller anmärkningen om att unionslagstiftaren har åsidosatt Parisavtalet, följer det av artikel 216.2 FEUF att när unionen ingår internationella avtal är unionsinstitutionerna bundna av sådana avtal, och har dessa följaktligen företräde framför unionens rättsakter.(334) Giltigheten av en unionsrättsakt kan således påverkas av att rättsakten är oförenlig med sådana folkrättsliga regler, under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. Först måste unionen vara bunden av dessa regler, vilket det i Parisavtalets fall inte råder någon tvekan om.(335) Vidare kan bestämmelserna i ett internationellt avtal, i vilket unionen är part, åberopas till stöd för en talan om ogiltigförklaring av en unionsrättslig sekundärrättsakt endast om avtalets beskaffenhet och systematik inte utgör hinder därför, och dessa bestämmelser, till sitt innehåll, framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa,(336) vilket är fallet när den åberopade bestämmelsen innebär en klar och precis skyldighet, vars fullgörande eller verkningar inte är beroende av någon ytterligare rättsakt.(337)

587. Även om Parisavtalet visserligen ersätter det tillvägagångssätt som tillämpas enligt Kyotoprotokollet,(338) ändrar det inte i grunden dess logik. Parisavtalet syftar till att ”stärka de globala åtgärderna mot hotet från klimatförändringen i samband med en hållbar utveckling och insatser för att utrota fattigdom”.(339) I avtalet fastställs ett mätbart mål(340) på global nivå, men det föreskrivs även att kapaciteten att anpassa sig till klimatförändringarnas negativa effekter ska stärkas och att motståndskraften mot dessa förändringar ska främjas, där uttrycket motståndskraft är ett begrepp vars rättsliga innebörd inte är helt uppenbar för mig. Det föreskrivs även att finansiella flöden ska göras förenliga med en väg mot låga växthusgasutsläpp och en klimatmässigt motståndskraftig utveckling.(341) Avtalet ska genomföras så att det återspeglar rättvisa och principen om gemensamma men olikartade ansvar och respektive förmåga, i ljuset av olika nationella förhållanden.(342) Enligt avtalet ska alla avtalsslutande stater vidta och meddela ambitiösa insatser(343) och sträva efter att nå kulmen för de globala utsläppen av växthusgaser så snart som möjligt och därefter genomföra snabba minskningar för att uppnå en balans mellan antropogena utsläpp av växthusgaser från källor och upptag av växthusgaser i sänkor under andra hälften av detta sekel, i samtliga fall med beaktande av situationen i utvecklingsländerna.(344) För att göra detta ska varje avtalsslutande part utarbeta, meddela och upprätthålla nationellt fastställda bidrag.(345)

588. Utan att det för prövningen av förevarande anmärkning är nödvändigt att göra en mer ingående analys av avtalet och utan att det är nödvändigt att här uttala sig om huruvida de två bestämmelser i Parisavtalet som Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har åberopat är ovillkorliga och tillräckligt precisa, framgår det mot bakgrund av vad domstolen har slagit fast med avseende på Kyotoprotokollet redan av de omständigheter som jag precis har framhållit att Parisavtalets beskaffenhet och systematik även utgör hinder för att införliva avtalet i unionens regelverk.(346) Parisavtalet kan således inte åberopas för att bestrida lagenligheten av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka.

589. Härav följer att åberopandet av artikel 3.5 FEU, artikel 208.2 FEUF och artikel 216.2 FEUF saknar relevans.

590. Anmärkningarna om åsidosättande av Parisavtalet och underlåtenheten att beakta de mål som fastställts för unionen i detta avtal kan således enligt min mening inte godtas.

iii) Det påstådda åsidosättandet av unionens miljöpolitik på grund av att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka strider mot den sekundärrättsliga miljörätten, Europeiska rådets slutsatser och den europeiska gröna given

591. Sökandemedlemsstaterna har även gjort gällande att skyldigheten för förarna att återvända var åttonde vecka eventuellt strider mot en rad klimat- och miljömål som fastställts i sekundärrätten, bland annat i förordningarna 2018/842 och 2021/1119 och direktiven 2004/107, 2008/50 och 2008/98, och att detta kan utgöra ett åsidosättande av unionens miljöpolitik, eftersom de påstådda ytterligare utsläppen till följd av denna skyldighet äventyrar uppnåendet av de miljömål som unionen, individuellt eller kollektivt, har uppställt för medlemsstaterna.

592. Precis som rådet och parlamentet bland annat har gjort gällande i sina inlagor, nöjer jag mig med att, precis som jag gjorde ovan, konstatera att en unionsrättsakts materiella lagenlighet inte kan prövas mot bakgrund av en annan unionsrättsakt av samma rang,(347) förutom om rättsakten har antagits med tillämpning av sistnämnda rättsakt eller om det i en av dessa rättsakter uttryckligen föreskrivs att den ena rättsakten ska ges företräde framför den andra.(348) Så är emellertid inte fallet med förordning 2020/1055.  Eventuella spänningar mellan de mål som medlemsstaterna har ålagts att uppfylla genom de olika unionsrättsliga bestämmelser som är tillämpliga på dem kan dessutom endast leda till konstaterandet att en medlemsstat har åsidosatt sina skyldigheter enligt den ena eller den andra av dessa bestämmelser, utan att någon av dessa för den skull kan anses strida mot en annan bestämmelse av samma rang.(349)

593. Vad gäller anmärkningen om åsidosättande av Europeiska rådets slutsatser har sökandemedlemsstaterna gjort gällande att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka strider mot de mål som Europeiska rådet fastställde i sina slutsatser av den 12 december 2019. Eftersom det i artikel 15.1 FEU preciseras att Europeiska rådet inte har någon lagstiftande funktion, och eftersom sådana slutsatser uteslutande har en politisk betydelse, kan det emellertid inte dras någon användbar slutsats för utgången av respektive talan om ogiltigförklaring för det fall den påstådda motsägelsen bekräftas.(350) Detsamma gäller det uttalande av kommissionsledamot Vălean som sökandemedlemsstaterna har åberopat och i vilket det för övrigt endast uttrycks tvivel om huruvida vissa delar av mobilitetspaketet är förenliga med Europeiska rådets mål och med ambitionerna i den europeiska gröna given.(351)

594. Detta gäller även argumentet att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka skulle strida mot unionens miljöpolitik på grund av att den hindrar uppnåendet av de mål som fastställts i den europeiska gröna given, eftersom denna skyldighet följer av ett meddelande från kommissionen som inte är bindande för unionslagstiftaren och som således inte ingår bland de parametrar som parlamentet och rådet var skyldiga att iaktta när de antog skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka.

iv)    Slutsats av bedömningen

595. Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser någon av de grunder som anförts avseende åsidosättande av unionens miljö- och klimatpolitik.

c)      Grunderna avseende åsidosättande av principerna om likabehandling och icke-diskriminering

1)      Parternas argument

596. Republiken Litauen anser att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka strider mot artikel 26 FEUF och den allmänna principen om icke-diskriminering. Enligt denna medlemsstat utgör skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka en protektionistisk åtgärd som leder till en fragmentering av marknaden, begränsar konkurrensen och inför ett system som diskriminerar transportföretag från medlemsstater belägna i utkanten av unionen. Den internationella vägtransportsektorn diskrimineras i förhållande till andra transportsektorer.

597. Transportsektorns särskilda ställning för den inre marknadens funktion har framhållits av kommissionen och principen om icke-diskriminering har genomförts på etableringsrättens område genom artikel 49 FEUF, som även är tillämplig på juridiska personer. I stället för en välavvägd reglering och en kompromiss som leder till en väl fungerande inre marknad, utgör skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka en restriktiv, oproportionerlig och protektionistisk åtgärd som leder till indirekt diskriminering av transportföretag från medlemsstater i utkanten av unionen.

598. För det första har rådet och parlamentet inte tagit hänsyn till unionens och dess transportmarknads geografiska särdrag, eftersom skyldigheten att återvända begränsar konkurrenskraften för transportföretag i utkanten av unionen och deras rätt att fritt tillhandahålla tjänster, vilket ger transportföretag som är etablerade i unionens centrala delar en oberättigad fördel. Merparten av transporterna skulle ske i medlemsstaterna i unionens västliga och centrala delar och den största efterfrågan på godstransporter på väg skulle beröra sju medlemsstater.(352) Skyldigheten att återvända skulle således i lägre grad påverka transportföretagen i dessa medlemsstater och transportföretagen från medlemsstater i utkanten av unionen missgynnas, eftersom de måste täcka betydligt längre avstånd och passera större naturliga hinder, vilket särskilt gäller medlemsstater som är öriken. Skyldigheten att återvända skulle medföra en oproportionerlig börda för transportföretagen, som beroende på avstånd, viloperioder och risker kan behöva ta fordonen ur trafik under en så lång period som 8–14 dagar. Detta skulle vara oförenligt med det grundläggande målet att skapa en effektiv och konkurrenskraftig inre marknad. Även om skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka gäller för alla transportföretag, skulle den påverka företag på olika sätt beroende på var de är etablerade. I artikel 1.3 i förordning 2020/1055 ställs identiska krav på företag som befinner sig i olika situationer och denna bestämmelse är därför diskriminerande. Vägtransporterna diskrimineras även eftersom andra typer av transporter inte omfattas av någon liknande skyldighet för transportmedlen att återvända.

599. För det andra har Republiken Litauen anfört att det påstådda målet att bekämpa brevlådeföretag inte motiverar den valda åtgärden då skyldigheten att återvända i praktiken leder till diskriminering av transportföretag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen. Det är välkänt att medlemsstaterna i Central- och Västeuropa är fientligt inställda till transportföretag från medlemsstater i utkanten av unionen. Transportsektorn kännetecknas dessutom av en låg vinstmarginal och skyldigheten att återvända får till följd att det geografiska område inom vilket transportföretag i medlemsstater i utkanten av unionen kan bedriva sin verksamhet begränsas och således till att marknaden för godstransporter på väg omorganiseras på ett konstlat sätt och fragmenteras, genom att transportföretagen i utkanten av unionen avskräcks från att bedriva verksamhet i de andra medlemsstaterna.

600. För det tredje har Republiken Litauen hävdat att skyldigheten att återvända kommer att få särskilt allvarliga negativa konsekvenser för de små och medelstora företag som denna sektor till största delen består av, eftersom företag med endast ett fåtal anställda inte kommer att kunna fungera optimalt och erbjuda sina tjänster kontinuerligt, medan skyldigheten i stort sett inte påverkar stora transportföretag, vilka utgör knappt 1 procent av alla företag som är etablerade och verksamma i unionen. Konkurrenskraften hos företag som är etablerade i unionens medlemsstater skulle också försämras jämfört med transportföretag från tredjeländer.

601. För det fjärde har Republiken Litauen gjort gällande att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka i praktiken skulle stänga marknaden, vilket skulle strida mot fördraget om Republiken Litauens anslutning till unionen, i vilket det föreskrevs att alla restriktioner för litauiska transportföretags tillhandahållande av tjänster på fraktområdet skulle avskaffas inom fem år från Republiken Litauens anslutning till unionen. En sådan stängd marknad skulle även vara oförenlig med färdplanen för ett gemensamt europeiskt transportområde.(353)

602. I repliken har Republiken Litauen tillagt att den faktiska diskriminering som införts genom artikel 1.3 i förordning 2020/1055 inte bara strider mot artikel 18 FEUF, utan även mot principen om likabehandling av medlemsstaterna i artikel 4.2 FEU.

603. Republiken Bulgarien har å sin sida åberopat åsidosättande av artikel 18 FEUF, artiklarna 20 och 21 i stadgan, artikel 4.2 FEU och, eventuellt, om domstolen skulle finna det relevant, artikel 95.1 FEUF eller friheten att tillhandahålla tjänster. Vilken börda som skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka medför beror på var etableringsmedlemsstaten är belägen, eftersom återvändandet innebär mycket längre resor under betydligt längre tid och större utgifter för transportföretag som är etablerade i en medlemsstat i utkanten av unionen eller i en medlemsstat som är ett örike, eftersom de flesta internationella transporterna sker i medlemsstaterna i de centrala delarna av unionen och inte i medlemsstaterna i utkanten av unionen. Det geografiska läget saknar relevans för syftet att säkerställa en verklig koppling mellan transportföretagen och den medlemsstat där transportföretagen är etablerade eller det korrekta underhållet av fordonen, men om det geografiska läget skulle anses vara relevant, skulle situationen för medlemsstater i de centrala delarna av unionen och situationen för medlemsstater i utkanten av unionen och medlemsstater som är öriken i grunden skilja sig åt och dessa inte kunna behandlas på samma sätt.

604. I repliken har Republiken Bulgarien preciserat att även dolda former av diskriminering är problematiska. Det är utrett att efterfrågan på transporttjänster huvudsakligen finns i de centrala delarna av unionen. Det konstlade kravet på att fordonen ska återvända är en dold form av diskriminering på grund av nationalitet som saknar samband med frågan huruvida transportföretagen är faktiskt och stabilt etablerade i etableringsmedlemsstaten utan gör i stället åtskillnad mellan transportföretag som vill tillhandahålla transporttjänster på den inre marknaden beroende på var de är etablerade. De olika ekonomiska bördorna beror direkt på i vilken medlemsstat företagen är etablerade och utgör ett fall av ojämlik behandling.

605. Rumänien har gjort gällande att skyldigheten att återvända strider mot principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 18 FEUF. Denna medlemsstat har hävdat att skyldigheten att återvända, även om denna skyldighet till synes inte är diskriminerande, i praktiken har olika konsekvenser för olika medlemsstater och påverkar den ekonomiska verksamheten för transportföretag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen på ett betydande, ojämlikt och oproportionerligt sätt samt bidrar till att ytterligare öka de ekonomiska skillnaderna mellan medlemsstaterna. Rumänien har hänvisat till uppgifter om sektorn som visar att den största andelen fordon som utför internationella transporter är registrerade i EU-13-medlemsstaterna. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka skulle göra det svårt och kostsamt för företag som är etablerade i utkanten av unionen, såsom Rumänien, att utföra internationella godstransporter till Västeuropa. Transportföretagen i EU-15-medlemsstaterna gynnas av förmånligare villkor vid utförandet av internationella transporter, även om de främst utför inrikes transporter. Dessa transportföretags verksamhet påverkas således inte på samma sätt som den verksamhet som utförs av transportföretagen i EU-15. Skyldigheten att återvända omfattas av bestämmelser som strider mot unionens konvergensmål, och bestämmelserna är protektionistiska, restriktiva och skapar hinder för tillträde till de externa marknaderna för utomlands hemmahörande transportföretag, vilka huvudsakligen kommer från medlemsstater i utkanten av unionen. Verkningarna av skyldigheten att återvända ska beaktas tillsammans med verkningarna av andra bestämmelser i mobilitetspaketet, vilket i än högre grad visar att denna lagstiftning är diskriminerande. Rumänien vill även här få klarhet i huruvida mobilitetspaketet uppfyller kraven i artiklarna 91.2 och artikel 94 FEUF.

606. Republiken Cypern har anfört samma argument som Republiken Bulgarien. Cypern har tillagt att den genomsnittliga tur- och returresan från Cypern till Centraleuropa tar minst åtta dagar för ett cypriotiskt transportföretag, exklusive eventuella förseningar på grund av exempelvis oförutsedda väderförhållanden, och att påståendet att de cypriotiska transportföretagen enbart kommer att kunna utföra internationella transporter om de etablerar sig någon annanstans än på Cypern i sig visar att skyldigheten att återvända är diskriminerande.

607. Ungern har gjort gällande att skyldigheten att återvända strider mot artiklarna 18 och 49 FEUF. Denna medlemsstat har erinrat om de redan nämnda geografiska skillnader som utmärker marknaden för godstransporter på väg och skillnaden mellan medlemsstaterna i EU-13 och EU-15 och har hävdat att skyldigheten att återvända missgynnar företag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen på grund av den längre restid och de ökade kostnader som följer av detta. Medlemsstaterna i EU-13, i vilka internationell godstransport på väg står för en högre procentandel av arbetsmarknaden än genomsnittet i unionen, påverkas automatiskt mer negativt än medlemsstaterna i de mer centrala delarna av unionen. Ungern uppskattar att omkring två tredjedelar av alla vägtransporter som är längre än 1 000 kilometer utförs av stater i utkanten av unionen och att de i allmänhet går till de mest industrialiserade regionerna i de centrala och västliga delarna av unionen. De ökade kostnaderna i samband med skyldigheten att återvända påverkar dessa stater mycket mer andra medlemsstater. Denna skyldighet innebär således en sådan indirekt diskriminering av dessa medlemsstater som försätter dem i en betydligt sämre situation. Ungern har i repliken underkänt relevansen av domen i målet Fedesa,(354) som rådet och parlamentet åberopade i sina yttranden, och som avsåg en skillnad mellan medlemsstaternas bestämmelser och inte ett objektivt kriterium såsom att vissa medlemsstater är belägna långt från de centrala delarna av unionen. Genom att skapa ojämlika villkor för tillträde till marknaden för godstransporter på väg skulle skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka göra det omöjligt att nå det mål som påstås eftersträvas med förordning 2020/1055, nämligen att säkerställa en konkurrens på lika villkor. Ungern har i förbigående även erinrat om lagstiftarens skyldighet, enligt artikel 91.1 FEUF, att beakta riskerna för allvarliga återverkningar på levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner, och lagstiftarens skyldighet, enligt artikel 94 FEUF, att beakta transportföretagens ekonomiska situation vid beslut om alla åtgärder med avseende på fraktsatser och befordringsvillkor.

608. Rådet, parlamentet och de parter som intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

2)      Bedömning

609. Följande bedömning kommer att vägledas av de principer som jag erinrat om i punkt 76 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande och av de gränser för domstolsprövningen som erkänts av domstolen och som jag erinrat om i punkt 80 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

610. Vad gäller de anmärkningar om åsidosättande av artiklarna 26 och 49 FEUF och, mer allmänt, hinder för den inre marknadens funktion, som har framställts av Republiken Litauen, Republiken Bulgarien, Republiken Cypern och Ungern, hänvisar jag till den del av min bedömning som ägnas åt grunderna om åsidosättande av de ekonomiska friheterna.(355)

611. Vad gäller de anmärkningar som Ungern har framställt inom ramen för grunden avseende åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen och som avser åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF, utgör dessa inte en separat grund i förhållande till grunden avseende åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen. Efter att ha analyserat denna princip har Ungern emellertid, i punkt 106 i sin ansökan, yrkat att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka ska ogiltigförklaras på grund av åsidosättande av ”ovannämnda bestämmelser i EUF-fördraget”, däribland artiklarna 91.1 och 94 FEUF. Även om de argument som har anförts till stöd för detta yrkande är kortfattade(356) kommer de i förekommande fall att analyseras i den del där dessa två bestämmelser diskuteras. Detsamma gäller Rumäniens åberopande av dessa två artiklar inom ramen för dess grund avseende åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen.(357)

612. Vad gäller Republiken Bulgariens och Republiken Cyperns anmärkning om åsidosättande av artikel 95.1 FEUF, påpekar jag, i likhet med rådet, att denna anmärkning inte kan godtas, eftersom denna artikel förbjuder diskriminering som består i att transportföretag tillämpar olika fraktsatser och befordringsvillkor för att frakta samma slag av gods samma väg på grund av godsets ursprungs- eller bestämmelseland, vilket varken Republiken Bulgarien eller Republiken Cypern har visat skulle bli fallet vid genomförandet av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka samt eftersom artikel 95.1 FEUF inte påverkar parlamentets och rådets möjlighet enligt andra punkten i samma artikel att vidta åtgärder som avviker från detta specifika förbud mot diskriminering med stöd av artikel 91.1 FEUF, som jag erinrar om utgör den rättsliga grunden för förordning 2020/1055.

613. Sökandemedlemsstaterna har i övrigt gjort gällande att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka utgör diskriminering mellan medlemsstater (Rumänien och Ungern), diskriminering mellan medlemsstater som utgör öriken och medlemsstater på fastlandet (Republiken Cypern), diskriminering mellan stora och små medlemsstater (Republiken Litauen), indirekt diskriminering av transportföretag från medlemsstater i utkanten av unionen (Republiken Litauen och Rumänien), diskriminering mellan transportslag (Republiken Litauen), diskriminering mellan små och medelstora företag och andra former av transportföretag (Republiken Litauen), diskriminering på grund av nationalitet (Republiken Bulgarien, Rumänien, Republiken Cypern och Ungern).

614. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, såsom denna skyldighet formuleras i artikel 1.3 i förordning 2020/1055, preciserar det villkor som är nödvändigt men inte tillräckligt för att bedriva yrkesmässig trafik ”på ett stabilt och faktiskt sätt i en medlemsstat”, vilket följer av artikel 3.1 a i förordning nr 1071/2009. Alla företag – små, medelstora eller stora – som bedriver nämnda verksamhet, oavsett vilken medlemsstat de är etablerade i, ska således vara faktiskt och fast etablerade i en medlemsstat, vilket bland annat innebär att deras fordon, enligt unionslagstiftaren, ska återvända till denna medlemsstat var åttonde vecka. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka syftar således till att säkerställa att transportföretag som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1071/2009, vilka i detta avseende förefaller behandlas på samma sätt, är faktiskt och fast etablerade i etableringsmedlemsstaten. Jag tillägger att förordningen innehåller en synnerligen vid definition av begreppet företag(358) som kan omfatta alla former av företag som en transportör kan bilda. Genom artikel 1.3 i förordning 2020/1055 åläggs således på ett allmänt och odifferentierat sätt dessa transportföretag en skyldighet att återvända.

615. Det återstår att kontrollera att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka inte medför att olika situationer behandlas lika, vilket gör det nödvändigt att fråga sig huruvida de olika situationer som åberopats under de omständigheter som anges i punkt 79 i förevarande förslag till avgörande är jämförbara. Särskild uppmärksamhet ska således fästas vid föremålet för och syftet med den omtvistade skyldigheten samt transportpolitikens principer och mål.

616. Såsom parlamentet och rådet har erinrat om i sina inlagor, följer syftet med skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka av skälen 6 och 8 i förordning 2020/1055. Grundat på ”de erfarenheter som gjorts”, vilka också hade framhållits i konsekvensbedömningen, var det enligt unionslagstiftaren nödvändigt att förtydliga och skärpa bestämmelserna om förekomsten av ett faktiskt och stabilt etableringsställe, för att säkerställa transportföretagens faktiska närvaro i den medlemsstat där de är etablerade, vilket skulle bidra till att bekämpa fenomenet med så kallade brevlådeföretag, till att säkerställa rättvis konkurrens och till lika villkor på den inre marknaden. I skäl 8 i förordning 2020/1055 tilläggs att förekomsten av en verklig koppling till etableringsmedlemsstaten bidrar till att minska risken för systematiskt cabotage och nomadförare som organiseras av ett företag som fordonen inte återvänder till. Skyldigheten att återvända ska enligt lagstiftarens bedömning även bidra till ett korrekt underhåll av fordonen och underlätta kontrollerna.(359)

617. Även om skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka sannolikt medför kostnader, är det som avgör kostnadernas storlek inte så mycket den tillryggalagda geografiska sträckan som iakttagandet av kravet på att företaget ska vara fast etablerat. Ett företag som aldrig låter sina fordon återvända drabbas nämligen av större kostnader till följd av skyldigheten att återvända än ett företag som redan regelbundet låter sina fordon återvända.

618. Även om returresan blir dyrare när den sträcka som ska tillryggaläggas blir längre konstaterar jag att unionslagstiftningen varken ålägger transportföretagen att bedriva sin verksamhet på en marknad som ligger långt från deras etableringsort eller hindrar dem från att flytta sin verksamhet närmare den marknad där de önskar bedriva verksamheten. Republiken Litauens argument att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka får till följd att marknaden i praktiken stängs kan således inte godtas.(360) Detsamma gäller argumentet att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka är oförenlig med kommissionens vitbok, på grund av att en sådan handling, som redan påpekats, inte har en normativ karaktär.(361) Som angetts ovan är valet av etableringsort ett rent affärsbeslut för transportföretagen. Skyldigheten att återvända kommer således att påverka vissa företag som av affärsmässiga skäl har beslutat sig för att etablera sig i utkanten av unionen samtidigt som de, i motsats till vad unionslagstiftningen på området förordar, stadigvarande eller till övervägande delen bedriver sin verksamhet i avlägset belägna medlemsstater där de tillhandahåller merparten av sina transporttjänster. Det är emellertid just denna verkan som eftersträvas.

619. Argumentet om diskriminering på grund av transportslag kan inte godtas, eftersom domstolen redan har slagit fast att inte alla transportsektorer befinner sig i jämförbara situationer(362) och situationen för transportföretag som är verksamma i olika branscher därför inte är jämförbar.(363)

620. Sökandemedlemsstaterna har vidare gjort gällande att transportföretag från länder i Europas utkant inte kan behandlas på samma sätt som västeuropeiska vägtransportföretag. Ett sådant argument skulle, om det godtas, leda till att transportföretag som har valt att etablera sig långt från den marknad där de avser att tillhandahålla transporttjänster och där de vill basera sina fordon permanent behandlas olika med avseende på kravet på stabil och faktisk företagsetablering.

621. För det första rör det sig om ett ifrågasättande av lagstiftarens syfte, och det ankommer inte på domstolen att göra ett sådant ifrågasättande. För det andra strider de ojämlika verkningarna eller de asymmetriska kostnaderna(364) för transportföretagen till följd av en oskiljaktig tillämpning av skyldigheten att återvända var åttonde vecka inte i sig mot principen om likabehandling,(365) utan är ett resultat av olika driftsvillkor. För det tredje skyddas inte fördelarna av ett kringgående av unionsbestämmelserna av denna princip. För det fjärde kan det inte ankomma på unionslagstiftaren att säkerställa ekonomisk neutralitet i valet av etableringsmedlemsstat. För det femte är det uppenbart att det i samband med de kostnader som sökandemedlemsstaterna har gjort gällande uppkommer till följd av skyldigheten att återvända inte tas hänsyn till den uteblivna vinsten för de medlemsstater där aktörerna inte är etablerade samtidigt som de säkerställer en nästan permanent närvaro där, vilket det därför uppenbarligen ankommer på unionslagstiftaren att också ta hänsyn till.(366) Unionslagstiftaren har således inte haft för avsikt att gynna vissa medlemsstater i förhållande till andra, utan har gjort ”en omfördelning av de faktorer mot bakgrund av vilka företag som är etablerade i de olika medlemsstaterna kan konkurrera med varandra”.(367) Genom att kräva en verklig koppling till etableringsmedlemsstaten, vilken enligt lagstiftaren bland annat tar sig uttryck i att fordonen regelbundet återvänder till denna stat, syftar skyldigheten att återvända, såsom parlamentet med rätta har påpekat, för det sjätte till att säkerställa att friheten att tillhandahålla tjänster för utomlands hemmahörande transportföretag i andra medlemsstater är av tillfällig karaktär och till att uppnå en balans mellan denna skyldighet och utövandet av etableringsrätten, som är permanent.

622. Vad gäller anmärkningarna om diskriminering på grund av geografiska förhållanden, ger dessa i grunden upphov till ett definitionsproblem, bland annat eftersom regionerna i utkanten av unionen inte är begränsade till unionens östra del. Hur definierar man centrum? Vad är en liten stat om kriteriet inte längre är det geografiska läget utan storleken? Befinner sig ett litet örike i en annan situation än ett litet land på kontinenten eller ett stort örike? Det är omöjligt att kräva att unionslagstiftaren ska behandla medlemsstaterna olika utifrån dessa påstådda särdrag. Den motsättning som de flesta av sökandemedlemsstaterna har gjort gällande till stöd för sin tes att två ”geografiska” Europa står mot varandra, följer enligt min mening av ett försök att på konstlad väg få geografiska data att sammanfalla med en ekonomisk verklighet. Det som kännetecknar medlemsstaterna i ”utkanten” av unionen, såsom sökandemedlemsstaterna tolkar detta uttryck, är inte att de rent geografiskt ligger i utkanten av unionen, utan att kostnaderna för att bedriva verksamhet där är betydligt lägre än i ”resten” av unionen. Det är på detta sätt som uppdelningen mellan EU-15 och EU-13 i konsekvensbedömningen ska förstås.(368)

623. Vad slutligen gäller Ricardo-studien från år 2021, i vilken det bekräftas att de transportföretag som är etablerade i EU-13-medlemsstaterna i högre grad skulle drabbas av de negativa konsekvenserna av skyldigheten att återvända, konstaterar jag, tillsammans med parlamentet, dels att det i denna analys erkänns att arten och omfattningen av genomförandekostnaderna i stor utsträckning är beroende av marknadens respons,(369) dels att det i konsekvensbedömningen av denna åtgärd antyds att de östeuropeiska transportföretagen kommer att behålla sina konkurrensfördelar i förhållande till de västeuropeiska transportföretagen på kostnadsområdet.(370) Denna klassificering grundar sig inte på ett geografiskt kriterium, utan på transportföretagens driftskostnader.(371) Under dessa omständigheter finner domstolen att det inte föreligger någon diskriminering på grund av nationalitet.

624. Vad gäller påståendet att medlemsstaterna inte behandlas lika och att artikel 4.2 FEU har åsidosatts,(372) har jag redan konstaterat att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka tillämpas lika i alla medlemsstater i unionen och att de olika effekter som genomförandet av förordning 2020/1055 eventuellt ger upphov till inte kan anses utgöra diskriminering.(373)

625. Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser de grunder enligt vilka principerna om likabehandling och icke-diskriminering har åsidosatts genom skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka.

d)      Grunderna avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen

626. Samtliga sökande har i sin respektive talan anfört en grund enligt vilken proportionalitetsprincipen har åsidosatts genom skyldigheten att återvända var åttonde vecka. Jag kommer först att behandla kritiken mot parlamentet och rådet för att inte ha gjort någon konsekvensbedömning av denna skyldighet, innan jag i förekommande fall övergår till att pröva huruvida åtgärden är proportionerlig.

1)      Unionslagstiftarens prövning av huruvida skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka är proportionerlig

i)      Parternas argument

627. Republiken Litauen har, även om det är inom ramen för en annan grund än den som avser åsidosättandet av proportionalitetsprincipen, gjort gällande argument avseende ett åsidosättande av denna princip på grund av att det inte har gjorts någon konsekvensbedömning,(374) vilka ska prövas här. Republiken Litauen har gjort gällande att kommissionens ursprungliga förslag till förordning inte innehöll någon regel om att tunga fordon skulle återvända till ett av företagets arbetsställen, vilket innebär att kommissionen inte prövade detta krav i sin konsekvensbedömning.(375) Rådet och parlamentet införde skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka under lagstiftningsförfarandet och detta borde ha lett till en ny konsekvensbedömning, i enlighet med vad som rekommenderas i det interinstitutionella avtalet. En sådan skyldighet följer även av artikel 11 FEU, artiklarna 2 och 5 i protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna samt av domstolens praxis. Republiken Litauen har gjort gällande att införandet av denna skyldighet utgör en väsentlig ändring i förhållande till kommissionens ursprungliga förslag till förordning och att det därför var nödvändigt att göra en konsekvensbedömning. Att det rör sig om en väsentlig ändring följer av den ekonomiska och miljömässiga betydelse som skyldigheten att återvända får. Rådet och parlamentet har inte angett något objektivt skäl till att det varken var ändamålsenligt eller nödvändigt att göra en konsekvensbedömning av en sådan väsentlig ändring. Behovet av en sådan analys bekräftas såväl av den ståndpunkt som kommissionens hela tiden har intagit beträffande den omtvistade bestämmelsen som av Ricardo-studien från år 2021, som genomfördes på kommissionens initiativ. Parlamentet och rådet har inte motiverat sitt val att göra ett undantag från regeln om att det bör göras en konsekvensbedömning av skyldigheten för fordonen att återvända och har inte lagt fram någon bevisning för att det föreligger en särskild situation som gör att detta steg kan utelämnas eller lämnat tillräcklig information om det nya förslagets proportionalitet. Under lagstiftningsförfarandet lämnade medlemsstaterna och andra berörda parter tvärtom offentligt information till parlamentet och rådet för att visa på behovet av att göra en konsekvensbedömning. Medan det fortfarande diskuterades hur ofta lastbilarna var tvungna att återvända skickade IRU en öppen skrivelse(376) till beslutsfattarna på nationell nivå och på unionsnivå och bad dem att undersöka konsekvenserna av skyldigheten för tunga fordon att återvända och tillhandahöll resultaten av sina beräkningar av de skadliga effekterna på miljön. Parlamentet och rådet har inte beaktat dessa uppgifter. De uppgifter som förekommer i deras svarsinlagor, såsom uttalanden om den påstått begränsade miljöpåverkan, de många hänvisningarna till kommissionens konsekvensbedömning, de ogrundade antagandena avseende andra åtgärder som föreslagits av kommissionen och som inte återges i förordning 2020/1055, hypotetiska eller till och med felaktiga spekulationer om kostnaderna för att genomföra de angripna bestämmelserna och den totala underlåtenheten att beakta de negativa effekterna på ekonomin i medlemsstaterna i utkanten av unionen bekräftar emellertid att skyldigheten att göra en konsekvensbedömning uppenbart har åsidosatts.  

628. Republiken Bulgarien har gjort gällande att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka strider mot proportionalitetsprincipen i artikel 5.4 FEU och artikel 1 i protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Enligt denna medlemsstat hade parlamentet och rådet varken tillgång till ekonomiska analyser eller andra uppgifter som hade kunnat bekräfta att denna skyldighet, som inte ingick i kommissionens ursprungliga förslag, är proportionerlig. Denna skyldighet har således inte varit föremål för någon konsekvensbedömning, trots upprepade uppmaningar från vissa medlemsstater och uppgifter som kommit till parlamentets och rådets kännedom om åtgärdens oproportionerliga verkan. Det har inte genomförts något samråd med EESK eller Regionkommittén. Svarandeinstitutionerna kan således inte visa att de faktiskt utnyttjade sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid antagandet av en rättsakt eller att de kunde beakta alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avsåg att reglera. De har varken fastställt eller på ett klart och otvetydigt sätt redogjort för de grundläggande sakförhållanden som borde ha beaktats till grund för de omtvistade åtgärderna och av vilka utövandet av deras utrymme för skönsmässig bedömning är beroende. Ricardo-studien från år 2021 bekräftade att unionslagstiftaren inte förfogade över tillräckliga uppgifter för att införa en skyldighet för fordonen att återvända, vilket framgår av den betydande skillnaden mellan studiens slutsatser och de sifferuppgifter som rådet lagt fram.

629. Rumänien har, inom ramen för den första grundens första del i mål C-547/20, gjort gällande att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka strider mot proportionalitetsprincipen. Efter att ha definierat denna princip och de krav som följer av denna, har Rumänien gjort gällande att denna skyldighet inte ingick bland de åtgärder som övervägdes i kommissionens ursprungliga förslag och att den inte var föremål för någon konsekvensbedömning, varken i nämnda förslag eller senare, när rådet och parlamentet ändrade förslaget för att införa skyldigheten att återvända. Enligt domstolens praxis utgör en underlåtenhet att göra en konsekvensbedömning ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen när lagstiftaren inte befinner sig i en särskild situation som motiverar att det görs avkall på en sådan bedömning och när lagstiftaren inte förfogar över tillräckliga uppgifter för att kunna bedöma huruvida en antagen åtgärd är proportionerlig. I punkt 15 i det interinstitutionella avtalet föreskrivs även att dessa institutioner ska göra en konsekvensbedömning när de anser att det är lämpligt och nödvändigt för lagstiftningsprocessen och när de gör betydande ändringar av kommissionens förslag. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka är en sådan ändring. Transportområdets särskilda karaktär och de administrativa och ekonomiska konsekvenserna för transportföretagen till följd av antagandet av förordning 2020/1055 gjorde att behovet av en konsekvensbedömning var ännu större. Unionslagstiftaren har inte gjort någon konsekvensbedömning, vilket denne borde ha gjort, och har inte heller beaktat de vetenskapliga dokument som medlemsstaterna använt under förfarandet för att faktiskt kunna utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Det strider mot proportionalitetsprincipen att införa en skyldighet att återvända trots att det saknas en konsekvensbedömning, vetenskapliga uppgifter eller rapporter till stöd för införandet av en sådan skyldighet, eftersom unionslagstiftaren har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.

630. Republiken Cypern har anfört samma argument som Republiken Bulgarien.

631. Ungern har gjort gällande att lagstiftaren inte utnyttjade sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett korrekt sätt när denne antog skyldigheten att återvända. Denna medlemsstat har kritiserat unionslagstiftaren för att ha underlåtit att undersöka vilka konsekvenser skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka skulle få för företagens transportkostnader, för hela sektorn samt för miljön och klimatet. Ungern känner inte till någon studie från parlamentet eller rådet som skulle ha gjort det möjligt för dem att bedöma alla dessa omständigheter. Unionslagstiftaren kunde således varken bedöma huruvida skyldigheten att återvända var proportionerlig eller försäkra sig om att den inte var uppenbart oproportionerlig. Avsaknaden av en konsekvensbedömning stöds av kommissionens uttalande, i vilket denna uttryckte reservationer mot denna skyldighet.(377)

632. Efter att ha erinrat om domstolens praxis och artikel 5 i protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, har Republiken Malta gjort gällande att unionslagstiftaren inte förfogade över tillräckliga uppgifter, i den mening som avses i domstolens praxis, för att bedöma huruvida den planerade åtgärden var proportionerlig, eftersom det inte hade gjorts någon konsekvensbedömning. Rådet och parlamentet har inte bedömt de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, trots att kommissionen oroade sig för dessa konsekvenser.(378)

633. Republiken Polen har gjort gällande att artikel 1.3 a i förordning 2020/1055 strider mot proportionalitetsprincipen. Efter att ha erinrat om de kriterier för bedömningen av proportionaliteten som följer av domstolens praxis, har Republiken Polen gjort gällande att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka inte har varit föremål för någon konsekvensbedömning från kommissionens sida. Enligt det interinstitutionella avtalet krävs en bedömning av de ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenserna på ett integrerat och balanserat sätt, på grundval av både kvalitativa och kvantitativa analyser. Med hänsyn till den betydande inverkan som förordning 2020/1055 har på vägtransportsektorns verksamhet borde effekterna av de skyldigheter som förordningen innehåller ha analyserats, vilket det ankom på rådet och parlamentet att göra så snart de avsåg att avvika från kommissionens ursprungliga förslag, såsom föreskrivs i punkt 15 i det interinstitutionella avtalet. Unionslagstiftaren har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att inte göra någon sådan bedömning, som är grundläggande för bedömningen av huruvida skyldigheten att återvända är proportionerlig, eftersom unionslagstiftaren inte befinner sig i en särskild situation som gör det nödvändigt att göra avkall på en sådan bedömning och inte förfogar över tillräckliga uppgifter för att kunna bedöma huruvida en antagen åtgärd är proportionerlig.(379) I motsats till vad rådet har gjort gällande görs det i anmärkningarna inte gällande att situationen i en viss medlemsstat inte har beaktats, utan situationen i flera av dem, nämligen situationen i de medlemsstater som är belägna i utkanten av unionen. Även om syftet med den angripna lagstiftningen kan anses vara att motverka den praxis som innebär att förarna sällan återvänder hem, borde det ha gjorts en grundlig analys av de ytterligare resor som detta leder till, och i synnerhet deras miljökonsekvenser.

634. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har gjort gällande att proportionalitetsprincipen inte har åsidosatts. Svarandeinstitutionerna har hävdat att begreppet ”särskild situation”, som det hänvisas till i punkt 85 i domen i målet Republiken Tjeckien/parlamentet och rådet(380) ska tolkas som en hänvisning till den specifika situation som då var i fråga och att den domen avsåg en helt annan situation än den som är aktuell i förevarande mål, eftersom det då inte gjordes någon konsekvensbedömning. Rådet har erinrat om den rättspraxis enligt vilken en konsekvensbedömning inte är bindande för parlamentet och rådet, vilka fortfarande är fria att vidta andra åtgärder än dem som varit föremål för en sådan bedömning, och att enbart den omständigheten att de har valt en annan och, i förekommande fall, striktare åtgärd än de åtgärder som kommissionen har angett i konsekvensbedömningen, inte kan visa att rådet uppenbart har överskridit gränserna för vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Det interinstitutionella avtalet innehåller inte någon skyldighet att göra en ny konsekvensbedömning, eftersom det i avtalet endast föreskrivs en möjlighet för lagstiftaren att göra en sådan bedömning om parlamentet och rådet anser att det är lämpligt och nödvändigt för lagstiftningsprocessen. Det står lagstiftaren fritt att beakta inte bara konsekvensbedömningen utan även alla andra informationskällor. Lagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning gäller således både beskaffenheten och räckvidden av de bestämmelser som ska antas och fastställandet av de grundläggande sakförhållandena. Det finns ingen rättslig grund för Republiken Litauens ståndpunkt att lagstiftaren endast kan underlåta att göra en konsekvensbedömning när detta är uttryckligen motiverat. Unionslagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning ska tolkas så, att lagstiftare inte är skyldig att enbart grunda sig på uppgifter som personligen berör den aktuella ändringen eller att dra samma slutsatser som de som dras i de rapporter och studier som står till dess förfogande. Unionslagstiftaren hade således kunnat stödja sig på uppgifterna i konsekvensbedömningen om situationen på marknaden och besluta att anta delvis annorlunda åtgärder. Domstolen har i sin rättspraxis medgett att den kan grunda sig på fastställandet av de grundläggande sakförhållandena. Om en konsekvensbedömning krävs när interinstitutionella förhandlingar utmynnar i ett avtal om åtgärder med ett något annorlunda syfte än dem som kommissionen övervägde, skulle det i motsatt fall finnas en risk för att antagandet av lagstiftningsakter försenas och den institutionella jämvikten rubbas, eftersom det skulle finnas ett starkt incitament att endast anta de lösningar som kommissionen har analyserat, trots att konsekvensbedömningen inte är bindande för parlamentet eller rådet. Enligt rådet är syftet med konsekvensbedömningen inte att lägga fram motiveringen till kommissionens förslag, utan att redogöra för olika lösningar, och enligt punkt 12 i det interinstitutionella avtalet kan denna bedömning inte ersätta politiska beslut i den demokratiska beslutsprocessen. Parlamentet har gjort gällande att den omständigheten att det inte görs någon konsekvensbedömning inte utgör ett åsidosättande av fördragen, såvida det inte visas att den åtgärd som lagstiftaren har vidtagit är uppenbart lämplig och att de åberopade bestämmelserna inte kan tolkas så, att de skapar en självständig processuell skyldighet som ålägger unionslagstiftaren att göra konsekvensbedömningar.

635. Frågan huruvida det är lämpligt och nödvändigt att göra ytterligare en konsekvensbedömning bör bedömas inom ramen för proportionalitetsprövningen och är därför beroende av information som finns tillgänglig på annat håll. Kommissionens konsekvensbedömning innehåller information om de problem som kräver en skärpning av kriterierna för etablering i artikel 5 i förordning nr 1071/2009 och behovet av att undvika en omotiverad konkurrensfördel jämfört med transportföretagen i de medlemsstater som tillämpar hårdare regler. I denna bedömning undersöktes sju olika etableringskriterier, varav vissa redan krävde att fordonen skulle finnas i etableringsmedlemsstaten. Skyldigheten att återvända utgör i detta avseende ett annat sätt att uppnå samma resultat.

636. Kommissionens konsekvensbedömning innehåller också en utvärdering av de olika nya krav som kommissionen har föreslagit, däribland mer restriktiva krav på att ha en betydande transport- eller driftverksamhet i etableringslandet eller att åtminstone ha ett handelsavtal i etableringslandet och de därmed sammanhängande kostnaderna samt fördelningen av dessa. Härav följer att de transportföretag som redan nu är stabilt och faktiskt etablerade i etableringslandet inte behöver bära så mycket extrakostnader i samband med genomförandet av de nya skyldigheter som föreskrivs i förordning 2020/1055, eller inga kostnader alls.(381) Parlamentet har gjort gällande att det i en av slutsatserna i konsekvensbedömningen förespråkades en offentlig politisk lösning som omfattade de sju åtgärder som kommissionen identifierade i denna bedömning, i syfte att säkerställa en betydande transport- eller driftverksamhet i medlemsstaten, som skulle kunna leda till merkostnader på 15–18 procent för transportföretagen i EU-15 och till merkostnader på 33–36 procent för transportföretagen i EU-13, vilket motsvarar 1,09 miljarder euro i kostnader per år för sektorn under perioden 2020–2035, det vill säga mindre än 0,03 procent av de totala driftskostnaderna.(382)

637. Vad gäller förekomsten av en solid objektiv grund har unionslagstiftaren förfogat över tillräckliga handlingar och uppgifter. Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna innehöll en utvärdering av transportcyklernas längd, vilket fick unionslagstiftaren att tro att skyldigheten för fordonen att återvända skulle synkroniseras med skyldigheten för förarna att återvända för att på så sätt begränsa dess negativa effekter. I konsekvensbedömningen drogs även slutsatsen att den omständigheten att förarna oftare återvänder hem inte har några negativa effekter för miljön, eftersom förarna enligt rådet redan regelbundet återvänder hem (mer än en gång var fjärde vecka) och marknadens struktur sätter press på företagen att minska antalet körningar utan last.(383) Även om rådet har medgett att det inte förfogade över alla de handlingar som medlemsstaterna använde för att bedöma de exakta konsekvenserna av skyldigheten att återvända, har det gjort gällande att de offentligt tillgängliga handlingarna gjorde det möjligt för rådet att bedöma konsekvenserna av skyldigheten att återvända. Unionslagstiftaren förfogade även över olika studier och rapporter och anordnade olika samråd, möten och utfrågningar.(384) Förordningarna nr 1071/2009 och nr 1072/2009 har för övrigt varit föremål för en efterhandsutvärdering som har lett till en mer exakt definition av begreppet driftställe. Medlemsstaterna har gjort egna utvärderingar, liksom övriga berörda parter.

638. IRU redogjorde för sin bedömning(385) av de specifika konsekvenserna av skyldigheten att återvända var fjärde vecka,(386) enligt vilken ett sådant återvändande skulle leda till 80–135 miljoner passagerarkilometer per år (det vill säga en ökning på 45–75 procent) och upp till 100 000 ton koldioxidutsläpp per år. Dessa siffror bör även delas med två för en bedömning av konsekvenserna av skyldigheten att återvända var åttonde vecka, och svarandeinstitutionerna anser att den extra kostnaden riskerar att uppgå till omkring 50 miljoner euro. Detta innebär inte någon radikal förändring av effekterna av de sju krav som kommissionen har undersökt. Ur miljösynpunkt utgör dessa 100 000 ton mindre än 0,014 procent av den totala mängden ton koldioxidekvivalenter för vägtransporter år 2015 och en ännu mindre andel av de minskningar jämfört med 2005 års nivåer som krävs enligt förordning 2018/842.

639. Det är således inte uppenbart olämpligt av unionslagstiftaren att presumera att de ekonomiska effekterna är av samma slag som kostnaderna för de tillhörande krav som kommissionen har undersökt och att fördelningen av dessa kostnader är likartad. Lagstiftaren har även haft tillgång till en kritisk analys som gjorts av en polsk arbetsgivarorganisation (nedan kallad Klaus-rapporten),(387) och en positiv reaktion från Europeiska transportarbetarförbundet (ETF), (388) som är IRU:s arbetsmarknadspartner på europeisk nivå. Av detta följer att det är nödvändigt att söka en kompromisslösning, vilket lagstiftaren har gjort genom att bibehålla skyldigheten för fordonen att återvända, men minskat hur ofta de måste återvända.

640. Det sätt som förslaget utvecklades på under lagstiftningsförfarandet (från en skyldighet att återvända var tredje eller fjärde vecka tillsammans med ett krav på att bedriva verksamhet i etableringsmedlemsstaten till att återvända var åttonde vecka utan motsvarande krav) visar att lagstiftaren faktiskt beaktade de negativa effekterna av skärpningen av lagstiftningen och vägde dessa mot konsekvenserna för de medlemsstater där många transportföretag från EU-13 bedriver permanent verksamhet samt behovet av att säkerställa rättvis konkurrens.

641. De ekonomiska konsekvenser som sökandemedlemsstaterna har åberopat och som följer av Ricardo-studien från 2021 grundar sig på ett scenario där marknaden genomgår en betydande omstrukturering, medan de åberopade miljökonsekvenserna grundar sig på ett scenario med utebliven marknadsanpassning. Dessa två scenarion och deras effekter utesluter emellertid varandra. Rådet och parlamentet har även påpekat att medlemsstaterna i Östeuropa, som hävdat att de skulle drabbas hårdare av den kommande reformen, var mer benägna att delta i denna studie, som för övrigt inte tog hänsyn till synergieffekterna med skyldigheten för förarna att återvända och som endast fokuserade på vissa driftskostnader. Parlamentet anser att diskussionen mellan parterna i själva verket inte rör tillgången till uppgifter om sakförhållandena, utan snarare frågan huruvida de val som unionslagstiftaren har gjort utifrån dessa förhållanden är uppenbart olämpliga. Enbart oenighet om rättsaktens slutliga innehåll räcker emellertid inte för att dra slutsatsen att åtgärden var uppenbart olämplig.

ii)    Bedömning

642. Det framgår av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 62 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande att även om en konsekvensbedömning rekommenderas i det interinstitutionella avtalet, när den planerade åtgärden har betydande ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser,(389) innehåller avtalet inte någon skyldighet för unionslagstiftaren att under alla omständigheter göra en konsekvensbedömning.(390) Det faktum att en konsekvensbedömning inte har gjorts innebär följaktligen inte automatiskt (ipso facto) att den unionslagstiftning som sedermera antas är ogiltig(391) och när det finns tillgång till en sådan bedömning är denna, såsom svarandeinstitutionerna har påpekat, inte bindande för lagstiftaren,(392) som behåller hela den handlingsfrihet som krävs för att välja en annan, i förekommande fall striktare, åtgärd än den som avses i kommissionens konsekvensbedömning utan att det automatiskt går att dra slutsatsen att lagstiftaren uppenbart har överskridit gränserna för vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet,(393) även då den ändring som gjorts på detta sätt visar sig vara väsentlig med avseende på det ursprungliga förslaget, då det i punkt 15 i det interinstitutionella avtalet, som saknar bindande verkan, dessutom endast föreskrivs en möjlighet för parlamentet och rådet att göra en sådan uppdatering av konsekvensbedömningen om de anser att det är lämpligt och nödvändigt för lagstiftningsprocessen.(394) Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den grund som anförts avseende åsidosättande av det interinstitutionella avtalet.

643. Underlåtenheten att göra en konsekvensbedömning kan emellertid anses utgöra ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen när unionslagstiftaren inte förfogar över tillräckliga uppgifter för att kunna bedöma huruvida en antagen åtgärd är proportionerlig,(395) med andra för att faktiskt använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning(396) på grundval av alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera, och inte befinner sig i en särskild situation som gör det nödvändigt att göra avkall på en sådan bedömning. Det är av föga betydelse hur de uppgifter som beaktats är indelade(397) och det finns inget krav på att unionslagstiftaren själv ska inneha de handlingar som innehåller de relevanta uppgifterna.(398)

644. Vad gäller antagandet av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka är det utrett att denna åtgärd inte ingick i förslaget till etableringsförordning.(399) Kommissionen föreslog i huvudsak att artikel 5 i förordning nr 1071/2009 skulle ändras på så sätt att förteckningen över vilka handlingar som ska förvaras på transportföretagens arbetsställe skulle utökas [förslag till artikel 5 a], genom att kräva en effektiv och kontinuerlig förvaltning av den administrativa och kommersiella verksamheten med lämpliga administrativa anläggningar och lämplig utrustning i lokaler i etableringsmedlemsstaten [förslag till artikel 5 c] samt förvaltning av transporter med fordon och lämplig utrustning från etableringsmedlemsstaten [förslag till artikel 5 d] och innehav av tillgångar samt användning av personal i proportion till verksamheten vid företaget [förslag till artikel 5 e].

645. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka var inte en av de åtgärder som kommissionen tog upp i den konsekvensbedömning som gjordes i dess ursprungliga förslag.(400) Detta skiljer sig kraftigt från den situation som behandlades ovan i samband med skyldigheten för förarna att återvända.(401)

646. Bland de åtgärder som räknas upp i konsekvensbedömningen avsåg åtgärd nr 18, med rubriken ”Review reference point for efficient and stable establishment”, ett krav på att transportföretagen ska ha en betydande driftsverksamhet eller transportverksamhet i etableringsmedlemsstaten eller åtminstone ha ingått ett handelsavtal i etableringsmedlemsstaten, för att försäkra sig om att företagetet är faktiskt och stabilt etablerat där.(402) Sådana åtgärder förefaller inte vara jämförbara med den åtgärd som slutligen antogs under lagstiftningsprocessen. Av detta följer enligt min mening, och i motsats till vad parlamentet och rådet har gjort gällande, att ingen slutsats beträffande de åtgärder som bedömdes i konsekvensbedömningen(403) kan ”överföras” på det nya kravet när det väl infördes av parlamentet under lagstiftningsförfarandet,(404) och vars formulering dessutom ändrades i den slutliga versionen.

647. Jag påpekar även att ingen del av konsekvensbedömningen ägnades åt att bedöma de planerade åtgärdernas miljöpåverkan.

648. Även om unionslagstiftaren med framgång kunde stödja sig på konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna när det gällde den aktuella situationen på marknaden, vars problem och funktionsstörningar lagstiftarens ingripande avsåg att lösa, konstaterar jag att en ändring av förordning 2020/1055 som innebar en skyldighet att företa regelbundna gränsöverskridande resor med fordonet varken övervägdes av kommissionen eller på något sätt omfattades av konsekvensbedömningen.

649. Rådet och parlamentet har gjort gällande att unionslagstiftaren med framgång kunde ha grundat sig på slutsatsen i konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna,(405) enligt vilken antagandet av skyldigheten för förarna att återvända inte medför någon miljöpåverkan.

650. Förutom att ett sådant argument endast omfattar en av de aspekter av den potentiella inverkan som skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka kan få, innebär inte förarnas skyldighet att återvända, till skillnad från den skyldighet som fordonen omfattas av, att ett visst transportmedel ska användas. Mot bakgrund av vad jag redan har påpekat i fråga om denna skyldighet(406) är dessutom den omständigheten att det i konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna konstateras att skyldigheten för förarna att återvända inte har någon miljöpåverkan inte i sig tillräcklig för att motivera en bedömning av konsekvenserna av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka i enlighet med förväntningarna på unionslagstiftaren i samband med proportionalitetsprövningen.

651. Intensiteten i diskussionerna vid domstolen vittnar enligt min mening om de många obesvarade frågor som finns i fråga om hur stor inverkan skyldigheten för fordonen att återvända har. Bland de frågor som fortfarande återstår att besvara finns följande: för det första frågan om fastställandet av de ytterligare fordonskilometer per år som faktiskt förväntas och motsvarande utsläpp, eftersom fordonen, såsom parlamentet har påpekat i samband med andra grunder, inte kommer att stå stilla om de inte behöver uppfylla skyldigheten att återvända; för det andra frågan om hur konsekvensbedömningen av skyldigheten att återvända påverkas av den förväntade utvecklingen till följd av genomförandet av den unionslagstiftning som på ett mer övergripande plan rör transportsektorn; för det tredje frågan om fastställande av förväntade övergripande ekonomiska konsekvenser för marknaden och mer specifika konsekvenser i förhållande till de åberopade målen; för det fjärde frågan om den planerade skyldighetens potentiella inverkan på den ekonomiska situationen i de stater som tillhandahåller transporttjänster från en plats som ligger långt från den plats där tjänsten efterfrågas samt för det femte frågan om hur lagstiftaren i slutändan valde att fordonen skulle återvända till etableringsmedlemsstaten var åttonde vecka.

652. Även om unionslagstiftaren, såsom jag redan påpekat, med tanke på den berörda politikens betydelse, marknadens mycket fragmenterade karaktär och de stora motsättningarna mellan berörda intressen har stor handlingsfrihet vid valet av formen på de uppgifter som lagstiftaren grundar sina åtgärder på och uppgifternas art, räcker det enligt min mening inte att lagstiftaren påstår sig ha beaktat konsekvenserna, däribland miljökonsekvenserna, av den berörda åtgärden genom att i huvudsak åberopa en skrivelse från IRU i vilken IRU tillhandahåller en egen uppskattning av antalet ytterligare fordonskilometer per år och den extra årliga mängd koldioxid som släpps ut till följd av genomförandet av en skyldighet för fordonen att återvände var tredje till fjärde vecka, utan att det anges vad dessa beräkningar bygger på och utan att denna skrivelse verkligen kan anses utgöra en objektiv uppgift. Detsamma gäller EFT:s påstått positiva reaktion på skyldigheten att lasta eller lossa gods i etableringsmedlemsstaten var fjärde vecka.(407) Dessutom kan inga objektiva och väsentliga ekonomiska uppgifter hämtas från denna skrivelse och denna reaktion. Klaus-rapporten är en handling som ingetts på begäran av en intressegrupp och utgör en reaktion på ändringen av förslaget till förordning under lagstiftningsförfarandet. Den klargör inte skälen till lagstiftarens val.

653. Samtidigt som jag konstaterar att proportionalitetsprincipen har åsidosatts till följd av att det inte gjorts någon konsekvensbedömning av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, är det även nödvändigt att bemöta invändningen om att unionens institutionella jämvikt undergrävs och att politiken blir föremål för ingripande åtgärder.

654. Jag anser således att det är viktigt att precisera att unionslagstiftaren, när denne utövar sin funktion, naturligtvis är fri att fatta de beslut som denne önskar, men att det är viktigt att lagstiftaren gör detta på ett välunderbyggt och transparent sätt, vilket måste kunna styrkas. Detta gäller i än högre grad den framtida åtgärdens förmåga att förstås och godtas av samtliga berörda parter, i synnerhet på sådant område som det som omfattas av förordning 2020/1055, där spänningarna mellan olika intressen framgår tydligt.

655. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska fastställa att parlamentet och rådet, genom att inte bedöma de ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenserna av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, har åsidosatt proportionalitetsprincipen, eftersom de inte har visat att de vid tidpunkten för antagandet av denna skyldighet förfogade över tillräckliga uppgifter för att kunna bedöma huruvida nämnda skyldighet var proportionerlig mot bakgrund av de mål som de eftersträvade och eftersom de inte har påstått att de befann sig i en särskild situation som gjorde det nödvändigt att göra avkall på en sådan bedömning.

656. Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser den fjärde grunden i mål C-542/20,(408) den andra grunden i mål C-545/20, den första grunden i mål C-547/20, den andra grunden i mål C-549/20, den första grunden mot artikel 1.3 c i förordning 2020/1055 i mål C-551/20, den andra grunden i mål C-552/20 och den första grunden i mål C-554/20.

2)      Prövning av huruvida åtgärden är proportionerlig

657. Eftersom det har konstaterats att proportionalitetsprincipen har åsidosatts på grund av att unionslagstiftaren inte har prövat huruvida skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka var proportionerlig, saknas det anledning att pröva anmärkningarna om att denna skyldighet är oproportionerlig.

e)      Grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF

1)      Parternas argument

658. Republiken Litauen har gjort gällande att eftersom förordning 2020/1055 antogs med stöd av artikel 91.1 FEUF, är lagstiftaren även skyldig att iaktta kraven i punkt 2 i denna bestämmelse och att beakta de fall där tillämpningen av den antagna åtgärden ”skulle kunna få allvarliga återverkningar på levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner samt på utnyttjandet av transportmedel”. Detsamma gäller artikel 94 FEUF, av vilken följer en skyldighet för lagstiftaren att ta hänsyn till den ekonomiska situationen för transportföretagen vid varje åtgärd som vidtas inom ramen för fördragen med avseende på fraktsatser och befordringsvillkor. Republiken Litauen har anfört att unionslagstiftaren har antagit artikel 1.3 i förordning 2020/1055 utan att undersöka vilken inverkan denna har på transportföretag i utkanten av unionen, på deras ekonomiska situation, på deras livskraft och således på sysselsättningen inom denna sektor, trots att denna sektor står för en betydligt större andel av ekonomin i dessa stater än i staterna i Central- och Västeuropa.(409) De förväntade effekterna av förordning 2020/1055 på dessa perifera medlemsstaters ekonomier, bland annat i fråga om nedläggning av företag, utlokalisering och förlust av arbetstillfällen, är således större, men har trots det inte beaktats. Dessa effekter bekräftades i Ricardo-studien från 2021, enligt vilken skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka skulle påverka 29 procent av förarna i Östeuropa och ge upphov till mycket stora kostnader, vilka uppskattades till 3 miljarder euro per år.(410) Eftersom arbetsmarknaden i dessa medlemsstater är mycket känsligare för utvecklingen på transportpolitikområdet, borde lagstiftaren ha beaktat detta. Unionslagstiftaren har således uppenbart åsidosatt de skyldigheter som följer av artiklarna 91.2 och 94 FEUF. I egenskap av en bestämmelse som ingår i fördragets avdelning om transporter var unionslagstiftaren skyldig att iaktta artikel 94 FEUF vid antagandet av förordning 2020/1055, och särskilt av artikel 1.3 däri.

659. Republiken Bulgarien(411) har gjort gällande att rådet och parlamentet borde ha beaktat de allvarliga ekonomiska konsekvenser som antagandet av förordning 2020/1055 medförde för medlemsstaterna i utkanten av unionen och att nämnda institutioner, genom att inte göra detta, har åsidosatt artikel 91.2 FEUF. Denna bestämmelse gör det möjligt att erkänna och beakta den känsliga karaktären hos vissa åtgärder med betydande verkan som antagits inom ramen för transportpolitiken och som, fram till EUF-fördragets ikraftträdande, enhälligt antogs genom att ägna dessa särskild uppmärksamhet. Republiken Bulgarien har hänvisat till sina argument i samband med den grund som anförts avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen för att visa vilka negativa effekter bestämmelserna får för levnadsstandarden och sysselsättningsnivån när det gäller bulgariska transportföretag och, mer allmänt, för den ekonomiska situationen för transportföretag från medlemsstater i utkanten av unionen. Bulgarien har även gjort gällande att artikel 1.3 i förordning 2020/1055 utgör en ”åtgärd … med avseende på fraktsatser och befordringsvillkor” enligt artikel 94 FEUF, vars antagande kräver att hänsyn tas till transportföretagens ekonomiska situation. Eftersom artikel 90 FEUF hänvisar till de mål som anges i artikel 3.3 FEU, ska särskild uppmärksamhet ägnas åt ekonomisk, social och territoriell sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstaterna när åtgärder vidtas inom transportpolitiken, vilket inte skedde när artikel 1.3 i förordning 2020/1055 antogs. Det har inte gjorts någon konsekvensbedömning eller någon ytterligare undersökning eller analys för att förstå i vilken utsträckning levnadsstandarden och sysselsättningsnivån i vissa regioner påverkas av den åtgärd som är på väg att antas.

660. Republiken Cypern har i alla avseenden anfört argument som liknar de argument som Republiken Bulgarien har anfört. Republiken Cypern har dessutom betonat den särskilda situation som råder för de länder som är öriken jämte de betydande konsekvenserna för Cyperns ekonomi och sysselsättning.

661. Ungern anser att asymmetrin mellan de negativa konsekvenserna för transportföretag från medlemsstater i utkanten av unionen, jämfört med de negativa konsekvenserna för transportföretag från Central- och Västeuropa, visar att skyldigheten att återvända strider mot artiklarna 91.2 och 94 FEUF,(412) eftersom unionslagstiftaren inte har beaktat de förstnämnda transportföretagens särskilda situation.

662. Republiken Malta har gjort gällande att underlåtenheten att beakta den inverkan på miljön som skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka har strider mot artikel 91.2 FEUF, jämförd med artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan, eftersom denna skyldighet får allvarliga återverkningar på levnadsstandarden och sysselsättningen i ett örike som Malta. Den omständigheten att den inverkan som skyldigheten för fordonen att återvända får inte har fått den uppmärksamhet som den förtjänar utgör ett fördragsbrott vars materiella konsekvenser(413) även ska bedömas mot bakgrund av artikel 91.2 FEUF. Denna skyldighets återverkningar på utnyttjandet av transportmedel är uppenbar, särskilt i en medlemsstat som är ett örike och vars transportvägar innebär sjösträckor och stora avstånd jämfört med det europeiska fastlandet. På grund av det stora avståndet mellan Malta och fastlandet bygger hela det maltesiska transportsystemet på de begränsningar som följer av de befintliga geografiska förhållandena och den utrustning som finns att tillgå för sjötransport och inte på affärsmässiga beslut. Dessa verksamheter skulle revolutioneras av skyldigheten för fordonen att återvända och tvinga de maltesiska transportföretagen att radikalt omstrukturera sin fordonslogistik samt åsamka dem betydande kostnader. Denna skyldighet utgör således ett allvarligt hot mot utnyttjandet av transportmedel på Malta. Trots att den maltesiska regeringen flera gånger har gett rådet tillfälle att yttra sig om dessa farhågor, har det inte tagits någon hänsyn till de återverkningar som nämnda skyldighet har på utnyttjandet av transportmedel på Malta. Antagandet av en sådan skyldighet utan något tekniskt argument som kan motivera dess inverkan bekräftar att parlamentet och rådet inte har uppfyllt sin skyldighet enligt artikel 91.2 FEUF.

663. Republiken Polen har gjort gällande att de begränsningar av tillhandahållandet av cabotagetjänster och transporter mellan tredjeländer som följer av tillämpningen av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka på ett väsentligt sätt skulle ändra modellen för tillhandahållande av vägtransporttjänster, vilket skulle få negativa konsekvenser för levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner och för utnyttjandet av transportmedel. Dessa konsekvenser beaktades inte, i strid med vad som föreskrivs i artikel 91.2 FEUF. Skyldigheten att återvända tvingar aktörerna att återvända utan last i stället för att genomföra en cabotagetransport eller en transport till tredjeland, vilket således påverkar transportföretagens lönsamhet. Unionslagstiftaren har inte beaktat den omständigheten att begränsningar av cabotagetransporter och trafiken till tredjeland kan leda till att transportföretag försvinner från marknaden och på ett betydande sätt påverkar sysselsättningen inom denna sektor. Unionslagstiftaren beaktade inte heller den omständigheten att dessa konsekvenser var särskilt kännbara för transportföretag från medlemsstater i utkanten unionen. Transportföretagen utgörs till 90 procent av små och medelstora företag som sysselsätter 55 procent av alla anställda inom transportsektorn. Dessa företag är särskilt utsatta för de negativa konsekvenserna av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka. Den minskning av sysselsättningen inom transportsektorn som skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka skulle leda till lär drabba och försvaga dessa medlemsstater, vilket unionslagstiftaren inte har beaktat. Denna skyldighet skulle även leda till fler onödiga resor och vara till men för utnyttjandet av befintliga transportmedel, vars försämring till följd av dessa resor inte har utvärderats. Detsamma gäller ökningen av förarnas riskbeteende. Slutligen har Republiken Polen kritiserat lagstiftaren för att ha vidtagit en åtgärd som försvårade transportföretagens verksamhet, trots att covid-19-pandemin redan hade drabbat transportföretagen hårt under en krisperiod.

664. Vad gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 94 FEUF har Republiken Polen upprepat att verksamheten inte ser likadan ut för transportföretag från olika regioner i unionen och att internationella transporter står för en större del av vägtransporterna i medlemsstaterna i utkanten av unionen, medan transportföretag som är etablerade i medlemsstaterna i de centrala delarna av unionen utför fler inrikes eller bilaterala transporter. De ökade kostnaderna för att uppfylla skyldigheten att återvända var åttonde vecka kommer därför i första hand att behöva bäras av transportföretag som är etablerade i medlemsstaterna i utkanten av unionen, vilka till största delen utgörs av små och medelstora företag, och drabba dessa företag extra hårt. Unionslagstiftaren borde ha beaktat marknadens särskilda karaktär, i synnerhet under en period då transportföretagen redan var extra utsatta på grund av covid-19-krisen. Genom att inte beakta transportföretagens ekonomiska situation har lagstiftaren åsidosatt artikel 94 FEUF.

665. Parlamentet, rådet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF.

2)      Bedömning

666. I sina anmärkningar har sökandena ofta hänvisat till de anmärkningar som framställts i grunderna för respektive talan om åsidosättande av proportionalitetsprincipen till följd av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka. Parlamentet och rådet har dessutom flera gånger kritiserats för att inte ha gjort en bedömning av denna skyldighets inverkan på de kriterier som anges i artiklarna 91.2 och 94 FEUF.

667. Detta bekräftar det proportionalitetsförhållande som råder till följd av de skyldigheter som följer av dessa två artiklar, såsom jag har tolkat dessa i punkt 292 i förevarande förslag till avgörande. Eftersom det redan har slagits fast att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka åsidosätter proportionalitetsprincipen,(414) är det inte nödvändigt att pröva de grunder som anförts avseende åsidosättande av nämnda artiklar.

f)      Grunderna avseende åsidosättande av de grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget

1)      Parternas argument

668. Republiken Litauen anser att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka strider mot artikel 26 FEUF. Enligt Litauen utgör denna skyldighet en protektionistisk åtgärd som leder till en fragmentering av marknaden, begränsar konkurrensen och inför ett system som diskriminerar transportföretag från medlemsstater i utkanten av unionen.

669. Skyldigheten att återvända utgör en omotiverad begränsning av utövandet av friheterna på den inre marknaden. Denna skyldighet infördes utan att det undersöktes om de eftersträvade målen var av sådan art att de kunde motivera betydande negativa konsekvenser för vissa aktörer och utan att försäkra sig om att den börda som åligger aktörerna var så liten som möjligt. Transportsektorns särskilda ställning för den inre marknadens funktion har framhållits av kommissionen(415) och principen om icke-diskriminering har genomförts på etableringsrättens område genom artikel 49 FEUF, som även är tillämplig på juridiska personer. Den omständigheten att den strävan att uppnå en inre marknad som anges i artikel 26 FEUF genomförs genom andra bestämmelser i fördraget fråntar inte denna bestämmelse dess relevans, och åtgärder som i sak strider mot de mål som anges i artikel 26 FEUF kan inte anses vara förenliga med denna artikel. De skadliga effekterna för målet om en inre marknad bekräftas i konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna och i Ricardo-studien från 2021.

670. Republiken Bulgarien har gjort gällande att artikel 1.3 i förordning 2020/1055 för det första åsidosätter rätten att fritt utöva yrkesverksamhet, etableringsfriheten enligt artikel 49 FEUF och artiklarna 15 och 16 i stadgan (den sjätte grunden i ansökan i mål C-545/20), för det andra åsidosätter den fria rörligheten för transporttjänster på grundval av artiklarna 58.1 och 91 FEUF och, alternativt, artikel 56 FEUF (den sjunde grunden, första delen, i ansökan i mål C-545/20), och för det tredje åsidosätter den fria rörligheten för varor enligt artiklarna 34 och 35 FEUF (den sjunde grunden, andra delen, i ansökan i mål C-545/20).

671. Genom att införa ytterligare begränsningar för transportföretagen utgör skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka för det första ett ingrepp i näringsfriheten och etableringsrätten, såsom denna erkänns i artikel 49 FEUF och artiklarna 15.1 och artikel 16 i stadgan, för transportföretag från medlemsstater som är öriken och från medlemsstater i utkanten av unionen, eftersom vissa av dessa företag skulle vara tvungna att upphöra med sin verksamhet, medan andra skulle tvingas etablera sig i en mer centralt belägen medlemsstat. Genom att försvåra för olika transportföretag i medlemsstater i utkanten av unionen eller i medlemsstater som är öriken att bedriva ekonomisk verksamhet hotar förordning 2020/1055 själva rätten att fritt utöva yrkesverksamhet. Ett sådant ingrepp är inte motiverat, eftersom det är oproportionerligt. Åtgärder som hindrar eller gör det mindre attraktivt att utöva etableringsfriheten måste anses utgöra ett hinder för denna frihet. Skyldigheten att återvända gör det mindre attraktivt för internationella transportföretag att etablera sig i medlemsstater i utkanten av unionen eller i medlemsstater som är öriken, medan den internationella transportsektorn är helt liberaliserad.

672. För det andra har Republiken Bulgarien gjort gällande att skyldigheten att återvända avsevärt skulle begränsa friheten att tillhandahålla transporttjänster, eftersom återvändandet hindrar transportföretagen från att fortsätta att erbjuda transporttjänster trots att friheten att tillhandahålla dessa tjänster garanteras i primärrätten. Den verksamhet som bedrivs av företag som tillhandahåller transporttjänster kommer att förlora mycket av sin attraktionskraft och sina fördelar. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, utan att hänsyn tas till huruvida de vid en given tidpunkt bär någon last, innebär att vissa transportföretags hela ekonomiska modell i grunden ifrågasätts. Detta strider mot artikel 58.1 FEUF jämförd med artikel 91 FEUF. Införandet av en skyldighet att återvända skulle innebära en form av diskriminering och ett steg tillbaka i arbetet med att upprätta en gemensam transportpolitik som garanterar friheten att tillhandahålla tjänster. Om domstolen skulle finna att artikel 56 FEUF är tillämplig, måste även denna bestämmelse anses ha åsidosatts. I repliken har Republiken Bulgarien påpekat att domstolen redan har funnit att kravet på etablering som ett nödvändigt villkor för att tillhandahålla transporttjänster utgör en inskränkning som strider mot etableringsrätten.

673. För det tredje har Republiken Bulgarien gjort gällande att skyldigheten att återvända kommer att få allvarliga konsekvenser som påverkar den fria rörligheten för varor och har motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner, trots att dessa är förbjudna enligt artiklarna 34 och 35 FEUF.

674. Republiken Cypern har anfört samma argument som Republiken Bulgarien.

675. Rumänien har gjort gällande att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka i hög grad hindrar medborgare från andra medlemsstater i unionen att bilda företag i Rumänien, eftersom nämnda skyldighet skulle medföra betydande driftskostnader och minskade intäkter för ett företag som är etablerat i en medlemsstat i utkanten av unionen, såsom Rumänien. En sådan skyldighet strider således mot artikel 49 FEUF genom att det blir svårare och mindre attraktivt att utöva etableringsfriheten. Detta påverkar lönsamheten och således hur attraktivt det är att bilda ett transportföretag i denna medlemsstat. Fler än 45 procent av de transportföretag som är etablerade i Rumänien överväger att bilda ett dotterbolag eller en filial i eller flytta sin verksamhet till andra medlemsstater i Västeuropa för att begränsa de negativa effekterna av mobilitetspaketet. Även om skyldigheten att återvända inte leder till att personer som inte är bosatta i Rumänien förbjuds att bilda transportföretag, kvarstår det faktum att denna åtgärd gör det svårare och mindre attraktivt att bilda företag i Rumänien och utgör en omotiverad och oproportionerlig inskränkning av etableringsfriheten.

676. I repliken har Rumänien framhållit de olika uppfattningar som råder mellan rådet, enligt vilket förordning nr 1071/2009 är en viktig åtgärd för att säkerställa etableringsfriheten, och parlamentet, enligt vilket denna förordning inte reglerar etableringsfriheten, eftersom det i artikel 5 i förordningen endast föreskrivs ett villkor för utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster. Rumänien har bestritt parlamentets påstående att endast nationella åtgärder kan utgöra inskränkningar i etableringsfriheten, trots att domstolen redan har slagit fast att förbudet mot inskränkningar i den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster inte enbart gäller för nationella åtgärder, utan även för åtgärder som härrör från unionsinstitutionerna.

2)      Bedömning

677. Jag har redan erinrat om transportsektorns särskilda karaktär och särskilda plats i fördragen,(416) och att denna sektor omfattas av ett särskilt regelverk på den inre marknaden. Jag erinrar särskilt om att transporternas särskilda ställning vid regleringen av den inre marknaden utmärks av att en etableringsrätt i varje medlemsstat på grundval av fördraget kombineras med transportföretagens rätt att fritt tillhandahålla tjänster endast såvitt denna rätt har erkänts i sekundärrättsliga bestämmelser som antagits av unionslagstiftaren inom ramen för den gemensamma transportpolitiken. Internationella transporter är således helt liberaliserade. Detsamma gäller inte inrikes transporter, som fortfarande omfattas av restriktioner när de utförs av utomlands hemmahörande transportföretag.

678. Vad gäller artikel 26 FEUF hänvisar de allmänna principer som anges i artikel 26.1 och 26.2 FEUF varje gång till andra relevanta bestämmelser i fördragen, vilket innebär, såsom parlamentet har gjort gällande, att en unionsrättsakt som reglerar åtgärder på transportområdet, såsom är fallet med förordning 2020/1055, inte kan prövas enbart mot bakgrund av denna bestämmelse utan att den exakta innebörden åsidosätts och utan att låta de övriga relevanta bestämmelserna i fördraget komma i skymundan, särskilt artikel 58.1 FEUF.

679. Transporttjänsterna är endast liberaliserade såvitt unionslagstiftaren vidtar sina åtgärder med stöd av artikel 91 FEUF, som fungerar som lex specialis. Enligt fördraget ska lagstiftaren fastställa ”gemensamma regler för internationella transporter till eller från en medlemsstats territorium eller genom en eller flera medlemsstaters territorier”. Artikel 5 i förordning nr 1071/2009, innan den ändrades genom förordning 2020/1055, är en av dessa gemensamma regler eller villkor som varje transportföretag måste följa för att få tillstånd att utföra sina transporttjänster inom unionen. Jag erinrar om att syftet med förordning nr 1071/2009, såsom preciseras i artikel 1.1 däri, är att reglera ”rätten att bedriva yrkesmässig trafik samt utövandet av detta yrke”.(417) Den omständigheten att utövandet av transportyrket är underkastat regler och villkor utgör i praktiken inte ett åsidosättande av friheten att tillhandahålla tjänster. Jag anser att dessa regler och villkor eventuellt snarare rör frågan om villkoren för liberalisering av marknaden för transporttjänster, med avseende på vilka lagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket parlamentet har gjort gällande.

680. Vad gäller påståendet om ett åsidosättande av artikel 49 FEUF upprepar jag, i likhet med vad Rumänien har gjort gällande, att förbudet mot inskränkningar i de grundläggande friheter som garanteras i fördraget inte enbart gäller nationella åtgärder, utan även åtgärder som härrör från unionsinstitutionerna(418) och att etableringsfriheten inte utgör något undantag i detta avseende. Bedömningen kommer för övrigt att vägledas av punkt 159 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande, och ett resonemang liknande det som fördes avseende skyldigheten för förarna att återvända kan föras. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka gäller utan åtskillnad alla transportföretag som vill bedriva vägtransporter inom unionen. Syftet är att säkerställa att vägtransportföretagen är stabilt och faktiskt etablerade i etableringslandet. Denna skyldighet varken reglerar eller på annat sätt begränsar friheten – som förblir total – för ekonomiska aktörer i en medlemsstat att etablera sig i värdmedlemsstaten, att påbörja verksamhet som egenföretagare och att bilda företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för dess egna medborgare.(419) Som rådet har erinrat om är skyldigheten att återvända inte avsedd att beaktas under tillståndsförfarandet för transportföretag, eftersom dessa företag är skyldiga att uppfylla denna skyldighet efter att ha etablerat sig och när de börjar tillhandahålla sina tjänster. Skyldigheten att återlämna fordonen var åttonde vecka begränsar således inte etableringsfriheten.

681. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka hindrar inte transportföretagen från att utöva sin etableringsfrihet, eftersom det är ostridigt att företagen har rätt att flytta sätet för sin verksamhet om de så önskar. Påståendet att personer skulle avskräckas från att bilda företag i medlemsstater i utkanten av unionen på grund av de betydande merkostnader som skyldigheten att återvända medför kan inte godtas, eftersom detta påstående bygger på att en affärsmodell som endast transportföretagen ansvarar för fortsätter att tillämpas. Kostnaderna ökar nämligen ännu mer när ett transportföretag väljer att bedriva verksamhet på en medlemsstats territorium som ligger långt ifrån den medlemsstat där transportföretaget är etablerat. Det ankommer inte på unionslagstiftaren att kompensera för eventuella komplikationer som hänger samman med det geografiska avståndet mellan transportföretagets säte och den faktiska platsen för dess verksamhet.

682. Vad gäller åberopandet av stadgan skyddas rätten att arbeta och utöva ett fritt valt eller accepterat yrke respektive näringsfriheten genom artiklarna 15.1 och 16 i stadgan, i enlighet med unionsrätten och nationell lagstiftning och praxis. Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har, i samband med påståendet om ett åsidosättande av artikel 49 FEUF, gjort gällande att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka hotar själva förekomsten av friheten att utöva yrkesverksamhet.

683. För det första förutsätter utövandet av all yrkesverksamhet med nödvändighet att de regler och villkor för utövandet som omgärdar verksamheten godtas. För det andra föreskrivs det i artikel 52.1 i stadgan, även om skyldigheten att återvända skulle anses utgöra en begränsning av de berörda ekonomiska aktörernas yrkesverksamhet, att begränsningar får införas genom lag och med iakttagande av det väsentliga innehållet i de rättigheter och friheter som stadfästs i stadgan. Jag konstaterar i förevarande fall att skyldigheten att återvända inte på något sätt påverkar kärnan i rätten att fritt utöva transportverksamhet på väg.(420) För det tredje följer det av denna bestämmelse att varje begränsning som görs måste vara nödvändig och faktiskt svara mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen. Eftersom lagstiftaren, inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, har ansett det nödvändigt att ingripa för att bland annat säkerställa rättvis konkurrens och lika villkor som garanterar att den inre transportmarknaden fungerar väl, är min slutsats att artiklarna 15 och 16 i stadgan inte har åsidosatts.

684. Vad gäller det påstådda åsidosättandet av friheten att tillhandahålla tjänster erinrar jag om att det i artiklarna 58.1 och 91 FEUF föreskrivs att den fria rörligheten för tjänster på transportområdet ska genomföras av unionslagstiftaren. Skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka kan således inte prövas enbart med stöd av artikel 56 FEUF, utan att, än en gång, bortse från transporternas särskilda karaktär i förhållande till friheten att tillhandahålla tjänster. Som jag redan påpekat(421) har unionslagstiftaren följaktligen rätt att ändra villkoren för utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster på vägtransportområdet för att bland annat säkerställa att den inre marknaden fungerar väl, eftersom graden av liberalisering av dessa tjänster fastställs av lagstiftaren själv inom ramen för genomförandet av den gemensamma transportpolitiken. Jag erinrar om att domstolen redan har slagit fast att unionslagstiftaren har rätt att säkerställa friheten att tillhandahålla tjänster på rättvis grund, det vill säga på grundval av ett regelverk som garanterar konkurrens som inte bygger på att arbets- och anställningsvillkor i en och samma medlemsstat väsentligt skiljer sig åt.(422) Kravet på att fordonen ska återvända var åttonde vecka syftar till att säkerställa att transportföretaget är stabilt och faktiskt etablerat i landet, för att säkerställa att det finns en verklig koppling till etableringsmedlemsstaten, som är den medlemsstat som bland annat fastställer de skatterättsliga och sociala bestämmelser som ska tillämpas på nämnda transportföretag. I skäl 8 i förordning 2020/1055 har unionslagstiftaren tydligt angett att målet var att bekämpa brevlådeföretag samt minska risken för systematiskt cabotage och nomadförare för att säkerställa att den inre marknaden på transportområdet fungerar väl. Under dessa omständigheter kan anmärkningarna om åsidosättande av artikel 56 FEUF och artikel 58.1 FEUF inte godtas.

685. Vad gäller åberopandet av ett åsidosättande av den fria rörligheten för varor har Republiken Bulgarien och Republiken Cypern enligt min mening inte i tillräcklig utsträckning visat att skyldigheten att återvända påverkar den fria rörligheten för varor, utan har nöjt sig med allmänna påståenden. Att vissa detta är nämligen ännu svårare med tanke på att de restriktioner som skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka påstås leda till tydligt framstår som alltför slumpmässiga och indirekta för att artikel 1.3 i förordning 2020/1055 ska kunna anses hindra handeln mellan medlemsstaterna och således utgöra en restriktion i den mening som avses i artiklarna 34 och 35 FEUF.(423)

686. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av artiklarna 15 och 16 i stadgan och artiklarna 26, 34, 35, 49, 56 och 58.1 FEUF.

g)      Slutsats

687. Av de skäl som anges i punkt 642 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande ska Republiken Litauens talan (mål C-542/20), Republiken Bulgariens talan (mål C-545/20), Rumäniens talan (mål C-547/20), Republiken Cyperns talan (mål C-549/20), Ungerns talan (mål C-551/20), Republiken Maltas talan (C-552/20) och Republiken Polens talan (mål C-554/20) mot artikel 1.3 i förordning 2020/1055 bifallas, i den del denna bestämmelse ändrade artikel 5.1 b i förordning nr 1071/2009 genom att införa en skyldighet för fordon att återvända var åttonde vecka, och nämnda bestämmelse ska därmed ogiltigförklaras.

h)      Skyldigheten att förfoga över ett antal fordon och förare som står i proportion till företagets transportvolym (artikel 1.3 i förordning 2020/1055, i den del denna lägger till ett led g i punkt 1 i artikel 5 i förordning nr 1071/2009)

688. Republiken Polen är den enda sökandemedlemsstaten som har bestritt lagenligheten av artikel 1.3 i förordning 2020/1055, i den del denna lägger till ett led g i punkt 1 i artikel 5 i förordning nr 1071/2009, och har anfört två grunder till stöd för sin uppfattning. Den första grunden avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen och den andra grunden avser åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen. Republiken Polen har dessutom, genom den gemensamma och tvärgående grund som åberopats mot samtliga bestämmelser i förordning 2020/1055 som angripits inom ramen för dess talan i mål C-554/20, gjort gällande att artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan har åsidosatts.

i)      Den första grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1)      Parternas argument

689. Vad gäller den grund som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen har Republiken Polen gjort gällande att skyldigheten att fortlöpande och regelbundet förfoga över ett antal fordon som uppfyller de föreskrivna villkoren(424) och förare som normalt är stationerade vid ett driftscentrum i den medlemsstaten som står i proportion till företagets transportvolym grundar sig på godtyckliga kriterier, att denna skyldighet inte är lämplig för att uppnå målen i förordning 2020/1055, vilka för övrigt inte har preciserats, och skulle få orimliga negativa ekonomiska konsekvenser för aktörerna i förhållande till dess eventuellt positiva effekter. Det har inte gjorts en tillräcklig analys i konsekvensbedömningen av huruvida det var nödvändigt att vidta en sådan åtgärd, eftersom de bakomliggande orsakerna till att åtgärden infördes fortfarande är oklara och det är oklart vilka mål som eftersträvas. I förordning 2020/1055 föreskrivs redan en skyldighet för fordonen att återvända och en skyldighet för förarna att återvända, vilket innebär att den nya artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009 utgör en ännu åtgärd som ytterligare begränsar rörligheten för de fordon som står till företagens förfogande. Det rör sig om ett helt godtyckligt krav som inte tar hänsyn till den specifika karaktären hos den internationella vägtransportverksamheten och om ett absurt hinder för utövandet av sådan verksamhet. Republiken Polen har beklagat att det saknas ett objektivt samband mellan det krav som uppställs i artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009 och frågan om faktisk och stabil etablering, och har gjort gällande att ett sådant krav i själva verket inte avser reglerna för fastställandet av etableringsorten, utan reglerar formerna för hur själva transportverksamheten är organiserad. Republiken Polen har dessutom påstått att detta krav tvingar transportföretagen att organisera ytterligare resor utan last, samtidigt som Polen medger att det är svårt att uppskatta antalet ytterligare resor på grund av att denna bestämmelse är så otydlig. Vid iakttagandet av ett sådant krav drabbas företagen av kostnader, oavsett om dessa är förenade med ytterligare körningar utan last, en ökning av fordonsparken eller en ökning av antalet förare. Dessa ytterligare kostnader är svårare att bära för de små och medelstora företag som denna sektor till största delen består av och kommer att leda till konkurser och omlokaliseringar. Dessa omständigheter beaktades inte i konsekvensbedömningen. Eftersom en unionsrättsakts lagenlighet ska bedömas vid tidpunkten för dess antagande, har Republiken Polen påpekat att den nya artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, antogs under en period av då företag verksamma inom transportsektorn hade försvagats på grund av covid-19-pandemin. Eftersom unionslagstiftaren förfogade över uppgifter om pandemins inverkan på transportsektorn borde den inte ha utsatt företagen för omotiverade extra kostnader.

690. Parlamentet och rådet har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

691. Jag erinrar om att det i den nya artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, uppställs ett nytt villkor avseende kravet på etablering genom att det föreskrivs att ett företag, för att kunna anses vara stabilt och faktiskt etablerat i etableringsmedlemsstaten, i den mening som avses i artikel 3.1 a i förordning nr 1071/2009, fortlöpande och regelbundet ska förfoga över ett antal fordon och förare som normalt är stationerade vid ett driftscentrum i den medlemsstaten, i båda fallen i ett antal som står i proportion till företagets transportvolym.

692. Jag påpekar till att börja med att det i artikel 1.3 d i kommissionens förslag till ändring av förordning nr 1071/2009 föreskrevs att det i artikel 5 i förordningen skulle läggas till en skyldighet att inneha tillgångar och anställa personal som stod i proportion till företagets verksamhet. En sådan skyldighet var föremål för en övergripande konsekvensbedömning som övervägdes tillsammans med de övriga sex åtgärder som kommissionen förtecknade i den konsekvensbedömning som åtföljde kommissionens ursprungliga förslag.(425) Även om den formulering som unionslagstiftaren slutligen valde avviker något från detta förslag,(426) är det uppenbart att unionslagstiftaren förfogade över tillräckliga uppgifter för att förstå konsekvenserna av antagandet av den skyldighet som numera föreskrivs i artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055. Som rådet har påpekat ingår denna bestämmelse inte bland de bestämmelser i mobilitetspaketet som kommissionen har reserverat sig mot.(427)

693. Denna nya artikel 5.1 g bidrar enligt min mening tydligt till att uppnå de mål som anges i skäl 6 i förordning 2020/1055, nämligen att motverka fenomenet med så kallade brevlådeföretag och garantera rättvis konkurrens och lika villkor på den inre marknaden, vilket gör det nödvändigt att säkerställa att transportföretagen har en verklig och kontinuerlig närvaro i den medlemsstaten och bedriver sin transportverksamhet därifrån. Unionslagstiftaren har i detta syfte velat ”förtydliga och skärpa bestämmelserna om huruvida det föreligger en faktisk och stabil företagsetablering samtidigt som man undviker att det leder till införandet av en oproportionell administrativ börda”. I likhet med parlamentet och rådet anser jag att det är lätt att identifiera de eftersträvade målen.

694. Förtydligandet och förstärkningen av bestämmelserna skedde genom att flera nyckelåtgärder antogs, däribland skyldigheten för fordonen att återvända och skyldigheten för förarna att återvända. Det går inte att hävda att artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, innebär en dubblering av ovannämnda två skyldigheter. Såsom rådet och parlamentet har påpekat uppställs i denna artikel ett kvantitativt krav på tillgänglig utrustning och personalresurser, men artikeln berör varken fordonens och förarnas grad av rörlighet eller antalet återvändanden, vilket för sin del regleras av artikel 5.1 b i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, vad gäller fordon, och av artikel 8.8a i förordning nr 561/2006, i dess lydelse enligt förordning 2020/1054, vad gäller förare. Det följer inte heller av artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess i ändrade lydelse, att det krävs en permanent närvaro i den medlemsstat där fordonen eller förarna är etablerade.

695. De krav som är förenade med denna skyldighet framstår inte som orimliga. För det första ska antalet fordon och förare stå i proportion till företagets transportvolym. Vid första anblicken förefaller det svårt att dra slutsatsen att en bestämmelse som innehåller en uttrycklig hänvisning till den proportionalitet som ska eftersträvas är oproportionerlig. I artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, uppställs endast ett krav på användning av materiella resurser och personal, utan att det exempelvis föreskrivs vilken typ av rättsförhållande som ska finnas mellan företaget och dess förare. Republiken Polens kritik avseende de omotiverade ekonomiska konsekvenserna av inköp av fordon eller rekrytering av förare framstår som ogrundad, eftersom man rimligen kan förvänta sig att en stor majoritet av transportföretagen redan bygger sin verksamhet på att de har tillräckliga materiella resurser och tillräckligt med personal. Slutligen grundar sig argumentet att artikel 5.1 g på ett godtyckligt sätt reglerar hur transportverksamheten ska organiseras på en felaktig tolkning av denna artikel, eftersom nämnda artikel, såsom rådet har gjort gällande, inte på något sätt reglerar var transporttjänsten ska utföras utan endast, av de skäl som bland annat anges i skälen 6 och 8 i förordning 2020/1055, syftar till att stärka kopplingen mellan företaget och den etableringsmedlemsstat från vilken företaget bedriver sin verksamhet. Det framgår särskilt av skäl 8 i denna förordning att unionslagstiftaren uttryckligen har avvisat varje ändring som skulle ålägga transportföretagen att bedriva ett visst antal verksamheter i etableringsmedlemsstaten eller att begränsa dessa transportföretags möjligheter att tillhandahålla tjänster på hela den inre marknaden. Härav framgår tydligt att den skyldighet som föreskrivs i artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, enligt vilken ett företag, för att kunna anses vara stabilt och faktiskt etablerat i etableringsmedlemsstaten, regelbundet och kontinuerligt ska förfoga över ett antal fordon och förare som normalt är stationerade vid ett driftscentrum i den medlemsstaten, i båda fallen i ett antal som står i proportion till företagets transportvolym, är resultatet av att lagstiftaren har använt sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på ett område där det ska göras en avvägning mellan olika intressen.

696. Slutligen kan unionslagstiftaren inte klandras för att ha valt att tvinga transportföretagen att bära ytterligare kostnader trots att de redan var ekonomiskt försvagade till följd av covid-19-pandemin. I förordning 2020/1055 föreskrevs för det första att denna förordning skulle tillämpas från och med den 21 februari 2022, det vill säga mer än 18 månader efter antagandet i slutet av den första pandemivågen. För det andra utgör villkoret i artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, endast ett förtydligande av ett villkor som alla företag som är verksamma på vägtransportmarknaden normalt förväntas uppfylla och som de flesta redan uppfyllde.

697. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den grund som anförts avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

j)      Grunden avseende åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen

1)      Parternas argument

698. Efter att ha erinrat om domstolens praxis har Republiken Polen gjort gällande att artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, på grund av sin vaghet inte uppfyller rättssäkerhetsprincipens krav. Formuleringarna i artikeln är alltför vaga, vilket påverkar räckvidden av den skyldighet som föreskrivs i denna bestämmelse. Företagen skulle försättas i en situation av rättsosäkerhet vad gäller huruvida deras åtgärder är förenliga med skyldigheten att fortlöpande och regelbundet förfoga över ett antal fordon och förare som normalt är stationerade vid ett driftscentrum i den medlemsstaten, i båda fallen i ett antal som står i proportion till företagets transportvolym. Den omständigheten att det är omöjligt för företagen att veta om de uppfyller ett av villkoren för att bedriva sin verksamhet innebär nämligen att de riskerar att drabbas av allvarliga rättsliga konsekvenser.

699. Dels är kriteriet om förare och fordon som normalt är stationerade vid ett driftscentrum i etableringsmedlemsstaten mycket vagt och öppet för tolkningar. Eftersom återvändandet av fordon och förare redan regleras av andra bestämmelser, utgör detta kriterium ett separat krav vars räckvidd är omöjlig att fastställa. Dels är även proportionalitetskriteriet mycket vagt och det är omöjligt att konkret fastställa hur många fordon och förare som avses i bestämmelsen.

700. Slutligen finns det en grundläggande skillnad mellan artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, och artikel 5 c i förordning nr 1071/2009, i vilken det föreskrivs att transportföretaget ska leda sin verksamhet från driftscentrumet i etableringsmedlemsstaten och förfoga över ”nödvändig administrativ utrustning” och ”lämplig teknisk utrustning och andra hjälpmedel”, eftersom denna utrustning och dessa anläggningar, enligt Republiken Polen, är sekundära för transportverksamheten, medan frågan om antalet fordon och förare är av avgörande betydelse för driften av företaget. Det är således särskilt viktigt att denna skyldighet är formulerad på ett precist sätt.

701. Parlamentet och rådet har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

702. Av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 117 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande framgår att det vid prövningen av huruvida rättssäkerhetsprincipen har iakttagits ska kontrolleras huruvida den bestämmelse som prövas är så tvetydig att den utgör hinder för att de som den riktar sig till med tillräcklig säkerhet kan skingra eventuella tvivel om dess räckvidd eller innebörd, så att dessa inte på ett entydigt sätt kan avgöra sina rättigheter och skyldigheter.

703. Jag erinrar i detta avseende om att det i artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, som ett av villkoren för att få utöva transportverksamhet föreskrivs ett skärpt krav på en faktisk och stabil företagsetablering i etableringsmedlemsstaten.

704. Transportföretagen måste regelbundet och fortlöpande förfoga över fordon och förare. Jag kan i detta skede inte se att dessa företag skulle ha svårt att förstå att de måste förfoga över – och inte inneha – de materiella resurser och den personal som krävs för deras verksamhet (det vill säga fordon och förare). Innebörden av hänvisningen till en normal koppling mellan personalen och arbetsstället kan vid behov förtydligas genom att studera domstolens rättspraxis.(428)

705. Företagen ska vidare förfoga över materiella resurser och personal som ”som står i proportion till företagets transportvolym”. Det krävs av dessa företag att deras fordonspark, liksom deras arbetskraft, står i proportion till omfattningen av deras verksamhet, eftersom det i förevarande fall, såsom Republiken Polen har understrukit, rör sig om två beståndsdelar som ingår i vägtransportverksamheten. Republiken Polen har gjort gällande att hänvisningen till proportionalitet gör det omöjligt att fastställa hur många fordon och förare som företagen rent konkret måste förfoga över. Jag anser tvärtom att vägtransportföretagen i egenskap av yrkesförare ständigt sköter fordonsflödet i förhållande till förarnas tillgänglighet och har en ganska klar uppfattning om hur många fordon och förare som behövs för deras verksamhet. Om unionslagstiftaren närmare hade definierat den skyldighet som föreskrivs i artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, till exempel genom att fastställa det antal fordon och förare som företagen ska förfoga över i förhållande till exempelvis deras omsättning, skulle företagen samt de myndigheter som ansvarar för att kontrollera efterlevnaden av kraven i artikel 5 i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, inte ha haft det utrymme för skönsmässig bedömning, och således den flexibilitet, som krävs för att eventuellt kunna beakta andra omständigheter än omsättningen. Jag erinrar under alla omständigheter om att det framgår av domstolens praxis att de krav som följer av rättssäkerhetsprincipen inte kan förstås så, att de innebär ett krav på att en bestämmelse alltid ska ange de olika konkreta fall i vilka den kan tillämpas, eftersom unionslagstiftaren inte i förväg kan fastställa alla dessa fall.(429)

706. Min bedömning är således att artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, är tillräckligt klar, precis och förutsebar för att de berörda aktörerna ska kunna sätta sig in i de situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionens rättsordning.(430) Talan kan inte vinna bifall såvitt avser den grund som anförts avseende åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.

k)      Grunden avseende åsidosättande av artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan

1)      Parternas argument

707. Eftersom den sista grunden är gemensam för alla de angripna bestämmelserna och redan har sammanfattats,(431) nöjer jag mig här med att ange att Republiken Polen har gjort gällande att artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan har åsidosatts på grund av att unionslagstiftaren inte har beaktat miljöskyddskraven och att den nya skyldigheten bidrar till en kraftig ökning av körningar utan last som inte är ekonomiskt försvarbar. Republiken Polen har gjort gällande att unionslagstiftaren inte har analyserat konsekvenserna av genomförandet av de angripna bestämmelserna. Unionslagstiftaren har således inte kunnat göra en avvägning mellan de mål som eftersträvas med förordning 2020/1055 och miljöskyddsmålen.

708. Rådet och parlamentet har yrkat att tala ska ogillas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

709. Vad gäller grunden om åsidosättande av artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan nöjer jag mig med att konstatera att Republiken Polen inte har visat på vilket sätt, utöver rent principiellt, iakttagandet av skyldigheten att i etableringsmedlemsstaten regelbundet förfoga över ett antal fordon som uppfyller villkoren i artikel 5 e i förordning nr 1071/2009 samt förare som normalt är stationerade vid ett driftscentrum i den medlemsstaten, i ett antal som står i proportion till företagets transportvolym, skulle kräva ytterligare resor, i förekommande fall utan last.

710. Republiken Polens ståndpunkt förefaller dessutom i två avseenden vara något motsägelsefull. Republiken Polen har dels hävdat att en sådan skyldighet skulle ge upphov till ett stort antal tomkörningar, med en betydande negativ inverkan på miljön, dels hävdat att syftet med en sådan skyldighet är att fordonen och deras förare ska stanna kvar på driftcentrumet, vilket utgör ett ”absurt hinder för utövandet av transportverksamhet med hänsyn till den logik som ligger till grund för denna verksamhet”.(432) Vidare förefaller det ganska paradoxalt att hävda att även om dessa tomkörningar vore ekonomiskt motiverade, skulle det inte längre kunna ifrågasättas huruvida den bestämmelse som ligger till grund för dem är förenlig med artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan.

711. Vad gäller påståendet att det inte har gjorts någon konsekvensbedömning av artikel 1.3 i förordning 2020/1055, genom vilken ett led g infördes i artikel 5 i förordning nr 1071/2009, vilket påstås utgöra ett åsidosättande av artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan, hänvisar jag till punkt 570 i förevarande förslag till avgörande. För fullständighetens skull påpekar jag även att de sifferuppgifter som Republiken Polen har lämnat för att styrka den nya bestämmelsens negativa miljöpåverkan i själva verket nästan uteslutande avser en uppskattning av miljökonsekvenserna som grundas på genomförandet av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka.

712. Slutligen tycks Republiken Polens argument, såsom rådet och parlamentet har understrukit, grunda sig på en felaktig tolkning av den nya artikel 5.1 g i förordning nr 1071/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, eftersom denna bestämmelse inte reglerar hur ofta förarna och fordonen ska befinna sig på driftcentrumen, utan endast antalet fordon och förare som ska vara stationerade vid dessa centrum. Under dessa omständigheter kan talan inte vinna bifall på den grunden att artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan(433) har åsidosatts.      

l)      Slutsats

713. Republiken Polens talan i mål C-554/20, i den del den avser artikel 1.3 i förordning 2020/1055, genom vilken artikel 5.1 g infördes i förordning nr 1071/2009, ska ogillas.

2.      Karensperioden på fyra dagar mellan två cabotageperioder (artikel 2.4 a i förordning 2020/1055, genom vilken en punkt 2a infördes i artikel 8 i förordning nr 1072/2009) 

714. Republiken Litauen, Republiken Bulgarien, Rumänien(434), Republiken Malta och Republiken Polen har ifrågasatt lagenligheten av artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 i vilken det, genom införandet av en punkt 2a i artikel 8 i förordning nr 1072/2009, numera föreskrivs en skyldighet för transportföretagen att iaktta en karensperiod på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder.

a)      Grunderna avseende åsidosättande av unionens miljö- och klimatpolitik

1)      Parternas argument

715. Republiken Litauen har anfört liknande argument som de argument som anfördes mot skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka. Att föreskriva en karensperiod på fyra dagar strider således mot artikel 3.3 FEU, artiklarna 11 och 191 FEUF, artikel 37 i stadgan och, mer allmänt, unionens miljö- och klimatpolitik. Artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 antogs i strid med de principer som styr unionens miljöpolitik, utan att det gjordes någon konsekvensbedömning och utan att den negativa inverkan för miljön analyserades. Skyldigheten för fordonet att lämna det land där cabotagetransporten sker skulle emellertid medföra en ökning av antalet lastbilar som kör runt utan last och således leda till ökade koldioxidutsläpp, vilket bekräftas av studier som uppskattar dessa ytterligare utsläpp till 4 miljoner ton.(435)

716. Artikel 3.3 FEU och artiklarna 11 och 191 FEUF kan inte tolkas så restriktivt som rådet och parlamentet har föreslagit i sitt svaromål. Även om lagstiftaren får vidta åtgärder som avviker från miljöskyddsmålen, kan dessa åtgärder, såsom i förevarande fall, inte vara uppenbart oförenliga med eller strida mot dessa syften, trots att miljöskyddet är ett tvingande krav. Det är uppenbart att den omtvistade skyldighetens inverkan på miljön underskattades, vilket framgår av slutsatserna i den konsekvensbedömning som på kommissionens initiativ gjordes efter ikraftträdandet av förordning 2020/1055. Genom att inte analysera den omtvistade bestämmelsens inverkan beaktade unionslagstiftaren inte den omständigheten att eftersom kravet på att pausa transporterna skulle leda till minskad effektivitet i logistikkedjan, skulle antalet lastbilar som körs utan last, bränsleförbrukningen och koldioxidutsläppen öka. Att pausa fordonens transporter utgör således uppenbarligen inte en rationell användning av resurserna utan bidrar till de negativa effekter som fordonens återvändande leder till enligt kommissionens konsekvensbedömning. Även om rådet har förnekat att karensperioden har någon inverkan på miljön har det inte tillhandahållit några sifferuppgifter till stöd för detta, vilket visar att svarandeinstitutionerna inte förfogade över tillräckliga uppgifter när artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 antogs.

717. Republiken Bulgarien har anfört samma argument avseende de två bestämmelser som denna stat har angripit.(436) Denna medlemsstat har gjort gällande att det som den betecknar som viloperiod mellan cabotagetransporter ökar antalet resor utan last och begränsar cabotagetransporterna, som det är känt bidrar till att minska denna typ av resor, såsom kommissionen har understrukit i sin vitbok med titeln ”Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem”(437) genom att uppmana till avskaffande av restriktionerna för cabotage. Karensperioden leder inte på något sätt till en hög skyddsnivå och en bättre miljö och integrerar inte heller de krav som är kopplade till skyddet av miljön. Artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 strider således dels mot artikel 90 FEUF, jämförd med artikel 3.3 FEU och artikel 11 FEUF samt artikel 37 i stadgan, dels mot artikel 3.5 FEU, artiklarna 208.2 och 216.2 FEUF samt Parisavtalet.

718. Republiken Polen har anfört samma argument avseende samtliga fyra bestämmelser som denna stat har angripit avseende åsidosättande av artikel 11 [FEUF] och artikel 37 i stadgan. Efter att ha erinrat om att vägtransporterna står för stor andel av koldioxidutsläppen och luftföroreningarna samt oron i samband med klimatkrisen, har Republiken Polen framhållit de risker för människors hälsa som föroreningarna innebär. Polen har gjort gällande att svarandeinstitutionerna borde ha gjort en konsekvensbedömning av den bestämmelse som införde en karensperiod efter avslutad cabotagetransport i en medlemsstat och borde ha försäkrat sig om att den planerade åtgärden inte äventyrade uppnåendet av de mål som fastställts i andra sekundärrättsakter på miljöområdet. Eftersom en åtgärd kan få negativa miljökonsekvenser, borde svarandeinstitutionerna ha gjort en avvägning mellan de motstridiga intressena och gjort lämpliga ändringar eller åtminstone försäkrat sig om att denna lagstiftning inte äventyrar uppnåendet av de mål som fastställts i andra sekundärrättsakter som antagits på miljöområdet. Enligt kommissionen medför den ytterligare begränsning av cabotage som föreskrivs i artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 en ökning av antalet tomkörningar och således till ökade koldioxidutsläpp, vilket är en logisk följd av den begränsning av fördelarna med att optimera transporterna som cabotagetransporterna medför. Sambandet mellan cabotagetransporter och en minskning av antalet tomkörningar har för övrigt erkänts av lagstiftaren själv.

719. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

720. Argumentet att den tillåtna karensperioden på fyra dagar mellan två cabotageperioder strider mot miljöpolitiken enbart på grund av att en sådan tidsutdräkt skulle minska möjligheten att använda sig av cabotage, trots att cabotage skulle göra det möjligt att optimera transporterna, vilket lagstiftaren har medgett i skäl 21 i förordning 2020/1055, och därmed begränsa deras inverkan på miljön, kan inte godtas, såvitt det inte anses att miljöskyddskraven alltid ska ges företräde framför unionens övriga mål, vilket varken framgår av artikel 3.3 FEU eller av artikel 11 FEUF, och utan att förneka att lagstiftaren, inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, har möjlighet att reglera en verksamhet som lagstiftaren med full insikt har vägrat att helt liberalisera,(438) vilket framgår av detta skäl, enligt vilket cabotagetransporter ”bör tillåtas så länge de inte utförs så att de utvecklas till permanent eller kontinuerlig verksamhet i den berörda medlemsstaten”. Jag tillägger att själva definitionen av cabotage innehåller en hänvisning till dess tillfälliga karaktär(439) och att, såsom rådet har påpekat, miljöeffektivitetsvinsterna med cabotage enligt förordning nr 1072/2009 endast är meningsfulla så länge cabotagetrafiken inte är helt liberaliserad och fortsätter att vara kopplad till en internationell transport, som innebär en returresa. Cabotage som inte är kopplad till en sådan transport – det vill säga möjligheten för ett transportföretag som är etablerat i stat A att fritt utföra inrikes transporter i stat B – bidrar således inte till transporternas effektivitet i logistikhänseende eller till ansträngningarna för att rationalisera returresorna.

721. I motsats till vad Republiken Litauen har hävdat kan denna karensperiod dessutom inte i sig tolkas som en skyldighet att låta fordonet återvända till den medlemsstat där det är stationerat. Om transportföretagen har för avsikt att uppfylla sin skyldighet att iaktta en karensperiod på fyra dagar genom att låta fordonet återvända till den medlemsstat där transportföretaget är etablerat, grundar sig ett sådant val på överväganden som rör den ekonomiska effektiviteten i deras verksamhet, men det följer inte i sig av förordning 2020/1055.(440)

722. Slutligen påpekar jag att det finns en viss paradox i de argument som anförts av Republiken Polen, som fördömer de kostnader för att tillämpa bestämmelsen som följer av de tomkörningar som tunga fordon tvingas till och som Republiken Polen för övrigt inte anser omfattas av en karensperiod på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder, cabotagetransporterna och mellan tredjeländer.(441) Ur ett rent miljömässigt perspektiv har jag svårt att se hur en sådan situation skulle ha en mindre inverkan på miljön.(442)

723. Under alla omständigheter kan de angripna bestämmelserna i förordning 2020/1055, som jag redan påpekat, vad gäller påståendet att artikel 11 FEUF har åsidosatts, inte bedömas isolerat, utan det ska framgå av en analys av hela transportpolitiken att miljöintressena vederbörligen har beaktats. Jag hänvisar således här till mitt resonemang på denna punkt, vilket i tillämpliga delar är tillämpligt på bedömningen av karensperioden.(443)

724. Vad gäller räckvidden av artikel 37 i stadgan, hänvisar jag för övrigt till punkt 565 i förevarande förslag till avgörande. Vad gäller invändningen att det saknas en konsekvensbedömning, hänvisar jag till punkt 570 i förevarande förslag till avgörande. Vad gäller frågan huruvida åberopandet av artikel 191 FEUF saknar relevans, hänvisar jag till punkt 581 i förevarande förslag till avgörande. Vad gäller anmärkningen om åsidosättande av Parisavtalet och av artikel 3.5 FEU och artiklarna 208 och 216.2 FEUF, hänvisar jag till punkt 586 och följande punkter i min bedömning. Vad slutligen gäller frågan om förhållandet till andra sekundärrättsakter, hänvisar jag till punkt 594 i förevarande förslag till avgörande.

725. Mot bakgrund av det ovan anförda finner jag att talan inte kan vinna bifall såvitt avser grunderna avseende åsidosättande av unionens miljöpolitik.

b)      Grunderna avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1)      Parternas argument

726. Republiken Litauen har gjort gällande att artikel 8.2a i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom unionslagstiftaren antog denna bestämmelse utan att förfoga över tillräckliga uppgifter om dess inverkan och utan att fastställa i vilken utsträckning de negativa effekter för de ekonomiska aktörerna som nämnda bestämmelse riskerar att ge upphov till kan motiveras.

727. Republiken Litauen har inledningsvis, även om det rör sig om en annan grund än den som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen, gjort gällande argument som grundas på att denna princip åsidosatts på grund av att det inte har gjorts någon konsekvensbedömning,(444) vilka ska prövas här. Enligt denna medlemsstat har varken kommissionen, rådet eller parlamentet gjort någon konsekvensbedömning av den ändring som infördes genom artikel 2.4 a i förordning 2020/105. En sådan åtgärd fanns inte med i kommissionens ursprungliga förslag, eftersom karensperioden lades till först under lagstiftningsförfarandet. Eftersom detta utgjorde en väsentlig ändring av kommissionens förslag borde det ha gjorts en ny konsekvensbedömning.(445)

728. Vad gäller själva åtgärdens proportionalitet har Republiken Litauen för det första på nytt gjort gällande att bestämmelsen strider mot unionens miljöpolitik och den europeiska gröna given, eftersom skyldigheten att iaktta en karensperiod på fyra dagar leder till fler tomkörningar. För det andra är artikel 8.2a i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, oförenlig med den inre marknaden och marknaden för transporttjänster, eftersom den medför en uppdelning av marknaden, indirekt diskriminerar perifera och små medlemsstater och inte tar hänsyn till den betydande försämringen av de sistnämndas ekonomiska situation. För det tredje hade kommissionen i sin konsekvensbedömning identifierat en svårighet som berodde på att de gällande bestämmelserna om cabotage var oprecisa och otydliga innan förordning 2020/1055 antogs. Efter att ha avvisat den bestämmelse som kommissionen hade föreslagit lämnade rådet och parlamentet emellertid inte några ytterligare uppgifter för att motivera valet av denna åtgärd i stället för den som kommissionen hade föreslagit. Målet att anpassa cabotagereglerna och förbättra kontrollen av deras tillämpning bör uppnås genom åtgärder som varken leder till att det skapas konstlade hinder för att tillhandahålla transporttjänster eller till en omotiverad ökning av den administrativa och ekonomiska bördan för företagen.

729. Även om lagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning är denna frihet varken absolut eller obegränsad. Även om lagstiftaren enligt punkt 15 i det interinstitutionella avtalet får besluta att genomföra en konsekvensbedömning när den anser att det är nödvändigt och lämpligt, ska en sådan bedömning motiveras med objektiva uppgifter, vilket säkerställer att lagstiftaren inte missbrukar sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att vidta ogrundade åtgärder, vilket rådet och parlamentet inte har lyckats visa.

730. Republiken Bulgarien har gjort gällande att den skyldighet som anges i artikel 8.2a i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, strider mot proportionalitetsprincipen i artikel 5.4 FEU och artikel 1 i protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Enligt Republiken Bulgarien hade parlamentet och rådet varken tillgång till ekonomiska analyser eller andra uppgifter som skulle ha kunnat bekräfta att denna skyldighet, som inte ingick i kommissionens ursprungliga förslag, var proportionerlig. Denna skyldighet har således inte varit föremål för någon konsekvensbedömning, trots upprepade uppmaningar från vissa medlemsstater och uppgifter som kommit till parlamentets och rådets kännedom om åtgärdens oproportionerliga effekt. Inget samråd hölls med Regionkommittén eller med EESK. Svarandeinstitutionerna kan således inte visa att de faktiskt utnyttjade sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid antagandet av en rättsakt eller att de kunde beakta alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avsåg att reglera. Kommissionens konsekvensbedömning från år 2017,(446) som åberopats av svarandeinstitutionerna, kan inte visa att karensperioden är proportionerlig, eftersom det av denna bedömning framgår att en sådan åtgärd inte avvisades av skäl kopplade till dess tekniska genomförbarhet, utan på grund av att den inte på ett direkt sätt ansågs bidra till att avhjälpa de brister som då hade identifierats.

731. Enligt skäl 20 i förordning 2020/1055 förväntas dessutom karensperioden bibehålla den liberaliseringsnivå som hittills uppnåtts, vilket inte är fallet när nya begränsningar införs för cabotage, i motsats till vad kommissionen förordat. Enligt skäl 21 i samma förordning bidrar cabotagetransporter till att öka beläggningsfaktorn för tunga fordon och minska antalet tomkörningar. Den karensperiod som införts genom artikel 8.2a i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, får dock motsatt verkan. I detta skäl understryks även målet att säkerställa att företagen är fast etablerade, eftersom förordning 2020/1055 syftar till att bekämpa brevlådeföretag. Organiserandet av ett system med nomadförare från ett företag till vilket fordonen inte återvänder kan emellertid särskiljas från sådana bedrägliga eller otillbörliga metoder, eftersom transporttjänsternas ekonomiska verklighet präglas av en hög grad av rörlighet. Den begränsning av denna verksamhet som följer av genomförandet av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka bidrar inte på något sätt till ett legitimt mål, utan äventyrar själva kärnan i den ekonomiska verkligheten och den gemensamma transportmarknaden. En sådan skyldighet skulle till och med tvinga flera transportföretag som är etablerade i medlemsstater i utkanten av unionen eller i ömedlemsstater att flytta till en mer centralt belägen medlemsstat eller till ett tredjeland. Kraven i artikel 5 i förordning nr 1071/2009 är redan tillräckliga för att säkerställa att etableringsstället är stabilt och faktiskt, och begränsningen av antalet cabotagetransporter till tre transporter under en sjudagarsperiod har gjort det möjligt att undvika att transportföretaget bedriver en permanent och kontinuerlig verksamhet i den medlemsstat där cabotagetransporten äger rum. Karensperioden är varken relevant eller nödvändig med hänsyn till cabotagetransporternas tillfälliga karaktär och målet för liberaliseringen. Republiken Bulgarien har gjort gällande att på luftfartsområdet avskaffades restriktionerna för cabotage år 1993, vilket fick till följd att piloternas löner höjdes. Lagstiftningen bör utvecklas mot ökad liberalisering. Enligt Republiken Bulgarien utgör karensperioden en protektionistisk åtgärd med negativ inverkan på marknaden.(447) Förare som utför cabotagetransporter anses vara utstationerade, varför en ökad liberalisering inte utgör ett hot mot den sociala sammanhållningen. Cabotagetransporterna utgör för övrigt en mycket liten andel av inrikestransporterna, vilket innebär att det rent objektivt inte finns något som tyder på att lastbilschaufförernas anställning skulle påverkas på något märkbart sätt om mindre ingripande restriktioner tillämpas.(448) De negativa miljökonsekvenserna av karensperioden överstiger slutligen de positiva effekter som åtgärden förväntas medföra.

732. Rumänien har gjort gällande att artikel 2.4 a i förordning 2020/1055(449) inte uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen. Vad gäller denna bestämmelse har Rumänien för det första anfört liknande argument som argumenten avseende avsaknaden av en konsekvensbedömning i samband med skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka.(450)

733. Rumänien har för det andra hävdat att den ytterligare begränsning som införts genom artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 varken är lämplig eller nödvändig för att uppnå det eftersträvade målet och att den inte är den minst ingripande åtgärd som kan väljas. Tillämpning av denna begränsning skulle orsaka en skada som inte står i proportion till de eftersträvade målen.

734. Vad gäller det eftersträvade målet framgår detta av skälen 20 och 21 i förordning 2020/1055. Artikel 2.4 a i denna förordning innebär emellertid ett steg tillbaka i förhållande till den nuvarande liberaliseringsnivån på marknaden och kan skapa stora obalanser i organiserandet av transportföretagens logistikkedjor, öka den tid då transportföretagen inte är verksamma och antalet tomkörningar samt minska effektiviteten i leveranskedjan, vilket kommissionen konstaterade i sin rapport om situationen på vägtransportmarknaden. Cabotagetransporterna skulle minska med 30 % enligt en analys i en rapport från institutet Transport & Mobility Leuven.(451) Inom den rumänska transportsektorn förväntas tomkörningarna öka med 5 procent av på grund av den ytterligare begränsningen.(452) Under dessa omständigheter bidrar inte artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 till målet att öka fordonens beläggningsfaktor och minska antalet tomkörningar.

735. Vad gäller målet att säkerställa att cabotagetransporter inte utförs på ett sätt som skapar en permanent eller kontinuerlig verksamhet, framgår det av olika analyser att olaglig cabotage skulle utgöra 0,56 procent av den totala cabotagetrafiken på unionsnivå, men fortsätta att i hög grad påverka vissa länder, och stå för nästan noll till 6,4 procent av denna trafik.(453) Olaglig cabotage är inte en följd av att marknaden öppnas upp, utan beror på skillnader i tillämpningen och kontrollen av att medlemsstaternas befintliga bestämmelser efterlevs. Lagstiftningsåtgärder i syfte att uppnå detta mål hade kunnat bestå i att klargöra och underlätta tillämpningen av befintliga bestämmelser genom att undanröja begränsningar eller genom att effektivisera kontrollen. Artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 är uppenbart olämplig och det är uppenbart att valet av lagstiftningsåtgärd var felaktigt.

736. Denna bestämmelse utgör inte heller en nödvändig åtgärd och är omotiverad på grund av dess negativa inverkan på företag i medlemsstater i utkanten av unionen(454) till följd av ökade driftskostnader, det begränsade tillträdet till transportmarknaden, en minskning av antalet transportföretag och omlokalisering av företag till medlemsstaterna i Västeuropa. Dessa effekter förstärks av att artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 samexisterar med skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka. Vad särskilt gäller den rumänska transportsektorn, som står för en tredjedel av den totala rumänska tjänsteexporten, 46 procent av det totala överskottet av utrikeshandeln med tjänster och 77 procent av den totala exporten av transporttjänster från sektorn för godstransporter på väg, hänvisar Rumänien till UNTRR:s uppskattningar för sin slutsats att detta kommer att leda till ökade driftskostnaderna och minskade intäkter, en ännu större kris för yrkesförare, en risk för att 8 procent av företagen kommer att upphöra med sin verksamhet, en risk för att 5 procent av företagen kommer att försvinna från den internationella transportmarknaden, en ökning av koldioxidutsläppen, en minskning av antalet anställda och onödiga ytterligare administrativa bördor. Konsekvenserna skulle bli ännu värre, eftersom UNTRR:s analys gjordes före covid-19-pandemin. Den nya begränsningen för cabotagetransporter skulle indirekt påverka en mycket större andel av ekonomierna i medlemsstaterna i Central- och Östeuropa än ekonomierna i medlemsstaterna i Västeuropa och skulle i högre grad påverka de små och medelstora företagen. Dessa konsekvenser överväger klart de förväntade positiva effekterna av denna bestämmelse och strida mot målen i vitboken från 2011 ”Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem”.(455) Rumänien anser även att artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 är oproportionerlig i förhållande till det betydande antal medlemsstater som påverkas negativt av dessa åtgärder och i förhållande till de allvarliga negativa effekter detta får för medborgare och transportföretag som är etablerade i dessa stater.

737. Rådet och parlamentet har enligt Rumänien inte heller beskrivit systematiskt cabotage i liknande ordalag och har inte visat att detta agerande är rättsstridigt. Systematiskt cabotage är en följd av det stora antal cabotagetransporter som utförs av transportföretagen i EU-13 på grund av själva marknadsstrukturen, men dessa transporter är inte något negativt som gör det nödvändigt att anta restriktiva åtgärder. Cabotagetransporterna utformades ursprungligen som en typ av verksamhet som bidrar till sektorns utveckling, ekonomisk tillväxt och transporternas effektivitet. Cabotagetransporter som medför en längre närvaro av fordonet på värdmedlemsstatens territorium svarar mot en verklig efterfrågan. Under alla omständigheter kan ett stort antal cabotagetransporter inte likställas med tillfällig förlust, eftersom dessa transporter redan nu omfattas av tillräckliga restriktioner (en transport inom tre dagar eller tre transporter inom sju dagar). Utan att analysera systematiska cabotagetransporters verkliga inverkan och utan att fastställa deras systematiska karaktär, kan det inte hävdas att karensperioden svarar mot behovet av en väl avvägd lagstiftning på unionsnivå, vars fördelar överstiger de nackdelar som uppstår. Den låga nivån av olaglig cabotagetrafik (0,56 procent) motiverar varken behovet av överreglering eller antagandet av ytterligare restriktioner. I motsats till målet att underlätta och förtydliga genomförandet av reglerna skulle åtgärden göra det svårare för transportföretagen att efterleva reglerna och styrka detta.

738. Republiken Malta har gjort gällande att artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom det inte rör sig om den minst ingripande åtgärden för att uppnå det eftersträvade målet. Denna bestämmelse skadar dessutom allvarligt maltesiska transportföretag. Karensperioden är inte den minst ingripande åtgärd som är tillgänglig med hänsyn till det mål som anges i skäl 21 i förordningen. Republiken Malta anser att artikel 2.5 i kommissionens förslag inte innebär en sådan allvarlig begränsning av transportföretagens förmåga att organisera sin logistik och att säkerställa att deras fordonsflotta fungerar på kontinenten som den som föreskrivs i artikel 2.4 a i förordning 2020/1055. Republiken Malta har understrukit att maltesiska internationella transportföretag är verksamma på kontinenten, eftersom de inte är tvungna att transportera fordonen sjövägen till Malta. På kontinenten utnyttjar de sin fria rörlighet utan att ha någon särskild permanent eller varaktig koppling till andra medlemsstater, exempelvis Italien. Den fysiska avsaknaden av maltesiska transportföretags fordon på Malta beror enbart på att denna medlemsstat är en ö. Det alternativ som kommissionen har föreslagit, nämligen att den sista lossningen av en last i samband med en cabotagetransport ska ske inom fem dagar från det att den sista lossningen av en last i samband med den internationella transporten har skett i värdmedlemsstaten, skulle göra det möjligt att uppnå samma mål som eftersträvas med förordning 2020/1055 utan att de maltesiska transportföretagen tvingas att regelbundet och på ett konstlat sätt avbryta hela sin verksamhet, utan något tydligt och rimligt syfte, under karensperioden på fyra dagar. Öterritoriernas geografiska särdrag har inte beaktats. Efterhandsutvärderingen av förordning nr 1072/2009 kan inte ersätta en konsekvensbedömning av karensperioden, särskilt som vissa av påståendena i bedömningen senare har bestritts, bland annat vad gäller begränsningen av de ytterligare kostnader som följer av ett förtydligande av bestämmelserna om cabotage. I avsaknad av en konsekvensbedömning har unionslagstiftaren inte visat på vilket sätt en karensperiod skulle vara lämpligare, trots att detta uppenbart är en mer restriktiv åtgärd än den åtgärd som kommissionen ursprungligen föreslog och som enligt konsekvensbedömningen skulle ha gjort det möjligt att minska cabotageverksamheten med 20 procent. Republiken Malta saknar fortfarande kännedom om den åtgärd som säkerställer balansen mellan olika berörda intressen. Karensperioden infördes i ett sent skede av lagstiftningsförfarandet, trots att det inte hade gjorts någon konsekvensbedömning, trots att medlemsstaterna regelbundet motsatte sig antagandet av en sådan åtgärd och utan att svarandeinstitutionerna samrått med eller fört någon dialog med Republiken Malta.

739. Republiken Polen har gjort gällande att artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 inför en ytterligare begränsning av tillhandahållandet av cabotagetjänster som grundar sig på godtyckliga kriterier, som inte är motiverad av de mål som eftersträvas med förordningen och vars negativa konsekvenser klart överstiger de förväntade positiva effekterna.

740. Enligt Republiken Polen fanns det redan en tillräcklig rättslig grund, nämligen artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 innan denna ändrades, för att förhindra att cabotagetransporter utfördes permanent och kontinuerligt, vilket innebär att artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 går utöver det mål som anges i skäl 21 i förordningen. Det följer redan av artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 att cabotagetransporter inte tillåts om fordonet under en internationell transport reser in i värdmedlemsstaten olastat. Denna bestämmelse räcker för att förhindra att cabotagetransporter utförs på ett sätt som skapar en permanent och kontinuerlig verksamhet i den berörda medlemsstaten. Utan någon motivering beträffande det berörda syftet innebär artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 en oproportionerlig skärpning av villkoren för cabotagetransporter och är ett resultat av unionslagstiftarens vilja att begränsa cabotagetransporterna som sådana och inte missbruket av dem. Denna begränsning är inte heller motiverad med hänsyn till fördelarna med cabotage och dess bidrag till att förbättra transporternas effektivitet, vilket det erinrats om i skäl 21 i förordning 2020/1055. Begränsningen av cabotagetrafiken är inte heller motiverad med hänsyn till de betydande negativa konsekvenser som detta skulle få för sysselsättningen, infrastrukturen och miljön, bland annat på grund av den ökning av antalet transporter utan last som begränsningen skulle leda till. Den faktiska omfattningen av denna ökning kan inte preciseras, eftersom detta inte är något som har beaktats i konsekvensbedömningen. Unionslagstiftaren har inte heller beaktat den särskilda struktur som utmärker marknaden för transportföretag, en marknad som huvudsakligen består av små och medelstora företag i utkanten av unionen, vilka med full kraft drabbas av de ökade kostnaderna till följd av begränsningen av cabotagetransporter i artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 och således löper större risk att gå i konkurs. De ökade driftskostnaderna får även till följd att priset på varorna stiger.

741. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

i)      Unionslagstiftarens prövning av huruvida karensperioden mellan två cabotageperioder är proportionerlig

742. Som jag redan påpekat förutsätter unionslagstiftarens faktiska utövande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning att hänsyn tas till samtliga relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som den rättsakt som lagstiftaren har antagit avser att reglera. Vad gäller unionslagstiftarens prövning av huruvida karensperioden mellan två cabotageperioder är proportionerlig är det nödvändigt att erinra om historiken bakom denna åtgärd.

743. Enligt artikel 91.1 b FEUF ska unionslagstiftaren vid genomförandet av den gemensamma transportpolitiken fastställa ”de villkor under vilka utomlands hemmahörande transportföretag får utföra transporter i en medlemsstat”. Dessa villkor, som fram till dess angavs i förordning (EEG) nr 3118/93,(456) ändrades genom förordning nr 1072/2009, i vars skäl 15 det anges att cabotagetransporter innebär att ”transportföretag tillhandahåller tjänster i en medlemsstat där de inte är etablerade” och att dessa i princip är tillåtna ”så länge de inte genomförs på ett sätt som skapar en permanent eller kontinuerlig verksamhet i den medlemsstaten”.(457) För att göra det lättare att uppfylla detta krav förtydligades cabotagetransporternas frekvens och den period under vilken de kan utföras i förordning nr 1072/2009, och unionslagstiftaren framhöll hur svårt det är att avgöra om, och säkerställa att, transporterna är av tillfällig karaktär.(458) Såsom rådet har erinrat om var kommissionen nämligen redan enligt förordning nr 3118/93 tvungen att anta ett tolkningsmeddelande om den tillfälliga karaktären av cabotage vid godstransporter på väg.(459) Genom artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 begränsades således cabotagetransporter till en period på sju dagar efter den internationella transporten och till tre ”inrikes” transporter under denna period.

744. Förordning nr 1072/2009 blev föremål för en efterhandsutvärdering,(460) i vilken det slogs fast att systematiskt cabotage – det vill säga att ett utländskt företag kan tillbringa merparten av sin tid i ett annat EU-land, förutsatt att transportföretaget varje vecka utför en internationell transport – var en oväntad och oavsiktlig följd av förordning nr 1072/2009.(461) Analysen visade att definitionen av tillfällig cabotagetransport i förordning nr 1072/2009 inte gjorde det möjligt att utesluta systematiskt cabotage.(462)

745. Som svarandeinstitutionerna har erinrat om framgår det av dessa omständigheter, som var välkända för unionslagstiftaren vid antagandet av förordning 2020/1055, att det system som genom förordning nr 1072/2009 infördes beträffande cabotage inte i tillräcklig utsträckning kunde säkerställa cabotagetransporternas tillfälliga karaktär.

746. Dessa faktorer beaktades i vederbörlig ordning av kommissionen i dess konsekvensbedömning av etableringsaspekterna, som också innehöll en kvantitativ och geografisk analys av cabotagetransporternas utveckling. I sin bedömning fastställde kommissionen för övrigt ett samband mellan ökningen av cabotagetransporterna och transporternas systematiska, eller till och med rättsstridiga, karaktär och risken för att den rättvisa konkurrensen mellan inhemska transportföretag och utlandsetablerade transportföretag hotas.(463) Även om kommissionen i sitt förslag i slutändan valde att minska den period under vilken det efter en internationell transport var tillåtet att utföra cabotagetransporter och strök angivelsen av det högsta antal cabotagetransporter som fick utföras under denna period,(464) påpekar jag, i likhet med rådet och parlamentet, att kommissionen även övervägde möjligheten att ändra artikel 8 i förordning nr 1072/2009 genom att införa en karensperiod mellan två cabotageperioder, innan den uteslöt en sådan möjlighet på grund av de tvivel som kommissionen hyste beträffande dess politiska och tekniska genomförbarhet,(465) tvivel som unionslagstiftaren inte kunde dela. Kommissionen angav dessutom att den inte hade identifierat några särskilda problem med en sådan åtgärds proportionalitet,(466) och medgav i slutändan att artikel 8.2a i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, ”bör göra cabotagereglerna lättare att efterleva jämfört med den nuvarande situationen”.(467)

747. Av det ovan anförda följer således att unionslagstiftaren, vid tidpunkten för antagandet av artikel 2.4 a i förordning (EU) 2020/1055, förfogade över tillräckliga uppgifter för att kunna bedöma huruvida denna skyldighet var proportionerlig i förhållande till det mål som lagstiftaren eftersträvade, vilket rådet och parlamentet i tillräcklig utsträckning har visat vid domstolen. Anmärkningarna om åsidosättande av proportionalitetsprincipen på grund av att det inte gjorts någon konsekvensbedömning, eller på grund av att lagstiftaren inte förfogade över tillräcklig dokumentation vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, kan således enligt min mening inte godtas.

ii)    Huruvida karensperioden på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder är proportionerlig

748. För att proportionalitetsprincipen ska anses ha iakttagits krävs att artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 är ägnad att uppnå det mål som eftersträvas med förordningen och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Unionslagstiftaren är emellertid skyldig att vidta den minst ingripande åtgärden och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till det eftersträvade målet. Med stöd av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som unionslagstiftaren har på de områden där denne ska utföra komplicerade beräkningar och bedömningar, är det endast den uppenbart olämpliga karaktären hos denna bestämmelse som kan kritiseras.

749. Vad gäller det eftersträvade målet erinrar jag om att det i artikel 2.4 c i förordning 2020/1055 preciserades vilka villkor för cabotage som tidigare följde av förordning nr 1072/2009 på grund av deras begränsningar och de oväntade och oönskade konsekvenserna till följd av detta. Enligt skäl 20 i förordning 2020/1055 syftade unionslagstiftaren till att förtydliga, förenkla och underlätta efterlevnaden av reglerna om tillfälliga inrikestransporter som utförs av utlandsetablerade transportföretag i en värdmedlemsstat, samtidigt som man bibehåller den liberaliseringsnivå som uppnåtts hittills. I skäl 21 i förordningen erinras det om att cabotagetransport ”bör tillåtas så länge de inte utförs så att de utvecklas till permanent eller kontinuerlig verksamhet i den berörda medlemsstaten” och för att säkerställa att så inte blir fallet ”bör transportföretag inte tillåtas utföra fler cabotagetransporter i samma medlemsstat inom en viss tid efter en cabotagetransportperiod”. För det första är cabotagetransporterna inte helt liberaliserade. För det andra måste exakta villkor fastställas för att tillhandahållandet av sådana transporter ska förbli tillfälligt, vilket är just vad artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 syftar till att säkerställa. I likhet med rådet och parlamentet erinrar jag om att domstolen redan har haft tillfälle att understryka cabotagetransporternas nödvändigtvis tillfälliga karaktär.(468)

750. Parlamentet har redogjort för skälen till att lagstiftaren, vid utövandet av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, ansåg att cabotagetransporter fortfarande behövde begränsas. På grundval av konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna angav kommissionen i sina inlagor att cabotagemarknaden kännetecknas av en betydande ökning av avtalet cabotagetransporter som utförs av transportföretag i EU-13, och att detta huvudsakligen sker i EU-15-medlemsstaterna. Denna ökning beror på att transportföretag från medlemsstater med låga driftskostnader har en konkurrensfördel jämfört med nationella transportföretag i EU-15, som är tvungna att följa hårdare lagstiftning och har högre driftskostnader. Cabotagetransporternas tillfälliga karaktär måste därför bibehållas och säkerställas för att transportföretagen i EU-15 ska kunna skyddas från orättvis konkurrens. Unionslagstiftaren har således gjort det politiska valet att skärpa villkoren för tillfällig cabotagetransport genom att eftersträva en lämplig balans mellan tillträdet till den nationella transportmarknaden för utomlands hemmahörande transportföretag och skyddet för nationella transportföretag med högre driftskostnader.

751. Vad gäller frågan huruvida karensperioden mellan två cabotageperioder var nödvändig och lämplig ska, såsom rådet och parlamentet har gjort gällande, hänsyn tas till att det i de uppgifter som unionslagstiftaren förfogade över angavs att artikel 8 i förordning nr 1072/2009 slutligen hade gjort det möjligt för utomlands hemmahörande transportföretag att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att de säkerställde en permanent eller kontinuerlig närvaro i värdmedlemsstaten.(469) En sådan tillämpning av denna bestämmelse placerade dessa transporter i något som av parlamentet kvalificeras som en ”gråzon” och den stred uppenbart mot det eftersträvade målet, vilket redan framgick av skälen 13 och 15 i förordning nr 1072/2009.

752. Rådet har i detta avseende erinrat om att kommissionen i sitt tolkningsmeddelande om den tillfälliga karaktären hos vägcabotage inom varutransporter(470) angav fyra kriterier för att säkerställa denna tillfälliga karaktär, nämligen varaktighet, frekvens, regelbundenhet och kontinuitet. Rådet har förklarat att i förordning nr 1072/2009 reglerades trafikens varaktighet, eftersom cabotage var möjligt under sju dagar. Även cabotagetransporternas frekvens under denna period fastställdes, men inte frekvensen av dessa sjudagarsperioder. Lagstiftaren har således, vid utövandet av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, utan att göra sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning, ansett att om ett transportföretag tillåts påbörja en ny sjudagarsperiod, under vilken tre cabotagetransporter tillåts, omedelbart efter utgången av en sådan period, skulle cabotagetransportens effektivitet begränsas och strida mot den tillfälliga karaktären hos de cabotagetransporter som transportföretaget fortsatt önskade garantera. Skyldigheten att iaktta en ”avkylningsperiod” under vilken det inte är tillåtet att bedriva cabotagetransporter förefaller vara en lämplig åtgärd för att uppnå det eftersträvade målet att säkerställa cabotagetransporternas tillfälliga karaktär.

753. Vad gäller cabotagetransporternas nödvändiga karaktär har rådet och parlamentet åberopat både efterhandsutvärderingen av förordning nr 1072/2009 och konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna för att belysa de viktigaste särdragen hos marknaden för cabotagetransporter och identifiera problemen med systematiskt cabotage, eftersom cabotagetransporter inte är föremål för en fullständig liberalisering utan enligt artikel 91.1 b FEUF ska organiseras på de villkor som fastställts av unionslagstiftaren. Det ingår således i lagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning att anse att dess ingripande är nödvändigt för att begränsa vissa transportföretags missbruk, grundat på att den befintliga lagstiftningen är otydlig eller ofullständig och utgör ett hot mot rättvis konkurrens, eftersom inhemska transportföretag inte längre utsätts för en tillfällig utan en permanent närvaro av utlandsetablerade transportföretag på marknaden för inrikes transporter.

754. Den karensperiod som nu föreskrivs (fyra dagar) framstår inte som orimlig, eftersom rådet har förklarat att den ska ägnas åt organiserandet av internationella transporter, som är en förutsättning för varje cabotagetransport, eftersom en cabotagetransport endast är tillåten om den är kopplad till en internationell transport. I konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna ansåg kommissionen att transportföretagen under varje trettiodagarsperiod fortfarande kunde utnyttja 3,33 perioder om sju dagar då cabotagetransporter var tillåtna.(471) Rådet anser att skyldigheten att iaktta en karensperiod på fyra dagar borde minska denna siffra till tre perioder om sju dagar per tjugoniodagarsperiod.(472) Cabotagetransporter är således fortfarande möjliga.

755. Av ordalydelsen i artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 framgår dessutom tydligt att det endast är cabotagetransporter som är förbjudna under karensperioden på fyra dagar, vilket är förenligt med det eftersträvade målet. Transportföretagen är inte skyldiga att låta sina fordon stå stilla under denna period eller avbryta sin verksamhet. De är endast skyldiga att ägna dessa fyra dagar åt andra typer av transporter än cabotagetransporter, vilket innebär att unionslagstiftarens ingrepp i hur transportföretagen organiserar sin verksamhet, i motsats till vad sökandemedlemsstaterna har gjort hävdat, inte förefaller vara så omfattande att artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 är oproportionerlig.

756. Vad gäller förekomsten av alternativa och mindre ingripande åtgärder kan artikel 5 i förordning nr 1071/2009, som Republiken Bulgarien har föreslagit, inte godtas, eftersom det eftersträvade målet är att säkerställa ett stabilt och faktiskt etableringsställe. Republiken Bulgarien har också föreslagit en fullständig liberalisering av cabotagetjänsterna mot bakgrund av vad som redan har skett inom luftfartssektorn. För det första kan inte de bestämmelser som reglerar en sektor som omfattar ett visst färdsätt, enbart på grund av att det rör sig om en sektor som är kopplad till transporter, överföras på andra färdsätt, eftersom varje marknad kännetecknas av omständigheter som är specifika för den.(473) För det andra är det mot bakgrund av bland annat uppgifterna i konsekvensbedömningen svårt att föreställa sig hur en fullständig liberalisering kan säkerställa att de intressen som transportföretagen i EU-15 har beaktas på samma sätt som de intressen som transportföretagen i EU-13 har.(474) För det tredje är graden av liberalisering av cabotagetransporter ett uttryck för ett politiskt val som omfattas av lagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning. Att för det fjärde föreslå en fullständig liberalisering av sektorn som en alternativ åtgärd till karensperioden mellan två cabotageperioder innebär i själva verket att själva kärninnehållet i de cabotageregler som definieras i förordning nr 1072/2009 ifrågasätts och att cabotagetransporternas tillfälliga karaktär bestrids.

757. Rumänien föreslår en effektivare kontroll av de befintliga gränserna för tillhandahållande av cabotagetjänster. Såsom rådet och parlamentet har påpekat skulle en skärpning av kontrollerna emellertid inte vara lika effektiv för att uppnå målet att klargöra cabotagetransporternas tillfälliga karaktär, inte ens för de myndigheter som ansvarar för kontrollen, eftersom systematiskt cabotage befinner sig i en gråzon som beror på att förordning nr 1072/2009 inte är tillräckligt precis.

758. Republiken Malta har gjort gällande att kommissionens förslag borde ha följts. Detta förslag gick dock ut på att förkorta perioden för tillåtna cabotagetransporter till fem dagar och att stryka preciseringen om antalet cabotagetransporter som kunde utföras under denna period. En sådan ändring skulle inte ha hindrat transportföretagen från att binda ihop cabotageperioderna och bekämpa systematiskt cabotage, och skulle således inte ha varit ägnad att uppnå det eftersträvade målet.

759. Slutligen kan Republiken Polen inte vinna framgång med sitt argument att artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 i nuläget är tillräcklig, eftersom det är uppenbart att de svårigheter som hänger samman med det systematiska cabotage som bland annat identifierats i konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna inte beaktats, och eftersom det ingår i unionslagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning att avgöra när det är nödvändigt att ingripa.

760. Sökandemedlemsstaterna har följaktligen inte visat att det finns alternativa och mindre ingripande åtgärder.

761. Vad gäller de olägenheter som orsakas av artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 erinrar jag, i likhet med svarandeinstitutionerna, om att den enda aspekt av cabotagereglerna som prövas här är skyldigheten att iaktta en karensperiod på fyra dagar mellan två cabotageperioder, vilket innebär att inget argument som syftar till att utvidga diskussionen till att omfatta de begränsningar av cabotage som föreskrevs i artikel 8 i förordning nr 1072/2009 innan denna ändrades genom förordning 2020/1055 kan tas upp till sakprövning. Här handlar det således endast om att undersöka de miljömässiga, ekonomiska och sociala konsekvenserna av just karensperioden.

762. Ur ett miljöperspektiv förbjuds transportföretagen i artikel 2.4 a i förordning 2020/1055, såsom det erinrats om ovan, att utföra cabotagetransporter under karensperioden, men däri regleras inte i övrigt användningen eller icke-användningen av fordonen under denna period. Det framgår inte av ordalydelsen i denna bestämmelse att det föreligger en skyldighet att återvända till etableringsmedlemsstaten. Skyldigheten att lämna värdmedlemsstatens territorium innan en ny cabotageperiod inleds efter en internationell transport följer i sin tur av den befintliga ordning som införts genom förordning nr 1072/2009.

763. Vissa av sökandemedlemsstaterna har gjort gällande att en ytterligare begränsning av cabotagetransporterna skulle begränsa sådana transporters miljöeffektivitet, vilket erkänns i skäl 21 i förordning 2020/1055. Begränsningen av cabotagetjänsterna skulle enligt sökandemedlemsstaterna leda till en ökning av tomkörningarna och således till en omotiverad ökning av bland annat koldioxidutsläppen. Transporternas miljöeffektivitet kan emellertid inte väga tyngre än alla andra överväganden, vilket speglas i skäl 21 genom att det i detta skäl anges att sådana transporter endast bör tillåtas om de inte leder till permanent eller kontinuerlig verksamhet i den berörda medlemsstaten. Cabotagetransporter bidrar dessutom endast till att öka fordonens beläggningsfaktor och minska tomkörningarna om transporterna görs efter en internationell transport. Som rådet har understrukit uppkommer effektivitetsvinsterna till följd av cabotage endast om dessa transporter kopplas till en returresa. Det är således felaktigt att hävda att den ordning som införts genom artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 äventyrar dessa vinster, eftersom den bibehåller, och samtidigt preciserar, artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 och inte föreskriver annat än att transportföretagen ska avstå från cabotagetransporter under en period av fyra dagar efter den sjudagarsperiod under vilken sådana transporter är tillåtna. Skyldigheten att iaktta en karensperiod på fyra dagar mellan två perioder under vilka cabotagetransporter får utföras orsakar således uppenbarligen inte oproportionerliga miljöskador.

764. Detsamma gäller prövningen av de ekonomiska konsekvenserna av artikel 2.4 a i förordning 2020/1055. Det är uppenbart att dessa konsekvenser kommer att bli större för de transportföretag som inte redan uppfyllde bestämmelserna om cabotage i förordning nr 1072/2009, vilket tycks vara fallet med exempelvis maltesiska transportföretag, vilket framgår av Republiken Maltas inlagor. De har således inte sitt ursprung i den nya skyldighet som föreskrivs i förordning 2020/1055, utan följer av aktörernas ekonomiska val att utföra systematiska cabotagetransporter, trots en tydlig hänvisning i artikel 2.6 i förordning nr 1072/2009 till att dessa verksamheter är av tillfällig karaktär och att det är nödvändigt att, såsom parlamentet har framhållit, se till att verksamheten är förenlig med unionslagstiftningen. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (ingen kan åberopa egen brottslig gärning till sitt försvar).

765. Eftersom karensperioden endast medför en skyldighet för transportföretagen att inte organisera cabotagetransporter, kan dessa transportföretag dessutom ombesörja andra typer av transporter så att deras ekonomiska verksamhet inte avbryts under de fyra dagar som karensperioden varar. I konsekvensbedömningen bedömdes dessutom att all inverkan av de planerade åtgärderna övervältras på användarna av transporttjänsterna utan att detta påverkar varornas slutpris, varav transportkostnaderna, enligt konsekvensbedömningen, endast utgör en liten andel.(475)

766. Ur ett socialt perspektiv uppgavs det i konsekvensbedömningen att en minskning av den period under vilken cabotagetransporter får utföras till fyra dagar och avskaffandet av den högsta tillåtna gränsen för cabotagetransporter under denna period, såsom kommissionens föreslog och som var tänkt att leda till en minskning av cabotagetrafiken med 20 procent,(476) inte skulle ha haft någon större inverkan på den samlade transportverksamheten, eftersom en sådan minskning av cabotagetransporterna gör det möjligt att öka de nationella transportföretagens transporter, medan de transportföretag som dittills utfört systematiskt cabotage kan ställa om sina transporter och antingen utföra inrikes transporter i den medlemsstat där de är etablerade eller internationella transporter.(477) Konsekvensbedömningen visar att ingen av de planerade åtgärderna skulle påverka antalet tillgängliga arbetstillfällen inom sektorn för godstransporter på väg.(478) En sådan slutsats kan överföras på artikel 2.4 a i förordning 2020/1055, eftersom denna bestämmelse inte utgör en mer restriktiv åtgärd än den som kommissionen har föreslagit och utvärderat.

767. För det fall det argument som anförts av vissa av sökandemedlemsstaterna ska tolkas som kritik mot att unionslagstiftaren inte har beaktat deras särskilda situation, har jag tre kommentarer. För det första följer det av fast rättspraxis att lagstiftaren inte är skyldig att ta hänsyn till den särskilda situationen i en medlemsstat när en unionsrättsakt får konsekvenser i samtliga medlemsstater och förutsätter att det säkerställs en balans mellan de olika berörda intressena, med beaktande av de mål som eftersträvas med denna rättsakt, samt att det förhållandet att lagstiftaren har försökt att uppnå en sådan balans med beaktande av situationen i samtliga medlemsstater i unionen, och inte med beaktande av den särskilda situationen i en enskild medlemsstat, följaktligen inte kan anses strida mot proportionalitetsprincipen.(479) För det andra är lagstiftaren än mindre skyldig att beakta den särskilda situationen i en medlemsstat när den grundar sig på ett uppenbart åsidosättande av unionslagstiftningen, vilket framgår av Republiken Maltas beskrivning av den verksamhet som bedrivs av de flesta av landets transportföretag. För det tredje innebär förordning 2020/1055 inte någon ändring av kravet på att den tillåtna cabotageperioden endast får inledas om den föregås av en internationell transport som motiverar att fordonet befinner sig på värdmedlemsstatens territorium och avslutas med en avresa från detta territorium, vilket innebär att frågan huruvida Maltas ökaraktär ska beaktas saknar relevans i samband med en talan som riktas mot en bestämmelse som införts genom nämnda förordning.

768. Av det ovan anförda följer att sökandemedlemsstaterna inte har lyckats visa att artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 är uppenbart oproportionerlig. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

c)      Grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF

1)      Parternas argument

769. Republiken Litauen har för det första gjort gällande att institutionerna inte har gjort en korrekt bedömning av situationen på transportmarknaden i unionen och de relevanta geografiska särdragen i medlemsstaterna vad gäller denna marknad och att de inte har tagit vederbörlig hänsyn till den försämrade ekonomiska situationen för de transportföretag som är verksamma i de centrala delarna av unionen respektive i utkanten av unionen. Det är utrett att införandet av karensperioden exempelvis inte skulle påverka franska transportföretag eftersom deras andel av samtliga cabotagetransporter i unionen utgör mindre än 1 procent, till skillnad från polska transportföretag (som utför 40 procent av samtliga cabotagetransporter i unionen), rumänska transportföretag (8,8 procent) eller litauiska transportföretag (9,2 procent). I konsekvensbedömningen uppskattas minskningen av antalet cabotagetransporter till 31 procent för år 2035.(480) Varje dag med cabotageförbud skulle till exempel kosta ett belgiskt transportföretag uppskattningsvis 679 euro, det vill säga 96 miljoner euro per år för hela den belgiska sektorn. Införandet av karensperioden skulle medföra att transportföretag från perifera och små medlemsstater utestängs från marknaden, att transportmarknaden splittras och stängs för transportföretag som är etablerade i dessa medlemsstater.

770. För det andra har Republiken Litauen kritiserat rådet och parlamentet för att inte ha beaktat den omständigheten att iakttagandet av en karensperiod mellan två cabotageperioder skulle påverka levnadsstandarden och sysselsättningen, hota 35 000 litauiska arbetstillfällen och öka klyftan mellan de minst ekonomiskt utvecklade medlemsstaterna och de mer utvecklade medlemsstater som är belägna i Västeuropa, eftersom de förstnämnda staterna sysselsätter fler personer inom transportsektorn än de sistnämnda staterna, vilket inte har bestritts av rådet och parlamentet. Dessa institutioner har nämligen bekräftat att det mål som eftersträvades just var att minska den aktuella transportvolymen för företag etablerade i de centrala delarna av eller i utkanten av unionen.

771. Republiken Bulgarien har anfört en gemensam grund avseende åsidosättandet av artiklarna 91.2 och 90 FEUF, jämförda med artikel 3.3 FEU och artikel 94 FEUF, både för skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka och för karensperioden på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder. För en sammanfattning av de argument som Bulgarien har anfört hänvisar jag således till punkt 659 i förevarande förslag till avgörande.

772. Republiken Malta har för sin del kritiserat parlamentet och rådet för att inte ha inlett någon debatt i samband med införandet av artikel 2.4 a i förordning 2020/1055, som hade kunnat visa hur denna nya skyldighet verkligen påverkar öriken som Malta, vilka i hög grad är beroende av sjökommunikation och kombinerade transportvägar. Iakttagandet av denna skyldighet skulle emellertid få allvarliga konsekvenser för de maltesiska transportföretagen, eftersom de skulle tvingas att godtyckligt avbryta sin verksamhet. De allvarliga konsekvenserna illustreras av KPMG-rapporten,(481) enligt vilken nämnda skyldighet skulle medföra fler logistikåtgärder, fler outnyttjade resurser och/eller tomkörningar och därmed ökade kostnader, undergräva verksamhetens effektivitet och öka det ekonomiska trycket på de maltesiska aktörerna. Genom att hota den maltesiska internationella transportsektorns verksamhet strider artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 mot kraven i artikel 91.2 FEUF.

773. Republiken Polen anser att unionslagstiftaren har åsidosatt artikel 91.2 FEUF genom att begränsa cabotagetransporter på godtyckliga grunder utan att ta hänsyn till situationen för transportföretag som är etablerade i utkanten av unionen. Polen har hänvisat till de argument som anförts i samband med grunden avseende åsidosättande av artikel 91.2 FEUF till följd av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka. Samma sak gäller grunden avseende åsidosättande av artikel 94 FEUF, till vilken jag hänvisar.

774. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

2)      Bedömning

775. Jag erinrar om att det av punkt 281 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande följer att artiklarna 91.2 och 94 FEUF kräver att unionslagstiftaren beaktar de specifika parametrar och mål som eftersträvas och gör en avvägning mellan dessa mål och de intressen som föreligger vid antagandet av artikel 2.4 a i förordning 2020/1055. Det var således nödvändigt att beakta de negativa effekterna av skyldigheten att iaktta en karensperiod på fyra dagar mellan två perioder under vilka cabotagetransporter får utföras på de i dessa två bestämmelser angivna parametrarna (nämligen dels risken för allvarliga återverkningar på levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner samt på utnyttjandet av transportmedel, dels transportföretagens ekonomiska situation).

776. Av punkt 742 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande följer att unionslagstiftaren förfogade över tillräckliga uppgifter för att känna till strukturen på marknaden för transporter och cabotagetjänster och för att bedöma effekterna av den planerade åtgärden. Såsom bland annat rådet har gjort gällande framgår transportmarknadens djupt obalanserade karaktär redan vid en läsning av den första sidan i konsekvensbedömningen. Bedömningen visar även att de föreslagna åtgärderna har asymmetriska effekter.(482) Jag erinrar även om att unionslagstiftaren aldrig har tillåtit ett transportföretag som inte är hemmahörande i en värdmedlemsstat att vara stadigvarande närvarande på värdmedlemsstatens territorium för att där tillhandahålla nationella transporttjänster. Unionslagstiftaren framhöll redan i förordning nr 1072/2009 att en sådan verksamhet inte är av en permanent karaktär. Republiken Litauens anmärkning att det inte har gjorts någon lämplig bedömning av situationen på marknaden och dess geografiska särdrag, Republiken Maltas anmärkning om avsaknaden av debatt och Republiken Polens anmärkning att de omständigheter som unionslagstiftaren grundat sig på var godtyckliga, kan inte godtas.

777. Just på grund av att unionslagstiftaren aldrig har tillåtit ett transportföretag som inte här hemmahörande i en värdmedlemsstat att vara stadigvarande närvarande på värdmedlemsstatens territorium för att där tillhandahålla nationella transporttjänster, berör de påstådda allvarliga ekonomiska följderna i praktiken endast de transportföretag som bedriver en verksamhet som klart går utöver de syften som eftersträvas med förordning nr 1072/2009. Såsom rådet har påpekat beträffande Republiken Litauens argument avseende de belgiska transportföretagens merkostnader, grundar sig de flesta av de påstådda allvarliga följderna för övrigt på en felaktig tolkning av artikel 2.4 a i förordning 2020/1055, enligt vilken ingen transportverksamhet är tillåten under karensperioden på fyra dagar, vilket inte är fallet.(483) På samma sätt bygger kommissionens uppskattning, som också åberopats av Republiken Litauen, att cabotageverksamheten kommer att ha minskat med 31 procent år 2035 inte på att det läggs till en karensperiod till den befintliga ordningen enligt förordning nr 1072/2009, utan tvärtom på att den period under vilken det är tillåtet att utföra cabotagetransporter minskas till fyra dagar (i stället för sju dagar enligt förordning nr 1072/2009).(484)

778. Vad gäller påståendet att levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner påverkas, har sökandemedlemsstaterna ofta gjort gällande sin individuella situation, vilket bland annat är fallet med Republiken Malta. Enligt en redan omfattande rättspraxis är unionslagstiftaren emellertid inte skyldig att beakta en medlemsstats särskilda situation, eftersom det måste göras en avvägning mellan de olika intressen som föreligger.(485) De negativa konsekvenserna av skyldigheten att iaktta en karensperiod på fyra dagar har för övrigt inget samband med att Malta är ett örike, vilket parlamentet har erinrat om och såsom jag redan har konstaterat.(486)

779. Av de uppgifter som rådet och parlamentet förfogade över vid tidpunkten för lagstiftningen framgår dessutom att dessa institutioner, vid utövandet av sitt i egenskap av medlagstiftare stora utrymme för skönsmässig bedömning, hade fog för att anse att kostnaderna för att fullgöra skyldigheten att iaktta en karensperiod på fyra dagar, även om dessa kostnader skulle drabba transportföretagen i utkanten av unionen hårdare, kompenserades av de samhällsekonomiska fördelar som detta skulle medföra för hela unionen. Den väsentliga ändring av modellen för att tillhandahålla vägtransporttjänster som Republiken Polen har åberopat är just den verkan som unionslagstiftaren eftersträvar, inte för att gynna transportföretagen i EU-15, utan för att rätta till marknadens tendens att grunda verksamheten på starkt obalanserade strukturer. I konsekvensbedömningen framhölls att den förväntade effekten av skyldigheten att ändra cabotagereglerna inte bestod i minskad efterfrågan på cabotagetjänster, utan i en omläggning av transporttjänsterna. Det råder ingen tvekan om att Polens argument att detta skulle ge incitament till en påtvingad ekonomisk utvandring inte kan godtas. Ett företags omlokalisering är enbart ett uttryck för ett affärsmässigt val från ett företags sida och skyldigheten att iaktta en karensperiod på fyra dagar mellan två perioder under vilka cabotagetransporter får utföras utgör inte på något sätt ett incitament till omlokalisering.

780. Vad gäller Republiken Polens anmärkning att kommissionen inte har beaktat den risk för allvarlig inverkan på utnyttjandet av transportmedel som följer av en ökning av tomkörningarna, som i sin tur försämrar infrastrukturen och bidrar till att öka riskbeteendet, är min bedömning att det inte har visats att någon sådan risk föreligger. Orsakssambandet mellan skyldigheten att iaktta en karensperiod på fyra dagar och de omständigheter som Republiken Polen har åberopat framstår nämligen som synnerligen svagt och ganska hypotetiskt, eftersom det ankommer på varje transportföretag att organisera sin verksamhet på det sätt som det önskar under denna period (med undantag för cabotagetransporter).

781. Vad slutligen gäller Republiken Polens anmärkning att unionslagstiftaren inte har tagit hänsyn till covid-19-pandemin, har svarandeinstitutionerna för det första erinrat om att den politiska överenskommelsen om innehållet i förordning 2020/1055 nåddes den 12 december 2019, det vill säga innan krisen till följd av pandemin bröt ut, för det andra erinrat om att syftet med denna förordning inte var och inte kunde vara att hantera denna kris, som var föremål för specifika åtgärder från unionslagstiftarens sida,(487) och för det tredje erinrat om att det i förordning 2020/1055 föreskrevs att denna förordning skulle tillämpas först från och med den 21 februari 2022.(488) Under dessa omständigheter kan anmärkningen om att transportföretagens särskilda situation inte beaktades på grund av covid-19-pandemin inte godtas.

782. Av samtliga ovan anförda skäl kan talan således inte vinna bifall såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av artikel 2.4 a i förordning 2020/1055, artikel 91.2 FEUF och/eller artikel 94 FEUF.

d)      Grunderna avseende åsidosättande av principerna om likabehandling och icke-diskriminering

1)      Parternas argument

783. Republiken Litauen har gjort gällande att karensperioden på fyra dagar mellan två perioder under vilka cabotagetransporter får utföras åsidosätter artikel 26 FEUF och den allmänna principen om icke-diskriminering, eftersom karensperioden hindrar den inre marknadens funktion och begränsar logistikkedjornas effektivitet. Följden blir en omorganisation av vägtransportmarknaden som indirekt diskriminerar små medlemsstater i utkanten av unionen och ger medlemsstaterna i de centrala delarna av unionen en olaglig och omotiverad fördel enbart på grund av deras geografiska läge.

784. För det första bidrar inte karensperioden till att uppnå målet om att förhindra snedvridning av konkurrensen och strider en sådan period i grunden mot den fria marknadens principer. Republiken Litauen hade förväntat sig att dess medlemskap i unionen, i enlighet med vad som överenskommits i fördraget om Republiken Litauens anslutning till unionen, skulle leda till att marknaden för godstransporter på väg öppnades för transportföretag etablerade i Litauen. Karensperioden är även oförenlig med de mål som kommissionen har fastställt i sin ”Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde”(489) om att fortsätta att avskaffa restriktionerna för cabotage och skulle utgöra ett fundamentalt hinder för en väl fungerande inre marknad och friheten att tillhandahålla tjänster inom transportsektorn och samtidigt innebära en indirekt diskriminering av perifera och små medlemsstater.

785. För det andra har alla restriktioner för cabotage inom luftfartssektorn tagits bort för att stimulera utvecklingen av gemenskapens lufttransportsektor och för att förbättra de tjänster som erbjuds användarna. Inom vägtransportsektorn skulle däremot införandet av en karensperiod vara ett steg tillbaka och bidra till att marknaden stängs för utomlands hemmahörande transportföretag.

786. För det tredje har de naturliga faktorerna inte beaktats, av vilket följer att efterfrågan på transporter koncentreras till unionens centrala och västra delar. Den begränsning som följer av karensperioden avskräcker företag från att tillhandahålla sina tjänster där det objektivt sett finns en större marknad och en större efterfrågan på dessa tjänster. Den konstlade omfördelning som karensperioden och begränsningen av transportföretagens affärsmöjligheter i andra medlemsstater leder till ger upphov till indirekt diskriminering av perifera och små medlemsstater.

787. Republiken Litauen har i sin replik preciserat att den anser att karensperioden strider mot artikel 26 FEUF, eftersom den sänker den liberaliseringsnivå som redan uppnåtts, trots att kommissionen i konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna hade understrukit att det mål som eftersträvades var att förbättra genomförandet av reglerna och förkastat möjligheten att införa en karensperiod på grund av att en sådan period inte skulle vara lämplig för att lösa befintliga problem. Den skulle dessutom strida mot artikel 4.2 FEU.

788. Rumänien har anfört samma argument till stöd för sitt påstående att skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka och karensperioden på fyra dagar åsidosätter principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 18 FEUF. För en sammanfattning av dessa argument hänvisar jag till punkt 605 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

789. Republiken Malta har gjort gällande att artiklarna 20 och 21 i stadgan och principen om icke-diskriminering har åsidosatts, eftersom karensperioden behandlar olika situationer på samma sätt och inte har tagit hänsyn till att Malta är ett örike och till landets geografiska belägenhet. Maltesiska transportföretag har inte något behov av att återvända med sina fordon till Malta efter att ha utfört tre cabotagetransporter och karensperioden tvingar dem att bege sig till en annan medlemsstat eller att upphöra med sin verksamhet. Karensperioden tvingar i praktiken dessa transportföretag att upphöra med sin ekonomiska verksamhet. Maltas särdrag har ignorerats. Republiken Malta har även gjort gällande att karensperioden inte ska betraktas som en teknisk åtgärd som varit föremål för komplicerade vetenskapliga tester och omtvistade politiska val som motiverar ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, utan att karensperioden utgör en allmän regel som är tillämplig på samtliga medlemsstater och som tenderar att bortse från de särskilda geografiska särdragen hos en medlemsstat och dess transportsektor, vilket innebär orimliga begränsningar för tillhandahållandet av en väsentlig tjänst och skapar orättvisa, eftersom den ålägger en medlemsstat en skyldighet som den av objektiva skäl är förhindrad att uppfylla. Republiken Malta anser sig således ha behandlats på ett diskriminerande sätt av parlamentet och rådet, utan att denna behandling varken är motiverad eller proportionerlig. Parlamentet och rådet har åsidosatt artiklarna 20 och 21 i stadgan och principen om icke-diskriminering genom att bortse från karensperiodens potentiellt diskriminerande effekter. Republiken Malta har i sin replik tillagt att det skulle vara uppenbart felaktigt att behandla transportföretag som är etablerade i en medlemsstat som är ett örike på samma sätt som transportföretag som inte är beroende av en sjösträcka för att bedriva sin verksamhet, eftersom situationen för transportföretagen på öar inte är jämförbar med situationen för transportföretag på fastlandet.

790. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

2)      Bedömning

791. Vad gäller Republiken Litauens argument om åsidosättande av artikel 26 FEUF, hänvisar jag till punkt 678 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

792. Vad gäller Republiken Rumäniens argument hänvisar jag till punkt 609 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande, eftersom dessa argument är gemensamma för den grund som denna sökandemedlemsstat anfört avseende åsidosättandet av principerna om likabehandling och icke-diskriminering till följd av skyldigheten att återvända var åttonde vecka.

793. Vad gäller Republiken Litauens argument avseende dels en utestängning från marknaden som strider mot bestämmelserna i anslutningsavtalet, dels karensperiodens oförenlighet med de föreskrifter i kommissionens vitbok som denna sökandemedlemsstat har åberopat,(490) hänvisar jag till punkt 618 i förevarande förslag till avgörande. Vad gäller argumentet om en skillnad i behandling jämfört med lufttransportsektorn och artikel 4.2 FEU, hänvisar jag till punkterna 619 och 624 i förevarande förslag till avgörande.

794. Vad gäller omfattningen av den domstolsprövning som ska göras, har Republiken Malta bestritt att unionslagstiftaren har tillerkänts ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på området. Med hänvisning till den rättspraxis som jag redan har erinrat om i punkt 80 i förevarande förslag till avgörande finner jag att ett sådant argument inte kan godtas.

795. För övrigt erinrar jag om att införandet av en karensperiod på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder syftar till att förstärka cabotagetrafikens tillfälliga karaktär, genom att eftersträva en rimlig balans mellan tillträdet till marknaden för inrikes transporter för utomlands hemmahörande transportföretag, vilket fortfarande är underställt vissa villkor enligt artikel 91.1 b FEUF, och skyddet för nationella transportföretag med högre driftskostnader. Denna åtgärd drabbar alla unionens transportföretag utan åtskillnad. Det återstår sålunda att kontrollera att unionslagstiftaren inte har behandlat olika situationer lika.

796. Republiken Malta har gjort gällande att unionslagstiftaren inte har tagit hänsyn till landets särskilda situation som örike. Jag erinrar emellertid om att unionslagstiftaren inte var skyldig att ta sådan hänsyn, eftersom det är situationen i unionens samtliga medlemsstater som ska beaktas.(491) Denna sökandemedlemsstat har även gjort gällande att karensperioden kommer att drabba öriken värre och att transportföretag som är etablerade i dessa stater inte kan behandlas på samma sätt som transportföretag som är etablerade i en medlemsstat på unionens fastland, eftersom transportföretag på öar måste tillryggalägga en sträcka till havs för att utföra sin verksamhet. Eftersom karensperioden endast förstärker den tillfälliga karaktären hos cabotagetransporter som utförs av transportföretag som inte är hemmahörande i landet genom att dessa endast åläggs avbryta sin cabotageverksamhet under fyra dagar, är det svårt att förstå hur det faktum att en medlemsstat är ett örike med nödvändighet skulle vara till nackdel för transportföretag som är etablerade på dess territorium. Av de skäl som angavs i punkt 618 i förevarande förslag till avgörande, kan unionslagstiftaren inte klandras för att inte ha tagit hänsyn till vissa medlemsstaters särskilda geografiska särdrag, eftersom de transportföretag som kommer att påverkas mest i praktiken kommer att vara de som redan kringgår skyldigheten att iaktta cabotagetransporternas tillfälliga karaktär. En del av Republiken Maltas argument grundar sig dessutom på en felaktig tolkning av artikel 2.4 a i förordning 2020/1055, eftersom denna artikel inte innebär en skyldighet för fordonen att återvända till Malta.

797. Av liknande skäl är det inte heller möjligt att godta Republiken Litauens argument att hänsyn inte har tagits till de naturliga faktorerna på marknaden och förhållandet mellan utbud och efterfrågan på den aktuella marknaden. Eftersom inrikes transporter inte är helt liberaliserade, är det svårt att förstå varför inte även transportföretag som är etablerade i en medlemsstat som ligger ”långt bort” från den nationella marknad där de önskar bedriva sin verksamhet bör underkastas ett villkor som syftar till att säkerställa cabotagetransporternas tillfälliga karaktär. På samma sätt är argumentet om en påstått konstlad omfördelning av marknaden och en begränsning av affärsmöjligheterna för transportföretag som är etablerade i en ”perifer” eller ”liten” medlemsstat inte övertygande. Dels uppkommer på nytt frågan om definitionen av sådana stater,(492) dels följde cabotagetransporternas tillfälliga karaktär redan av förordning nr 1072/2009, vilket uppenbarligen inte hindrade dessa stater från att få tillträde till den ”centrala” marknaden. Slutligen har transportföretagen, för att undvika att nationella transportföretag behandlas olika i enlighet med primärrätten, fortfarande möjlighet att fullt ut utnyttja sin etableringsfrihet för att stabilt och effektivt etablera sig i en annan medlemsstat.

798. Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av principerna om likabehandling och icke-diskriminering.

e)      Grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 26, 34–36 och 58.1 FEUF

1)      Parternas argument

799. Republiken Litauen har gjort gällande att karensperioden på fyra dagar mellan de två perioder under vilka cabotagetransporter får utföras åsidosätter artikel 26 FEUF, eftersom karensperioden hindrar den inre marknadens funktion och begränsar logistikkedjornas effektivitet. Karensperioden strider i grunden mot principerna om den fria marknaden och utgör ett grundläggande hinder för en väl fungerande inre marknad och för friheten att tillhandahålla tjänster inom transportsektorn.

800. Republiken Bulgarien har gjort gällande att karensperioden på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder kraftigt inskränker den frihet att tillhandahålla transporttjänster som transportföretagen garanteras genom den gemensamma transportpolitiken, vilket ger upphov till farhågor med tanke på att de restriktioner som införts för cabotagetransporter till sin natur är av övergångskaraktär. Den strider mot artikel 58.1 FEUF jämförd med artikel 91 FEUF. Rådet och parlamentet har åsidosatt sin skyldighet att säkerställa att principerna om frihet att tillhandahålla tjänster tillämpas inom hela den gemensamma transportpolitiken. För det fall domstolen finner det relevant har Republiken Bulgarien även gjort gällande att artikel 56 FEUF har åsidosatts. Den inskränkning i friheten att tillhandahålla transporttjänster som karensperioden på fyra dagar utgör är inte motiverad. Eftersom parlamentet har medgett att internationella transporter är helt liberaliserade, kan parlamentets ståndpunkt att de förordningar som reglerar villkoren för liberalisering av denna sektor inte får strida mot friheten att tillhandahålla tjänster inte godtas.

801. Republiken Bulgarien har vidare gjort gällande att införandet av en karensperiod på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder skulle få allvarliga konsekvenser som påverkar den fria rörligheten för varor och således har motsvarande verkan som sådana kvantitativa restriktioner som är förbjudna enligt artiklarna 34–36 FEUF.

802. Parlamentet, rådet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser dessa grunder.

2)      Bedömning

803. Vad gäller anmärkningen om åsidosättande av artikel 26 FEUF erinrar jag om att artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 inte kan prövas enbart mot bakgrund av denna bestämmelse.(493) Republiken Litauen har gjort gällande att införandet av en karensperiod på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder skulle missgynna de små medlemsstaterna i utkanten av unionen. Jag hänvisar här till min bedömning av dessa argument i avsnittet om principerna om likabehandling och icke-diskriminering.(494) När det gäller nämnda sökandemedlemsstats argument att karensperioden utgör ett hinder för den inre marknaden och strider mot dessa principer, samt utgör hinder för en väl fungerande marknad och friheten att tillhandahålla transporttjänster, är det uppenbart att hänsyn inte tagits till räckvidden av artikel 91.1 b FEUF.

804. Vad gäller cabotagetransporter, det vill säga tillträde till marknaden för inrikes transporter, är det enligt fördraget tillåtet att behandla inhemska transportföretag och utomlands hemmahörande transportföretag olika. Syftet med artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 är emellertid just att ålägga utomlands hemmahörande transportföretag ett nytt krav för att säkerställa den tillfälliga karaktären hos cabotageverksamheten,(495) i enlighet med definitionen i artikel 2.6 i förordning nr 1072/2009, som inte har ändrats genom förordning 2020/1055.

805. Den inskränkning i transportföretagens frihet att tillhandahålla transporttjänster som Republiken Bulgarien har kritiserat följer i själva verket av förordning nr 1072/2009 och, i än högre grad, av primärrätten, som ger unionslagstiftaren rätt att föreskriva ett differentierat system.

806. Jag påpekar att Republiken Bulgariens argument avseende parlamentets ståndpunkt bortser från den grundläggande skillnaden mellan internationell transporter och inrikes transporter. Även om parlamentet anser att internationella transporter är helt liberaliserade, är det inte uppenbart att detsamma gäller för inrikes transporter, som utgör själva kärnan i cabotageverksamheten.

807. Vad gäller anmärkningen om åsidosättande av artiklarna 34–36 FEUF har Republiken Bulgarien även här(496) nöjt sig med allmänna och inte särskilt precisa påståenden. De inskränkande effekter som karensperioden på fyra dagar mellan två tillåtna cabotageperioder påstås ge upphov till är under alla omständigheter alltför slumpmässiga och indirekta(497) för att det ska gå att slå fast att nämnda bestämmelser har åsidosatts.

808. Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av artiklarna 26, 34–36 och 58.1 FEUF.

f)      Slutsats

809. Republiken Litauens (mål C-542/20), Republiken Bulgariens (mål C-545/20), Rumäniens (mål C-547/20),(498) Republiken Maltas (mål C-552/20) och Republiken Polens (mål C-554/20) respektive talan mot artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 kan inte vinna bifall.

3.      Möjligheten att låta kombinerade transporter omfattas av en karensperiod (artikel 2.5 b i förordning 2020/1055, genom tillägg av en punkt 7 i artikel 10 i förordning nr 1072/2009, nedan kallad skyddsklausulen) 

810. Republiken Polen är den enda sökandemedlemsstat som bestrider lagenligheten av artikel 2.5 b i förordning 2020/1055, genom vilken en punkt 7 läggs till i artikel 10 i förordning nr 1072/2009. Republiken Polen har i detta avseende åberopat tre grunder. Den första grunden avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen, den andra grunden avser åsidosättande av artikel 91.2 FEUF och den tredje grunden avser åsidosättande av artikel 94 FEUF. Genom den gemensamma och tvärgående grund som anförts mot samtliga de bestämmelser i förordning 2020/1055 som angripits i dess talan i mål C-554/20, har Republiken Polen har dessutom gjort gällande att artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan har åsidosatts.

811. I artikel 10.7 i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, föreskrivs att med avvikelse från artikel 4 i direktiv 92/106(499) får medlemsstaterna, om det är nödvändigt för att undvika att den sistnämnda bestämmelsen missbrukas genom tillhandahållande av obegränsade och kontinuerliga tjänster bestående av inledande eller avslutande vägtransportsträckor utförda inom en värdmedlemsstat som utgör en del av en kombinerad transport mellan medlemsstater, föreskriva att artikel 8 i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, ska tillämpas på transportföretag när de utför sådana inledande eller avslutande vägtransportsträckor inom den medlemsstaten, varvid medlemsstaterna får föreskriva en längre period för cabotagetransporter än den tidsfrist på sju dagar som föreskrivs i denna bestämmelse och en kortare karensperiod än den fyradagarsperiod som föreskrivs i nämnda artikel 8.

a)      Grunden avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1)      Parternas argument

812. Vad gäller den första grunden, avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen, har Republiken Polen gjort gällande att begränsningen av cabotagetransporter vid kombinerade transporter kullkastar regelverket om liberalisering av tillhandahållandet av tjänster, vilket fram till dess gjort det möjligt att, under förutsättning att villkoren för tillträde till yrket och marknaden iakttas, utan begränsningar utföra inledande eller avslutande vägtransportsträckor som en del av en kombinerad transport mellan medlemsstater enligt artikel 4 i direktiv 92/106. En sådan begränsning grundar sig på godtyckliga kriterier, är inte motiverad av de mål som påstås eftersträvas med förordning 2020/1055 och skulle få orimligt negativa konsekvenser i förhållande till dess eventuella positiva fördelar.

813. I skäl 22 i förordning 2020/1055 hänvisas till social dumpning, men det finns ingen objektiv omständighet som kan motivera att skillnaderna i ekonomisk utveckling mellan medlemsstater likställs med de löneskillnader som följer av den sociala dumpningen, det vill säga en verksamhet som bedrivs till ett pris som understiger kostnaderna. Det betydande handlingsutrymme som medlemsstaterna ges gör att de medlemsstater där efterfrågan på transporttjänster är som störst kan generalisera tillämpningen av skyddsklausulen och således skärpa villkoren för cabotage i artikel 8.2a i förordning nr 1072/2009, vilken enligt Republiken Polen redan är oproportionerlig, vilket i sin tur gör att de oftast små och medelstora transportföretagen i medlemsstater med en svagare ekonomisk utvecklingsnivå riskerar att drabbas av allvarliga negativa konsekvenser, och till och med konkurs, till följd av begränsningen av cabotagetransporter. I konsekvensbedömningen togs inte hänsyn till den bestämmelse som skyddsklausulen ingår i, och kommissionen uttryckte tvivel i detta avseende.(500) Syftet med direktiv 92/106 är enligt artikel 3 däri att bekämpa överbelastning av vägar och föroreningar. Införandet av ett sådant undantag som skyddsklausulen skulle skada väginfrastrukturen och miljön, eftersom det är vedertaget att cabotage bidrar till att minska antalet tomkörningar och optimerar utnyttjandet av transportföretagens fordonspark. Lagstiftaren har inte beaktat dessa negativa effekter och kampen mot social dumpning kan inte motivera en sådan inskränkning i friheten att tillhandahålla cabotagetjänster. Lagstiftaren har inte beaktat situationen för transportföretag som är etablerade i utkanten av unionen. Kommissionen har gjort en studie av vilken inverkan restriktionerna för cabotage har på kombinerade transporter(501) av vilken det framgår att 8 procent av trafiken på järnväg/väg kan överföras till väg och att en minskning av sysselsättningen på 5 procent inom denna sektor kan förväntas. Republiken Polen anser slutligen att cabotagetrafiken redan hade begränsats genom den tidigare lagstiftningen och har preciserat att landet inte motsätter sig hinder för att bekämpa eventuellt missbruk, men är emot att införa nya restriktioner för lagliga cabotagetransporter, däribland i samband kombinerade transporter.

814. Parlamentet och rådet har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

815. Jag påpekar att denna åtgärd inte som sådan var föremål för konsekvensbedömningen av förslaget till ändring av förordning nr 1072/2009 i förordning 2020/1055 och inte ingick bland de åtgärder som angavs i kommissionens förslag till förordning. Såsom rådet har gjort gällande föreslog kommissionen emellertid år 2017 en ändring av direktiv 92/106,(502) det vill säga några månader efter det att den hade lagt fram sitt förslag till ändring av förordningarna nr 1071/2009 och nr 1072/2009. Även om det i skäl 16 i förordning nr 1072/2009 anges att ”[d]e nationella körningar inom en värdmedlemsstat som inte utförs inom ramen för kombinerad transport i enlighet med direktiv [92/106] omfattas av definitionen för cabotagetransport och bör därför också omfattas av kraven i [förordning nr 1072/2009]”, framhöll kommissionen ”tvetydigheterna [och] bristen på tydlighet(503) i definitionen av kombinerad varutransport och föreslog ett förtydligande. Kommissionen angav även att den beaktade den omständigheten att vissa berörda parter ansåg att direktiv 92/106 öppnade dörren för att kringgå cabotagereglerna, eftersom det var svårt att bevisa att en transport utgjorde en del av en internationell kombinerad transport. Svårigheterna med att införliva artikel 4 i direktiv 92/106 och att inte tillämpa cabotagereglerna på kombinerade transporter hade redan tagits upp i samband med efterhandsutvärderingen av direktiv 92/106.(504) Tjugotvå medlemsstater undantog då helt dessa transporter från cabotagereglerna, medan fem medlemsstater tillämpade restriktionerna för cabotage på kombinerade transporter.(505)

816. Av dessa omständigheter framgår att unionslagstiftaren, vid den tidpunkt då skyddsklausulen i artikel 10.7 i förordning nr 1072/2009 antogs, redan hade uppmärksammats på svårigheterna att koppla samman bestämmelserna i denna förordning med artikel 4 i direktiv 92/106, vilket även framgår av skäl 22 i förordning 2020/1055. I detta skäl ger unionslagstiftaren tydligt uttryck för sin önskan att den ytterligare liberalisering som föreskrivs i artikel 4 i direktiv 92/106 inte ska missbrukas, då denna bestämmelse i vissa delar av unionen har använts för att ”kringgå cabotagetransportens tillfälliga karaktär och som grund för en kontinuerlig närvaro av fordon i en annan medlemsstat än företagets etableringsmedlemsstat”. Av nämnda skäl framgår att kampen mot social dumpning inte är det mål som eftersträvas, eftersom det i det skälet inte anges att den konkurrens som följer av detta missbruk av artikel 4 i direktiv 92/106 utgör social dumpning, utan endast att det finns en risk för sådan dumpning. I motsats till vad Republiken Polen har hävdat har unionslagstiftaren således inte ansett att skillnaderna i ekonomisk utveckling mellan unionens medlemsstater och de löneskillnader som följer därav utgör social dumpning. Däremot har unionslagstiftaren konstaterat att det förekommer otillbörliga metoder som dessutom innebär att cabotagelagstiftningen kringgås och att det är nödvändigt att vidta åtgärder för att klargöra denna fråga och göra nämnda lagstiftning konsekvent.

817. Artikel 10.7 i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, eftersträvar ett legitimt mål. Det återstår att kontrollera huruvida denna bestämmelse är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Jag konstaterar i detta avseende att det genom nämnda artikel 10.7 införs en möjlighet för medlemsstaterna att under vissa bestämda villkor tillämpa en skyddsklausul. Denna möjlighet utövas endast om en risk för missbruk av artikel 4 i direktiv 92/106 har identifierats. Skyddsklausulen gör det möjligt att låta kombinerade transporter omfattas av bestämmelserna i artikel 8.2a i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, med beaktande av att lagstiftaren ger medlemsstaterna möjlighet att föreskriva förmånligare bestämmelser: den period under vilken cabotagetransporter får utföras kan vara längre och den karensperiod under vilken cabotage inte längre är möjligt får vara kortare än den period som anges i artikel 8.2a. Varje medlemsstat kan således anpassa sina åtgärder till omfattningen av det problem de möter, i förekommande fall på minst lika restriktiva villkor som de som föreskrivs för icke-kombinerade transporter.

818. Vid förhandlingen informerade svarandeinstitutionerna domstolen om att tre medlemsstater hade underrättat kommissionen om att de avsåg att tillämpa skyddsklausulen i artikel 10.7 i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055. Eftersom det rör sig om en fakultativ åtgärd är dess verkliga effekter särskilt svåra att bedöma,(506) men även om alla medlemsstater skulle vilja använda sig av denna möjlighet måste för att en sådan klausul ska kunna genomföras ett visst antal villkor iakttas för att skydda sig mot eventuella protektionistiska tendenser i andra medlemsstater. Skyddsklausulen, såsom den formulerats i artikel 10.7, framstår således som ägnad att uppnå det eftersträvade målet utan att gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

819. Av det ovan anförda följer således att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den grund som anförts avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

b)      Grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF

1)      Parternas argument

820. Vad gäller den andra grunden, avseende åsidosättande av artikel 91.2 FEUF, och den tredje grunden, avseende åsidosättande av artikel 94 FEUF, som det är nödvändigt att pröva tillsammans, har Republiken Polen upprepat de argument som denna medlemsstat anförde i samband med grunderna avseende åsidosättande av artikel 91.2 FEUF och artikel 94 FEUF till följd av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, särskilt vad gäller skyddsklausulens negativa inverkan på utnyttjandet av transportmedel. Vad gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 94 FEUF har Republiken Polen gjort gällande att uttrycket ”social dumpning”, som ligger till grund för den angripna bestämmelsen, även vittnar om att situationen för transportföretag i medlemsstater i utkanten av unionen inte har beaktats. Republiken Polen har gjort gällande att viljan att säkerställa helt lika konkurrensvillkor rent logiskt strider mot själva konkurrensbegreppet. Unionslagstiftarens ansträngningar att begränsa möjligheterna för företag som är etablerade i mindre utvecklade medlemsstater att tillhandahålla cabotagetjänster visar att företagens ekonomiska situation inte har beaktats i konkurrensrättsligt hänseende.

821. Parlamentet och rådet har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

822. Republiken Polen har nöjt sig med att upprepa samma argument som denna medlemsstat anförde i samband med grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF till följd av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, och har inte visat på vilket sätt den enda möjlighet som medlemsstaterna har att låta kombinerade transporter omfattas av skyldigheten att iaktta en karensperiod skulle kunna få allvarliga återverkningar på levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner eller utnyttjandet av transportmedel (artikel 91.2 FEUF) eller utgöra en ”åtgärd … med avseende på fraktsatser och befordringsvillkor” vars antagande skulle ha behövt avvägas med hänsyn till transportföretagens situation (artikel 94 FEUF).

823. Vad gäller de allvarliga återverkningarna på levnadsstandarden och sysselsättningen samt på utnyttjandet av transportmedel kan sådana anmärkningar inte godtas, eftersom artikel 2.5 b i förordning 2020/1055 endast ger medlemsstaterna en möjlighet att vidta åtgärder, och utnyttjandet av denna möjlighet är förenat med klara och tydliga villkor. På dagen för förhandlingen hade enligt svarandeinstitutionerna endast tre medlemsstater uttryckt att de avsåg att utnyttja denna möjlighet. Den ökning av antalet tomkörningar, överbelastning av väginfrastrukturerna och deras försämring som Republiken Polen har åberopat är endast grundlösa spekulationer, eftersom det är denna bestämmelses faktiska räckvidd som ska beaktas.

824. Vad gäller beaktandet av transportföretagens situation konstaterar jag, även om artikel 2.5 b i förordning 2020/1055 innehåller bestämmelser om transportvillkor, att det framgår av punkterna 815 och 816 i förevarande förslag till avgörande att unionslagstiftaren var tillräckligt informerad om alla omständigheter av ett förtydligande av bestämmelserna om kombinerade transporter för att säkerställa att dessa inte används för att kringgå den tillfälliga karaktär som cabotagetransporter har enligt förordning nr 1072/009 och att unionslagstiftaren vid utövandet av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning just har beaktat situationen för alla transportföretag.

825. Vad slutligen gäller argumentet om hänvisningen till social dumpning i skäl 22 i förordning 2020/1055, hänvisar jag till punkt 816 i förevarande förslag till avgörande. Vad gäller argumentet att unionslagstiftaren har ansträngt sig för att begränsa möjligheterna för företag som är etablerade i mindre utvecklade medlemsstater att tillhandahålla cabotagetjänster, erinrar jag på nytt om att de enda företag som avses i artikel 2.5 b i förordning 2020/1055 är de företag som, genom att använda kombinerade transporter, drar fördel av detta för att kringgå förbudet mot systematiskt cabotage, och att unionslagstiftarens enda avsikt är att ge marknaden de instrument som behövs för att rätta till eventuella funktionsstörningar.

826. Talan kan inte vinna bifall såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av artiklarna 91.2 och 94 FEUF.

c)      Grunden avseende åsidosättande av artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan

1)      Parternas argument

827. Genom den tvärgående gemensamma grund som har anförts mot samtliga angripna bestämmelser i förordning 2020/1055 har Republiken Polen inom ramen för sin talan i mål C-554/20 gjort gällande att artikel 2.5 b i förordningen strider mot artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan och mot den europeiska gröna given. Republiken Polen har gjort gällande att det framgår av Ricardo-studien från år 2021 och av studien om införande av en begränsning av tillhandahållandet av cabotagetjänster inom ramen för kombinerade transporter(507) att det både bekräftas att den sistnämnda bestämmelsens miljöpåverkan inte hade analyserats vid tidpunkten för dess antagande, och att det rörde sig om en negativ påverkan.

828. Rådet och parlamentet har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

2)      Bedömning

829. Jag erinrar om att det i den nya punkt 7 som genom förordning 2020/1055 infördes i artikel 10 i förordning nr 1072/2009 föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva att artikel 8 i förordning nr 1072/2009, i vilken allmänna cabotageprinciper fastställs, även ska tillämpas på kombinerade transporter, om detta är nödvändigt för att förhindra missbruk av artikel 4 i direktiv 92/106 genom att tillhandahålla obegränsade och kontinuerliga transporttjänster bestående av inledande eller avslutande vägtransportsträckor som utförs i en värdmedlemsstat i samband med kombinerad transport. Medlemsstaterna får således bevilja en längre period än den sjudagarsperiod under vilken cabotage är tillåtet efter en internationell transport och en kortare period än karensperioden på fyra dagar under vilken cabotageverksamhet är förbjuden.(508) De medlemsstater som väljer att tillämpa skyddsförfarandet på kombinerade transporter enligt artikel 10.1 i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, ska i förväg underrätta kommissionen om detta och är skyldiga att se över de åtgärder som vidtas i detta syfte minst vart femte år. De är även skyldiga att offentliggöra dessa åtgärder.

830. Den nya punkt 7 i artikel 10 i förordning nr 1072/2009 har således som omedelbar effekt att medlemsstaterna ges möjlighet att, enligt deras bedömning men för att uppnå ett bestämt syfte, utsträcka tillämpningen av den karensperiod inom vilken transportörerna ska avhålla sig från transporter inom den medlemsstat till vars territorium de anlänt.(509) Vid förhandlingen vid domstolen uppgav svarandeinstitutionerna att endast tre medlemsstater vid tidpunkten för förhandlingen hade underrättat kommissionen om att de avsåg att utnyttja denna möjlighet. Den omständigheten att det i punkt 7 föreskrivs en sådan möjlighet, som det på förhand inte går att veta i vilken utsträckning den kommer att genomföras, och som ger medlemsstaterna ett visst handlingsutrymme när det gäller att fastställa villkoren för denna begränsning av cabotage, gör prövningen mot bakgrund av artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan tämligen osäker.(510) Mot bakgrund av de problem som identifierats och den föreslagna lagstiftningslösningen illustrerar denna bestämmelse hur unionslagstiftaren har gjort en avvägning mellan olika intressen genom att möjliggöra en differentierad lösning på ett problem som inte är lika omfattande i hela unionen.

831. Under alla omständigheter hänvisar jag till följande punkter i förevarande förslag till avgörande: för frågan om räckvidden av artikel 37 i stadgan, punkt 565; för räckvidden av prövningen enligt artikel 11 FEUF, punkt 567 och följande punkter; för anmärkningen om att det saknas en konsekvensbedömning, punkt 570; för anmärkningen om att det finns en motsägelse i förhållande till de mål som eftersträvas med den europeiska gröna given, punkt 594, samt för anmärkningen om att de studier som genomförts efter antagandet av artikel 2.5 b i förordning 2020/1055 har ett bevisvärde, punkt 580.

832. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den grund som anförts avseende att artikel 2.5 b i förordning 2020/1055 åsidosätter artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan samt såvitt avser en motsägelse av de mål som eftersträvas med den europeiska gröna given.

d)      Slutsats

833. Republiken Polens talan i mål C-554/20, i den del som avser artikel 2.5 b i förordning 2020/1055, ska ogillas.

4.      Slutsats beträffande respektive talan i de mål som rör förordning 2020/1055

834. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska bifalla Republiken Litauens talan i mål C-542/20, Republiken Bulgariens talan i mål C-545/20, Rumäniens talan i mål C-547/20, Ungerns talan i mål C-551/20, Republiken Maltas talan i mål C-552/20 och Republiken Polens talan i mål C-554/20, i den del respektive talan avser ogiltigförklaring av artikel 1.3 i förordning 2020/1055, genom vilken artikel 5.1 b i förordning nr 1071/2009 har ändrats. Republiken Cyperns talan i mål C-549/20 ska bifallas i sin helhet.

E.      Direktiv 2020/1057

1.      Inledande anmärkningar

835. Sex medlemsstater har väckt talan avseende direktiv 2020/1057, nämligen Republiken Litauen (mål C-541/20), Republiken Bulgarien (mål C-544/20), Rumänien (mål C-548/20), Republiken Cypern (mål C-550/20), Ungern (mål C-551/20) och Republiken Polen (mål C-553/20). Dessa medlemsstater har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara antingen direktivet i dess helhet (i första hand eller i andra hand) eller vissa bestämmelser i direktivet.

836. För det första har således Republiken Bulgarien och Republiken Cypern yrkat att domstolen ska ogiltigförklara direktiv 2020/1057 i dess helhet.

837. För det andra har Republiken Litauen, Rumänien, Ungern och Republiken Polen yrkat att artikel 1 i direktiv 2020/1057 om särskilda bestämmelser om utstationering av förare ska ogiltigförklaras. Ungern har i första hand yrkat att denna artikel ska ogiltigförklaras i sin helhet. Republiken Litauen, Rumänien, Republiken Polen och Ungern har i andra hand – såsom närmare redogörs för i punkt 869 nedan – yrkat att vissa punkter i denna artikel ska ogiltigförklaras. Republiken Litauen, Rumänien och Republiken Polen har i andra hand yrkat att direktiv 2020/1057 ska ogiltigförklaras i sin helhet.

838. För det tredje har Republiken Polen yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 9.1 i direktiv 2020/1057, som rör fristen för införlivande av detta direktiv.

839. Innan jag analyserar de olika grunder som nämnda sex medlemsstater har åberopat till stöd för respektive talan, är det lämpligt att inledningsvis redogöra för bestämmelserna i direktiv 2020/1057 och särskilt bestämmelserna om de särskilda reglerna om utstationering av förare i artikel 1 i direktivet. Vidare är det även, fortfarande i form av inledande anmärkningar, nödvändigt att klargöra räckvidden av Republiken Bulgariens och Republiken Cyperns talan i mål C-544/20 respektive mål C-550/20.

a)      Direktiv 2020/1057 och de bestämmelser avseende utstationering av förare som föreskrivs däri

840. Såsom framgår av dess titel syftar direktiv 2020/1057 i huvudsak till att reglera två områden. För det första fastställs särskilda regler med avseende på direktiv 96/71/EG(511) och direktiv 2014/67/EG(512) om utstationering av förare inom vägtransportsektorn. För det andra ändras – såvitt gäller kontrollkrav – direktiv 2006/22/EG(513) om fastställande av minimivillkor för sociallagstiftning på vägtransportområdet och förordning 1024/2012(514) om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden. Eftersom ingen av de sex medlemsstaterna väckt talan avseende det andra område som berörs i direktiv 2020/1057, koncentrerar jag min bedömning på det första området.

841. Av artikel 1.1 i direktiv 2020/1057 framgår att det i detta direktiv fastställs särskilda regler avseende utstationering av förare inom vägtransportsektorn och av vissa aspekter avseende administrativa krav och kontrollåtgärder för utstationering av dessa förare.

842. I skäl 1 i detta direktiv anges att införandet av sådana särskilda regler syftar till att ”säkerställa tillfredsställande arbetsvillkor och socialt skydd för förare, å ena sidan, och lämpliga affärsvillkor och villkor som främjar rättvis konkurrens för vägtransportföretag, å andra sidan” för att ”skapa en säker, effektiv och socialt ansvarsfull vägtransportsektor”. Dessa sektorsspecifika regler har slutligen fastställts för att ”säkerställa balans mellan vägtransportföretagens frihet att tillhandahålla gränsöverskridande tjänster, den fria rörligheten för varor, tillfredsställande arbetsvillkor och det sociala skyddet för förare”, med hänsyn till att ”arbetskraften inom vägtransportsektorn är mycket rörlig”.

843. Som jag påpekade i punkterna 38–51 ovan har transportsektorn vissa särdrag, varav ett av de viktigaste är arbetstagarnas stora rörlighet. Inom denna sektor utstationeras således arbetstagare, det vill säga förare, i allmänhet inte till en annan medlemsstat enligt tjänsteavtal för långa tidsperioder, vilket ibland är fallet inom andra sektorer,(515) utan de utövar ett yrke som kännetecknas av en nästan kontinuerlig rörlighet.

844. Såsom anges i skäl 8 i direktiv 2020/1057 syftar de sektorsspecifika reglerna i direktiv 2020/1057 mot bakgrund av vägtransportsektorns särdrag till att klargöra under vilka omständigheter förare inte omfattas av de allmänna bestämmelserna om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster i direktiv 96/71, vilka i princip är tillämpliga inom alla ekonomiska sektorer.(516)

845. Av skäl 9 i direktiv 2020/1057 framgår att unionslagstiftaren har beslutat att grunda dessa sektorsspecifika regler om utstationering på förekomsten av en ”tillräcklig koppling” mellan föraren och den tillhandahållna tjänsten och en värdmedlemsstats territorium. För att ”göra det lättare att upprätthålla efterlevnaden av dessa [sektorspecifika] regler” har unionslagstiftaren gjort en ”åtskillnad mellan olika typer av transporter beroende på graden av koppling till värdmedlemsstatens territorium”.

846. Det är därför som det i artikel 1 punkterna 3–7 i direktiv 2020/1057, jämförda med skälen 7–13 i samma direktiv, vid fastställandet av en utstationering av förare görs en åtskillnad mellan fem typer av internationella vägtransporter, nämligen bilaterala transporter, transitering, kombinerade transporter, cabotage och icke-bilaterala internationella transporter (även kallade tredjelandstransporter).

847. Vad för det första gäller ”bilaterala transporter” är det därvid fråga om transporter från den medlemsstat där transportföretaget är etablerat till en annan medlemsstats eller ett tredje lands territorium eller, omvänt, transporter från en medlemsstat eller ett tredjeland till den medlemsstat där transportföretaget är etablerat.(517)

848. Enligt artikel 1.2 första stycket och 1.3 första stycket i direktiv 2020/1057, anses en förare inte vara utstationerad i den mening som avses i direktiv 96/71 när föraren utför bilaterala transporter av gods eller personer.

849. I skäl 10 i direktiv 2020/1057 förklaras nämligen att ”[n]är en förare utför bilaterala transporter från den medlemsstat där företaget är etablerat (etableringsmedlemsstaten) till en annan medlemsstats eller ett tredjelands territorium eller tillbaka till etableringsmedlemsstaten, utmärks tjänsten av en nära koppling till etableringsmedlemsstaten. Det är möjligt att en förare utför flera bilaterala transporter under en resa. Det skulle utgöra en oproportionell begränsning av friheten att tillhandahålla gränsöverskridande vägtransporttjänster om utstationeringsreglerna – och därmed de anställningsvillkor som garanteras i värdmedlemsstaten – var tillämpliga på sådana bilaterala transporter.”

850. I de senare styckena i artikel 1.2 och 1.3 i direktiv 2020/1057 föreskrivs vidare undantag för ytterligare verksamheter, såväl för bilaterala transporter av gods som för bilaterala transporter av personer.(518)

851. Vad för det andra gäller transitering är detta en typ av transporter där föraren passerar genom en medlemsstat utan att lasta eller lossa gods och utan att ta upp eller släppa av passagerare.(519) På grund av avsaknaden av en betydande koppling mellan förarens verksamhet och transitmedlemsstaten(520) föreskrivs i artikel 1.5 i direktiv 2020/1057 att en förare inte ska anses vara utstationerad i den mening som avses i direktiv 96/71 när föraren korsar en medlemsstats territorium utan att lasta eller lossa gods och utan att ta upp eller släppa av passagerare..

852. Vad för det tredje gäller kombinerad transport, definieras denna typ av transport i artikel 1 andra stycket i direktiv 92/106/EEG,(521) till vilket direktiv 2020/1057 uttryckligen hänvisar. Det rör sig i huvudsak om transporter av gods mellan medlemsstater där lastbilen eller det andra transportmedlet för transporten av varan som är kopplad till lastbilen används för transport på väg den inledande eller avslutande delen av transportsträckan och fraktas på järnväg, inre vattenvägar eller till havs den andra delen av sträckan.(522)

853. För denna typ av transport har lagstiftaren, såsom framgår av skäl 12 i direktiv 2020/1057, ansett att ”[n]är en förare utför en kombinerad transport utmärks den tjänst som tillhandahålls under den inledande eller avslutande vägtransportsträckan av en nära koppling till etableringsmedlemsstaten om vägtransportsträckan i sig utgör en bilateral transport. Däremot finns en tillräcklig koppling till en värdmedlemsstats territorium när vägtransportsträckan utförs inom värdmedlemsstaten eller i form av en icke-bilateral internationell transport, och därför bör utstationeringsreglerna vara tillämpliga”.

854. I artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 föreskrivs således att en förare inte ska anses vara utstationerad när föraren utför den inledande eller avslutande vägsträckan i en kombinerad transport om vägsträckan i sig utgörs av bilaterala transporter.

855. Vad för det fjärde gäller cabotage framgår det av punkt 742 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande att cabotagetransporter i skäl 5 i förordning nr 1072/2009 definieras som ”[tjänster som] transportföretag tillhandahåller … i en medlemsstat där de inte är etablerade”(523) och att dessa ”inte bör förbjudas så länge de inte genomförs på ett sätt som skapar en permanent eller kontinuerlig verksamhet i den medlemsstaten”.(524) För detta ändamål förtydligades cabotagetransporternas frekvens och den tid under vilken de får utföras i artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009, före ändringen, på de villkor som anges ovan,(525) genom förordning 2020/1055.

856. Av skäl 13 i direktiv 2020/1057 framgår att unionslagstiftaren anser att när en förare utför cabotagetransport finns det en tillräcklig koppling till värdsmedlemsstatens territorium, eftersom hela transporten äger rum i den medlemsstaten och tjänsten därmed har en nära koppling till värdmedlemsstatens territorium.

857. I artikel 1.7 i direktiv 2020/1057 föreskrivs således att en förare som utför en cabotagetransport ska anses vara utstationerad i enlighet med direktiv 96/71.

858. Vad för det femte gäller internationella ”icke-bilaterala” internationella transporter (även kallade tredjelandstransporter), framgår det av skäl 13 i direktiv 2020/1057 att dessa transporter kännetecknas av det faktum att föraren utför internationell transport utanför det utstationerande företagets etableringsmedlemsstat. Det rör sig således om transporter från en annan medlemsstat än den medlemsstat där transportföretaget är etablerat eller från ett tredje land, till en annan medlemsstat än etableringsmedlemsstaten eller till ett tredjeland.

859. Lagstiftaren har i nämnda skäl 13 angett att när en förare utför internationella transporter som inte är bilaterala är de utförda tjänsterna, under förutsättning att denna typ av transporter kännetecknas av att föraren utför internationella transporter utanför det utstationerande företagets etableringsmedlemsstat, kopplade till den berörda värdmedlemsstaten snarare än till etableringsmedlemsstaten. Lagstiftaren har således ansett att det i dessa fall endast krävs sektorsspecifika regler i fråga om administrativa krav och kontrollåtgärder. I motsats till vad som är fallet med de andra transporttjänster som nämnts ovan, såvitt gäller tredjelandstransporter, innehåller artikel 1 i direktiv 2020/1057 inte någon punkt som med normerande verkan reglerar utstationering av förare för denna typ av transport.

b)      Räckvidden av Republiken Bulgariens och Republiken Cyperns talan i mål C-544/20 respektive i mål C-550/20

860. Det är till att börja med nödvändigt att klargöra räckvidden av Republiken Bulgariens och Republiken Cyperns talan i mål C-544/20 respektive i mål C-550/20, i vilka nästintill identiska yrkanden har framställts. I respektive talan har dessa två medlemsstater yrkat att domstolen ska ogiltigförklara direktiv 2020/1057 i dess helhet.

861. Parlamentet och rådet har emellertid hävdat att dessa båda medlemsstaters respektive talan endast avser artikel 1 i direktivet och inte resterande delar av direktivet.

862. Jag erinrar i detta avseende om att det framgår av rättspraxis att en ogiltigförklaring av en angripen rättsakt i dess helhet inte kan godtas när det är uppenbart att en grund som endast avser en viss aspekt av denna rättsakt endast kan ligga till grund för en delvis ogiltigförklaring. Unionsdomstolen får inte utan vidare ogiltigförklara den angripna rättsakten i dess helhet enbart därför att den finner att sökandens talan är välgrundad utifrån en av de grunder som denne åberopat till stöd för sin ogiltighetstalan.(526)

863. En ogiltigförklaring av en del av en unionsrättsakt är emellertid endast möjlig under förutsättning att denna del kan avskiljas från rättsakten i övrigt. Detta krav på avskiljbarhet är inte uppfyllt när rättsaktens kärninnehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades, vilket ska bedömas på grundval av ett objektivt rekvisit, och inte ett subjektivt rekvisit som är knutet till den politiska viljan hos den institution som har antagit den aktuella rättsakten.(527)

864. I förevarande fall har Republiken Bulgarien och Republiken Cypern i sin respektive talan i mål C-544/20 och C-550/20 bestritt den så kallade hybridmodell som har införts genom direktiv 2020/1057. Såsom framgår av deras respektive talan består denna hybridmodell i att ”bestämmelserna om utstationering tillämpas på tredjelandstransporter, utan någon tidsbegränsning, samtidigt som bilaterala transporter undantas från dessa regler”.(528)

865. Till stöd för respektive talan har dessa två medlemsstater åberopat fem grunder. Som första grund har det gjorts gällande att proportionalitetsprincipen har åsidosatts. Den andra grunden avser åsidosättande av principen om likabehandling. Såvitt avser den tredje grunden har nämnda medlemsstater gjort gällande att artikel 91.1 FEUF har åsidosatts. De har som fjärde grund gjort gällande att artikel 91.2 FEUF, artikel 90 FEUF jämförd med artikel 3.3 FEU och artikel 94 FEUF har åsidosatts. Den femte grunden avser åsidosättande av fördragens bestämmelser om fri rörlighet för varor och tjänster och av den gemensamma transportpolitiken.

866. Såsom angetts i punkt 840 ovan syftar direktiv 2020/1057 i huvudsak till att reglera två områden. Vad gäller det första området är, såsom jag har påpekat i punkt 845 och följande punkter ovan, syftet med direktiv 2020/1057, särskilt i artikel 1 punkterna 3–7, jämförda med skälen 10–13, att införa särskilda regler för utstationering av förare inom vägtransportsektorn genom att göra åtskillnad mellan olika typer av transporter beroende på graden av koppling till värdmedlemsstatens territorium.

867. Jag konstaterar i detta sammanhang att Republiken Bulgariens och Republiken Cyperns respektive talan uteslutande avser det första område som regleras genom direktiv 2020/1057 och endast två av de fem typer av transporter som avses i artikel 1 i direktivet. Av detta följer att även om domstolen skulle godta en eller samtliga av de grunder som dessa båda medlemsstater har åberopat till stöd för sin talan, skulle detta på sin höjd leda till en ogiltigförklaring av direktiv 2020/1057 i den del detta reglerar utstationering för de två typer av transporter som avses i de två medlemsstaternas argument, det vill säga bilaterala transporter och tredjelandstransporter. Enligt den rättspraxis som jag redovisat i punkterna 862 och 863 ovan kan en sådan ogiltigförklaring inte utsträckas till att omfatta de bestämmelser som föreskrivs i direktivet avseende andra typer av transporter, och än mindre till de övriga bestämmelserna i direktiv 2020/1057.(529) Härav följer att Republiken Bulgariens och Republiken Cyperns talan inte kan bifallas såvitt avser de sistnämnda aspekterna.

2.      Grunderna avseende de särskilda reglerna om utstationering av förare

a)      Inledande anmärkningar

868. Samtliga sex medlemsstater som har väckt talan mot direktiv 2020/1057 har ifrågasatt direktivets bestämmelser om de särskilda regler om utstationering av förare som bland annat anges i artikel 1 däri.

869. I mål C-541/20 har Republiken Litauen yrkat ogiltigförklaring av artikel 1.3 och 1.7 i direktiv 2020/1057 om bilaterala godstransporter respektive cabotagetransporter. I mål C-548/20 har Rumänien yrkat ogiltigförklaring av artikel 1.3–1.6 i direktiv 2020/1057 om bilaterala transporter av gods och personer, transitering respektive kombinerade transporter. I mål C-551/20 har Ungern i första hand yrkat att denna artikel ska ogiltigförklaras i sin helhet, och i andra hand yrkat att artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 om kombinerade transporter ska ogiltigförklaras. I mål C-555/20 har Republiken Polen yrkat att artikel 1.3, 1.4, 1.6 och 1.7 i direktiv 2020/1057 om bilaterala transporter av gods och personer, kombinerade transporter respektive cabotage ska ogiltigförklaras. Vad gäller Republiken Bulgariens och Republiken Cyperns talan i mål C-544/20 respektive mål C-550/20, rör talan i dessa mål, såsom jag har förtydligat i punkterna 860–867 ovan, bestämmelserna i direktiv 2020/1057 om bilaterala transporter och tredjelandstransporter.

870. För att kunna bedöma de olika grunder som nämnda medlemsstater har åberopat mot dessa särskilda regler, är det nödvändigt att redogöra för den rättspraxis som dessa regler berörs av.

b)      Domstolens praxis angående utstationering av förare inom vägtransportsektorn

871. Som jag påpekade i punkt 845 ovan har unionslagstiftaren, inom ramen för direktiv 2020/1057, grundat de sektorsspecifika reglerna om utstationering av förare inom vägtransportsektorn på kriteriet att föraren har en ”tillräcklig koppling” till den tjänst som tillhandahålls i en värdmedlemsstat.

872. Lagstiftaren har således tillämpat det kriterium som domstolen har utvecklat i sin praxis avseende tillämpligheten av direktiv 96/71. I domen av den 19 december 2019, Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:1110), bekräftade domstolen nämligen att en arbetstagare kan anses vara utstationerad inom en medlemsstats territorium med avseende på direktiv 96/71 endast om utförandet av arbetet har en ”tillräcklig anknytning” till detta territorium.(530) En arbetstagare som utför tjänster i högst begränsad omfattning på en medlemsstats territorium dit han skickats ut kan däremot inte anses vara ”utstationerad” i den mening som avses i direktiv 96/71.(531)

873. Domstolen redogjorde därefter för vad som ska ingå i bedömningen av huruvida det föreligger en sådan ”tillräcklig anknytning”. Det ska således röra sig om en helhetsbedömning av samtliga faktorer som kännetecknar den berörde arbetstagarens verksamhet. En sådan anknytning till det berörda territoriet kan dessutom visa sig bland annat genom de faktorer som är kännetecknande för det tillhandahållande av tjänster som arbetstagaren i fråga utför. Arten av det arbete som arbetstagaren utför på den berörda medlemsstatens territorium utgör även en relevant omständighet vid bedömningen av huruvida en sådan anknytning föreligger.(532)

874. I den efterföljande domen av den 1 december 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging– som meddelades efter antagandet av direktiv 2020/1057 och medan det skriftliga förfarandet pågick i de mål som är föremål för förevarande förslag till avgörande – lämnade domstolen dessutom en rad viktiga klargöranden avseende regelverket för utstationering av mobila arbetstagare, såsom internationella lastbilschaufförer, enligt direktiv 96/71.

875. I nämnda dom klargjorde domstolen för det första att direktiv 96/71 är tillämpligt på tillhandahållande av gränsöverskridande tjänster inom vägtransportsektorn. Med undantag för tjänster som involverar besättningar ombord på fartyg i handelsflottan – vilket uttryckligen är undantaget i artikel 1.2 i direktiv 96/71 – är detta direktiv i princip tillämpligt på varje tillhandahållande av tjänster över gränserna som innebär utstationering av arbetstagare, oavsett till vilken ekonomisk sektor tillhandahållandet är knutet, och följaktligen även inom vägtransportsektorn.(533)

876. För det andra klargjorde domstolen i nämnda dom kriterierna för att fastställa huruvida det föreligger en ”tillräcklig anknytning” till en medlemsstats territorium för mobila arbetstagare, såsom internationella lastbilschaufförer.(534) Vad gäller dessa arbetstagare har domstolen funnit att graden av anknytning mellan det arbete som en sådan arbetstagare utför inom ramen för tillhandahållandet av den transporttjänst som han eller hon har tilldelats och varje berörd medlemsstats territorium är av betydelse för frågan huruvida det föreligger en ”tillräcklig anknytning” till territoriet. Domstolen fann vidare att detsamma gäller frågan hur stor del av den berörda tjänsten i dess helhet som utgörs av denna verksamhet. Lastning eller lossning av gods, underhåll eller rengöring av transportfordon är härvid relevanta under förutsättning att de faktiskt utförs av den berörda föraren och inte av tredje man.

877. För det tredje har domstolen i domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging även utarbetat närmare kriterier för förekomsten av en ”tillräcklig anknytning” för vissa specifika typer av internationella vägtransporter. Först fann domstolen att en förare som inom ramen för en godstransport på väg endast transiterar genom en medlemsstats territorium inte kan anses vara ”utstationerad” i den mening som avses i direktiv 96/71, eftersom föraren utför mycket begränsade tjänster i den medlemsstat till vilken han eller hon skickas ut.(535) Domstolen fann således att det inte förelåg en sådan ”tillräcklig anknytning” till värdmedlemsstatens territorium vid en sådan transitering som avses i punkt 851 ovan.

878. Därefter ansåg domstolen att detsamma gäller för en förare som endast utför en gränsöverskridande transport från den medlemsstat där transportföretaget är etablerat till en annan medlemsstats territorium eller tvärtom.(536) Domstolen slog således fast att en förare som utför sådana bilaterala transporter som avses i punkt 847 ovan inte kan anses vara ”utstationerad” i den mening som avses i direktiv 96/71.

879. Vidare har domstolen även funnit att den omständigheten att cabotagetransporter uteslutande äger rum på värdmedlemsstatens territorium gör det möjligt att anse att förarens utförande av arbetet i samband med sådana uppdrag har en tillräcklig anknytning till detta territorium.(537) Domstolen har således funnit att en förare som utför sådana cabotagetransporter som avses i punkt 855 ovan, i princip ska anses vara utstationerad inom värdmedlemsstatens territorium i den mening som avses i direktiv 96/71.

880. I samma sammanhang har domstolen även slagit fast att cabotagetransporters varaktighet i sig är utan inverkan på bedömningen av huruvida det föreligger en tillräcklig anknytning mellan arbetets utförande av den förare som genomför transporterna och värdmedlemsstatens territorium.(538)

881. Det är således mot bakgrund av denna rättspraxis som jag kommer att pröva de grunder som anförts till stöd för ifrågasättandet av de särskilda reglerna i direktiv 2020/1057 om utstationering av förare.

c)      Den grund enligt vilken direktiv 96/71 inte är tillämpligt på förare inom vägtransportsektorn

1)      Parternas argument

882. Inom ramen för sitt förstahandsyrkande i mål C-551/20 om ogiltigförklaring av artikel 1 i direktiv 2020/1057 i dess helhet har Ungern, med stöd av Republiken Estland, Republiken Lettland och Rumänien, gjort gällande att de ”särskilda regler” som avses i denna artikel är rättsstridiga, eftersom förare som utför internationella vägtransporter i allmänhet inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 96/71 om utstationering av arbetstagare, med hänsyn till särdragen i den verksamhet som de utövar.

883. Enligt artikel 1.3 a i direktiv 96/71 – till vilken det hänvisas i artikel 1.2 i direktiv 2020/1057 – är reglerna om utstationering för det första endast tillämpliga på förare som utför internationella vägtransporter om det finns ett avtalsförhållande mellan det utstationerande företaget och mottagaren av tjänsten. Ett sådant avtalsförhållande är ovanligt vid transportavtal. Enligt direktiv 2020/1057 är det inte på något sätt nödvändigt för det utstationerande företaget och mottagarföretaget att ingå ett avtal för att det ska vara fråga om utstationering. Det räcker att föraren passerar en nationell gräns. Härav följer att reglerna om utstationering grundar sig på en logik som är helt främmande för den internationella transportverksamheten, och att de, enligt den ungerska regeringen, därför inte är tillämpliga.

884. För det andra har utstationeringen, i den mening som avses i direktiv 96/71, ett nära samband med arbetsgivarens tillhandahållande av tjänster i värdmedlemsstaten. Inom ramen för transportverksamheten läggs tonvikten emellertid inte på den tjänst som föraren tillhandahåller, utan på transporten av gods mellan medlemsstaterna. Det rör sig således inte om en sådan verksamhet som kan motivera att bestämmelserna om utstationering i direktiv 96/71 tillämpas. Detta argument stöds av unionens svar på den kris som orsakades av covid-19-pandemin. Efter att olika medlemsstater infört reserestriktioner ingrep kommissionen nästan direkt för att säkerställa att godstransporterna fungerade så smidigt som möjligt.

885. För det tredje anser Ungern, med hänvisning till domen i det ovannämnda målet Dobersberger, att det på grund av den stora rörligheten för arbetstagare vid internationella godstransporter på väg inte kan anses att dessa förare tillfälligt utför sitt arbete i en annan medlemsstat, utan att de snarare ständigt förflyttar sig mellan flera medlemsstater. En kortvarig vistelse – exempelvis några timmar – i en annan medlemsstat kan inte skapa en tillräcklig anknytning till denna medlemsstat.

886. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

887. I den enda grund som Ungern har åberopat till stöd för sitt förstahandsyrkande om ogiltigförklaring av artikel 1 i direktiv 2020/1057 har Ungern i huvudsak gjort gällande att eftersom utstationeringssystemet i direktiv 96/71 inte kan tillämpas på vägtransportsektorn, är bestämmelserna i artikel 1 i direktiv 2020/1057, i vilken det uttryckligen hänvisas till direktiv 96/71 för att definiera tillämpningsområdet för dessa bestämmelser, rättsstridiga

888. I punkt 875 ovan påpekade jag emellertid att domstolen i domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging,(539) som meddelades efter det att Ungern hade väckt talan i mål C-551/20,(540) funnit att direktiv 96/71 är tillämpligt på tillhandahållande av gränsöverskridande tjänster inom vägtransportsektorn. Av detta följer att själva premissen för Ungerns grund inte är uppfylld, eftersom denna grund bygger på att direktiv 96/71 inte är tillämpligt på vägtransportsektorn. Under dessa omständigheter kan talan enligt min mening inte vinna bifall såvitt avser denna grund.

889. Ungern har dessutom självt, i den replik som denna medlemsstat ingav efter det att domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging hade meddelats,(541) påpekat att domstolen i den domen fann att direktiv 96/71 är tillämpligt på vägtransportsektorn. Till stöd för sin uppfattning har Ungern, först i ansökan och senare i nämnda inlaga, anfört att transporttjänsterna, på grund av det är ovanligt att ingå ett avtal mellan det transportföretag som anställer de internationella chaufförerna och mottagaren av tjänsten, i många fall inte uppfyller villkoren för att det ska röra sig om en utstationeringssituation som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 96/71, så att förare som utför internationella transporter i allmänhet inte kan anses utgöra personer som genomför en av de gränsöverskridande åtgärder som avses i direktiv 96/71. Detta argument är enligt min mening verkningslöst.

890. Även om de omständigheter som anförts kan anses vara styrkta, kan de i vart fall inte visa att den aktuella bestämmelsen är rättsstridig. Den eventuella omständigheten att en lagstiftning har ett begränsat tillämpningsområde,(542) så att flera fall inte täcks av lagstiftningen, kan inte på något sätt visa att denna lagstiftning är rättsstridig.

891. Av det ovan anförda följer enligt min mening att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den enda grund som anförts till stöd för Ungerns förstahandsyrkande i mål C-551/20 om ogiltigförklaring av artikel 1 i direktiv 2020/1057.

d)      Åsidosättande av artikel 91.1 FEUF

1)      Parternas argument

892. Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har gjort gällande att artikel 91.1 FEUF, som utgör den rättsliga grunden för direktiv 2020/1057, krävde att unionslagstiftaren skulle besluta i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter samråd med EESK och Regionkommittén. Dessa två sökandemedlemsstater har gjort gällande att rådet och parlamentet har åsidosatt artikel 91.1 FEUF genom att inte samråda med dessa båda kommittéer, trots att hybridmodellen(543) infördes under lagstiftningsförfarandet och inte ingick i kommissionens ursprungliga förslag. En sådan skyldighet att samråda efter en väsentlig ändring av det ursprungliga förslaget följer av domstolens praxis avseende Europaparlamentets rådgivande roll(544) när parlamentet ännu inte var medlagstiftare, vilken i tillämpliga delar gäller för EESK och Regionkommittén, samt arbetsdokument om Regionkommitténs funktionssätt. Slutsatserna i domen i mål C-65/90(545) kan överföras på formerna för samråd med Regionkommittén och EESK, och den bestämmelse som då blev föremål för domstolens tolkning är identisk med artikel 91.1 FEUF. Hybridmodellen berör själva kärninnehållet i direktivet. En fullständig tillämpning av bestämmelserna om utstationering av arbetstagare, oberoende av den tid som tillbringas i en medlemsstat, på en tredje parts trafik skulle innebära en väsentligt ändrad skyldighet för de berörda transportföretagen. Tredjelandstransporter skulle inte längre vara jämställda med bilaterala transporter, vilket skulle snedvrida konkurrensen och medföra omotiverade skillnader mellan förarna. Den hybridmodell som infördes under lagstiftningsförfarandet skulle således undergräva det ursprungliga förslagets struktur. Avsaknaden av samråd med kommittéerna kan påverka åtgärdens omfattning och innehåll och leda till bristande omsorg vid utarbetandet av åtgärden. Skyldigheten att samråda med dessa båda kommittéer följer emellertid av ett materiellt, entydigt och tydligt processuellt krav som det även hänvisas till i Regionkommitténs arbetsdokument. En väsentlig ändring av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om utvärdering av medicinsk teknik och om ändring av direktiv 2011/24/EU(546) borde ha fått medlagstiftaren att fatta beslut om nytt samråd med EESK. Den omständigheten att det inte hölls något samråd har inte någon betydande inverkan på innehållet i de åtgärder som slutligen antogs, även om det, i motsats till vad parlamentet har påstått, inte har visats att samrådet är obligatoriskt. Rådet har i sitt eget pressmeddelande uppmärksammat den avgörande roll som direktiv 2020/1057 spelar.(547)

893. Rådet och parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser den grund som anförts avseende åsidosättande av artikel 91.1 FEUF genom underlåtenhet att höra EESK och Regionkommittén.

2)      Bedömning

894. Som påpekades i punkt 535 i förevarande förslag till avgörande framgår det av artikel 91.1 FEUF att parlamentet och rådet, när de agerar på denna grund, är skyldiga att höra EESK och Regionkommittén. EESK:s och Regionkommitténs yttranden över kommissionens förslag till direktiv ingavs den 18 januari 2018(548) respektive den 1 februari 2018.(549)

895. Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har i huvudsak anfört liknande argument som de argument som anfördes i samband med artikel 1.3 a i förordning 2020/1055.(550) Dessa två sökandemedlemsstater har vidare kritiserat rådet och parlamentet för att inte ha inhämtat ett nytt yttrande från EESK och Regionkommittén efter ändringarna under lagstiftningsförfarandet av det förslag till direktiv som dessa kommittéer tidigare hade yttrat sig över. De har gjort gällande att trots att kommissionens förslag grundades på kriteriet om varaktighet på en medlemsstats territorium som utlösande faktor för tillämpningen av reglerna om utstationering så valde rådet och parlamentet ett annat kriterium, och varken EESK eller Regionkommittén hördes således angående den väsentliga ändring som hybridmodellen utgjorde.

896. Som jag påpekade ovan följer skyldigheten att på nytt samråda med dessa kommittéer när det föreligger en väsentlig ändring av texten under lagstiftningsförfarandet varken av artikel 91 FEUF eller av någon annan primärrättslig bestämmelse.(551) Jag kan inte heller godta argumentet att de principer som följer av domen i målet parlamentet/rådet skulle vara tillämpliga på samråd med EESK och Regionkommittén.(552) Vad gäller innehållet i de arbetsdokument från Regionkommittén som Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har nämnt, hänvisar jag till punkt 538 i förevarande förslag till avgörande.

897. Av detta drar jag slutsatsen att EESK och Regionkommittén, enligt min uppfattning, i tillräcklig utsträckning har kunnat yttra sig över det planerade lagstiftningsförslaget.

898. Jag påpekar särskilt att Regionkommittén redan har uttryckt sina reservationer ”när det gäller den omfattande integrationen av internationella transporttjänster i utstationeringsdirektivets tillämpningsområde”(553). Jag påpekar dessutom att hybridmodellen, såsom den har definierats av sökandenemedlemsstaterna själva, består i ett undantag från tillämpningen av reglerna om utstationering för bilaterala transporter(554) och således, åtminstone delvis, kan anses stilla de farhågor som Regionkommittén har gett uttryck för.

899. Vad gäller EESK fick EESK tillfälle att yttra sig på så sätt att förslaget om ändring av lagstiftningen om utstationering av förare inte gjorde det möjligt att på ett effektivt sätt ta i tu med de problem som konstaterats, eftersom förslaget inte gjorde bestämmelserna enklare, tydligare och lättare att genomdriva.(555) EESK välkomnade dock en EU-övergripande tillämpning av utstationeringsregler inom vägtransporter,(556) som EESK ansåg vara av avgörande betydelse för att upprätthålla lika konkurrensvillkor för både arbetstagare och företag,(557) och kunde uttala sig om tillämpningen av dessa regler beroende på vilken typ av verksamhet som planerades.(558) EESK uppgav sig ”fullt ut instämma i att direktivet om utstationering av arbetstagare bör fortsätta att gälla för cabotagetransporter från och med dag ett”.(559)

900. Jag anser således att direktiv 2020/1057, vad gäller principen om att transporter ska omfattas av utstationeringsreglerna, utgör en fortsättning på kommissionens förslag. Både EESK och Regionkommittén har på ett ändamålsenligt sätt kunnat framföra sina synpunkter i detta avseende. Frågan om fastställandet av den utlösande faktorn för tillämpningen av dessa regler, det vill säga den relevanta kvalificering som unionslagstiftaren har gjort av ”tillräcklig anknytning” till etableringsmedlemsstaten (en vistelse som överstiger tre dagar enligt kommissionens förslag till direktiv eller med beaktande av typen av verksamhet), omfattas för övrigt av unionslagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning, utan att det behövs ett nytt yttrande från EESK och Regionkommittén efter rådets och parlamentets ändringar av nämnda förslag.

901. Vad gäller påståendet om det prejudicerande värdet av det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av förordning 2021/2282, hänvisar jag till fotnot 265 i förevarande förslag till avgörande och upprepar att tillägget av en rättslig grund till den rättsakt som var under antagande och som då var aktuell, vilket i förekommande fall i sig medför en skyldighet att samråda med en kommitté, inte är jämförbart med den utformning av tillämpningsvillkoren för de regler om utstationering av arbetstagare inom transportsektorn som är aktuell här.

902. Jag föreslår följaktligen att talan inte ska bifallas såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av artikel 91.1 FEUF genom underlåtenhet att höra EESK och Regionkommittén.

e)      Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

903. Samtliga sex medlemsstater som har väckt talan mot direktiv 2020/1057 har, med stöd av Republiken Lettland och Republiken Estland, gjort gällande att direktivets bestämmelser om särskilda regler, bland annat i artikel 1, om utstationering av förare inte uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen i artikel 5.4 FEU.

904. Fem av dessa medlemsstater har bestritt dessa reglers proportionalitet i sig. De har särskilt gjort gällande att de angripna bestämmelserna i direktivet inte är lämpliga för att uppnå de angivna målen, att de går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål samt att deras negativa effekter inte står i proportion till de förväntade fördelarna.

905. Samtliga sex medlemsstater har dessutom även bestritt unionslagstiftarens bedömning av proportionaliteten och i synnerhet avsaknaden av en konsekvensbedömning av den version av bestämmelsen som slutligen antogs.

906. Dess två aspekter kommer att bedömas separat nedan.

1)      Grunderna avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen

i)      Parternas argument

907. Fem av de sex sökande medlemsstaterna har i sina grunder gjort gällande att de olika bestämmelserna om särskilda regler om utstationering av förare som de har bestritt(560) inte uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen, dels på grund av att dessa regler är olämpliga, dels på grund av de oproportionerligt negativa effekter som tillämpningen av dessa regler skulle medföra.

–       Huruvida det kriterium som grundar sig på typen av transport är olämpligt

908. Flera av sökandemedlemsstaterna har, med stöd av Republiken Lettland och Republiken Estland, gjort gällande att det kriterium som lagstiftaren valt, och som bygger på typen av transport, är olämpligt för tillämpningen av reglerna om utstationering av förare inom internationella vägtransporter.

909. Att det kriterium som grundar sig på typen av transport är olämpligt följer för det första av den omständigheten att unionslagstiftaren, när denne valde att använda detta kriterium, inte beaktade huruvida det fanns en verklig anknytning mellan föraren och den berörda medlemsstatens territorium i förhållande till transporttjänsternas specifika karaktär

910. Republiken Litauen har således hävdat att tillämpningen av reglerna om utstationering beroende på typ av transport utgör en olämplig åtgärd som inte speglar begreppet utstationering. I synnerhet antogs artikel 1.3 och 1.7 i direktiv 2020/1057 – som denna medlemsstat har bestritt – utan någon lämplig prövning av de internationella transporternas karaktär. Utstationeringsreglerna är i princip avsedda att kompensera för de extra kostnader som arbetstagaren ådrar sig på grund av att arbetstagaren fullgör sina arbetsuppgifter i en annan stat än den där han eller hon har sin vanliga vistelseort. Det speciella arbete som utförs av lastbilsförare är emellertid av ett helt annat slag. Vid kortvariga cabotagetransporter och gränsöverskridande transporter har förarna vanligtvis ingen anknytning till värdmedlemsstaten, tillbringar i allmänhet endast mycket kort tid i denna stat och betalar således endast minimala avgifter i denna.

911. Enligt Rumänien bör särskild uppmärksamhet fästas vid fastställandet av kriterierna för genomförandet av systemet med utstationering på transportområdet, för att säkerställa en lämplig balans mellan förbättringen av förarnas sociala villkor och arbetsvillkor och skyddet av friheten att tillhandahålla vägtransporttjänster. De omständigheter som visar att det finns en tillräcklig koppling mellan föraren och värdmedlemsstaten måste således identifieras. Tillräcklig koppling, som är en central faktor för att fastställa antagandena om genomförandet av systemet med utstationering, bör baseras på objektiva, oföränderliga och lätt tillämpliga kriterier som är anpassade till vägtransportsektorns särdrag. På transportområdet, som kännetecknas av stor rörlighet, kan en tillräcklig koppling till värdmedlemsstatens territorium således inte fastställas exakt utifrån själva transporten, som i sig utmärks av samma grad av rörlighet. Av konsekvensbedömningen och flera andra handlingar(561) framgår inte att kriteriet om transporttyp har använts för att fastställa huruvida det finns en tillräcklig koppling.

912. Republiken Polen har gjort gällande att det kriterium som grundar sig på typen av transport är olämpligt för tillämpningen av reglerna om utstationering på förare i fråga om bilaterala transporter, cabotage och tredjelandstransporter, eftersom kriteriet inte tar tillräcklig hänsyn till transporttjänsternas specifika karaktär och inte heller till den faktiska kopplingen mellan föraren och värdmedlemsstaten.

913. I samband med internationella transporter ombesörjer förarna i allmänhet olika typer av transporter, vilka kombinerar bilaterala transporter, tredjelandstransporter, transiteringar och cabotage. De åtar sig ofta nya uppdrag när en transport redan pågår, så att de kan utnyttja lastutrymmet i de transportmedel som används så mycket som möjligt och transportföretagen kan optimera tillgängliga resurser, vilket ökar transporternas totala effektivitet. I beslutet om tillämpliga arbets- och anställningsvillkor bör man således beakta såväl kopplingen mellan föraren och den stat som föraren passerar genom som de praktiska svårigheterna och de administrativa och ekonomiska bördor som följer av tillämpningen av ett stort antal olika bestämmelser och formella krav under en kort tidsperiod. Unionslagstiftaren bortsåg från dessa omständigheter.

914. Vidare anser Republiken Polen att det kriterium som grundar sig på typen av transport är olämpligt, eftersom det inte tar tillräcklig hänsyn till den faktiska kopplingen mellan föraren och den berörda medlemsstatens territorium. Vad dels gäller den ”nära koppling” till etableringsstaten som ligger till grund för skäl 10 i direktiv 2020/1057 för att reglerna om utstationering inte ska tillämpas på bilaterala transporter, har Republiken Polen påpekat att denna koppling inte har definierats och att den inte heller har beaktats vid cabotagetransporter och tredjelandstransporter, där unionslagstiftaren har fokuserat på kopplingen till värdmedlemsstaten (skälen 9 och 13). Vad dels gäller den andra omständighet som avses i detta skäl – det vill säga att en förare kan utföra flera bilaterala transporter under en enda resa – har Republiken Polen påpekat att flera transporter även kan utföras under en enda resa vid cabotage och tredjelandstransporter.

915. Skälen i direktiv 2020/1057 motiverar inte heller de undantag för enskilda tredjelandstransporter som föreskrivs i artikel 1.3 och 1.4 i direktiv 2020/1057, vars införande skulle strida mot logiken bakom tillämpningen av utstationeringsreglerna.

916. I sina interventionsinlagor har Republiken Lettland och Republiken Estland i huvudsak upprepat samma argument. Republiken Lettland har i synnerhet kritiserat unionsinstitutionerna för att vid antagandet av de aktuella bestämmelserna varken ha beaktat särdragen hos internationella transporter eller den exceptionellt stora rörligheten för arbetstagare inom den internationella transportsektorn. Republiken Estland anser att en klassificering som grundar sig på kriteriet om transporttyp inte ger något handlingsutrymme vid bedömningen av huruvida det finns en verklig koppling mellan föraren och värdmedlemsstatens territorium inom ramen för en internationell transport. Förutom för transitering och cabotage är det lämpligt att för alla andra typer av transporter antingen göra en bedömning från fall till fall av huruvida det finns en koppling eller samtidigt undersöka villkoret om den tillhandahållna tjänstens varaktighet och de kvantitativa indikatorerna, såsom transporternas art och antal, som uppenbarligen hänger samman med det arbete som utförs i värdmedlemsstaten.

917. För det andra har flera medlemsstater hävdat att det finns andra kriterier eller parametrar som är lämpligare än det kriterium som grundar sig på typen av transport för att fastställa reglerna om utstationering av förare. Ett sådant kriterium kan i synnerhet vara hur länge förarna vistas i värdmedlemsstaten, ett kriterium som kommissionen ursprungligen hade valt i förslaget till utstationeringsdirektiv.

918. Republiken Litauen har således gjort gällande att kriteriet om hur länge föraren vistas i värdmedlemsstaten utgör ett exempel på ett objektivt kriterium som fastställer en faktisk koppling till den stat där arbetet faktiskt utförs, även om andra objektivt motiverade kriterier skulle kunna tillämpas, och att ett sådant kriterium säkerställer att det finns en tillräcklig koppling till den medlemsstat där arbetet utförs och är förenligt med proportionalitetsprincipen. Republiken Litauen har understrukit att domstolen, när den bedömde det tidsmässiga kriteriet i domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, endast uttalade sig om cabotagetransporterna, men att den inte bedömde de bilaterala transporterna och tredjelandstransporterna mot bakgrund av detta kriterium.

919. Enligt Republiken Bulgarien och Republiken Cypern skulle en lämplig och mindre ingripande åtgärd än användningen av kriteriet om transporttyp vara att helt undanta internationella transporter. Ett sådant undantag är motiverat med hänsyn till internationella transporters särdrag och dessa transporters extremt rörliga karaktär, vilket innebär att det inte finns en tillräcklig koppling till andra medlemsstater än etableringsmedlemsstaten. Ett totalt undantag skulle uppfylla samtliga de mål som eftersträvas. Att tillämpa utstationeringsreglerna på hela den internationella transportsektorn, med hjälp av ett tidsmässigt minimikrav, skulle vara lämpligare än hybridmodellen, men skulle ge upphov till allvarliga problem, eftersom dess inverkan alltid skulle vara oproportionerlig i fråga om kostnader, den administrativa bördan för små och medelstora företag samt svårigheterna med att tolka och tillämpa reglerna. Ett annat alternativ för att skapa klarhet och säkerställa en tillräcklig koppling skulle vara att vid tredjelandstransporter kräva att ett visst antal fastställda och uppräknade uppgifter utförs i en viss medlemsstat och under en viss månad, exempelvis lastning eller lossning av gods, underhåll eller rengöring av transportfordon.

920. Rumänien har gjort gällande att det följer såväl av den allmänna rättsliga ram som är tillämplig på utstationeringen som av konsekvensbedömningen att det är relevant att tillämpa tidskomponenten (verksamhetens minsta varaktighet) för att fastställa en tillräcklig koppling till värdmedlemsstatens territorium.

921. Att reglera utstationeringen på transportområdet utan att beakta det tidsmässiga kriteriet skulle å ena sidan få verkningar som står i motsättning till det eftersträvade målet, nämligen att uppnå en balans mellan förbättringen av förarnas sociala villkor och arbetsvillkor och underlättandet av utövandet av friheten att tillhandahålla vägtransporttjänster som grundas på rättvis konkurrens. Detta skulle vidare åsidosätta artikel 5 i protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna,(562) enligt vilken det finansiella eller administrativa ansvaret så långt som möjligt ska begränsas och stå i proportion till det mål som ska uppnås.

922. I konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna uppmärksammas å andra sidan särskilt de orimliga kostnader för transportföretagen i förhållande till fördelarna för förarna, när systemet för utstationering tillämpas på transporter som inte utförs ofta eller när arbetet inte är väsentligt eller omfattande. I konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna konstateras att en lämplig balans mellan de administrativa kostnaderna och förbättringen av de sociala villkoren och arbetsvillkoren för förarna endast kan uppnås när en förare arbetar i värdmedlemsstaten under en längre tid.

923. Rumänien har hänvisat till domstolens dom av den 15 mars 2011, Koelzsch (C-29/10, EU:C:2011:151 nedan kallad domen i målet Koelzsch) i vilken domstolen fastställde kriterier för att fastställa ”till vilken stat arbetet har en betydande anknytning”, när transportverksamhet utförs i flera medlemsstater, med avseende på tillämpningen av konventionen om tillämplig lag för avtalsförpliktelser, öppnad för undertecknande i Rom den 19 juni 1980.(563). Domstolen har påpekat att det, med hänsyn till karaktären av det arbete som utförs inom den internationella transportsektorn, vid fastställandet av till vilken stat arbetet har en betydande anknytning, ska tas hänsyn till samtliga omständigheter som är utmärkande för den anställdes verksamhet, särskilt i vilken stat den ort är belägen från vilken den anställde utför sina transportuppdrag, mottar instruktioner avseende sina uppdrag och organiserar sitt arbete samt i vilken stat den ort är belägen där den anställde har sina arbetsredskap. Det ska dessutom tas ställning till inom vilka orter transporten huvudsakligen genomförs, på vilka orter varorna avlossas och till vilken ort den anställde återvänder efter sina uppdrag.

924. Republiken Polen har gjort gällande att unionslagstiftaren har bortsett från andra omständigheter som styrker kopplingen mellan föraren och värdmedlemsstaten, bland annat längden på förarens vistelse på värdmedlemsstatens territorium. Enligt denna medlemsstat ska det tidsmässiga kriteriet beaktas för att säkerställa att åtgärderna för tillämpning av reglerna om utstationering av arbetstagare är proportionerliga. Förslaget till utstationeringsdirektiv grundade sig just på detta tidsmässiga kriterium, och i kommissionens konsekvensbedömning angavs att detta kriterium bäst motsvarade transporttjänsternas rörliga karaktär, med beaktande av såväl förarnas och transportörernas situation som de befintliga och föreslagna rättsliga åtgärderna.

925. Republiken Polen har framhållit att längden på vistelsen i värdmedlemsstaten även kan jämföras vid alla de berörda transporterna, det vill säga bilaterala transporter, tredjelandstransporter och cabotage. Förarens vistelse i värdmedlemsstaten kan således vara mycket kort, både vid tredjelandstransporter och cabotagetransporter. Vid utförandet av dessa transporter kan föraren mycket väl tillbringa mindre tid i värdmedlemsstaten än vid bilaterala transporter eller transitering. Det är följaktligen svårt att göra gällande att det föreligger en sådan tillräcklig koppling att det är motiverat att tillämpa utstationeringsreglerna. Domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging är inte bindande för unionslagstiftaren, eftersom den domen varken utgör hinder för ett mer långtgående undantag vad gäller cabotage eller mot att anta ett tidsmässigt kriterium för att fastställa tillämpningsområdet för utstationeringsreglerna på internationella transporter.

926. I detta sammanhang har Republiken Polen hänvisat till domstolens dom av den 15 mars 2001, Mazzoleni och ISA (C-165/98, EU:C:2001:162, nedan kallad domen i målet Mazzoleni). Med hänsyn till att skyldigheten att garantera förarna en ersättning som motsvarar lönen i värdmedlemsstaten kommer att vara en av de viktigaste konsekvenserna av tillämpningen av reglerna om utstationering av förare, är denna dom relevant för bedömningen av huruvida de omtvistade bestämmelserna i direktiv 2020/1057 är proportionerliga. I denna dom fann domstolen att det ankommer på de nationella myndigheterna i värdmedlemsstaten att bedöma samtliga relevanta omständigheter när det gäller att fastställa om tillämpningen av dess lagstiftning om minimilön är nödvändig och proportionerlig. Denna bedömning innebär dels att myndigheterna beakta den tid som tjänsterna pågår, deras förutsebarhet, huruvida de anställda faktiskt har utstationerats till värdmedlemsstaten eller fortsätter att vara knutna till arbetsgivarnas driftsställe i etableringsmedlemsstaten. Dels ska det säkerställas att det skydd som de anställda åtnjuter i etableringsmedlemsstaten är likvärdigt med det skydd som de åtnjuter i värdmedlemsstaten.

927. Republiken Polen har gjort gällande att artikel 3.2–3.5 i direktiv 96/71 delvis har beaktat dessa kriterier genom att föreskriva möjliga undantag från tillämpningen av arbets- och anställningsvillkoren i värdmedlemsstaten på grund av utstationeringens korta varaktighet, de tillhandahållna tjänsternas art eller det utförda arbetets karaktär. Inget av dessa undantag är emellertid tillämpligt på förare. Ordalydelsen i de aktuella bestämmelserna, vilken har beaktats, bortser emellertid både från det tidsmässiga kriteriet och från andra faktorer rörande förarens koppling till etableringsstaten, såsom de kriterier som anges i domen i det ovannämnda målet Koelzsch.

928. Dessutom är kopplingen mellan transporten och lastningen och/eller lossningen i etableringsmedlemsstaten också avgörande för att avgöra huruvida utstationeringsreglerna är tillämpliga. Lastning och/eller lossning i värdmedlemsstaten sker nämligen vid samtliga av de nämnda transporterna. Slutligen ska förarens resa beaktas i sin helhet. Även om hela cabotagetransporten utförs på värdmedlemsstatens territorium, kan detta nämligen endast ske efter en internationell vägtransport.

929. För det tredje följer den olämpliga karaktären av det kriterium som grundar sig på typen av transport av den osäkerhet och de svårigheter som är förknippade med tillämpningen av detta kriterium.

930. Republiken Litauen har således gjort gällande att det framgår av konsekvensbedömningen att den mycket stora rörligheten inom den internationella vägtransportsektorn ger upphov till särskilda rättsliga svårigheter vid genomförandet av direktivet om utstationering av arbetstagare.

931. Rumänien har hävdat att tillämpningen av kriteriet om transporttyp ger upphov till osäkerhet vad gäller fastställandet av värdmedlemsstat och följaktligen av tillämplig lagstiftning. Denna osäkerhet är en direkt följd av regleringen av ett kriterium som inte gör det möjligt att fastställa en tillräcklig koppling till värdmedlemsstaten. Det skulle således vara svårt att tillämpa kriteriet om transporttyp och variablerna avseende lastning/lossning av gods och upptagning/avsläppande av passagerare. Vägtransportföretaget i etableringsmedlemsstaten bör kunna kvalificera sin anställdes situation innan en transport inleds. Enligt artikel 1.11 a i direktiv 2020/1057 är denna aktör skyldig att lämna in en utstationeringsdeklaration till de nationella behöriga myndigheterna i en medlemsstat till vilken föraren är utstationerad senast vid utstationeringens början. Rättssäkerhet och tydlighet vid identifieringen av de fall då utstationering sker och vilken sociallagstiftning som är tillämplig utgör således en förutsättning för att aktörerna ska iaktta de skyldigheter som följer av unionsrätten.

932. Tillämpningen av kriteriet om transporttyp ger emellertid inte något tydligt svar vad gäller fastställandet av värdmedlemsstat och tillämplig lagstiftning. Det är således oklart huruvida tillämpningen av kriteriet om transporttyp förutsätter att det går att identifiera en enda värdmedlemsstat som föraren har en tillräcklig koppling till i samband med den aktuella transporten, eller om gällande lagstiftning i samtliga de medlemsstater där lastningen/lossningen sker är kumulativt tillämpliga så länge de inte omfattas av undantagen i artikel 1.3 och 1.4 i direktiv 2020/1057. Att enbart tillämpa kriteriet om transporttyp räcker inte för att besvara frågan om tillämplig lagstiftning, eftersom villkoren för att föraren ska ha tillräcklig koppling till en eller samtliga medlemsstater som deltar i transporterna inte har fastställts i lag.

933. Vidare anser Rumänien att användningen i direktiv 2020/1057 av en lastnings- och lossningskomponent, i syfte att fastställa huruvida föraren har en tillräcklig koppling till en värdmedlemsstats territorium, inte är optimal. Förarna har ingen behörighet i fråga om lastning och lossning av gods och i de flesta fall ombeds de inte att utföra sådana uppgifter. Det är endast vid enstaka tillfällen som förarna ombesörjer lastning/lossning av gods. Enligt Rumänien kan tillämpningen av kriteriet om transporttyp påverka den flexibilitet och skyndsamhet som är specifik för detta område, vilket framgår av konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, och ge upphov till situationer där lagstiftningen inte följs. Om antalet ytterligare verksamheter i samband med en bilateral transport av varor eller personer ändras under transportverksamheten, så att utstationeringsbestämmelserna kan tillämpas, förefaller det vara omöjligt för transportföretaget att inge en utstationeringsdeklaration till de behöriga nationella myndigheterna i den medlemsstat till vilken föraren är utstationerad senast vid utstationeringens början, vilket krävs enligt artikel 1.11 a i direktiv 2020/1057.

934. Republiken Polen har gjort gällande att det är oklart hur de undantag som föreskrivs i artikel 1.3 och 1.4 i direktiv 2020/1054 ska tolkas, vilket tyder på att de grundar sig på olämpligt konstruerade kriterier. Vad gäller artikel 1.3 i direktiv 2020/1057 förefaller det, med hänsyn till att lastning/lossning i princip endast får ske i den stat som passeras av föraren, att det endast rör sig om stater som är belägna längs den bilaterala vägtransportsträckan. I händelse av ett undantag är det dessutom oklart vid vilken tidpunkt värdmedlemsstatens bestämmelser ska börja tillämpas när föraren utför ytterligare en lastning/lossning som inte omfattas av undantaget. Liknande oklarheter föreligger vid tolkningen av artikel 1.4 i direktiv 2020/1057 när det gäller transporter av personer. Dessutom är det svårt att förstå varför två undantag har tillåtits för godstransporter, medan persontransporter endast omfattas av ett undantag. Det finns inte heller något sakligt skäl för denna skillnad.

935. För det fjärde har Rumänien gjort gällande att systemet för utstationering på transportområdet skulle få direkta konsekvenser för marknaden mot bakgrund av kriteriet om transporttyp. Företag skulle avskräckas från både icke-bilaterala transporter (som huvudverksamhet eller som kompletterande verksamhet) och kombinerade transporter. I detta sammanhang har Rumänien uppmärksammat de särdrag som kännetecknar unionens transportmarknad, vilken till största delen består av små och medelstora företag.

–       Huruvida ”hybridmodellen” är olämplig och inte behövs för att uppnå de eftersträvade målen

936. Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har gjort gällande att den omständigheten att dessa medlemsstater har valt den hybridmodell som nämns i punkt 864 ovan gör att de åtgärder som föreskrivs i direktiv 2020/1057 är olämpliga, eftersom dessa varken kan upprätthålla en balans mellan de eftersträvade målen eller förverkliga något av dem.

937. Vad för det första gäller målet att uppnå tillfredsställande arbetsvillkor och socialt skydd för förarna, skulle den högre ersättning som förare skulle kunna erhålla oftast endast avse korta perioder i lastnings- eller lossningslandet, vilket innebär att arbetsvillkoren och det sociala skyddet för förarna endast i ringa grad skulle förbättras.

938. Vad för det andra gäller målet att skapa lämpliga villkor för företagen och rättvis konkurrens för vägtransportföretag som utför tredjelandstransporter, är hybridmodellen synonymt med orättvis konkurrens. Den komparativa fördel för de transportföretag som är etablerade i medlemsstaterna i utkanten av unionen ligger i deras lägre kostnader, som bland annat är en följd av lägre levnadskostnader och till följd av detta lägre löner. Till följd av tillämpningen av hybridmodellen får de transportföretag som ägnar sig åt tredjelandstransporter en mindre konkurrenskraftig ställning än de transportföretag som utför bilaterala transporter. Detta snedvrider konkurrensen mellan unionens centrala delar, där transportföretagen framför allt utför bilaterala transporter, och medlemsstater, såsom Bulgarien, där transportföretagen främst utför tredjelandstransporter. Vad för det tredje gäller målet att underlätta friheten att tillhandahålla gränsöverskridande tjänster begränsar hybridmodellen denna frihet, eftersom den medför ökade kostnader.

939. Hybridmodellen är således varken lämplig eller nödvändig. Det finns inte en tillräckligt stark anknytning till något av de länder som föraren passerar. Bortsett från avgångs- eller destinationsmedlemsstat utför de arbetstagare som utför bilaterala transporter samma arbete som de arbetstagare som utför tredjelandstransporter. Avgångs- eller destinationsmedlemsstaten har ingen inverkan på kopplingen mellan föraren och värdmedlemsstaten. Däremot finns det en uppenbar koppling till ett territorium vid cabotagetransporter.

940. Det finns inte något giltigt skäl till att en arbetstagare som utför tredjelandstransporter ska åtnjuta bättre arbetsvillkor och ett bättre socialt skydd, medan en arbetstagare som ägnar sig åt bilaterala transporter inte skulle komma i åtnjutande av dessa fördelar. Lastens avgångs- eller destinationsland är inte ett relevant kriterium för att tillämpa olika nivåer av socialt skydd på förarna.

–       Huruvida de negativa effekterna är oproportionerliga

941. Flera av sökandemedlemsstaterna har hävdat att bestämmelserna om utstationering av förare i direktiv 2020/1057 strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom de medför negativa effekter som inte står i proportion till fördelarna.

942. Republiken Litauen har således gjort gällande att utstationeringsreglerna medför en synnerligen tung och omotiverad administrativ börda för transportföretagen som avskräcker dem från att tillhandahålla tjänster i andra medlemsstater. När en tjänsteleverantör utför cabotagetransporter eller kortvariga tredjelandstransporter är denne nämligen skyldig att anpassa sig till kraven i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls. En tillämpning av utstationeringsreglerna i varje enskilt fall, enbart på grund av transportens art, skulle leda till en indirekt diskriminering av transportföretag som är etablerade i stater i utkanten av unionen, avhålla företag från att tillhandahålla kortvariga tjänster och i praktiken begränsa konkurrensen. Detta skulle framför allt påverka små och medelstora företag, som står för 99 procent av hela unionens transportmarknad. Små och medelstora företag kommer sannolikt att upphöra med cabotagetransporter och gränsöverskridande transporter eller besluta att flytta sin verksamhet till de medlemsstater som är belägna i eller kring unionens centrum. Innan direktiv 2020/1057 antogs förelåg ingen administrativ börda på området. Direktiv 96/71 kan således inte anses ha medfört en administrativ börda, eftersom det inte förelåg någon enhällighet om att förarna skulle omfattas av direktivets tillämpningsområde

943. Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har gjort gällande att tillämpningen av utstationeringsreglerna på tredjelandstransporter kommer att få stora konsekvenser och negativa effekter för de berörda transportföretagen. Utstationeringsreglerna kommer nämligen att medföra ytterligare arbetskraftskostnader och framför allt mycket betydande administrativa kostnader i fråga om åtminstone två aspekter. För det första omfattar detta kostnaderna för att uppfylla de olika medlemsstaternas administrativa krav och kontrollåtgärder (och som är högre än kostnaderna vid traditionell utstationering). För det andra omfattar detta kostnaderna i samband med dokumentationen av varje utstationering och tillämpningen av värdmedlemsstatens regler. Med tanke på det stora antalet länder och transporter, och skillnaderna mellan medlemsstaternas nationella lagstiftning, blir det mycket svårt för transportföretagen att bedöma när det rör sig om en utstationering och när så inte är fallet.

944. Denna bedömning försvåras av att det av direktiv 2020/1057 inte tydligt framgår vilka utstationeringsregler som ska tillämpas på tredjelandstransporter. Beräkningen för att fastställa vilka dagar och under hur lång tid en förare har utstationerats, som transportföretagen ska utföra genom att göra åtskillnad mellan tredjelandstransporter och bilaterala transporter och därefter tillämpa de olika nationella reglerna i varje medlemsstat, innebär en tung börda för dessa transportföretag, varav de flesta är små och medelstora företag. Denna brist på tydlighet ger dessutom upphov till olika tolkningar mellan medlemsstaterna, vilket ytterligare ökar de administrativa bördorna och kostnaderna. Både i Regionkommitténs yttrande(564) och i studier varnas för att utstationeringsreglerna kommer att leda till ökade administrativa kostnader för aktörerna.(565)

945. Den börda som åläggs trafikföretag som utför tredjelandstransporter skulle vara så betungande att den skulle kunna leda till att företag lägger om sin verksamhet till andra typer av verksamheter, omlokaliserar verksamheten till tredjeländer, får minskad omsättning eller till och med går i konkurs. Det är dessutom sannolikt att denna börda leder till ineffektivitet och större miljöpåverkan. Den riskerar dessutom att snedvrida konkurrensen, eftersom det angripna direktivet inte föreskriver någon skyldighet för, och inte är tillämpligt på, transportföretag från stater som inte är medlemmar i unionen.

946. Med hänsyn till de problem som nämnts i punkterna 931–933 ovan avseende iakttagandet av rättssäkerhetsprincipen (svårigheterna att identifiera värdmedlemsstaten, snabbheten och flexibiliteten), har Rumänien har även gjort gällande att den aktuella lagstiftningen kan störa de små och medelstora företagens tillhandahållande av transporttjänster och ålägga dem skyldigheter som inte står i proportion till fördelarna för förarna.

947. Republiken Polen har gjort gällande att transportföretagen till följd av genomförandet av reglerna om utstationering av förare i direktiv 2020/1057 tvingas bära höga kostnader. Dessa kostnader följer för det första av behovet av att anpassa förarnas lön till lönen i de stater som passeras och för det andra av den administrativa bördan.

948. Vad för det första gäller förarnas lön finns det enligt de uppgifter som anges i konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna stora skillnader mellan förarnas lönenivåer i olika medlemsstaterna. Med tanke på att lönekostnaderna utgör omkring 30 procent av transportföretagens driftskostnader skulle en så betydande förändring av lönerna utgöra en enorm börda för företagen och vara avgörande för deras konkurrenskraft. Som kommissionen har angett grundas konkurrensen inom denna sektor nämligen främst på priset. Det bör också noteras att marknaden för transporttjänster domineras av små och medelstora företag som har ett begränsat kapital. Så stora utgifter kan således överstiga dessa företags ekonomiska kapacitet, vilket kan leda till att de går i konkurs och att olagliga förfaranden och falskt egenföretagande ökar.

949. Vad gäller förhållandet mellan dessa kostnader och fördelarna för förarna har Republiken Polen, såsom kommissionen har påpekat, anfört att när det gäller bekämpningen av olaglig anställning och undervärdering av löner är det endast de förare som tillbringar mer tid i den stat de passerar som kommer att få en bättre situation. Övriga förares kortvariga vistelser hindrar nämligen en effektiv kontroll. Tillämpningen av transitstatens lagstiftning på dessa företag utgör därför ett oskäligt krav.

950. Vad för det andra gäller de administrativa bördorna kommer dessa att leda till ytterligare kostnader. Trots att kraven i direktiv 2014/67/EU endast tillämpas på förare är det nödvändigt att utarbeta och översätta ytterligare dokument för varje förare som omfattas av utstationeringsreglerna. Än mer betydelsefullt är att transportföretagen blir tvungna att fortlöpande analysera de transporter som utförs för att avgöra vilken lagstiftning som är tillämplig. Om lagstiftningen i transitstaten är tillämplig måste den översättas och anställnings- och arbetsvillkoren ändras. Av sektorns beräkningar framgår att de administrativa kostnaderna i samband med tillämpningen av värdmedlemsstatens lagstiftning på förares löner kan uppgå till 14 000 euro per år för ett enda transportföretag. Då ingår inte ens kostnaderna för kontroller och eventuella böter.

951. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

ii)    Bedömning

–       Inledande anmärkningar

952. Det framgår av den rättspraxis som nämnts ovan i punkt 52 och följande punkter att domstolen för att kunna ta ställning till de grunder som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen i förevarande fall måste kontrollera huruvida unionslagstiftaren – genom att i artikel 1 punkterna 3–7 i direktiv 2020/1057, jämförd med skälen 7–13 i samma direktiv, föreskriva särskilda regler för utstationering av förare inom den internationella vägtransportsektorn – uppenbart har överskridit sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på den gemensamma transportpolitikens område,(566) genom att välja åtgärder som är uppenbart olämpliga i förhållande till de mål som lagstiftaren eftersträvade eller som orsakar olägenheter som inte står i proportion till de eftersträvade målen.

953. Jag påpekar i detta avseende att domstolen även har slagit fast att bestämmelser på unionsnivå om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster hör till ett område där unionslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk eller social art och därvid måste göra komplicerade bedömningar avvägningar, och att unionslagstiftaren på ett sådant område således har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning.(567)

954. Innan jag går vidare till proportionalitetsbedömningen påpekar jag, fortfarande i form av inledande anmärkningar, att det av skäl 8 i direktiv 2020/1057, som nämnts ovan i punkt 844 ovan, framgår att direktivets bestämmelser om särskilda regler för utstationering av förare kompletterar de allmänna reglerna om utstationering av arbetstagare i direktiv 96/71. Genom att utesluta förekomsten av en utstationering vid vissa typer av transporter och genom att erkänna att detta direktiv är tillämpligt i vissa andra fall, innebär reglerna i direktiv 2020/1057 dels en begränsning, dels en precisering av tillämpningsområdet för direktiv 96/71. I förhållande till bestämmelserna i sistnämnda direktiv utgör således bestämmelserna i direktiv 2020/1057 en lex specialis. Under dessa omständigheter ska dessa bestämmelser bedömas mot bakgrund av det rättsliga sammanhang och den rättspraxis angående direktiv 96/71 som de omfattas av.

955. Jag påpekar för det första att domstolen, såsom angetts i punkt 874 och följande punkter ovan, i domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging i allt väsentligt underförstått godtog en syn på utstationering av förare inom vägtransportsektorn som grundade sig på en differentiering beroende på vilken typ av transport det rörde sig om, eftersom domstolen i den domen själv ansåg att de utstationeringsregler som följer av direktiv 96/71 var tillämpliga på olika typer av transporter, med tillämpning av det kriterium om ”tillräcklig anknytning” som utvecklats i tidigare rättspraxis, i synnerhet i domen i det ovannämnda målet Dobersberger.

956. För det andra har domstolen redan i domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging utarbetat specifika kriterier för förekomsten av en ”tillräcklig anknytning”, enligt rättspraxis, angående vissa typer av transporter. Som jag påpekat i punkterna 877–880 ovan har domstolen dels funnit att en förare som inom ramen för en godstransport på väg passerar genom en medlemsstats territorium eller endast utför en bilateral transport, inte kan anses vara ”utstationerad” i den mening som avses i direktiv 96/71, dels funnit att en förare som utför cabotagetransporter i princip ska anses vara utstationerad på värdmedlemsstatens territorium i den mening som avses i direktiv 96/71.

957. Domstolen har däremot inte utarbetat några särskilda kriterier avseende förekomsten av en ”tillräcklig anknytning” för de två andra typer av transporter som omfattas av bestämmelserna i direktiv 2020/1057, nämligen kombinerad transport och tredjelandstransporter.

958. Även om domen i målet Federatie Nederlandse Vakbewegingmeddelades efter antagandet av direktiv 2020/1057, följer det av den retroaktiva verkan (ex tunc) som domstolens domar har(568) att lagstiftningen om utstationering av internationella förare vid transitering, bilaterala transporter och cabotage enligt direktiv 96/71, såsom denna tolkats i den domen, utgörs av den lagstiftning som var i kraft före antagandet av direktiv 2020/1057.

959. Härav följer att förutom vad gäller vissa aspekter – såsom undantagen i artikel 1.3 tredje och fjärde styckena och 1.4 tredje stycket i direktiv 2020/1057 – har direktiv 2020/1057, för dessa tre typer av transporter, inte ändrat lagstiftningen om utstationering av förare i förhållande till den situation som förelåg medan direktiv 96/71 var i kraft.

960. En ogiltigförklaring av bestämmelserna i direktiv 2020/1057 avseende dessa tre typer av transporter skulle vidare inte – förutom vad gäller vissa aspekter – medföra någon ändring av lagstiftningen om utstationering av förare.

961. På grund av att direktiv 2020/1057 antogs före avkunnandet av domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging är det i förevarande fall inte möjligt att, såsom är fallet med artikel 1.6 c i förordning 2020/1054 och som jag har påpekat i punkt 394 ovan, anse att unionslagstiftaren, genom att anta nämnda direktiv, verkligen har ”kodifierat” gällande rätt avseende dessa tre typer av internationella transporter.(569) Domstolen måste emellertid i sin bedömning av huruvida de aktuella åtgärderna är proportionerliga ta hänsyn till att för dessa tre typer av internationella transporter gällde samma lagstiftning före och efter antagandet av det aktuella direktivet.

962. Under dessa omständigheter, och i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 52 och följande punkter samt i linje med punkt 952 ovan, ska prövningen av de grunder som anförts avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen med hänsyn till artikel 1.3, 1.4, 1.5 och 1.7 i direktiv 2020/1057 syfta till att kontrollera huruvida unionslagstiftaren – genom att anta en normativ bestämmelse som inte ändrar lagstiftningen om utstationering av förare i förhållande till gällande rätt vad gäller bilaterala transporter, transitering och cabotage – uppenbart har överskridit sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på den gemensamma transportpolitikens område genom att välja en åtgärd som är uppenbart olämplig i förhållande till de eftersträvade målen eller som orsakar olägenheter som inte står i proportion till de eftersträvade målen.

963. Det är således mot denna bakgrund som jag kommer att pröva de olika grunder som sökandemedlemsstaterna har anfört för att ifrågasätta proportionaliteten av artikel 1.3–1.7 i direktiv 2020/1057.

–       Syftena med de särskilda reglerna om utstationering av förare i direktiv 2020/1057

964. För att kunna pröva de grunder som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen är det nödvändigt att först fastställa de mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, mål vars legitimitet inte har bestritts av sökandemedlemsstaterna.

965. Av punkterna 841–844 ovan, och av de däri nämnda skälen i direktiv 2020/1057, framgår att det allmänna syftet med reglerna om utstationering av transportörer är att underlätta friheten att tillhandahålla tjänster genom att på ett samordnat sätt avgöra vilken medlemsstats arbets- och anställningsvillkor som ska tillämpas på en arbetstagare som befinner sig i en gränsöverskridande situation. Det specifika syftet med direktiv 2020/1057 är att ta hänsyn till vägtransportsektorns särdrag genom att undanta vissa kategorier av verksamheter från utstationeringsreglerna och samtidigt upprätthålla ett lämpligt skydd för arbetstagarna. Dessa mål ska bedömas mot bakgrund av de särskilda aspekter av transportsektorn som beskrivits ovan.

966. Av nämnda skäl framgår även att den rättsliga ramen för utstationering grundar sig på en avvägning mellan två intressen, nämligen dels att garantera företagen möjligheten att tillhandahålla tjänster på den inre marknaden genom att utstationera arbetstagare från den medlemsstat där de är etablerade till den medlemsstat där de utför sina tjänster, dels att skydda utstationerade arbetstagares rättigheter. Genom att anta direktiv 2020/1057 har unionslagstiftaren således försökt säkerställa friheten att tillhandahålla tjänster på rättvis grund, det vill säga inom ett regelverk som garanterar konkurrens som inte grundar sig på tillämpning, i en och samma medlemsstat, av arbets- och anställningsvillkor som väsentligt skiljer sig åt beroende på om arbetsgivaren är etablerad i den medlemsstaten eller inte.

–       Huruvida det kriterium som grundar sig på typen av transport är olämpligt

967. Vad först gäller det av sökandemedlemsstaterna anförda argumentet att det kriterium som grundar sig på typen av transport är olämpligt, påpekar jag att det stora utrymme för skönsmässig bedömning som unionslagstiftaren förfogar över i fråga om såväl den gemensamma transportpolitiken(570) som lagstiftningen på unionsnivå om utstationering av arbetstagare vid tillhandahållande av tjänster(571) otvivelaktigt även omfattar valet av kriterium för att fastställa förekomsten av en ”tillräcklig anknytning” till en medlemsstats territorium, med iakttagande av de kriterier som domstolen har angett i sin praxis.

968. Varje typ av transport som beaktas i artikel 1.3–1.7 i direktiv 2020/1057 har emellertid olika koppling till antingen den medlemsstat där transportföretaget är etablerat eller till en eller flera värdmedlemsstaters territorium. Vid cabotage utförs transporten uteslutande på territoriet i en annan värdmedlemsstat än etableringsmedlemsstaten och det kan det anses att förarens utförande av sitt arbete vid sådana transporter har en tillräcklig koppling till detta territorium.(572) Vid bilaterala transporter ska transporten anses ha etableringsmedlemsstaten som avgångs- eller ankomstort, medan transporten vid transitering äger rum i värdmedlemsstaten, dock utan att avgångs- eller ankomstorten är belägen i den medlemsstaten, vilket gör att föraren i begränsad omfattning kan anses utföra tjänster på den medlemsstats territorium dit han eller hon skickats ut.(573) Vid icke-bilaterala transporter (tredjelandstransporter) sker däremot transporten mellan två värdstater, vilket gör det möjligt att anse att förarens tjänsteutövning inte har något samband med territoriet i den medlemsstat där transportföretaget är etablerat.

969. Dessa överväganden visar enligt min mening att eftersom var och en av de olika typerna av transport har olika koppling till antingen etableringsmedlemsstaten eller värdmedlemsstaterna, förefaller ett kriterium som grundar sig på typen av transport för att fastställa huruvida det föreligger en ”tillräcklig koppling” mellan tillhandahållandet av denna tjänst och medlemsstatens territorium inte vara uppenbart olämpligt. I motsats till vad vissa sökandemedlemsstater har gjort gällande tar ett sådant kriterium dessutom hänsyn till särdragen hos var och en av dessa typer av transporttjänster, genom att lagstiftningen skiljer sig åt beroende på kopplingen mellan den tillhandhållna tjänsten och den berörda medlemsstatens territorium. I stället för att fokusera enbart på var arbetstagaren befinner sig, jämförde unionslagstiftaren kopplingen mellan den typ av tjänst som tillhandahålls i värdmedlemsstaten och kopplingen till etableringsmedlemsstaten, för att underlätta företagens tillhandahållande av dessa tjänster utan att allvarligt äventyra skyddet av förarnas rättigheter.

970. Härav följer enligt min mening att unionslagstiftaren, inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på detta område, faktiskt kunde välja ett sådant kriterium.

971. Som jag konstaterade i punkt 955 ovan har domstolen i domen i målet Federatie Nederlandse Vakbewegingi allt väsentligt underförstått godtagit ett synsätt i fråga om utstationering av förare inom vägtransportsektorn som grundar sig på att det görs skillnad beroende på vilken typ av transport det rör sig om. I den domen tolkade nämligen domstolen själv de utstationeringsregler som följer av direktiv 96/71 så, att dessa är tillämpliga på olika sätt på olika typer av transporter med tillämpning av kriteriet om ”tillräcklig koppling”.

972. Som jag påpekade i punkt 956 ovan utarbetade domstolen redan i domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging specifika kriterier för när det föreligger en sådan ”tillräcklig koppling” vid bilaterala transporter, transiteringar och cabotage. Under dessa omständigheter kan sökandemedlemsstaterna inte göra gällande att för dessa typer av transporter är det kriterium som grundar sig på typen av transport olämpligt, eftersom det inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till den faktiska kopplingen mellan föraren och den berörda medlemsstatens territorium.

973. Vad gäller kombinerad transport har domstolen, även om den inte särskilt kommenterade den typen av transport, i domen i det ovannämnda målet Federatie Nederlandse Vakbeweging tydligt angett att en gränsöverskridande transport från den medlemsstat där transportföretaget är etablerat till en annan medlemsstats territorium, eller åt andra hållet, inte omfattas av tillämpningsområdet för direktivet om utstationering av arbetstagare.(574) Detta resonemang omfattar, och är således enligt min mening tillämpligt på, de transporter som nämns i artikel 1.6 i direktiv 2020/1057, enligt vilken en förare som utför den inledande eller avslutande vägtransportsträckan i en kombinerad transport numera inte kan anses vara utstationerad om vägtransportsträckan i sig utgörs av bilaterala transporter.

974. Vad gäller icke-bilaterala transporter har jag i punkterna 858 och 859 ovan påpekat att artikel 1 i direktiv 2020/1057, till skillnad från vad som är fallet med de andra typer av transporter som nämnts ovan, inte innehåller någon punkt som med normerande verkan reglerar utstationering av förare för denna typ av transport. I skäl 13 i direktivet anges enbart att denna typ av transporter kännetecknas av det faktum att föraren utför internationell transport utanför det utstationerande företagets etableringsmedlemsstat och att de utförda tjänsterna därför är kopplade till den berörda värdmedlemsstaten snarare än till etableringsmedlemsstaten.

975. Genom direktiv 2020/1057 klargörs följaktligen endast att föraren alltid är utstationerad i fråga om tredjelandstransporter, i den mån, då tjänsten tillhandahålls utanför etableringsmedlemsstaten, det inte finns en tillräcklig koppling till denna stat. Genom direktivet klargörs emellertid inte exakt vilken lagstiftning som är tillämplig på utstationeringen, eller närmare bestämt vilken av de berörda värdmedlemsstaterna tjänsten har en tillräcklig koppling till.

976. Jag erinrar om att det av rättspraxis framgår att ett skäl i en rättsakt inte i sig utgör någon normerande bestämmelse och därmed saknar rättsligt värde, men att ett sådant skäl kan förklara hur en bestämmelse eller ett rättsligt begrepp i den rättsakt där skälet anförs ska tolkas.(575). Av detta följer att den värdmedlemsstat med vilken det finns en tillräcklig anknytning mellan tjänsten och dess territorium, och vars lagstiftning således kommer att vara tillämplig, ska fastställas med tillämpning av de kriterier som anges i rättspraxis, på sätt som påpekats i punkt 876 ovan.(576)

977. Vad gäller tredjelandstransporter påpekar jag emellertid även att lagstiftaren har beslutat att underlätta för företagen att genomföra effektiva transporter genom att undanta vissa tredjelandstransporter som är kopplade till bilaterala transporter från tillämpningsområdet för systemet med utstationering, i enlighet med undantagen i artikel 1.3 tredje och fjärde styckena och 1.4 tredje stycket i direktiv 2020/1057. Vid sådana tredjelandstransporter rör det sig inte om utstationering och reglerna i den medlemsstat där transportföretaget är etablerat är därför tillämpliga.

978. Av det ovan anförda följer att unionslagstiftaren – genom att anta sektorsspecifika regler om utstationering av förare inom vägtransportsektorn som bygger på att det finns en tillräcklig koppling mellan föraren och den tillhandahållna tjänsten på en medlemsstats territorium, vilket grundas på ett kriterium som gör åtskillnad mellan olika typer av transporter beroende på graden av koppling till denna medlemsstats territorium – inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på detta område inte har tillämpat ett kriterium som är uppenbart olämpligt i förhållande till de mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna.

979. Denna bedömning påverkas inte av de argument som sökandemedlemsstaterna har anfört.

980. För det första har sökandemedlemsstaterna gjort gällande att det finns lämpligare kriterier eller parametrar än det kriterium som grundar sig på typen av transport för att fastställa reglerna om utstationering av förare.

981. Vad först gäller Republiken Bulgariens och Republiken Cyperns argument att en lämplig och mindre ingripande åtgärd än användningen av det kriterium som grundar sig på typen av transport hade varit att helt undanta internationella transporter från reglerna om utstationering och arbets- och anställningsvillkoren i värdmedlemsstaten hade detta inte gjort det möjligt att uppnå en balans mellan de olika berörda intressena, eftersom en sådan lösning inte uppenbart svarar mot det primära syftet med direktiv 2020/1057 om socialt skydd för arbetstagare och inte heller bidrar till rättvisare konkurrens i syfte att säkerställa friheten att tillhandahålla tjänster på lika villkor, det vill säga inom ramen för ett regelverk som garanterar konkurrens. En sådan lösning hade för övrigt redan beaktats och underkänts av kommissionen under lagstiftningsförfarandet.(577)

982. Vad därefter gäller användningen av ett kriterium som grundar sig på hur länge förarna har vistats i värdmedlemsstaten, hade detta i teorin kunnat vara ett kriterium som unionslagstiftaren hade kunnat beakta vid fastställandet av reglerna om utstationering av förare. Som jag kommer att diskutera närmare i punkt 1024 och följande punkter nedan hade kommissionen behållit detta kriterium i förslaget till utstationeringsdirektiv.

983. Som framgår av punkterna 53 och 56 ovan och den rättspraxis som nämns där, ankommer det emellertid inte på domstolen att ersätta unionslagstiftarens bedömning med sin egen, vid utövandet av en behörighet som innebär val av politisk, ekonomisk och social art samt komplexa bedömningar. Det ankommer nämligen på domstolen att pröva huruvida unionslagstiftaren uppenbart har överskridit sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller komplicerade bedömningar och avvägningar, genom att välja åtgärder som är uppenbart olämpliga i förhållande till det eftersträvade målet. Det handlar således inte om att avgöra huruvida en åtgärd som har vidtagits på ett sådant område var den enda möjliga åtgärden eller den bästa möjliga åtgärden. Det är endast om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som de behöriga institutionerna eftersträvar som åtgärdens laglighet kan påverkas.

984. Det framgår emellertid av min bedömning i punkterna 967–978 ovan att det kriterium som grundar sig på typen av transport och som unionslagstiftaren har använt i direktiv 2020/1057 inte är uppenbart olämpligt i förhållande till de mål som lagstiftaren eftersträvade med de aktuella bestämmelserna.

985. Som har påpekats i bedömningen av de övriga rättsakterna i mobilitetspaketet,(578) ankommer det dessutom på lagstiftaren att, inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning på den gemensamma transportpolitikens område, göra en avvägning mellan de olika mål och intressen som står på spel genom att välja den specifika åtgärd för att förbättra förarnas arbetsvillkor som lagstiftaren anser lämplig, under förutsättning att denna åtgärd är lämplig för att uppnå de mål som lagstiftaren eftersträvar. Denna balans eftersträvas i huvudsak i politiska beslut, där lagstiftaren, såsom domstolen redan har slagit fast, måste förfoga över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning.(579)

986. Även om andra åtgärder genom vilka det fastställs regler för utstationering av förare, såsom åtgärder med tillämpning av ett kriterium som grundar sig på längden på förarnas vistelse i värdmedlemsstaten, hade varit tänkbara, innebär detta inte att unionslagstiftaren har åsidosatt proportionalitetsprincipen, eftersom den åtgärd som lagstiftaren har valt inte är uppenbart olämplig.

987. Av det ovan anförda följer att alla övriga argument som medlemsstaterna har anfört – inklusive de argument som grundar sig på prejudicerande fall i domstolens praxis(580) – för att visa att ett kriterium som grundar sig på vistelsens längd hade varit lämpligare än det kriterium som slutligen valdes i direktiv 2020/1057 är verkningslösa. Dessa argument kan således inte godtas.

988. För det andra har vissa medlemsstater hävdat att det kriterium som grundar sig på typen av transport är olämpligt, eftersom det skapar osäkerhet beträffande fastställandet av värdmedlemsstaten och därmed av tillämplig lagstiftning.

989. I detta avseende noterar jag emellertid rent allmänt att lagstiftarens synsätt, såsom uttryckligen framgår av skäl 7, syftade till att underlätta tillämpningen av sektorsspecifika regler om utstationering. Med tillämpning av detta kriterium, som grundar sig på typen av transport, undantar direktiv 2020/1057 vissa transporter från tillämpningen av direktiv 96/71, och e contrario omfattas de transporter som inte är undantagna fortfarande av direktivet om utstationering av arbetstagare.

990. Vad gäller bilaterala transporter, transitering och delar av kombinerade transporter framgår det tydligt av artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 att föraren inte ska anses vara utstationerad och att lagstiftningen i den medlemsstat där transportföretaget är etablerat således ska tillämpas. Vad däremot gäller cabotage anges det tydligt i direktivet att det sker en utstationering i den värdmedlemsstat inom vars territorium transporten äger rum. Följaktligen är lagstiftningen i den medlemsstaten tillämplig på utstationeringen. Vad slutligen gäller icke-bilaterala transporter (tredjelandstransporter) förtydligas det i direktiv 2020/1057, såsom jag har påpekat i punkterna 858, 859 och 974 ovan, att det rör sig om utstationering, men det anges inte närmare i vilken värdmedlemsstat utstationeringen ska äga rum. Denna stat ska bestämmas från fall till fall på grundval av en bedömning grundad på de kriterier som utvecklats i rättspraxis, vilket det ankommer på företaget att göra.

991. I detta sammanhang påpekar jag att direktiv 2020/1057 inte ger upphov till någon osäkerhet vad gäller fastställandet av berörd medlemsstat och följaktligen av den lagstiftning som är tillämplig på de transporter som nämns i föregående punkt. Genom direktiv 2020/1057 undanröjdes tvärtom osäkerheten till följd av att bestämmelserna i direktiv 96/71 tillämpades på olika sätt i olika medlemsstater innan de nya bestämmelserna antogs.

992. Rumänien, och framför allt Republiken Polen, syftar emellertid på de undantag som anges i artikel 1.3 tredje och fjärde styckena och i artikel 1.4 tredje stycket i direktiv 2020/1057.

993. Vad gäller frågan från vilken tidpunkt utstationeringsreglerna ska tillämpas delar jag rådets uppfattning att det tydligt framgår av själva ordalydelsen i artikel 1.3 i direktiv 2020/1057 att om mer än en ytterligare transport utförs under resan avseende en viss bilateral transport, kan den berörda medlemsstaten inte på något sätt tillämpa undantaget för bilaterala transporter. Vad gäller tvivlen avseende artikel 1.4 i direktiv 2020/1057 konstaterar jag att Republiken Polen inte har förklarat vilka tvivel denna stat hyser. Vad gäller skälet till att en enda ytterligare transport tillåts, och inte fler, är detta ett politiskt val från lagstiftarens sida för att uppnå en skälig avvägning mellan de intressen som är i fråga, i samband med vilket lagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, såsom påpekats i bland annat punkt 985 ovan. Vad slutligen gäller skälet till att ytterligare en transport tillåts som en del av en bilateral resa från etableringsmedlemsstaten, men två transporter på returresan om inga ytterligare transporter har utförts under resan från etableringsmedlemsstaten, förklarade rådet att detta är kopplat till möjligheten att tillämpa de regler som avses i skäl 9. När föraren lämnar etableringsmedlemsstaten är det omöjligt för kontrollmyndigheterna att veta hur många ytterligare transporter föraren kommer att utföra på returresan. Under returresan kan dock kontrollmyndigheterna veta vad föraren tidigare har gjort.

994. För det tredje har Rumänien gjort gällande att direktiv 2020/1057 får direkta konsekvenser för marknaden och kan avhålla företag från att utföra vissa transportverksamheter.

995. Som jag påpekade i punkterna 841–844 och 964–966 ovan är det angivna syftet med direktiv 2020/1057 att uppnå en rimlig balans för att säkerställa dels tillfredsställande arbetsvillkor och socialt skydd för förarna, dels lämpliga villkor för företagen och rättvis konkurrens för vägtransportföretag. Av detta följer att direktiv 2020/1057, genom att säkerställa ett ökat skydd för utstationerade arbetstagare, syftar till att säkerställa att friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen fullgörs inom ramen för en konkurrens som inte är beroende av alltför stora skillnader i de arbets- och anställningsvillkor som i en och samma medlemsstat tillämpas på företag från olika medlemsstater.

996. I ett sådant sammanhang kan giltigheten av direktiv 2020/1057 inte ifrågasättas med motiveringen att unionslagstiftaren inte har gynnat vissa verksamheter på marknaden på bekostnad av minskat socialt skydd för arbetstagarna. Som jag påpekade ovan i punkt 985 omfattas nämligen en sådan avvägning helt av det utrymme för skönsmässig bedömning som unionslagstiftaren har i förevarande fall.

–       Huruvida ”hybridmodellen” är olämplig och inte nödvändig för att uppnå de eftersträvade målen

997. Vad gäller de grunder och argument som Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har anfört till stöd för sin uppfattning att den så kallade hybridmodellen är olämplig och inte nödvändig för att bidra till de mål som eftersträvas med direktivet, hänvisar jag först och främst till övervägandena i punkt 985 ovan. Därav framgår det dels att det ankommer på unionslagstiftaren att göra en avvägning mellan de olika mål och intressen som står på spel, genom att välja en lämplig åtgärd för att uppnå en skälig avvägning mellan dessa mål och intressen, dels att strävan efter denna balans omfattas av ett politiskt val i samband med vilket lagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning.

998. Som jag redan påpekat i punkt 60 ovan ska lagstiftaren göra en avvägning mellan de olika intressena med beaktande av situationen i samtliga medlemsstater i unionen, och inte med beaktande av den särskilda situationen i en enskild medlemsstat. Dessutom har jag i punkterna 219 och 220 ovan påpekat att det framgår av domstolens praxis att unionslagstiftaren måste ha möjlighet att anpassa en lagstiftningsakt, bland annat på den gemensamma transportpolitikens område, till förändrade omständigheter eller ny kunskap, mot bakgrund av unionslagstiftarens uppgift att säkerställa skyddet av de allmänna intressen som erkänns i EUF-fördraget och beakta unionens övergripande mål enligt artikel 9 FEUF, däribland de krav som sammanhänger med främjandet av hög sysselsättning och garantier för ett fullgott socialt skydd.(581)

999. Domstolen har framför allt redan slagit fast att unionslagstiftaren, med hänsyn till den betydande utvecklingen på den inre marknaden, däribland de successiva utvidgningarna av unionen, hade rätt att anpassa en lagstiftningsakt för att återställa balansen mellan berörda intressena i syfte att öka det sociala skyddet för förarna genom att ändra villkoren för friheten att tillhandahålla tjänster.(582)

1000.  Vad gäller påståendet att vägtransportföretag från medlemsstater i utkanten av unionen påverkas mer av de regler om utstationering av förare som antagits i direktiv 2020/1057, kan systemet för utstationering tillämpas oftare på de företag som ofta utstationerar arbetstagare för att tillhandahålla tjänster som saknar koppling till etableringsmedlemsstatens territorium. Unionens åtgärder har oundvikligen olika effekter i olika medlemsstater och på olika ekonomiska aktörer, beroende på vilken inriktning de har valt att ha på sin affärsverksamhet och deras etableringsort. De aktuella reglerna gäller dock på samma sätt för samtliga medlemsstater.

–       Oproportionerliga negativa effekter

1001. Flera av sökandemedlemsstaterna har gjort gällande att bestämmelserna om utstationering av förare i direktiv 2020/1057 strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom de medför negativa effekter som inte står i proportion till fördelarna. Dessa medlemsstater har dels uppmärksammat kostnaderna för att följa den nya lagstiftningen (såsom behovet av att anpassa förarnas lön till lönen i de stater som passeras), dels de administrativa kostnaderna.

1002. Vad gäller bilaterala transporter för transitering och cabotage påpekar jag emellertid att direktiv 2020/1057 inte kan betraktas som källan till ett nytt och tuffare regelverk. Såsom framgår av punkt 959 ovan motsvarar nämligen lagstiftningen om utstationering den lagstiftning som redan var i kraft innan direktiv 2020/1057 antogs. Under dessa omständigheter kan det inte göras gällande att transportföretagens kostnader för dessa typer av transporter har ökat, eftersom de på sin höjd följde av direktiv 96/71 i sig, långt innan direktiv 2020/1057 antogs.

1003. Vad vidare gäller bestämmelserna i artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 (avseende kombinerad transport) rör det sig om ett undantag från tillämpningen av bestämmelserna i direktiv 96/71, för de transporter som nämns där, vilka normalt faller inom tillämpningsområdet för direktiv 96/71. Härav följer att inte heller denna bestämmelse kan ge upphov till ytterligare kostnader vid utstationering av förare jämfört med den tidigare situationen.

1004. Vad gäller icke-bilaterala transporter påpekar jag att även om det i direktiv 2020/1057 förtydligas att föraren i princip ska anses vara utstationerad, vilket framgår av punkt 975 ovan, föreskrivs det i artikel 1.3 tredje och fjärde styckena och i artikel 1.4 tredje stycket i det direktivet undantag för en hel rad tredjelandstransporter kopplade till en bilateral transport.

1005. För övrigt påpekar jag att undanröjandet av osäkerheten till följd av olika tillämpning i de olika medlemsstaterna i allmänhet kan minska företagens kostnader. Dessutom har lagstiftaren även antagit särskilda, mindre betungande administrativa bestämmelser för alla typer av transporter som bidrar till att minska bördan för de vägtransportföretag som utstationerar förare jämfört med det regelverk som var tillämpligt innan direktiv 2020/1057 antogs.

1006. De aktuella medlemsstaterna har i vart fall inte visat att de nackdelar för transportföretagen som följer av bestämmelserna om tredjelandstransporter i direktiv 2020/1057, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 59 ovan, inte står i proportion till fördelarna med transporterna i övrigt.

1007. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag sammanfattningsvis att talan inte kan vinna bifall såvitt avser någon av de grunder enligt vilka unionslagstiftaren – genom att anta artikel 1.3–1.7 i direktiv 2020/1057, i jämförelse med skälen 7–13 i detta direktiv, där det föreskrivs särskilda regler för utstationering av förare inom den internationella vägtransportsektorn – uppenbart skulle ha överskridit sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning.

2)      Grunderna avseende unionslagstiftarens proportionalitetsprövning

i)      Parternas argument

1008. Samtliga sex medlemsstater som har angripit direktiv 2020/1057 har bestritt unionslagstiftarens proportionalitetsprövning och i synnerhet att det inte har gjorts en konsekvensbedömning av den slutliga versionen av bestämmelserna om särskilda regler för utstationering av förare inom vägtransportsektorn i artikel 1.3–1.7 i detta direktiv.

1009. Republiken Litauen har gjort gällande att antagandet av artikel 1.3 och 1.7 i direktiv 2020/1057 innebär ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, eftersom verkningarna av dessa bestämmelser inte vederbörligen har utvärderats. Nämnda medlemsstat har hänvisat till artikel 11.3 FEU, till artiklarna 2 och 5 i protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna samt till det interinstitutionella avtalet.

1010. I sitt förslag till utstationeringsdirektiv angav kommissionen vistelsens längd i en annan medlemsstat som ett av mest relevanta kriterierna för utstationering av arbetstagare. Parlamentet och rådet har emellertid prioriterat transportverksamhetens art och således föreslagit väsentligt nya kriterier och följaktligen väsentligen ändrat själva kärninnehållet i de berörda bestämmelserna. Dessa institutioner borde således ha gjort en konsekvensbedömning och redogjort för skälen till att de föreslagna nya kriterierna utgjorde en lämpligare åtgärd än den som angavs i förslaget till direktiv.

1011. I förevarande fall saknades objektiva skäl för att inte göra en konsekvensbedömning och unionsinstitutionerna har inte motiverat sitt beslut att inte göra en sådan bedömning. Republiken Litauen har i detta avseende understrukit att den inte har bestritt de aktuella bestämmelserna på grund av att unionslagstiftaren inte har gjort någon ytterligare konsekvensbedömning, utan på grund av att det överhuvudtaget inte har gjorts någon bedömning av verkningarna av dessa bestämmelser.  

1012. Enligt Republiken Litauen kan konsekvensbedömningarnas lämplighet och nödvändighet inte tolkas så, att de omfattas av en helt subjektiv bedömning, som uteslutande beror på unionslagstiftarens vilja. Tvärtom ska denna bedömning grunda sig på befintliga objektiva uppgifter, eftersom det är det enda sättet att säkerställa att unionslagstiftaren inte missbrukar sitt utrymme för skönsmässig bedömning.

1013. Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har gjort gällande att parlamentet och rådet har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att anta hybridmodellen utan någon som helst konsekvensbedömning. Dessa två institutioner hade nämligen inte tillgång till någon konsekvensbedömning, trots att medlemsstaterna vid flera tillfällen hade begärt en sådan, eller någon annan information som kunde ha bekräftat att åtgärden var proportionerlig. I kommissionens ursprungliga förslag till utstationeringsdirektiv föreskrevs ett i grunden annorlunda tillvägagångssätt vid utstationering av arbetstagare.

1014. Rumänien har gjort gällande att i förevarande fall har den lösning som består i användning av kriteriet om transporttyp för att fastställa huruvida genomförandet av bestämmelserna om utstationering på vägtransportområdet har genomförts inte varit föremål för någon konsekvensbedömning från kommissionens sida och bygger inte på en rapport, en analys eller vetenskapliga uppgifter. Ingen rapport eller analys av detta slag har åberopats, meddelats eller diskuterats under förhandlingarna.

1015. Rumänien anser att unionslagstiftaren, för att iaktta proportionalitetsprincipen, borde ha grundat sitt lagstiftningsval på analyser, rapporter och bedömningar som specifikt syftade till att fastställa de villkor under vilka systemet med utstationering kan tillämpas på förare på vägtransportområdet, inbegripet det kriterium avseende transportverksamheten som har valts, eftersom sådana handlingar endast innehåller en analys av behovet av lagstiftningsåtgärder på utstationeringsområdet. Fastställandet av nödvändiga och lämpliga lösningar för att bekämpa de konstaterade bristerna kan nämligen inte enbart grundas på en bedömning av den tidigare situationen på transportmarknaden. En faktisk och uttömmande bedömning av de förväntade konsekvenserna av de planerade åtgärderna bör också göras.

1016. Med tanke på områdets särdrag och svårigheterna att fastställa en tillräcklig anknytning till värdmedlemsstaten är det i detta sammanhang ännu viktigare med vetenskapliga bedömningar och uppgifter. Medlagstiftarna hade dessutom, i enlighet med punkt 15 i det interinstitutionella avtalet, kunnat göra konsekvensbedömningar av de väsentliga ändringarna av kommissionens förslag, särskilt det nya kriteriet för att fastställa fall av utstationering på transportområdet. Blotta omständigheten att lagstiftarens tillvägagångssätt enligt kommissionen säkerställer att samma mål uppnås som i dess förslag räcker inte för att kompensera för avsaknaden av en konsekvensbedömning utan en sådan borde ha gjorts. Det mål som eftersträvas med en unionslagstiftningsakt är en annan fråga än frågan om vilka åtgärder som är ägnade att säkerställa att nämnda mål uppnås och om vilka verkningar sådana åtgärder kan få.

1017. Ungern har gjort gällande att den omständigheten att det inte har gjorts en konsekvensbedömning av utstationering vid de kombinerade transporter som regleras i artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 utgör en uppenbart oriktig bedömning från unionslagstiftarens sida och ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Kommissionens förslag till utstationeringsdirektiv avsåg inte kombinerade transporter och reglerna för dessa transporter infördes efter rådets och parlamentets godkännande, utan att deras inverkan på de intermodala varutransporterna undersöktes av dessa institutioner. Dessutom ansåg kommissionen i ett meddelande av den 15 april 2020(583) att begränsningarna avseende kombinerade transport utgör ett problem, bland annat genom att dessa begränsningar kommer att göra det svårare att effektivt stödja multimodala godstransporter.

1018. Republiken Polen har även påpekat att när det gäller verkningarna av de bestämmelser i artikel 1.3, 1.4, 1.6 och 1.7 i direktiv 2020/1057 som Polen har ifrågasatt avsåg konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna åtgärder som grundades på ett tidsmässigt kriterium. Däremot har verkningarna av de åtgärder som slutligen antogs inte bedömts. Enligt denna medlemsstat går det således inte att hävda att unionslagstiftarens beslut grundar sig på objektiva uppgifter och att lagstiftaren hade möjlighet att bedöma deras konsekvenser på ett rationellt sätt.

1019. Enligt Republiken Polen befann sig unionslagstiftaren i förevarande fall inte i en särskild situation som gjorde det nödvändigt att göra avkall på en kompletterande konsekvensbedömning och unionslagstiftaren förfogade inte över tillräckliga uppgifter för att kunna bedöma proportionaliteten av de åtgärder som slutligen antogs. Inget tyder på att rådet och parlamentet förfogade över nödvändiga uppgifter för att kunna bedöma de angripna bestämmelsernas inverkan på miljön, de olika transportföretagens ekonomiska situation och vägtransportsektorn i dess helhet.

1020. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

ii)    Bedömning

–       Inledande anmärkningar

1021. Det ska inledningsvis påpekas att det, såsom jag har erinrat om i punkt 61 i förevarande förslag till avgörande, framgår av rättspraxis att frågan huruvida lagstiftaren har beaktat alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avsåg att reglera och huruvida lagstiftaren ska göra eller komplettera en konsekvensbedömning omfattas av proportionalitetsprincipen. Av detta följer att Republiken Litauens grund avseende åsidosättande av väsentliga formföreskrifter i själva verket syftar till att göra gällande att proportionalitetsprincipen har åsidosatts och den grunden ska därför prövas i samband med prövningen av grunderna avseende åsidosättande av denna princip.

1022. Jag påpekar vidare att det i förevarande fall är utrett att unionslagstiftaren faktiskt förfogade över en konsekvensbedömning när lagstiftaren antog direktiv 2020/1057 och att denna konsekvensbedömning omfattade införandet av särskilda regler för utstationering av förare inom vägtransportsektorn.(584) I artikel 2 i det förslag till utstationeringsdirektiv som kommissionen antog föreskrevs särskilda regler för utstationering av förare inom denna sektor.

1023. I den slutliga versionen av dessa bestämmelser – bland annat i artikel 1.3–1.7 i direktiv 2020/1057, som är föremål för förevarande talan – antog unionslagstiftaren emellertid bestämmelser som skilde sig från bestämmelserna i kommissionens förslag till utstationeringsdirektiv. Det är även utrett att den slutliga versionen av dessa bestämmelser inte har varit föremål för någon särskild ytterligare konsekvensbedömning.

1024. Närmare bestämt föreslog kommissionen i sitt förslag till utstationeringsdirektiv, och särskilt i artikel 2.2 däri,(585) ett system enligt vilket två av de nio faktorer i samband med arbets- och anställningsvillkoren i värdmedlemsstaten som räknas upp i artikel 3.1 i direktiv 96/71(586) – det vill säga minimitid för årlig betald semester och lön – inte skulle tillämpas på utstationeringar som varar mindre än tre dagar per månad när förarna utför internationella transporter i den mening som avses i förordning nr 1072/2009 och förordning nr 1073/2009, förutsatt att direktiv 96/71 är tillämpligt på vägtransportsektorn.

1025. Enligt nämnda förslag utgjorde de perioder som var kortare än tre dagar emellertid fortfarande en utstationering på vilken de övriga sju faktorer som räknas upp i artikel 3.1 i direktiv 96/71 var tillämpliga och i synnerhet de administrativa kraven, bland annat kravet på att en anmälan om utstationering ska inges före utstationeringen.

1026. Eftersom cabotagetransporter inte omfattas av begreppet ”internationella transporter”, då hela transporten äger rum i en värdmedlemsstat, borde dessa transporter enligt kommissionens förslag i sin helhet ha omfattats av utstationeringsreglerna i direktiv 96/71. Enligt förslaget borde följaktligen den minimilön och det minsta antal betalda semesterdagar per år som gäller i värdmedlemsstaten ha varit tillämpliga på cabotage, oavsett hur ofta och hur länge en förare utför transporterna.

1027. Av analysen av de särskilda bestämmelserna om utstationering av förare i kommissionens förslag framgår för det första att ett annat kriterium för att fastställa huruvida utstationeringsreglerna kan tillämpas på förare inom vägtransportsektorn förespråkades i förslaget än i direktiv 2020/1057. I förslaget till direktiv användes nämligen ett tidsmässigt kriterium grundat på utstationeringens varaktighet, medan direktiv 2020/1057 inte innehöll någon hänvisning till utstationeringens varaktighet, utan tillämpade ett kriterium som uteslutande grundades på typen av transport.

1028. Medan direktiv 2020/1057, såsom framgår av punkterna 846–859 ovan, utesluter själva förekomsten av en utstationering och således en tillämpning av utstationeringsreglerna på vissa typer av transporter (nämligen bilaterala transporter, transiteringar och vissa tredjelandstransporter i samband med en bilateral transport, samt vägtransportsträckan inom ramen för en kombinerad transport enligt artikel 1.6 i nämnda direktiv), skulle för det andra all internationell transport ha lett till utstationering enligt kommissionens förslag till utstationeringsdirektiv. I enlighet med ovannämnda tidsmässiga kriterium var det endast värdmedlemsstatens lagstiftning om minsta antal betalda semesterdagar per år och lön – två av de nio faktorer som räknas upp i artikel 3.1 i direktiv 96/71 – som inte skulle ha tillämpats vid en utstationeringsperiod på högst tre dagar.(587) Alla övriga sju faktorer som räknas upp i nämnda punkt är tillämpliga på all internationell transport.

1029. Vad för det tredje gäller cabotagetransporter föreskrivs det såväl i kommissionens förslag till utstationeringsdirektiv som i den slutliga versionen av direktiv 2020/1057 att bestämmelserna om utstationering i direktiv 96/71 är tillämpliga fullt ut. Vad gäller denna typ av transport finns det – såvitt gäller utstationering – således ingen skillnad mellan bestämmelserna i förslaget till utstationeringsdirektiv och de bestämmelser som antogs i den slutliga versionen av direktiv 2020/1057.

–       Avsaknaden av en kompletterande konsekvensbedömning av den slutliga versionen av bestämmelserna om utstationering av förare i direktiv 2020/1057

1030. Det är mot bakgrund av det sammanhang som angetts i föregående punkter som jag – mot bakgrund av de anmärkningar som sökandemedlemsstaterna har framställts i sina grunder och den rättspraxis som angetts i punkterna 71–74 i förevarande förslag till avgörande – kommer att pröva huruvida unionslagstiftaren i förevarande fall har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att inte ha gjort en kompletterande konsekvensbedömning av den slutliga version av bestämmelserna om särskilda regler om utstationering av förare inom vägtransportsektorn som slutligen användes i direktiv 2020/1057.

1031. Till att börja med anser jag att de anmärkningar som framställts av Republiken Litauen och Republiken Polen inte kan godtas. Som enda medlemsstater har dessa ifrågasatt artikel 1.7 i direktiv 2020/1057, med motiveringen att unionslagstiftaren inte gjorde någon konsekvensbedömning av cabotagetransporter och inte förfogade över de uppgifter som krävdes för att bedöma effekterna av denna bestämmelse. Som jag påpekade i punkt 1029 ovan finns det vad gäller denna typ av transport nämligen ingen skillnad mellan bestämmelserna om utstationering av förare i kommissionens förslag till utstationeringsdirektiv, som grundades på konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, och de bestämmelser som slutligen användes i direktiv 2020/1057. Under dessa omständigheter kan ovannämnda två medlemsstater inte göra gällande att det inte har gjorts någon kompletterande konsekvensbedömning av cabotagetrafiken.

1032. Vidare uppkommer frågan huruvida unionslagstiftaren för att avgöra huruvida utstationeringsreglerna är tillämpliga på förare inom vägtransportsektorn var skyldig att göra en kompletterande konsekvensbedömning på grund av att, som jag påpekade i punkt 1027 ovan, det i den slutliga versionen av direktiv 2020/1057 fastställdes ett kriterium som skiljer sig från det kriterium som användes i förslaget till utstationeringsdirektiv. I så fall åsidosatte unionslagstiftaren proportionalitetsprincipen genom att anta nämnda direktiv utan att först ha gjort en sådan kompletterande konsekvensbedömning.

1033. Jag påpekar till att börja med att det, såsom jag har erinrat om i punkterna 66 ovan 70 ovan, framgår av rättspraxis att en konsekvensbedömning som utförs av kommissionen inte är bindande för vare sig parlamentet eller rådet. Av domstolens praxis framgår dessutom att parlamentet och rådet, i egenskap av medlagstiftare, är fria att i enlighet med artikel 294 FEUFt och inom de gränser som följer av iakttagandet av kommissionens initiativrätt komma fram till en annan bedömning av situationen än den som kommissionen gjort och följaktligen att inta en annan politisk ståndpunkt inom ramen för förfarandet för antagande av en unionslagstiftningsakt. Härav följer att även om parlamentet och rådet genom att frångå kommissionens förslag och den konsekvensbedömning som ligger till grund för detta ändrar de väsentliga delarna av detta förslag, innebär den omständigheten att de inte har uppdaterat konsekvensbedömningen inte automatiskt och med nödvändighet att den antagna unionslagstiftningen blir ogiltig. Detta bekräftas för övrigt av punkt 15 i det interinstitutionella avtalet, av vilken det, såsom jag har påpekat i punkt 66 ovan, framgår att parlamentet och rådet själva, när de anser det lämpligt och nödvändigt, kan göra konsekvensbedömningar av väsentliga ändringar av ett kommissionsförslag.(588)

1034. Som jag har erinrat om i punkt 71 ovan förutsätter emellertid unionslagstiftarens faktiska utövande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning att samtliga relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera tas i beaktande.

1035. Sökandemedlemsstaterna har emellertid i huvudsak gjort gällande att lagstiftaren borde ha gjort en kompletterande konsekvensbedömning, dels för att bedöma lämpligheten av det nya kriterium som slutligen valdes, grundat på typen av transport, dels för att utvärdera de förväntade effekterna av de planerade åtgärderna med tillämpning av detta nya kriterium.

1036. Vad för det första gäller det eventuella behovet av en kompletterande konsekvensbedömning för att bedöma huruvida det nya kriteriet är lämpligt, tror jag inte att unionslagstiftaren i förevarande fall var skyldig att göra en sådan kompletterande bedömning.

1037. Dels hade unionslagstiftaren, såsom framgår av punkterna 42 och 953 i förevarande förslag till avgörande, vid antagandet av särskilda regler om utstationering av förare inom vägtransportsektorn, ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i samband med det politiska val som möjliggör en avvägning mellan de olika mål och intressen som står på spel, bland annat för att skapa en balans mellan det sociala skyddet för förare och friheten för transportföretagen att tillhandahålla gränsöverskridande transporttjänster. I samband med detta hade unionslagstiftaren således även ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av det kriterium som unionslagstiftaren ansåg lämpligast för detta ändamål, och på grundval av vilket det, i enlighet med den rättspraxis som angetts i punkt 872 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande, kan fastställa huruvida det föreligger en ”tillräcklig koppling” till den berörda medlemsstatens territorium för att fastställa huruvida en förare är utstationerad.

1038. Det framgår emellertid av punkterna 967–996 ovan att det kriterium som grundar sig på typen av transport inte är uppenbart olämpligt för att fastställa huruvida det finns en sådan ”tillräcklig koppling” eller för att uppnå de mål som eftersträvas med direktiv 2020/1057.

1039. Jag påpekar vidare att kommissionen i sitt förslag till utstationeringsdirektiv, genom att uttryckligen utesluta cabotage från tillämpningen av sektorsspecifika regler om utstationering av förare inom vägtransportsektorn, själv gjorde åtskillnad mellan olika typer av transporter vad gäller tillämpligheten av dessa regler. Det kriterium grundat på typ av transport som anges i direktiv 2020/1057 framstår således inte som så nytt i förhållande till förslaget till direktiv som sökandemedlemsstaterna har gjort gällande.

1040. Vad för det andra gäller det eventuella behovet av en kompletterande konsekvensbedömning för att bedöma de förväntade effekterna av de planerade åtgärderna vid tillämpning av detta nya kriterium, påpekar jag till att börja med att konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna innehöll en analys som, i motsats till vad vissa medlemsstater har gjort gällande, inte begränsade sig till att förklara varför kommissionens lagstiftningsinitiativ var nödvändigt. Tvärtom innehöll den även beräkningar och uppskattningar av de kvantitativa effekter i form av kostnader som kommissionens förslag skulle leda till vid tillämpning av det tidsmässiga kriteriet, och då särskilt den utstationeringslängd på tre dagar som nämnts i punkterna 1024, 1025 och 1027 ovan.(589) I konsekvensbedömningen gjordes i synnerhet en åtskillnad mellan ”administrativa kostnader”, såsom kostnader för anmälan om utstationering, och ”regelefterlevnadskostnader”, såsom de kostnader som uppstår till följd av behovet av att betala den lön som gäller i värdmedlemsstaten.(590)

1041. Dessa beräkningar och uppskattningar i konsekvensbedömningen grundade sig emellertid på ett ekonomiskt referensscenario där alla gränsöverskridande transporter (inbegripet bilaterala transporter, transitering och alla tredjelandstransporter) i rättsligt hänseende skulle behandlas på samma sätt i enlighet med föreskrifterna i förslaget till utstationeringsdirektiv och omfattas av direktiv 96/71. Som jag påpekade i punkt 1028 ovan förespråkades i förslaget till utstationeringsdirektiv således ett system där all internationell transport ger upphov till utstationering.

1042. Jämfört med detta referensscenario som beaktades i konsekvensbedömningen förefaller minskningen av de administrativa kostnaderna ha ett grundläggande samband med de åtgärder som, genom avvikelse från direktiv 2014/67, minskar de administrativa kraven för utstationering av förare och underlättar anmälan av utstationering.(591) Dessa åtgärder ingick emellertid i förslaget till direktiv(592) och återgavs i huvudsak i direktiv 2020/1057.(593) Såsom rådet har gjort gällande skulle dessutom användningen av informationssystemet för den inre marknaden, som föreskrivs i nämnda direktiv, till och med göra det möjligt att ytterligare minska de administrativa kostnaderna i förhållande till det system som föreskrivs i kommissionens förslag till utstationeringsdirektiv.(594)

1043. Dels har unionslagstiftaren, såsom jag har påpekat i punkt 1028 ovan, i det system som föreskrivs i direktiv 2020/1057, med tillämpning av det kriterium som grundar sig på typen av transport, helt undantagit flera internationella transporter från tillämpningen av det utstationeringssystem som föreskrivs i direktiv 96/71 och från de administrativa krav som föreskrivs i direktiv 2014/67. Dessa undantag innebär att det inte längre uppkommer vare sig några administrativa kostnader eller regelefterlevnadskostnader till följd av tillämpning av utstationeringssystemet för dessa typer av internationella transporter. I synnerhet behövs inte längre någon anmälan om utstationering för denna typ av internationell transport och ej heller uppstår några andra regelefterlevnadskostnader, eftersom värdmedlemsstatens lagstiftning inte i något fall kommer att tillämpas på dessa internationella transporter.

1044. Vad gäller dessa typer av transporter (vilka angetts i punkt 1028 ovan) ger direktiv 2020/1057 otvivelaktigt upphov till en total minskning av utstationeringskostnaderna jämfört med kommissionens förslag till utstationeringsdirektiv, i vilket det föreskrevs att all internationell transport, och således alla transporter som numera är undantagna enligt direktiv 2020/1057, gav upphov till utstationering och att endast transporter som varar kortare än en viss minimitid skulle undantas från vissa delar av de regler som är tillämpliga på utstationerade arbetstagare.

1045. Vad gäller tredjelandstransporter som inte är kopplade till en bilateral transport är det visserligen riktigt att det i direktiv 2020/1057, till skillnad från i kommissionens förslag till direktiv, inte längre föreskrivs ett undantag från tillämpningen av värdmedlemsstatens bestämmelser rörande minsta antal betalda semesterdagar per år och lön om utstationeringen varar i högst tre dagar, vilket i vissa fall leder till ökade kostnader, bland annat för regelefterlevnad, jämfört med det system som föreskrevs i kommissionens förslag till utstationeringsdirektiv.(595)

1046. Sökandemedlemsstaterna har emellertid inte anfört någon uppgift – eller ärligt sagt inte något argument – som kan visa hur en eventuell kostnadsökning för denna typ av transporter skulle kunna uppväga eller kompensera de kostnadsminskningar som nämnts i punkt 1044 ovan till följd av tillämpningen av direktiv 2020/1057 på andra typer av transporter och att det således skulle finnas en risk för att de olägenheter som följer av unionslagstiftarens normativa val blir oproportionerliga i förhållande till fördelarna,(596) vilket innebär att det skulle krävas en kompletterande konsekvensbedömning.

1047. Unionsinstitutionerna har dessutom hänvisat till en rad handlingar och uppgifter som är allmänt tillgängliga, såsom uppgifter från medlemsstaterna som offentliggjorts av Eurostat och som komplement till konsekvensbedömningen gjorde det möjligt att uppskatta effekterna av och kostnaderna för tillämpningen av de reviderade bestämmelserna i direktiv 2020/1057, såsom uppskattningar av andelen varor som är föremål för bilaterala transporter eller tredjelandstransporter eller som gör det möjligt att göra en uppskattning av löneskillnaderna mellan olika medlemsstater.(597)

1048. Vad specifikt gäller påståendet att det inte gjorts någon konsekvensbedömning av utstationeringsreglerna vid de kombinerade transporter som avses i artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 och som Ungerns talan riktas mot, och som även Rumäniens och Republiken Polens talan riktas mot, påpekar jag till att börja med att de bestämmelser som ingick i kommissionens förslag till utstationeringsdirektiv inte innehöll några särskilda regler för kombinerade transporter.

1049. Det framgår emellertid av handlingarna i målen att kommissionen under lagstiftningsprocessen, till följd av frågor från delegationer i rådet, preciserade att ”[d]en första eller den slutliga vägtransportsträcka som utgör en integrerad del av en kombinerad transport kan betraktas som en internationell transport i den mening som avses i artikel 2.2 i förslaget [till utstationeringsdirektiv]. För att säkerställa tillräcklig rättslig klarhet bör det dock klargöras hur vägtransportsträckan för en kombinerad transport bör behandlas mot bakgrund av lex specialis om utstationering inom vägtransportsektorn.”(598)

1050. Av detta klargörande från kommissionen följer att dessa sträckor omfattades av utstationeringsreglerna i förslaget till utstationeringsdirektiv. Av systemet i förslaget till utstationeringsdirektiv följer vidare att de inledande eller avslutande vägtransportsträckorna i en kombinerad transport, betraktade separat från bilaterala transporter, skulle ha betraktats som varje annan form av transport som, såsom framgår av punkterna 1024, 1025 och 1028 ovan, ger upphov till en utstationering som endast omfattas av värdmedlemsstatens bestämmelser rörande minsta antal betalda semesterdagar och lön om utstationeringen varar i högst tre dagar per månad.

1051. Eftersom artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 numera helt utesluter utstationering vid de inledande eller avslutande vägtransportsträckorna i en kombinerad transport som, betraktad för sig, består av bilaterala transporter, liksom för andra typer av transporter (som nämnts i punkt 1028 ovan), medför även direktiv 2020/1057 en total minskning av utstationeringskostnaderna i förhållande till bestämmelserna i kommissionens förslag till utstationeringsdirektiv. Eftersom det för dessa transporter inte längre föreligger någon utstationering, kommer det inte längre att finnas några kostnader kopplade till utstationeringen. Mot denna bakgrund kan det inte hävdas att unionslagstiftaren har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att inte göra en kompletterande konsekvensbedömning för just denna typ av transport.

1052. Parlamentet och rådet har vidare gjort gällande att de förfogade över ett stort antal uppgifter om kombinerade transporter från förarbetena till de föreslagna ändringarna av direktiv 92/106/EEG, däribland konsekvensbedömningen av översynen av det direktivet(599) och andra relevanta dokument.(600)

1053. Av det ovan anförda följer att parlamentet och rådet inte har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att inte göra en kompletterande konsekvensbedömning av den slutliga versionen av bestämmelserna om utstationering av förare i direktiv 2020/1057, och att lagstiftaren förfogade över tillräckliga uppgifter såväl för att utvärdera ändringarna av det angripna direktivet i förhållande till kommissionens inledande konsekvensbedömning som för att bedöma åtgärdernas troliga inverkan.

1054. Av detta följer enligt min mening att talan inte heller kan vinna bifall såvitt avser de grunder som anförts avseende unionslagstiftarens proportionalitetsprövning och följaktligen inte kan vinna bifall såvitt avser någon av de grunder som anförts avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

f)      Åsidosättande av artikel 90 FEUF (jämförd med artikel 3.3 FEU), artikel 91.2 FEUF och artikel 94 FEUF

1)      Parternas argument

1055. Republiken Bulgarien, Rumänien, Republiken Cypern och Republiken Polen har åberopat flera grunder genom vilka de har gjort gällande att artikel 90 FEUF (jämförd med artikel 3.3 FEU), artikel 91.2 FEUF och artikel 94 FEUF har åsidosatts.

1056. Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har gjort gällande att det angripna direktivet strider mot artikel 91.2 FEUF, artikel 90 FEUF jämförd med artikel 3.3 FEU och artikel 94 FEUF, på grund av detta direktivs negativa effekter på levnadsstandarden och sysselsättningen i Bulgarien och Cypern, och rent generellt i medlemsstaterna i unionens utkant, samt på transportföretagens ekonomiska situation. I synnerhet skulle tillämpningen av utstationeringsreglerna göra det omöjligt att utföra tredjelandstransporter. Detta skulle även ha en negativ inverkan på miljön och leda till fler trafikstockningar. Det har emellertid inte gjorts någon konsekvensbedömning avseende hybridmodellen och inget samråd har genomförts i detta avseende, varken med Regionkommittén eller med EESK.

1057. Rumänien betvivlar även att mobilitetspaket I är förenligt med artikel 94 FEUF och med de mål som fastställs i artikel 91.2 FEUF, eftersom konkurrenskraften hos aktörer i utkanten av unionen skulle påverkas av dessa åtgärder. Rumänien anser att det inte går att tala om något verkligt socialt skydd om dessa aktörer utestängs från marknaden. Det sociala skyddet bör åtföljas av lämpliga åtgärder till stöd för friheten att tillhandahålla tjänster.

1058. Republiken Polen har för det första gjort gällande att unionslagstiftaren har åsidosatt artikel 91.2 FEUF, genom att anta ett godtyckligt kriterium för tillämpningen av reglerna om utstationering på transporter. Unionslagstiftaren har nämligen inte beaktat att detta kriterium kan få allvarliga återverkningar på levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner samt på utnyttjandet av transportmedel. Även om unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning innebär detta inte att skyldigheten att beakta vissa verkningar är begränsad till att få kännedom om dem. Enligt deras tolkning har unionslagstiftaren rätt att anta all lagstiftning, vilket strider mot domstolens fasta praxis. I synnerhet har det vid antagandet av de angripna bestämmelserna inte tagits hänsyn till effekten av ökningen av antalet tomkörningar för fordon som i annat fall ägnar sig åt cabotage och utför tredjelandstransporter. Det ekonomiska skälet till att fordon används i trafik utanför gemenskapen är för övrigt att transportföretagen, med beaktande av det geografiska perspektivet, på ett flexibelt sätt kan tillgodose de behov som uppstår på transportområdet, genom att minimera antalet tomkörningar och genom att undvika ineffektiv väntan på nya godstransporter till etableringsstaten. Cabotagetransporterna har liknande egenskaper när det gäller transporternas effektivitet.

1059. De restriktioner för utövandet av cabotagetransporter och tredjelandstransporter som följer av de bestämmelser i direktiv 2020/1057 som Republiken Polen har angripit kan få till följd att transportföretagen drar sig ur marknaden, eftersom de inte kan bedriva en lönsam verksamhet inom ramen för en modell för transporttjänster som förutsätter mindre effektiva transporter. Dessa konsekvenser är särskilt kännbara för transportföretag från medlemsstater i utkanten av unionen, vars verksamhet huvudsakligen grundar sig på cabotagetransporter och tredjelandstransporter.

1060. Konsekvensbedömningen begränsas till en ytlig bedömning av de angripna bestämmelsernas inverkan på sysselsättningsnivån i vissa regioner och avser under alla omständigheter tillämpningen av ett tidsmässigt kriterium för att kunna tillämpa utstationeringsreglerna, vilket skiljer sig från det kriterium som slutligen användes i det angripna direktivet och som inte har samma inverkan på marknaderna i medlemsstaterna i utkanten av unionen. En ökning av vägtrafiken skulle också få negativa konsekvenser för levnadsstandarden i områden i närheten av de viktigaste transportknutpunkterna. I detta sammanhang är det lämpligt att särskilt påpeka den risk som ändringarna medför för trafiksäkerheten.

1061. För det andra har Republiken Polen gjort gällande att unionslagstiftaren vid antagandet av de angripna bestämmelserna inte beaktade transportföretagens ekonomiska situation och därmed åsidosatte artikel 94 FEUF. I motsats till vad som föreskrivs i denna bestämmelse togs i konsekvensbedömningen i förevarande fall inte hänsyn till den ekonomiska situationen för transportföretag från medlemsstater i utkanten av unionen, vilka har en lägre ekonomisk utvecklingsnivå och vars internationella vägtransportverksamhet i större utsträckning är inriktad på cabotage och tredjelandstransporter. De extra kostnader som åvilar transportföretag från medlemsstaterna i utkanten av unionen till följd av tillämpningen av bestämmelserna om utstationering ger dessa aktörer en mindre fördelaktig ställning jämfört med de konkurrerande företagen i unionens geografiska centrum.

1062. Att de angripna bestämmelserna antogs under en period av allvarliga ekonomiska störningar till följd av covid-19-pandemin visar också att transportföretagens ekonomiska situation inte har beaktats. Pandemins ekonomiska effekter är särskilt kännbara inom transportsektorn, som inte bara drabbades av minskad efterfrågan på internationell handel, utan även av de restriktioner för passage av de inre gränserna som olika medlemsstater införde. Dessa effekter förelåg redan vid utarbetandet av direktiv 2020/1057.

1063. Rådet, parlamentet och de parter som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser någon av dessa grunder.

2)      Bedömning

1064. Vad gäller räckvidden av artiklarna 91.2 och 94 FEUF hänvisar jag till övervägandena i punkterna 281–293 ovan, av vilka det framgår att det i båda bestämmelserna endast föreskrivs en skyldighet att ”beakta” vissa omständigheter och att bestämmelserna således inte har ett absolut värde.

1065. Jag anser att de argument som Republiken Bulgarien, Republiken Cypern, Rumänien och Republiken Polen har anfört till stöd för dessa grunder omfattas av mina överväganden i samband med bedömningen av grunderna avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen, inbegripet övervägandet avseende påståendet att det inte har gjorts en kompletterande konsekvensbedömning, samt mina överväganden i samband med prövningen av grunderna avseende åsidosättande av unionens miljöbestämmelser.

1066. Vad slutligen gäller de argument som Republiken Polen har anfört avseende covid-19-pandemin, hänvisar jag till mina överväganden i punkt 306 ovan.

1067. Mot denna bakgrund anser jag att talan inte kan vinna bifall såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av artikel 90 FEUF (jämförd med artikel 3.3 FEU), artikel 91.2 FEUF och artikel 94 FEUF.

g)      Åsidosättande av likabehandlingsprincipen 

1)      Parternas argument

1068. Republiken Litauen har gjort gällande att artikel 1.3 och 1.7 i direktiv 2020/1057 strider mot likabehandlingsprincipen, såsom denna följer av domstolens praxis och av artikel 20 i stadgan, eftersom det genom dessa bestämmelser införs olika regler och garantier för arbetstagarna enbart på grundval av den internationella transportverksamhetens (bilaterala eller icke-bilaterala) art, trots att själva arbetet är av samma slag. Skillnaden mellan dessa transporter ger upphov till olika lön för arbetstagare som är anställda av ett och samma företag och utför samma typ av arbete. Lika situationer behandlas således olika utan att det finns sakliga skäl för detta.

1069. Republiken Litauen anser att om en förare transporterar gods från Vilnius till Paris, via Warszawa och Berlin, är reglerna om utstationering av arbetstagare inte tillämpliga. En annan förare (på väg till samma destination, det vill säga Paris, men som utför olika transporter, och först levererar gods till Warszawa, därefter levererar gods till Berlin och sedan fortsätter till Paris) skulle dock redan anses vara en utstationerad arbetstagare för den del av resan som går från Warszawa till Berlin och från Berlin till Paris.

1070. Republiken Litauen anser att rådets och parlamentets ståndpunkt att de bilaterala och gränsöverskridande transporterna inte liknar varandra och skapar en annan koppling mellan arbetstagaren och den medlemsstat där transporten utförs är irrationell. Republiken Litauen anser att även om de kriterier som ligger till grund för artikel 1.3 och 1.7 i direktiv 2020/1057 vid första anblicken grundar sig på sakliga skäl, är de helt konstlade, eftersom de inte har något samband med de faktiska transporterna och således är omotiverade. I praktiken kommer förarna att utföra samma arbete men behandlas väsentligt olika. De åtskillnadskriterier som unionslagstiftaren har valt i bland annat artikel 1.3 och 1.7 i direktiv 2020/1057 skapar konstlade villkor för förare som ges olika lön, även om de transporter som de utför till sin natur är likartade. Likabehandlingsprincipen åsidosätts således.

1071. Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har gjort gällande att den hybridmodell som följer av direktiv 2020/1057 strider mot artikel 18 FEUF, artiklarna 20 och 21 i stadgan, artikel 4.2 FEU och, om domstolen finner det relevant, artikel 95.1 FEUF. Denna modell leder till att liknande situationer behandlas olika. För det första görs det åtskillnad mellan förare som utför internationella transporter beroende på om det rör sig om tredjelandstransporter eller bilaterala transporter och ges det ett bättre socialt skydd beroende på arbetsgivarens nationalitet och den plats där verksamheten äger rum eller råder det till och med diskriminering mellan förare som är anställda av ett och samma transportföretag. För det andra skiljer hybridmodellen mellan tredjelandstransporter och bilaterala transporter och mellan de transportföretag som bedriver var och en av dessa verksamheter. Transportföretag som utför tredjelandstransporter befinner sig i en mindre fördelaktig situation än de företag som utför bilaterala transporter, trots att dessa två verksamheter utgör två av beståndsdelarna i internationell transport och är två extremt rörliga verksamheter, med en helt jämförbar koppling till värdmedlemsstaten i båda fallen. För det tredje får hybridmodellen till följd att vissa medlemsstater drabbas negativt, och därmed de transportföretag som är etablerade där, eftersom transportföretagen i EU-13 nästan uteslutande utför tredjelandstransporter, medan transportföretagen i EU-15 huvudsakligen utför bilaterala transporter. I konsekvensbedömningen har det redan bekräftats att tillämpningen av utstationeringsreglerna får betydligt större ekonomiska konsekvenser för medlemsstater som Bulgarien. Denna slutsats stärks när det gäller hybridmodellen, eftersom denna modell, till skillnad från den modell som analyserades i konsekvensbedömningen, tillämpas utan någon tidsbegränsning. Slutligen strider hybridmodellen mot artikel 95.1 FEUF genom att transportföretagen drabbas av olika lönekostnader och administrativa kostnader beroende på lastnings- eller lossningsland, eftersom denna modell uppmuntrar transportföretagen att ta ut olika avgifter för samma gods under samma trafikförhållanden på grund av de transporterade produkternas ursprungs- eller bestämmelseland.

1072. Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har vidare gjort gällande att det i direktiv 2020/1057 görs en konstlad åtskillnad mellan tredjelandstransporter utan tillräcklig koppling till värdmedlemsstatens territorium och bilaterala transporter. Dessa medlemsstater har tillbakavisat de skäl som framför allt parlamentet anförde i sitt svaromål efter att ha medgett att det vissa jämförbara fall kan uppstå en skillnad i behandling och har vidhållit att skillnaden i de ekonomiska bördor som åvilade transportföretagen är en direkt följd av skillnaden i etableringsmedlemsstat, vilket tydligt utgör en förbjuden diskriminering. Hybridmodellens ojämlika inverkan illustreras även av den omständigheten att de transportföretag som huvudsakligen utför bilaterala transporter kan utföra vissa tredjelandstransporter utan att följa utstationeringsreglerna.

1073. Rumänien anser att artikel 1.3–1.6 i direktiv 2020/1057 strider mot artikel 18 FEUF och har gjort gällande att de aktörer som är etablerade i utkanten av unionen, med tanke på transportmarknadens struktur, skulle påverkas mer av de administrativa och ekonomiska kostnader som följer av de skyldigheter som föreskrivs i ovannämnda bestämmelser och således skulle avskräckas från att utföra de transporter som regleras i artikel 1.3–1.6 i direktiv 2020/1057. De skulle helt förlora sin konkurrenskraft. Dessa effekter ska för övrigt beaktas i sin helhet, det vill säga genom att beakta dem tillsammans med effekterna av de övriga åtgärderna i mobilitetspaketet, särskilt vad gäller cabotage, fordonens återvändande var åttonde vecka, förarnas återvändande var fjärde vecka och förbudet mot att tillbringa den normala veckovilan i förarhytten. Rumänien har erinrat om att landet redan i sin talan mot förordningarna 2020/1054 och 2020/1055 har angett att dessa åtgärder skapar handelshinder och särskilt skadar de transportföretag som är etablerade i utkanten av unionen, och indirekt de arbetstagare som arbetar för dessa transportföretag. Rumänien har gjort gällande att situationen för transportföretag i utkanten av unionen inte kan likställas med ”den särskilda situationen i en enda medlemsstat” i den mening som avses i domstolens praxis och att unionslagstiftaren följaktligen borde ha beaktat dessa transportföretags situation när mobilitetspaketet antogs. Unionslagstiftningen bör ta hänsyn till skillnader i fråga om geografi, graden av ekonomisk utveckling, graden av utveckling av marknader och graden av utveckling av infrastrukturer och sträva efter att minska förseningarna och uppnå en mer homogen fördelning av fördelarna med och kostnader för att vara medlem i unionen.

1074. Rumänien har även uttryckt tvivel om huruvida mobilitetspaket I är förenligt med artikel 94 FEUF och med de mål som fastställs i artikel 91.2 FEUF, eftersom konkurrenskraften för aktörer i utkanten av unionen skulle påverkas av dessa åtgärder. Rumänien anser att det inte kan finnas något verkligt socialt skydd om dessa aktörer utestängs från marknaden. Det sociala skyddet bör åtföljas av lämpliga åtgärder till stöd för friheten att tillhandahålla tjänster.

1075. Vad särskilt gäller artikel 1 i direktiv 2020/1057 har rådet medgett att denna underlättar bilaterala transporter men inte tredjelandstransporter, det vill säga sådana transporter som utförs av östeuropeiska företag, eftersom dessa är belägna utanför det område som unionens internationella vägtransporter är koncentrerad till. Den oproportionerliga effekten för transportföretag i enbart vissa av medlemsstaterna skulle gå långt utöver enbart den inneboende effekten av skillnaden i behandling mellan inhemska transportföretag och utlandsetablerade transportföretag.

1076. Ungern har gjort gällande att artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 strider mot likabehandlingsprincipen. Ungern anser att kombinerade transporter består av två typer av transporter, nämligen medföljande transporter (föraren medföljer fordonet under hela transporten) och icke-medföljande transporter (föraren medföljer endast fordonet under vägtransportsträckan).

1077. Vad gäller medföljande transporter har Ungern gjort gällande att eftersom föraren är närvarande under alla delar av transporten och under hela tiden transporten varar, är den kombinerade transporten i alla avseenden jämförbar med en bilateral transport. För att dessa situationer ska vara jämförbara bör det, i enlighet med principen om likabehandling, krävas att undantaget i artikel 1.3 i direktiv 2020/1057 omfattar hela transporten, det vill säga båda vägtransportsträckorna. Enligt Ungern motiverar inte bytet av transportslag en skillnad i behandling och bör detta inte påverka utstationeringsreglernas tillämplighet. Den omständigheten att unionslagstiftaren inte har föreskrivit att det undantag som föreskrivs för bilaterala godstransporter ska utvidgas till att omfatta kombinerade medföljande transporter utgör ett åsidosättande av principen om likabehandling. Ungern anser att unionslagstiftaren på ett konstlat sätt har delat upp de kombinerade transporterna i två vägtransportsträckor (den inledande sträckan och den avslutande sträckan), varav den ena inte uppfyller villkoret för att betraktas som en bilateral transport. Om den kombinerade transporten inleds i etableringslandet är vägtransportsträckan inte en bilateral transport och om det rör sig om en returresa är den inledande sträckan inte en sådan transport. Unionslagstiftaren har dessutom inte gjort någon konsekvensbedömning av artikel 1.6 i direktiv 2020/1057.

1078. Ungern har tillagt att artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 har en större räckvidd än vad som i strikt mening är nödvändigt för att uppnå det mål som rådet har åberopat, eftersom denna artikel innebär att förare som utför en bilateral transport genom att följa med fordonen på en annan sträcka än vägtransportsträckan omfattas av tillämpningsområdet för utstationeringsdirektivet. Artikel 1 i direktiv 92/106 kan tolkas så, att de två alternativen i denna artikel inte nödvändigtvis utesluter varandra och att begreppet kombinerad transport kan omfatta en situation där föraren utför körningen på både den inledande och den avslutande vägtransportsträckan. Om så inte är fallet har Ungern gjort gällande att lagstiftaren skulle ha varit tvungen att ha gjort undantag i direktivet för sådana fall, och att artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 är rättsstridig, eftersom den har en alltför snäv räckvidd som strider mot principen om likabehandling.

1079. Rådet och parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser de grunder som anförts avseende åsidosättande av likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen.

2)      Bedömning

1080. Vid min bedömning nedan kommer att jag att vägledas av de principer som jag erinrat om i punkt 75 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande och av de gränser för domstolsprövningen som erkänts av domstolen (se punkt 80 i förevarande förslag till avgörande).

i)      Inledande anmärkningar

1081. Vad gäller Rumäniens argument avseende artiklarna 91.2 och 94 FEUF ska de, eftersom de åtminstone delvis avser övriga åtgärder i mobilitetspaketet, förklaras verkningslösa, eftersom Rumäniens talan i mål C-542/20 avser ogiltigförklaring av artikel 1.3–1.6 i direktiv 2020/1057. I övrigt hänvisar jag till den del av analysen av direktiv 2020/1057 som ägnas åt prövningen av artiklarna 91.2 FEUF och 94 FEUF.(601)

1082. Vad gäller Republiken Bulgariens och Republiken Cyperns anmärkning om åsidosättande av artikel 95.1 FEUF, påpekar jag, i likhet med rådet, att denna anmärkning inte kan godtas, eftersom denna artikel förbjuder all sådan diskriminering som består i att transportföretag tillämpar olika fraktsatser och befordringsvillkor för att frakta samma slag av gods samma väg på grund av godsets ursprungs- eller bestämmelseland. Varken Republiken Bulgarien eller Republiken Cypern har visat att genomförandet av skyldigheten att fordonen ska återvända var åttonde vecka skulle få en sådan verkan och att artikel 95.1 FEUF inte påverkar parlamentets och rådets möjligheter enligt artikel 95.2 FEUF att vidta åtgärder som avviker från detta förbud mot specifik diskriminering med stöd av artikel 91.1 FEUF, vilken jag erinrar om utgör den rättsliga grunden för direktiv 2020/1057.

ii)    Åsidosättande av principen om likabehandling av bilaterala transporter och tredjelandstransporter (Republiken Litauen, Republiken Bulgarien, Rumänien och Republiken Cypern(602))

1083. Vad gäller påståendet om ett åsidosättande av principen om likabehandling av bilaterala transporter och tredjelandstransporter, särskilt den grund som har anförts av Republiken Litauen,(603) Republiken Bulgarien och Republiken Cypern, är det lämpligt att, i likhet med rådet, erinra om att utstationeringsreglerna har som allmänt mål att underlätta friheten att tillhandahålla tjänster genom att på ett samordnat sätt fastställa den nationella lagstiftning som reglerar arbets- och anställningsvillkoren för en arbetstagare som befinner sig i en gränsöverskridande situation. Det särskilda syftet med direktiv 2020/1057 är att fastställa särskilda regler för att ta hänsyn till transportsektorns särdrag. Det kriterium som unionslagstiftaren har valt är typen av transport.

1084. Argumentet att tillämpningen av olika bestämmelser på situationer där arbetet är av samma art utgör ett åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen, såsom anförts av Republiken Litauen, tar inte hänsyn till den faktiska situationen vid en utstationering som per definition leder till att samma arbete utförs, men inom en annan medlemsstats territorium. Det är uppenbart att det arbete som en förare utför under en bilateral transport, i sig och i princip, inte är väsensskilt från det arbete som föraren utför vid en tredjelandstransport. Som rådet har gjort gällande kan det användbara kriteriet för att avgöra om situationerna är jämförbara därför naturligtvis inte vara enbart arbetets art, eftersom detta, genom en överdriven generalisering, riskerar att sudda ut de inneboende objektiva skillnaderna mellan olika typer av transporter.

1085. Skillnaden i behandling mellan bilaterala transporter och tredjelandstransporter grundar sig på den omständigheten att arbetstagaren i det sistnämnda fallet utför transporter från en medlemsstat till en annan, och att ingen av dessa stater är etableringsmedlemsstaten. Mot bakgrund av kriteriet om en koppling mellan etableringsmedlemsstaten och tjänsterna,(604) framstår dessa två situationer således inte som jämförbara. Domstolen har redan fastställt en sådan skillnad med avseende på direktiv 96/71.(605) Det antagande som Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har grundat sig på är således i grunden felaktigt, eftersom det kriterium som unionslagstiftaren valde vid utövandet av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning grundar sig på en jämförelse mellan kopplingen mellan den typ av tjänster som tillhandahålls i värdmedlemsstaten och kopplingen till etableringsmedlemsstaten och på att de bilaterala transporterna och tredjelandstransportern inte är jämförbara med hänsyn till det mål som lagstiftaren eftersträvar och som det erinrats om i punkt 952 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

1086. I motsats till vad Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har gjort gällande följer det naturligtvis av detta att förarna själva inte befinner sig i en jämförbar situation beroende på om de är kopplade till en bilateral transport eller en tredjelandstransport. Republiken Bulgarien och Republiken Cypern kan inte heller göra gällande att situationen för transportföretag som utför tredjelandstransporter är mindre förmånlig än situationen för transportföretag som utför bilaterala transporter då det rör sig om två underkategorier av internationell transport, eftersom frågan huruvida det rör sig om jämförbara situationen, som jag precis har erinrat om och med tanke på det mål som eftersträvas med direktiv 2020/1057, ska bedömas utifrån typen av transport beroende på den koppling till etableringsmedlemsstaten som följer härav.

1087. Som svar på argumenten om att principen om likabehandling av medlemsstaterna har åsidosatts, konstaterar jag att det framstår som att medlemsstaterna behandlas alldeles lika.

1088. I likhet med parlamentet påpekar jag till att börja med att det i det angripna direktivet inte görs någon formell åtskillnad mellan medlemsstaterna eller aktörerna på grund av deras nationalitet.

1089. Rumänien har emellertid gjort gällande att eftersom denna marknad har sitt centrum i den västra delen av unionen är tredjelandstransporternas andel av den verksamhet som bedrivs av företag i utkanten av unionen med nödvändighet mycket större. Systemet för utstationering av arbetstagare i direktiv 2020/1057 gör emellertid enligt Rumänien att dessa transporter är mycket dyrare för dessa vägtransportföretag. Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har anfört liknande argument.

1090. Mot bakgrund av vad rådet har visat(606) anser jag för det första att det fortfarande är svårt att exakt avgöra vad som utgör de centrala delarna av unionen och vad som utgör utkanten av unionen.(607) För att fastställa huruvida situationerna är jämförbara måste emellertid ett exakt kriterium fastställas.

1091. För det andra hade lagstiftaren vid tidpunkten för antagandet av direktiv 2020/1057, såsom rådet och parlamentet har erinrat om, som mål att samordna de bestämmelser som kunde utgöra hinder för friheten att tillhandahålla tjänster. Lagstiftningsarbetet vägleddes av en ständig strävan efter att uppnå en balans mellan åtgärder för att förbättra de sociala villkoren och arbetsvillkoren för förare och åtgärder för att underlätta utövandet av friheten att tillhandahålla vägtransporttjänster som bygger på rättvis konkurrens. Målsättningen med direktivet är således att friheten att tillhandahålla tjänster ska utövas inom ramen för en konkurrens som inte sker till priset av allt för stora skillnader i anställnings- och arbetsvillkor. Det mål som eftersträvas är en verkligt integrerad och konkurrensutsatt inre marknad som också är ett instrument för verklig social konvergens. Jag anser att det är viktigt att erinra om, vilket parlamentet har gjort, att målet med direktiv 2020/1057 inte är att undanröja konkurrensen i kostnadshänseende. Direktiv 2020/1057 skapar inte heller någon snedvridning av konkurrensen.(608) För att uppnå ovannämnda jämvikt (se ovan) är det dessutom nödvändigt att beakta situationen i samtliga medlemsstater i unionen och inte den särskilda situationen i en enskild medlemsstat.(609)

1092. Som jag redan har påpekat vid flera tillfällen i förevarande förslag till avgörande, ska det även erinras om att domstolen redan har funnit att unionslagstiftaren har rätt att anpassa en lagstiftningsakt för att åstadkomma en omfördelning av de föreliggande intressena i syfte att öka förarnas sociala skydd genom att ändra villkoren för utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster. Dessutom har en harmoniseringsåtgärd på unionsnivå oundvikligen olika effekter i olika medlemsstater.(610) Lagstiftaren kan inte vara skyldig att kompensera för de skillnader i kostnader mellan ekonomiska aktörer som följer av deras val av ekonomisk modell och de olika villkor som gäller för dem(611) på grund av detta val. Valet att etablera sig eller att fortsätta vara etablerad långt från marknadens påstådda centrum för att dra nytta av lägre kostnader, även sociala, samtidigt som förare, ibland för långa perioder, skickas till de medlemsstater där kostnaderna är höga är ett affärsmässigt val som lika lite som något annat affärsmässigt val får favoriseras av unionslagstiftaren.

1093. Domstolen har i detta avseende redan funnit att unionslagstiftaren, med hänsyn till den betydande utveckling som har påverkat den inre marknaden, däribland de successiva utvidgningarna av unionen, hade rätt att anpassa en lagstiftningsakt för att åstadkomma en omfördelning av de berörda intressena i syfte att öka det sociala skyddet för förarna genom att ändra villkoren för friheten att tillhandahålla tjänster. När medlemsstaternas lagstiftning redan har samordnats genom en lagstiftningsakt på ett av unionens politikområden, kan unionslagstiftaren nämligen inte fråntas möjligheten att anpassa denna akt till ändrade omständigheter, med hänsyn till unionslagstiftarens uppgift att säkerställa skyddet av de allmänna intressen som erkänns i EUF-fördraget och beakta unionens övergripande mål enligt artikel 9 i detta fördrag, däribland de krav som är knutna till främjandet av en hög sysselsättningsnivå och garantier för ett fullgott socialt skydd.(612)

1094. Rumänien har inte styrkt de sociala konsekvenserna av genomförandet av direktiv 2020/1057, men dessa bör under alla omständigheter vägas mot de sociala framsteg som direktiv 2020/1057 innebär för förarna. För övrigt förefaller det uppenbart att det är oundvikligt att bestämmelserna i direktiv 2020/1057 oftare drabbar de företag som oftast utstationerar arbetstagare. Dessa ojämlika effekter framstår som oundvikliga utan att en jämlik tillämpning av dessa regler kan ifrågasättas.(613)

1095. Slutligen konstaterar jag, i likhet med parlamentet, att det exempel som Republiken Litauen har använt för att visa på en skillnad i behandling till följd av att bestämmelserna i direktiv 2020/1057 tillämpas på transporter av samma slag(614) inte är övertygande. Såsom jag förstår det skulle den första delen av hypotesen kunna avse en sådan transiteringssituation som regleras i artikel 1.5 i direktiv 2020/1057, som inte omfattas av Republiken Litauens talan. Av de skäl som rådet har angett, och som jag hänvisar till,(615) utgör de löneskillnader som Republiken Litauen har åberopat inte heller något bevis för att det föreligger diskriminering.

iii) Det påstådda åsidosättandet av principen om likabehandling av kombinerade transporter och bilaterala transporter (Ungern)

1096. Vad gäller kombinerade transporter framgår det av artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 att utan hinder av artikel 2.1 i direktiv 96/71 ska en förare inte anses vara utstationerad enligt detta direktiv om föraren utför ”den inledande eller avslutande vägtransportsträckan” i en kombinerad transport, enligt definitionen i direktiv 92/106, om vägsträckan i sig utgörs av bilaterala transporter, enligt definitionen i artikel 1.3.

1097. Ungern har i huvudsak gjort gällande att artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 innebär ett åsidosättande av principen om likabehandling, eftersom vissa kombinerade transporter är jämförbara med bilaterala transporter och ändå omfattas av olika regelverk med avseende på tillämpningen av bestämmelserna om utstationering, och således behandlas olika utan sakliga skäl.

1098. Vad gäller Ungerns anmärkningar om dels avsaknaden av en konsekvensbedömning, dels den vidare räckvidd av artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 än vad som krävs för att uppnå det eftersträvade målet, är det uppenbart att dessa inte har något samband med iakttagandet av principen om likabehandling och de kommer således inte att prövas här.

1099. Ungern har inriktat sina argument på att den kombinerade medföljande transporten kan likställas med en bilateral transport, vilket innebär att undantaget i artikel 1.3 i direktiv 2020/1057 i praktiken ska tillämpas på transporten i dess helhet, det vill säga på båda vägtransportsträckorna. Ungern utgår således från antagandet att förarens situation i dessa båda fall är jämförbar, ett antagande som jag nu kommer att kontrollera.

1100. Av min bedömning av huruvida de angripna bestämmelserna i direktiv 2020/1057 är proportionerliga framgår att det kriterium som grundar sig på typen av transport vid tillämpningen av reglerna om utstationering av förare i samband med internationella transporter är lämpligt och att var och en av de olika transporttyperna har olika koppling till antingen etableringsmedlemsstaten eller värdmedlemsstaten. Enligt min mening förhåller det sig inte annorlunda med kombinerade transporter. Det är även viktigt att erinra om att de transporter som omfattas av direktiv 2020/1057 medför en gränspassage.

1101. Låt oss utgå från antagandet att det är fråga om en kombinerad transport från stat A. Den första sträckan utgörs av vägsträckan till en järnvägsstation i denna stat A. Lastbilen lastas och föraren medföljer lastbilen. Lastbilen lossas i stat B, där föraren fortsätter sin körning till destinationen i stat B. Den inledande vägsträckan är inte mer av en bilateral transport än den avslutande vägsträckan. Om man endast tar hänsyn till transportens start- och slutpunkt (förflyttning av gods från staten A till staten B), förefaller transporten i sin helhet jämförbar med en bilateral transport. Eftersom det i princip rör sig om tillhandahållande av gränsöverskridande tjänster förefaller situationen emellertid inte längre vara jämförbar sett till själva tjänsten.

1102. Vid en bilateral monomodal transport utför föraren nämligen hela transporten, inbegripet den del som utgör internationell transport. Om man utgår från ovannämnda arbetshypotes är den tid som föraren lägger på transporten inte nödvändigtvis den tid som ska krediteras transportföretaget. Lastbilen och föraren är ”passiva” aktörer och transporttjänsten utförs (vanligtvis) av en annan aktör i den modala kedjan (järnvägstransportföretag, sjötransportföretag etcetera). För övrigt är tiden i sig inte det kriterium som lagstiftaren valt i direktiv 2020/1057. Följaktligen förefaller situationen för en förare som utför en kombinerad transport i dess helhet inte vara jämförbar med situationen för en förare som utför en bilateral transport. Jag kan således inte godta Ungerns påstående att kombinerade transporter med medföljande förare utgör ”en enda sammanhängande transport”. I motsats till vad Ungern har gjort gällande följer skillnaden i behandling inte av ändringen av transportslaget, utan av objektiva skillnader mellan olika typer av transporter vad gäller själva sättet att tillhandahålla tjänsterna. Jag är således benägen att, i likhet med parlamentet, anse att lagstiftarens val kan förklaras av att det är nödvändigt att beakta särdragen hos en transport av detta slag samt den specifika karaktären av det problem som lagstiftaren hade att ta ställning till när direktiv 2020/1057 antogs.

1103. Med hänsyn till de kombinerade transporternas högst mångfacetterade karaktär anser jag att det nästan är oundvikligt att artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 i grund och botten endast kan tillämpas från fall till fall utifrån de kriterier som anges däri. Det framgår dessutom av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 80 i förevarande förslag till avgörande att unionsdomstolen inte kan ersätta lagstiftarens bedömning med sin egen, inbegripet vad gäller likabehandlingsprincipen.

1104. Slutligen konstaterar jag, i likhet med parlamentet, att Ungern inte har bestritt att det är berättigat att dela upp de kombinerade transporterna i inledande och avslutande vägtransportsträckor när den kombinerade transporten inte sker med en medföljande förare. Denna åtskillnad mellan inledande och avslutande vägtransportsträckor skapades inte ex nihilo av unionslagstiftaren i samband med antagandet av direktiv 2020/1057, utan återger lydelsen av den definition (som Ungern inte kan ifrågasätta i den del av sin talan som riktas mot direktiv 2020/1057) som ges i artikel 1 i direktiv 92/106, som det således uttryckligen hänvisas till i artikel 1.6.

1105. Republiken Ungerns talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna grund

iv)    Slutsats

1106. Talan kan inte vinna bifall såvitt avser någon av de grunder enligt vilka artikel 1.1, 1.3, 1.4, 1.5, 1.6 och 1.7 i direktiv 2020/1057 åsidosätter likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen.

h)      Åsidosättande av den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster

1)      Parternas argument

1107. Vad för det första gäller den fria rörligheten för varor har Republiken Bulgarien och Republiken Cypern genom identiska argument hävdat att en tillämpning av hybridmodellen skulle få allvarliga ekonomiska konsekvenser och påverka den fria rörligheten för varor. En sådan modell utgör en åtgärd med motsvarande verkan som sådana kvantitativa restriktioner som är förbjudna enligt artiklarna 34 och 35 FEUF och som inte kan motiveras med stöd av artikel 36 FEUF. Kommissionen har medgett att tillämpningen av den nationella lagstiftningen på alla internationella transporter som innefattar lastning och/eller lossning på inom landet, utan hänsyn till huruvida det föreligger en tillräcklig koppling till den berörda medlemsstaten, utgör en oproportionerlig inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för varor och inte är motiverad, eftersom den medför oproportionerliga administrativa bördor som hindrar den inre marknaden från att fungera väl.(616)

1108. Vad för det andra gäller den fria rörligheten för tjänster och den gemensamma transportpolitiken har Republiken Bulgarien och Republiken Cypern hävdat att hybridmodellen begränsar friheten att tillhandahålla transporttjänster, i strid med artikel 58.1 FEUF jämförd med artikel 91 FEUF. Det följer av domstolens praxis att principen om frihet att tillhandahålla tjänster ska tillämpas genom att genomföra den gemensamma transportpolitiken. Hybridmodellen skulle återinföra en form av diskriminering på grund av tjänsteleverantörens nationalitet eller den plats där denne är etablerad och skulle innebära ett steg tillbaka i genomförandet av en gemensam transportpolitik som garanterar friheten att tillhandahålla tjänster. Eftersom det även framgår av rättspraxis att unionslagstiftaren på detta område inte förfogar över det utrymme för skönsmässig bedömning som denne kan göra gällande på andra områden inom den gemensamma transportpolitiken, har parlamentet och rådet åsidosatt sin skyldighet att säkerställa att principerna om frihet att tillhandahålla tjänster tillämpas på den gemensamma transportpolitikens alla områden.

1109. För det fall domstolen skulle finna att det är relevant har Republiken Bulgarien och Republiken Cypern, av samma skäl, gjort gällande att artikel 56 FEUF har åsidosatts. Dessa medlemsstater har slutligen erinrat om att de motsätter sig själva idéen om att det i direktiv 2020/1057 införs striktare undantag från regelverket än i direktiv 96/71.

1110. Rådet och parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser dessa grunder

2)      Bedömning

1111. Vad gäller den första delen av denna grund har Republiken Bulgarien och Republiken Cypern gjort gällande att ”hybridmodellen” är en åtgärd som har motsvarande verkan som sådana kvantitativa restriktioner som är förbjudna enligt artiklarna 34 och 35 FEUF och som inte kan motiveras med stöd av artikel 36 FEUF.

1112. Dessa sökandemedlemsstater har enligt min mening inte i tillräcklig utsträckning visat att detta är ett resultat av genomförandet av hybridmodellen på unionsnivå och har nöjt sig med allmänna och ostyrkta påståenden. Att vissa detta är ännu svårare eftersom de påstått inskränkande effekterna på den fria rörligheten för varor som tillämpningen av utstationeringsreglerna på internationella vägtransporter på de villkor som föreskrivs i direktiv 2020/1057 medför framstår klart och tydligt som alltför slumpmässiga och indirekta för att ”hybridmodellen” ska kunna anses utgöra ett hinder för handeln mellan medlemsstaterna och således utgöra en inskränkning i den mening som avses i artiklarna 34 och 35 FEUF.(617)

1113. Hänvisningen till kommissionens pressmeddelande av den 27 april 2017(618) innebär inte att sökandemedlemsstaterna kunde befästa sin ställning. Kommissionen uttalade sig nämligen inte om direktiv 2020/1057, utan om tillämpningen av nationell lagstiftning på internationella transporter på villkor som ensidigt fastställts av den berörda medlemsstaten. Även om kommissionen beklagade att den avgörande faktorn för tillämpningen av den nationella lagstiftningen var den enda omständigheten att den aktuella internationella transporten innefattade lossning eller lastning inom landet, konstaterar jag vidare att detta inte är det kriterium som unionslagstiftaren valt i direktiv 2020/1057 för att avgöra huruvida det rör sig om en utstationeringssituation. I samma pressmeddelande förklarade kommissionen dessutom att det var omotiverat att tillämpa den nationella lagstiftningen på internationella transporter som inte hade en tillräcklig koppling till den berörda medlemsstaten.

1114. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna grunds första del.

1115. Vad gäller förevarande grunds andra del har jag redan erinrat om transportsektorns särskilda karaktär och särskilda ställning i fördragen,(619) och att denna sektor omfattas av ett särskilt regelverk på den inre marknaden. Jag erinrar särskilt om att transporternas särskilda ställning vid organiserandet av den inre marknaden utmärks av en etableringsrätt i varje medlemsstat som grundas på fördraget i kombination med en rätt för transportföretagen att fritt tillhandahålla tjänster som endast föreligger såvitt denna rätt har erkänts genom sekundärrättsliga bestämmelser som antagits av unionslagstiftaren inom ramen för den gemensamma transportpolitiken.

1116. Vad gäller det påstådda åsidosättandet av friheten att tillhandahålla tjänster påpekar jag till att börja med att varken Republiken Bulgarien eller Republiken Cypern på något sätt har styrkt sitt påstående att ”hybridmodellen” begränsar friheten att tillhandahålla transporttjänster.

1117. För det fall domstolen ändå skulle vilja pröva denna del av förevarande grund, erinrar jag om att det i artikel 58.1 FEUF och artikel 91 FEUF föreskrivs att den fria rörligheten för tjänster på transportområdet ska genomföras av unionslagstiftaren.

1118. Som jag redan har påpekat har unionslagstiftaren, genom att anpassa en lagstiftningsakt för att öka det sociala skyddet för de berörda arbetstagarna, rätt att ändra villkoren för utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster på vägtransportområdet, eftersom graden av liberalisering enligt artikel 58.1 FEUF inte fastställs direkt av artikel 56 FEUF utan av unionslagstiftaren själv i samband med genomförandet av den gemensamma transportpolitiken.

1119. Mot denna bakgrund kan talan under alla omständigheter inte vinna bifall såvitt avser denna grunds andra del.

i)      Åsidosättande av artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan

1)      Parternas argument

1120. Enligt Republiken Polen åsidosätter bestämmelserna i artikel 1.3, 1.4, 1.6 och 1.7 i direktiv 2020/1057 artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan, eftersom miljöskyddskraven inte har beaktats i tillräcklig utsträckning.

1121. Av dessa två bestämmelser följer att unionsinstitutionerna är skyldiga att avhålla sig från att vidta åtgärder som kan äventyra uppnåendet av miljöskyddsmålen, och detta utöver de åtgärder som är hänförliga till artiklarna 191 och 192 FEUF. Principen att miljökraven ska integreras i unionens övriga politik, vilken följer av nämnda artiklar, gör det möjligt att förena miljöskyddsmålen och kraven på miljöskydd med unionens övriga intressen och mål samt att uppnå en hållbar utveckling. En sådan princip utgör i sig en grund för ogiltigförklaring av en unionsrättsakt när det är uppenbart att miljöintressena inte har beaktats eller helt har åsidosatts, vilket följer av generaladvokaten Geelhoeds tolkning av artikel 6 EG.(620)

1122. Med hänsyn till den horisontella karaktär som utmärker artikel 11 FEUF ska, vid prövningen av huruvida en viss åtgärd i tillräcklig utsträckning bidrar till att skydda miljön, en åtgärd inte betraktas isolerat i förhållande till andra unionsåtgärder som antagits i detta syfte och som har samband med den berörda verksamheten, utan det är samtliga åtgärder som unionen vidtar på detta område som utgör en lämplig ram för en sådan bedömning. Domstolsprövningen av huruvida unionslagstiftarens agerande är förenligt med denna integrationsprincip bör motsvara den prövning som tribunalen gjorde när den prövade huruvida kommissionens handlande var förenligt med principen om energisolidaritet.(621) Under dessa omständigheter ankom det på lagstiftaren att beakta miljökraven innan de angripna åtgärderna antogs, vilket bland annat innebar att det var nödvändigt att göra en bedömning av de planerade reglernas inverkan på miljön och att försäkra sig om att dessa inte skulle skada förverkligandet av de mål som fastställts i andra sekundärrättsakter som antagits på miljöområdet.

1123. Parlamentet och rådet är enligt Republiken Polen skyldiga att göra en avvägning mellan motstående intressena och i förekommande fall göra lämpliga ändringar. Om artikel 11 FEUF tolkas så, att den endast avser rättsområden och inte särskilda åtgärder, skulle dess betydelse i hög grad relativiseras. Miljöskyddskraven bör även beaktas vid fastställandet av de olika åtgärder som ingår i det relevanta området av unionsrätten. Argumentet att andra sekundärrättsakter om bekämpning av luftföroreningar inte kan beaktas kan inte godtas, eftersom detta på nytt skulle äventyra effektiviteten av artikel 11 FEUF, och institutionerna då skulle kunna anta en rättsakt som hindrar eller förhindrar uppfyllandet av de mål som fastställts i rättsakter som antagits på miljöområdet, trots att klimatkrisen är den största utmaningen för unionens miljöpolitik och institutionerna på ett konsekvent sätt måste sträva efter att uppnå de klimatmål som unionen har antagit. Det är välkänt att luftföroreningar till följd av utsläpp vid transporter orsakar många hälsoproblem, och att detta framför allt gäller vägtransporter. Genom att tillämpa reglerna om utstationering på förare som utför cabotagetransporter och tredjelandstransporter riskerar direktiv 2020/1057 enligt Republiken Polen att leda till ytterligare resor, bland annat tomkörningar, och följaktligen till ökade koldioxidutsläpp och luftföroreningar, trots att institutionerna tvärtom är skyldiga att avstå från åtgärder som kan äventyra effektiviteten av de bestämmelser som redan antagits för att minska luftföroreningarna och koldioxidutsläppen och för att uppnå de miljömål för unionen som följer av bland annat den europeiska gröna given, målet om en klimatneutral union senast 2050 genom en minskning med 90 procent av de totala transportutsläppen jämfört med 1990 års nivåer senast år 2050 och de mål som fastställts för medlemsstaterna i unionslagstiftningen på området.

1124. Dessutom ska verkningarna av direktiv 2020/1057 på miljön även bedömas mot bakgrund av att dessa verkningar tillkommer utöver de verkningar som följer av andra rättsakter som ingår i mobilitetspaketet, det vill säga förordningarna 2020/1054 och 2020/1055. De negativa miljöeffekterna av skyldigheten för fordonen att återvända bekräftas emellertid av olika analyser.

1125. Den potentiella konflikten mellan de angripna åtgärderna och unionens klimatmål har för övrigt bidragit till att kommissionsledamot Vălean har gett uttryck för sin oro för att mobilitetspaketet, i synnerhet skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka och de restriktioner som är tillämpliga på kombinerade transporter, varken är förenliga med ambitionerna i den europeiska gröna given eller med Europeiska rådets mål om en klimatneutral union senast år 2050.(622) Republiken Polen har även understrukit att kommissionen höjde unionens klimatambitioner år 2020(623) och att koldioxidutsläppen från de ytterligare resor som de angripna åtgärderna leder till kan göra det ännu svårare att nå detta mål.

1126. De negativa miljöeffekterna av de angripna åtgärderna äventyrar medlemsstaternas möjligheter att nå de mål om att minska utsläppen av växthusgaser som fastställs i förordning 2018/842,(624) de utsläppsmål för vissa luftföroreningar som fastställs i direktiv 2016/2284(625) och luftkvalitetsmålen i direktiv 2008/50.(626) De ytterligare utsläpp av kväveoxid och damm som tillämpningen av de angripna bestämmelserna leder till kan äventyra effektiviteten av de åtgärder som medlemsstaterna har fastställt i sina luftskyddsplaner, särskilt de planer som antagits för zoner och tätbebyggelser som ligger nära de kommunikationsvägar som används vid internationella transporter.

1127. Trots alla dessa negativa effekter har svarandeinstitutionerna underlåtit att uppfylla sin skyldighet att göra en lämplig analys av hur dessa åtgärder påverkar möjligheterna att nå unionens miljömål och iakttagandet av de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt rättsakter på miljöområdet. Ingen av de rättsakter som ingår i mobilitetspaketet tar upp miljöfrågor och dessa frågor har inte heller undersökts i den konsekvensbedömning som gjordes före antagandet av mobilitetspaketet. Kommissionen nöjde sig med att konstatera att de planerade alternativen inte hade någon inverkan på miljön.(627)

1128. Svarandeinstitutionerna har således inte analyserat hur genomförandet av de angripna bestämmelserna påverkar miljökraven, trots att deras verkningar strider mot de mål som fastställts i de rättsakter som antagits på miljöområdet. Nämnda institutioner har inte gjort någon avvägning mellan dessa mål och de intressen som eftersträvas med mobilitetspaketet. Miljöskyddskraven och målet att säkerställa en hög nivå av miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet har uppenbarligen inte beaktats. Av direktiv 2020/1057 framgår särskilt att tillämpningen av utstationeringsreglerna på de inledande eller avslutande sträckorna av kombinerade transporter dels försvårar genomförandet av dessa regler i Centraleuropa för transportföretag från stater i utkanten av unionen, dels gör det mindre attraktivt att använda sig av dessa regler. De bilaterala sträckor som uteslutande genomförs på väg favoriseras slutligen, i strid med det eftersträvade målet och trots att de ”inte är miljövänliga”. Kommissionens analys av cabotagerestriktionernas inverkan på kombinerade transporter bekräftade att begränsningarna av tillhandahållandet av cabotagetjänster i samband med kombinerade transporter skadar miljön och strider mot den europeiska gröna given.(628)

1129. Artikel 1.3, 1.4, 1.6 och 1.7 i direktiv 2020/1057 strider följaktligen mot integrationsprincipen i artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan.

1130. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

1131. HIT!!!De flesta av de argument som Republiken Polen har anfört inom ramen för denna grund är en upprepning av de argument som anförts inom ramen för de grunder avseende åsidosättande av artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan som samma sökandemedlemsstat har anfört i sin respektive talan mot förordning 2020/1054 och förordning 2020/1055. Vad gäller argumenten avseende tolkningen av artikel 11 FEUF och dess räckvidd samt av artikel 37 i stadgan, räckvidden av den princip om integrering av miljöskyddskrav som anges i artikel 11 FEUF och domstolsprövningen av detta, det nödvändiga beaktandet av unionslagstiftarens andra miljöpolitiska åtgärder som också rör transportpolitiken, huruvida avsaknaden av en konsekvensbedömning utgör ett åsidosättande av artikel 11 FEUF samt vad gäller förhållandet mellan direktivet och den europeiska gröna given, hänvisar jag till punkt 565 och följande punkter och till punkt 591 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

1132. I överensstämmelse med slutsatsen av min bedömning av de grunder avseende åsidosättande av unionens miljö- och klimatpolitik som anförts inom ramen för respektive talan i de mål som rör förordning 2020/1055, konstaterar jag således att unionslagstiftaren vid tidpunkten för antagandet av direktiv 2020/1057, med utövande av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, hade fog för att anse att de eventuella negativa miljökonsekvenserna till följd av genomförandet av de skyldigheter som följer av direktiv 2020/1057 kunde begränsas genom att tillämpa den befintliga lagstiftning som mer specifikt avser den aktuella verksamhetens miljöaspekter och som måste ledsaga transportföretagen i deras tekniska omställning mot en mindre förorenande mobilitet.

1133. Jag tillägger att detta enligt min mening i än högre grad gäller för direktiv 2020/1057, eftersom, såsom parlamentet har gjort gällande, det av flera skäl kan diskuteras huruvida detta direktiv verkligen ger upphov till mer förorenande utsläpp.

1134. Jag erinrar för det första om att syftet med direktiv 2020/1057 är att fastställa sektorsspecifika regler för att säkerställa balans mellan vägtransportföretagens frihet att tillhandahålla gränsöverskridande tjänster, den fria rörligheten för varor, tillfredsställande arbetsvillkor och det sociala skyddet för förare(629) och att det i artikel 1 i direktivet räknas upp ett antal regler vars tillämpning gör det möjligt för transportföretagen att avgöra vilken lagstiftning, bland annat på det sociala området, som ska tillämpas på förare utifrån de omständigheter som unionslagstiftaren har valt att använda för att fastställa denna. Det är således inte omedelbart självklart vilken inverkan som fastställandet av den socialrätt som är tillämplig på en arbetstagare har på unionens miljöpolitik. Det är lättare att se detta som en följd av transportföretagens vilja att omorganisera sina transporter på ett sådant sätt att de slipper att omfattas av de mest kostsamma skyldigheterna enligt direktiv 2020/1057.

1135. Eftersom domstolen i domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging(630) fann att direktiv 96/71 var tillämpligt på tillhandahållande av tjänster över gränserna som innebär utstationering av arbetstagare, även inom vägtransportsektorn,(631) och eftersom den tolkning som domstolen har gjort av direktiv 96/71 sedan det trädde i kraft är den tolkning som måste anses gälla, var de regler om utstationering som föreskrivs i direktivet, för det andra, således under alla omständigheter tillämpliga på vägtransportsektorn. Ett av de få argument som Republiken Polen har anfört mot direktiv 2020/1057 är att en tillämpning av utstationeringsreglerna på kombinerade transporter(632) på de villkor som föreskrivs i artikel 1.6 i detta direktiv skulle avhålla företagen från att utföra sådana transporter, vars positiva inverkan på miljön är känd och erkänd. Transportföretagen skulle således avstå från multimodala transporter och enbart ägna sig åt vägtransporter, vilket äventyrar miljöfördelarna med kombinerade transporter.

1136. Eftersom utstationeringsreglerna redan var tillämpliga enligt direktiv 96/71 och enligt de kriterier som domstolen erinrade om i domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, kan tillämpningen av reglerna om utstationering av arbetstagare för sådana transporter inte, såsom parlamentet har framhållit, i grunden ändra det tidigare regelverket. Jag tillägger att det i artikel 1.6 i direktiv 2020/1057 anges på vilka villkor dessa regler ska tillämpas och att ”en förare inte [ska] anses vara utstationerad … när föraren utför den inledande eller avslutande vägtransportsträckan i en kombinerad transport … om vägtransportsträckan i sig utgörs av bilaterala transporter enligt definitionen i [artikel 1.3]” i detta direktiv. Det är således inte under alla omständigheter som utstationeringsreglerna i direktiv 2020/1057 kommer att tillämpas vid kombinerade transporter.

1137. Vad gäller Republiken Polens påstående om ökade utsläpp på grund av att cabotagetransporter omfattas av reglerna om utstationering av arbetstagare, erinrar jag om att det i skäl 17 i förordning nr 1072/2009 redan föreskrevs att ”[b]estämmelserna i [direktiv 96/71] är tillämpliga på transportföretag som utför cabotagetransporter”. Såsom parlamentet har gjort gällande kan de eventuella miljöeffekter som Republiken Polen har beskrivit, om de antas föreligga, således inte tillskrivas direktiv 2020/1057.

1138. Vad slutligen gäller argumentet att de påstådda miljöeffekterna av direktiv 2020/1057 ska bedömas med beaktande av att de kumuleras med de effekter som påstås följa av de övriga delarna av mobilitetspaketet, anser jag att detta argument inte kan godtas. Sistnämnda effekter kan nämligen inte tillskrivas själva direktivet.

1139. Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den grund som anförts avseende åsidosättande av artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan.

3.      Grunderna avseende artikel 9.1 i direktiv 2020/1057

1140. Republiken Polen är den enda av sökandemedlemsstaterna som har ifrågasatt lagenligheten av artikel 9.1 i direktiv 2020/1057, genom vilken unionslagstiftaren beslutade att åtgärderna i detta direktiv skulle tillämpas från och med den 2 februari 2022. Till stöd för detta har Polen åberopat tre grunder: åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, åsidosättande av proportionalitetsprincipen och åsidosättande av artikel 94 FEUF. Jag kommer att pröva de två sistnämnda grunderna tillsammans.

a)      Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen

1)      Parternas argument

1141. De bestämmelser i direktiv 2020/1057 som Republiken Polen har yrkat ska ogiltigförklaras är oprecisa och ger upphov till tolkningsproblem och praktiska svårigheter vid fastställandet av vilken lagstiftning som är tillämplig på anställnings- och arbetsvillkoren för förare som utför vägtransporter. För att dessa bestämmelser ska kunna genomföras på nationell nivå måste det därför antas rättsakter av högre rang, vilket exempelvis i Polen skulle medföra ett omfattande lagstiftningsarbete. De 18 månader som fastställs i direktivet är inte tillräckligt lång tid för att utarbeta nationella bestämmelser och därefter informera transportföretagen om bestämmelserna så att de kan följa dem. Transportföretagen måste även ta hänsyn till de kollektivavtal som reglerar sektorn och den nationella lagstiftningen i olika länder. Förutom att direktiv 2020/1057 redan i sig innehåller ett antal nya skyldigheter och gjort att direktiv 96/71 har blivit tillämpligt på transportområdet, medför ikraftträdandet av direktiv 2020/1057 även att direktiv 2018/957(633) ska tillämpas på vägtransportsektorn,(634) vilket även det kräver en viss anpassningsperiod för transportföretagen. Under dessa omständigheter skulle fastställandet av den 2 februari 2022 som ikraftträdandedatum, det vill säga knappt 18 månader efter antagandet av direktiv 2020/1057, strida mot rättssäkerhetsprincipen, vilken enligt fast rättspraxis kräver att rättsregler ska vara klara, precisa och förutsägbara när det gäller vilka rättsverkningar de har, så att berörda parter kan sätta sig in i situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionens rättsordning och som särskilt måste iakttas i fråga om lagstiftning som kan vara ekonomiskt betungande. Avsaknaden av en skyldighet för unionslagstiftaren att fastställa en särskild införlivandeperiod kan inte likställas med att unionslagstiftaren har ett fullständigt utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Även om domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging(635) preciserade tillämpningsområdet för direktiv 96/71, meddelades den domen först år 2020 och lämnades ett antal frågor obesvarade, vilket innebär att direktiv 2020/1057, i motsats till vad svarandeinstitutionerna har påstått, inte enbart medför en smärre förändring av transportföretagens tidigare rättsliga situation. Att ge transportföretagen mer tid att integrera det nya regelverket skulle ha gjort det möjligt för dem att bättre anpassa sig till detta.

1142. Parlamentet, rådet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.

2)      Bedömning

1143. Vad gäller ramen för bedömningen av rättssäkerhetsprincipen hänvisar jag till punkt 117 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande och nöjer mig med att erinra om att domstolsprövningen i huvudsak består i en prövning av huruvida en bestämmelse är så tvetydig att dem som den riktar sig till inte med tillräcklig säkerhet kan skingra eventuella tvivel om bestämmelsens räckvidd eller innebörd, så att dessa inte på ett entydigt sätt kan avgöra sina rättigheter och skyldigheter enligt bestämmelsen.

1144. I detta avseende räcker det enligt min mening att konstatera att artikel 9.1 i direktiv 2020/1057 ålägger medlemsstaterna att anta och offentliggöra de bestämmelser som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 2 februari 2022, och att de från och med detta datum ska tillämpa dessa bestämmelser. Datumet den 2 februari 2022 har tydligt fastställts av unionslagstiftaren, och detta redan vid offentliggörandet av direktivet. Det rådde således inga tvivel om vid vilken tidpunkt dem som direktivet riktar sig till – nämligen medlemsstaterna – var tvungna att förbereda sina respektive nationella rättsordningar för att uppfylla skyldigheterna enligt direktiv 2020/1057. Både medlemsstaterna och transportföretagen har således haft 18 månader på sig att förbereda sig inför införlivandet av direktiv 2020/1057.

1145. Republiken Polen försöker påskina att artikel 9 i direktiv 2020/1057 på något sätt indirekt påverkas av den vaghet och osäkerhet som präglar de bestämmelser som påstås nyligen ha införts genom direktiv 2020/1057. Den grund som prövas här framstår således som ett nytt försök att ifrågasätta argument som redan har avhandlats.(636) Jag tillägger, i likhet med vad rådet har gjort gällande, att Republiken Polens argument avseende artikel 9 i direktiv 2020/1057 även grundar sig på det felaktiga antagandet att direktiv 96/71 inte var tillämpligt på transportsektorn och att direktiv 2020/1057 medförde att nya och komplicerade regler om utstationering av arbetstagare infördes på en helt ny, oförberedd sektor. Jag har emellertid redan haft tillfälle att erinra om att så inte var fallet, vilket bland annat framgår av domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging.

1146. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den grund som anförts avseende åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.

b)      Åsidosättande av proportionalitetsprincipen och artikel 94 FEUF

1)      Parternas argument

1147. Republiken Polen har gjort gällande att unionslagstiftaren har åsidosatt de krav som följer av proportionalitetsprincipen genom att inte ange objektiva skäl för att fastställa en införlivandefrist på 18 månader, trots att fristen för att anta rättsakter av samma slag i allmänhet är två år, såsom var fallet med direktiven 2014/67 och 2018/957, och det i direktiv 96/71 föreskrevs en ännu längre frist. Vägtransportsektorns särdrag kräver att företagen ges tillräckligt med tid att anpassa sig till den nya lagstiftningen och åtminstone lika lång tid som andra tjänstesektorer. Unionslagstiftaren borde även ha tagit hänsyn till den omständigheten att transportföretagen samtidigt var tvungna förbereda sig för att tillämpa de krav som följer av förordningarna 2020/1054 och 2020/1055, i vilka transportföretagen åläggs att väsentligen ändra villkoren för tillhandahållande av tjänster. Unionslagstiftaren har inte heller tagit hänsyn till att transportmarknaden domineras av små och medelstora företag som behöver mer tid för att bli förtrogna med och anpassa sig till den nya lagstiftningen, särskilt med hänsyn till de kostnader som detta innebär för dem. Transportföretagens situation försvåras ytterligare på grund av de åtgärder som vidtogs till följd av covid-19-pandemin. Republiken Polen har dessutom gjort gällande att vissa medlemsstater har föreskrivit särskilt strikta sanktioner för underlåtenhet att iaktta anställnings- och arbetsvillkoren och därmed sammanhängande formella krav. Dessa sanktioner kommer att gälla efter utgången av den frist som lagstiftaren har fastställt, vilket innebär att transportföretagen inte ges tid att anpassa sig till de nya reglerna. Fastställandet av en frist på 18 månader uppfyller således inte de krav som följer av proportionalitetsprincipen.

1148. Ett sådant fastställande strider även mot artikel 94 FEUF, eftersom transportföretagens ekonomiska situation inte beaktas. Republiken Polen har hänvisat till sina konstateranden inom ramen för grunden avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Republiken Polen har även hänvisat till sina argument inom ramen för den grund enligt vilken artikel 94 FEUF har åsidosatts genom artikel 1.3, 1.4, 1.6 och 1.7 i direktiv 2020/1057, varav i huvudsak följer att de ändringar som följer av tillämpningen av utstationeringsreglerna på förare kommer att medföra avsevärda kostnader för transportföretag och leda till att vissa av dessa företag går i konkurs samt till att dessa företags utsatthet ökar ännu mer, eftersom direktiv 2020/1057 antogs under en period av ekonomisk kris till följd av covid-19-pandemin. Att dessa omständigheter inte har beaktats visar att artikel 94 FEUF har åsidosatts sett till de negativa effekter som artikel 1 i direktiv 2020/1057 förväntas få för transportföretag.

1149. Rådet, parlamentet och de som har intervenerat till stöd för deras yrkanden har yrkat att talan ska inte ska bifallas såvitt avser dessa två grunder.

2)      Bedömning

1150. Vad gäller grunden om åsidosättande av proportionalitetsprincipen nöjer jag mig med att, i likhet med rådet, erinra om att det följer av rättspraxis att medlemsstaternas regeringar deltar i det förberedande arbetet med utformningen av direktiven och följaktligen måste vara i stånd att inom den fastställda fristen utarbeta de lagbestämmelser som behövs för genomförandet av direktiven.(637) Unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa fristen för införlivande av direktiv och är inte skyldig att ange några särskilda skäl för att fastställa en frist på 18 månader.

1151. Vad gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 94 FEUF ska Republiken Polens argument förstås så, att artikel 9.1 i direktiv 2020/1057 bryter mot denna artikel såväl i sig som på grund av att den resulterar i att skyldigheterna enligt detta direktiv blir bindande från och med det fastställda datumet, bland annat för de transportföretag som omfattas av dessa skyldigheter. Sökandemedlemsstaten anser att dessa skyldigheter strider mot artikel 94 FEUF.

1152. Jag påpekar till att börja med att Republiken Polen inte har styrkt att artikel 9.1 i direktiv 2020/1057 utgör en ” åtgärd … med avseende på fraktsatser och befordringsvillkor”, i den mening som avses i artikel 94 FEUF, vilket för övrigt med rätta kan ifrågasättas, eftersom artikel 9 betraktad för sig endast fastställer vilket datum de nationella bestämmelser som är nödvändiga för att införliva direktiv 2020/1057 ska antas och offentliggöras. Om domstolen delar mina tvivel kan talan ogillas redan här såvitt avser denna grund.

1153. I övrigt har Republiken Polen framfört samma kritik som den som framfördes i samband med prövningen av den grund enligt vilken rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts genom artikel 9.1 i direktiv 2020/1057. Såsom rådet har påpekat har argumenten avseende de små och medelstora företagens andel av vägtransportsektorn, de kostnader som följer av att denna sektor omfattas av reglerna om utstationering av arbetstagare, avsaknaden av motivering av de åtgärder som föreskrivs i direktiv 2020/1057 och effekterna av covid-19-pandemin redan framförts i samband med prövningen av den grund enligt vilken artikel 94 FEUF har åsidosatts genom artikel 1.3, 1.4, 1.6 och 1.7 i direktiv 2020/1057, och att Republiken Polen här uppenbarligen har för avsikt att på nytt diskutera frågor som redan har diskuterats och avgjorts. Eftersom det redan har konstaterats att artikel 1.3, 1.4, 1.6 och 1.7 i direktiv 2020/1057 inte strider mot artikel 94 FEUF,(638) måste detsamma konstateras i fråga om artikel 9.1 i direktiv 2020/1057.

1154. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen inte ska bifalla talan såvitt avser de grunder enligt vilka artikel 9.1 i direktiv 2020/1057 dels åsidosätter proportionalitetsprincipen, dels åsidosätter artikel 94 FEUF.

4.      Slutsats avseende respektive talan i de mål som rör direktiv 2020/1057

1155. Respektive talan i målen C-541/20 och C-551/20, i den del dessa rör direktiv 2020/1057, samt respektive talan i målen C-544/20, C-548/20, C-550/20 och C-555/20 ska ogillas.

V.      Rättegångskostnader

1156. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

1157. Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna får domstolen emellertid, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, besluta att vardera parten ska bära sina rättegångskostnader. Domstolen får emellertid besluta att en part, förutom att bära sina egna rättegångskostnader, ska ersätta en del av den andra partens rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet.

1158. Mot bakgrund av det ovan anförda och med hänsyn till de särskilda omständigheterna i de förenade målen C-541/20 – C-555/20, föreslår jag att domstolen ska besluta om rättegångskostnaderna enligt följande:

1159. Republiken Litauen ska ersätta rättegångskostnaderna i mål C-541/20.

1160. Republiken Bulgarien ska ersätta rättegångskostnaderna i målen C-543/20 och C-544/20.

1161. Rumänien ska ersätta rättegångskostnaderna i målen C-546/20 och C-548/20.

1162. Parlamentet och rådet ska ersätta rättegångskostnaderna i mål C-549/20.

1163. Republiken Cypern ska ersätta rättegångskostnaderna i mål C-550/20.

1164. Republiken Polen ska ersätta rättegångskostnaderna i målen C-553/20 och C-555/20.

1165. I målen C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-551/20, C-552/20 och C-554/20 ska vardera parten bära sina rättegångskostnader.

1166. I enlighet med artikel 140.1 i domstolens rättegångsregler ska Republiken Litauen och Rumänien, när de har deltagit i de förenade målen i egenskap av intervenienter, Republiken Estland, Republiken Lettland, Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike och Konungariket Sverige bära sina rättegångskostnader.

VI.    Förslag till avgörande

1167. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen meddelar följande dom i de förenade målen C-541/20 – C-555/20:

1)       Republiken Cyperns talan i mål C-549/20 bifalls.

2)       Republiken Litauens talan i mål C-542/20, Republiken Bulgariens talan i mål C-545/20, Rumäniens talan i mål C-547/20, Ungerns talan i mål C-551/20, Republiken Maltas talan i mål C-552/20 och Republiken Polens talan i mål C-554/20 bifalls, i den del de avser artikel 1.3 i förordning (EU) 2020/1055.

3)       Följaktligen ogiltigförklaras artikel 1.3 i förordning (EU) 2020/1055 i den del den ändrar artikel 5.1 b i förordning nr 1071/2009.

4)       Respektive talan i punkt 2 ogillas i övrigt.

5)       Republiken Litauens talan i mål C-541/20, Republiken Bulgariens talan i målen C-543/20 och C-544/20, Rumäniens talan i målen C-546/20 och C-548/20, Republiken Cyperns talan i mål C-550/20 och Republiken Polens talan i målen C-553/20 och C-555/20 ogillas.

6)       Republiken Litauen ska ersätta rättegångskostnaderna i mål C-541/20.

7)       Republiken Bulgarien ska ersätta rättegångskostnaderna i målen C-543/20 och C-544/20.

8)       Rumänien ska ersätta rättegångskostnaderna i målen C-546/20 och C-548/20.

9)      Parlamentet och rådet ska ersätta rättegångskostnaderna i mål C-549/20.

10)       Republiken Cypern ska ersätta rättegångskostnaderna i mål C-550/20.

11)       Republiken Polen ska ersätta rättegångskostnaderna i målen C-553/20 och C-555/20.

12)       I målen C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-551/20, C-552/20 och C-554/20, ska vardera parten bära sina rättegångskostnader.

13)       Republiken Litauen och Rumänien, när de har deltagit i de förenade målen i egenskap av intervenienter, Republiken Estland, Republiken Lettland, Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike och Konungariket Sverige ska bära sina rättegångskostnader.

1      Originalspråk: franska.

2      Europaparlamentets och rådets förordning av den 15 juli 2020 om ändring av förordning (EG) nr 561/2006 vad gäller minimikrav om maximal daglig körtid och körtid per vecka, minimigränser för raster och minsta dygns- och veckovila och av förordning (EU) nr 165/2014 vad gäller positionsbestämning med hjälp av färdskrivare (EUT L 249, 2020, s. 1).

3      Europaparlamentets och rådets förordning av den 15 juli 2020 om ändring av förordningarna (EG) nr 1071/2009, (EG) nr 1072/2009 och (EU) nr 1024/2012 i syfte att anpassa dem till utvecklingen inom vägtransportsektorn (EUT L 249, 2020, s. 17).

4      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 15 juli 2020 om fastställande av särskilda regler med avseende på direktiv 96/71/EG och direktiv 2014/67/EU för utstationering av förare inom vägtransportsektorn och om ändring av direktiv 2006/22/EG vad gäller tillsynskrav och förordning (EU) nr 1024/2012 (EUT L 249, 2020, s. 49).

5      EGT L 368, 1992, s. 38; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 148.

6      Den konsekvensbedömning som åtföljde förslaget till arbetstidsförordning och förslaget till utstationeringsdirektiv (nedan kallad konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna) och den konsekvensbedömning som åtföljde förslaget till etableringsförordning (nedan kallad konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna).

7      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 27 april 2021.

8      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 27 april 2021.

9      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 21 april 2021.

10      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 29 april 2021.

11      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 3 maj 2021.

12      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 29 april 2021.

13      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 22 april 2021.

14      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 22 april 2021.

15      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 12 maj 2021.

16      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 29 april 2021.

17      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 13 april 2021.

18      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 22 april 2021.

19      Även om yrkandet är formulerat på detta sätt riktar sig anmärkningarna i talan mot artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 (se punkt VIII i ansökan i mål C-552/20).

20      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 27 april 2021

21      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 27 april 2021.

22      Som beviljats tillstånd att intervenera genom beslut av domstolens ordförande den 27 april 2021

23      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i de förenade målen Trijber och Harmsen (C-340/14 och C-341/14, EU:C:2015:505, punkt 29). Se, även, dom av den 1 oktober 2015, Trijber och Harmsen (C-340/14 och C-341/14, EU:C:2015:641, punkt 48).

24      Se yttrande 2/15 (Frihandelsavtal EU-Singapore), av den 16 maj 2017 (EU:C:2017:376, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

25      Bland de särskilda aspekter som särskiljer denna sektor brukar traditionellt framhållas bland annat den nödvändiga anslutningen av transporttjänster till en viss infrastruktur, produktionsmedlens extremt rörliga karaktär och den höga graden av utbytbarhet mellan kommersiella transporttjänster och egna transporter (det vill säga transporter med eget motorfordon). I doktrinen nämns även flera andra aspekter.

26      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 maj 1985, parlamentet/rådet (13/83, EU:C:1985:220, punkterna 49 och 50).

27      Dom av den 9 september 2004, Spanien och Finland/parlamentet och rådet (C-184/02 och C-223/02, EU:C:2004:497, punkt 56 och där angiven rättspraxis).

28      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 mars 2014, International Jet Management (C-628/11, EU:C:2014:171, punkt 36). Se, även, dom av den 4 april 1974, kommissionen/Frankrike (167/73, EU:C:1974:35, punkt 27).

29      Dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 159). Se, även, dom av den 22 december 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C-338/09, EU:C:2010:814, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

30      Dom av den 22 december 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C-338/09, EU:C:2010:814, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

31      Se för ett liknande resonemang, exempelvis, dom av den 5 oktober 1994, kommissionen/Frankrike (C-381/93, EU:C:1994:370, punkt 13) och dom av den 6 februari 2003, Stylianakis (C-92/01, EU:C:2003:72, punkt 24).

32      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 160) och dom av 20 december 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C-434/15, EU:C:2017:981, punkt 48).

33      Dom av den 22 december 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C-338/09, EU:C:2010:814, punkt 33). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2022:997, punkt 4).

34      Se avdelning III i förordning nr 1072/2009. Se, även, konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, sidan 2.

35      Se konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, sidan 4.

36      Dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, punkt 340 och där angiven rättspraxis).

37      Se punkt 42 ovan.

38      Se, bland annat, dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 112 och där angiven rättspraxis). För ett liknande resonemang, se även dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, punkt 354 och där angiven rättspraxis).

39      Dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet), dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 78 och där angiven rättspraxis) och dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet, (C-5/16, EU:C:2020:1001, punkt 151).

40      Dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 115) och dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 79 och där angiven rättspraxis).

41      Dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C-5/16, EU:C:2020:1001, punkt 170 och där angiven rättspraxis) och dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 118).

42      Dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkterna 118 och 119). Se, även, dom av den 12 maj 2011, Luxemburg/parlamentet och rådet (C-176/09, EU:C:2011:290 punkt 62 och, för ett liknande resonemang, den rättspraxis som nämnts i punkt 66).

43      Dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C-5/16, EU:C:2020:1001, punkt 170 och där angiven rättspraxis) och dom av den 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg och Billerud Skärblacka (C-203/12, EU:C:2013:664, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

44      Dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 116) och dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 81 och där angiven rättspraxis).

45      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C-5/16, EU:C:2020:1001, punkt 177 och där angiven rättspraxis).

46      Se dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet, (C-5/16, EU:C:2020:1001, punkt 167) och dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 106).

47      Se fotnot 6 ovan.

48      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkterna 76–81, 84 och 85).

49      EUT L 123, 2016, s. 1

50      Se punkt 13 i det interinstitutionella avtalet, samt dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 83).

51      Dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 84).

52      Se punkt 96 i generaladvokat Sharpstons förslag till avgörande i målet Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:321), som uttryckligen nämns i punkt 82 i domen av 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035).

53      Se punkt 96 i generaladvokat Sharpstons förslag till avgörande i målet Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:321), som uttryckligen nämns i punkt 82 i domen av 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035).      

54      Dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 82).

55      Dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 85).

56      Se punkt 14 i det interinstitutionella avtalet och dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 83).

57      Dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet, (C-5/16, EU:C:2020:1001, punkt 159) och dom av den 8 juli 2010, Afton Chemical (C-343/09, EU:C:2010:419, punkt 57).

58      Se punkt 15 i det interinstitutionella avtalet samt dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 83) och dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 43).

59      Se punkt 97 i förslaget till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:321), som uttryckligen nämns i punkt 82 i domen av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035).

60      Se punkt 98 i förslaget till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:321).

61      Dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, punkterna 64 och 65).

62      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 43).

63      Dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

64      Dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 86 och där angiven rättspraxis). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, punkterna 160–163).

65      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juli 2010, Afton Chemical (C-343/09, EU:C:2010:419, punkt 39).

66      Dom av den 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd m.fl. (C-160/20, EU:C:2022:101, punkt 67) och dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 80 och där angiven rättspraxis).

67      Dom av den 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr (C-555/19, EU:C:2021:89, punkt 95 och där angiven rättspraxis).

68      Se, särskilt, dom av den 14 juli 2022, kommissionen/VW m.fl. (C-116/21 P–C-118/21 P, C-138/21 P och C-139/21 P, EU:C:2022:557, punkt 140 och där angiven rättspraxis).

69      Se, bland annat, dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 110 och där angiven rättspraxis).

70      Dom av den 24 februari 2022, Glavna direktsia ”Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto” (C-262/20, EU:C:2022:117, punkt 58 och där angiven rättspraxis).

71      Dom av den 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr (C-555/19, EU:C:2021:89, punkt 99). Se dom av den 12 maj 2011, Luxemburg/parlamentet och rådet (C-176/09, EU:C:2011:290, punkt 32).

72      Se punkt 42 ovan.

73      Se dom av den 12 maj 2011, Luxemburg/parlamentet och rådet (C-176/09, EU:C:2011:290, punkterna 34 och 35).

74      Dom av den 13 september 2005, kommissionen/rådet (C-176/03, EU:C:2005:542, punkt 41 och där angiven rättspraxis), dom av den 15 november 2005, kommissionen/Österrike (C-320/03, EU:C:2005:684, punkt 72), dom av den 22 december 2008, British Aggregates/kommissionen (C-487/06 P, EU:C:2008:757, punkt 91), dom av den 16 juli 2009, Horvath (C-428/07, EU:C:2009:458, punkt 29), och dom av den 21 december 2011, kommissionen/Österrike (C-28/09, EU:C:2011:854, punkt 120).

75      Se, bland annat, dom av den 13 september 2005, kommissionen/rådet (C-176/03, EU:C:2005:542, punkt 42), dom av den 15 november 2005, kommissionen/Österrike (C-320/03, EU:C:2005:684, punkt 73 och där angiven rättspraxis), och dom av den 21 december 2011, kommissionen/Österrike (C-28/09, EU:C:2011:854, punkt 121).

76      Se dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 128 och där angiven rättspraxis).

77      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Geelhoed i målet Österrike/parlamentet och rådet (C-161/04, EU:C:2006:66, punkterna 59–60).

78      Se dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkterna 130 och 131, och där angiven rättspraxis).

79      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet (22/70, EU:C:1971:32, punkt 40) och dom av den 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/kommissionen (C-506/13 P, EU:C:2015:562, punkt 17). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Jacobs i målet kommissionen/EIB (C-15/00, EU:C:2002:557, punkt 82).

80      Dom av den 31 mars 2022, kommissionen/Polen (beskattning av energiprodukter) (C-139/20, EU:C:2022:240, punkterna 55 och 56 och där angiven rättspraxis).

81      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/kommissionen (C-506/13 P, EU:C:2015:562, punkterna 17 och 18).

82      Republiken Litauen har anfört sina argument i samband med den grund som anförts i mål C-541/20, enligt vilken artikel 1.6 d i förordning 2020/1054 åsidosätter proportionalitetsprincipen. Mot bakgrund av deras innehåll ska dessa argument emellertid prövas i samband med bedömningen av grunderna avseende åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.

83      Vid förhandlingen hänvisade Republiken Litauen även till sanktioner som påförts på nationell nivå på grundval av en annan tolkning av den aktuella bestämmelsen än den som unionsinstitutionerna har gjort.

84      Dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, punkt 223 och där angiven rättspraxis) och dom av den 16 februari 2022 Polen/parlamentet och rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, punkt 319 och där angiven rättspraxis).

85      Dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, punkt 100 och där angiven rättspraxis).

86      Dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, punkt 224 och där angiven rättspraxis), och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, punkt 320 och där angiven rättspraxis).

87      Dom av den 30 januari 2019, Planta Tabak (C-220/17, EU:C:2019:76, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

88      Dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, punkt 225 och där angiven rättspraxis) och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, punkt 321 och där angiven rättspraxis).

89      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2005, Belgien/kommissionen (C-110/03, EU:C:2005:223, punkt 31).

90      Min kursivering.

91      Jag påpekar i detta avseende att det inte råder något tvivel om att körtiden till hemorten utgör arbetstid. Se artikel 9.2 i förordning nr 561/2006, i dess lydelse enligt artikel 1.8 b i förordning 2020/1054. Se även, analogt, dom av den 10 september 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C-266/14, EU:C:2015:578, punkt 50).

92      Se dom av den 11 november 2004, Adanez-Vega (C-372/02, EU:C:2004:705, punkt 37) och dom av den 25 februari 1999, Swaddling (C-90/97, EU:C:1999:96, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

93      Se dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark (C-541/16, EU:C:2018:251, punkterna 28 och 31 och där angiven rättspraxis). Se även artikel 291.1 FEUF.

94      Se för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 30 januari 2019, Planta Tabak (C-220/17, EU:C:2019:76, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

95      Se, för ett likande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet kommissionen/rådet (C-196/12, EU:C:2013:549, punkt 85).

96      Dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark (C-541/16, EU:C:2018:251, punkt 47).

97      Se punkt 25 däri.

98      Se, vad gäller inskränkningarna av den fria rörligheten för arbetstagare, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73), (C-718/18, EU:C:2021:662, punkt 60) och, vad gäller inskränkningarna av friheten att tillhandahålla tjänster, dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 104 och där angiven rättspraxis).

99      Se, bland annat, dom av den 8 juni 2023, Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2023:448, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

100      Dom av den 8 juni 2023, Fastweb m.fl. (Faktureringsperiod) (C-468/20, EU:C:2023:447, punkt 82 och där angiven rättspraxis). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2022:997, punkt 50 och den rättspraxis som anges i fotnot 19).

101      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 oktober 2004, CaixaBank France (C-442/02, EU:C:2004:586, punkt 14).

102      Se, för ett liknande resonemang, i situationer där såväl etableringsfriheten som friheten att tillhandahålla tjänster var i fråga, dom av den 29 mars 2011, kommissionen/Italien (C-565/08, EU:C:2011:188, punkt 51 och där angiven rättspraxis) och dom av den 7 mars 2013, DKV Belgium (C-577/11, EU:C:2013:146, punkterna 35 och 36).

103      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2022:997, punkt 50 och den rättspraxis som angavs i fotnot 20).

104      Se, bland annat, dom av den 2 september 2021, Institut des Experts en Automobiles (C-502/20, EU:C:2021:678, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

105      Se, bland annat, dom av den 8 juni 2023, Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2023:448, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

106      Se artiklarna 2 och 3 i förordning nr 561/2006. Begreppet transportföretag definieras i artikel 4 p i den förordningen.

107      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 105).

108      Se punkt 42 i förevarande förslag till avgörande.

109      Denna utveckling beskrivs särskilt i konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, särskilt i del 1/2, s. 1–11, 26 och 49 samt i konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, särskilt i del 1/2, s. 7–22.

110      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, punkterna 2.1.1 och 2.2.2.

111      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, s. 39.

112      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 20. Kommissionen hade framför allt konstaterat att risken för försämrade arbetsvillkor, inbegripet olämpliga viloförhållanden, tidsbegränsningar och stress för förarna, inte hade behandlats på ett effektivt sätt på grund av överträdelser av och luckor i tidigare regler, stelbent tillämpning av reglerna och trycket från marknaden.

113      Se skäl 2 i förordning 2020/1054. Enligt konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna (se del 1/2, s. 5–6), var en av de främsta orsakerna till den ineffektiva sociallagstiftningen otydliga och olämpliga regler och skillnader i de nationella myndigheternas tolkning och tillämpning av reglerna.

114      Se skäl 1 i förordning 2020/1054.

115      Se konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 19.

116      Se skälen 3, 6 och 36 i förordning 2020/1054.

117      Av samma skäl anser jag även att inte heller Republiken Polens anmärkning att skyldigheten för förarna att återvända strider mot artikel 4 f i förordning nr 561/2006 kan godtas.

118      Artikel 9.2 i förordning nr 561/2006 hade nämligen följande lydelse innan förordning 2020/1054 trädde i kraft: ”Den tid som går åt för att resa till en plats för att ta över ett fordon som omfattas av denna förordning, eller för att återvända från denna plats, när fordonet varken står vid förarens hem eller vid arbetsstället där föraren normalt är stationerad, skall inte räknas som vila eller rast om föraren inte befinner sig på en färja eller ett tåg och har tillgång till en sovbrits eller liggplats.” I punkt 3 i samma artikel hänvisas också till ”förarens hem” och ”arbetsstället där föraren normalt är stationerad”.

119      Se dom av den 29 april 2010, Smit Reizen (C-124/09, EU:C:2010:238, punkt 27). Ur språklig synvinkel motsvarar begreppet ”arbetsställe” begreppet ”driftställe”, som används i den domen samt i domen av den 18 januari 2001, Skills Motor Coaches m.fl. (C-297/99, EU:C:2001:37) och, även, i den ursprungliga versionen av artikel 5 c i förordning nr 1071/2009.

120      Se dom av den 29 april 2010, Smit Reizen (C-124/09, EU:C:2010:238, punkt 31).

121      Uttrycket EU-13 avser alla stater som har blivit medlemmar i Europeiska unionen efter 2004, och som har anslutit sig till de 15 stater som redan var medlemmar vid den tidpunkten (EU-15).

122      I konsekvensbedömningen hänvisas till en enkätundersökning som den polska arbetsgivarorganisationen har gjort bland polska förare och av vilken det framgår att 23 procent av förarna tillbringar 15 dagar på vägen, att 15 procent tillbringar mer än 30 dagar långt från hemmet/sin bas och att 7 procent tillbringar mindre än 5 dagar långt från hemmet/sin bas. Se konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 20.

123      Se, särskilt, punkt 203 i förevarande förslag till avgörande.  

124      Dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkterna 41 och 42 och där angiven rättspraxis).

125      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2020 (Ungern/parlamentet och rådet, C-620/18, EU:C:2020:1001, punkterna 41, 42, 61, 62, 64 och 128).

126      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 51.

127      Se fotnot 122 i förevarande förslag till avgörande.

128      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 20.

129      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, kapitel 6.2.1, s. 63.

130      Se artikel 16 i förordning nr 561/2006 och artikel 33 i förordning nr 165/2014.

131      Se punkt 132 i förevarande förslag till avgörande.

132      Se punkt 47 ovan.

133      Se punkterna 219 och 220 i förevarande förslag till avgörande.

134      Se den rättspraxis som nämns i punkt 56 i förevarande förslag till avgörande.

135      Se punkt 179 i förevarande förslag till avgörande.

136      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 49. Även om de åtgärder som undersökts i detta sammanhang var kopplade till ett eventuellt förbud mot att ta ut den planerade viloperioden i fordonet, föreligger samma slags svårigheter när det gäller att fastställa huruvida transportföretaget har gett föraren möjlighet att återvända till sin bostad eller företagets arbetsställe, men föraren har valt att inte göra detta, eller huruvida föraren har utsatts för påtryckningar i syfte att avhålla honom eller henne från att återvända.

137      EESK:s yttrande 2017/02852, punkt 1.7.

138      I artikel 1.5 c i förslaget till arbetstidsförordning föreskrivs att det ska införas en punkt 8b i förordning nr 561/2006 med följande lydelse: ”Transportföretaget ska organisera förarnas arbete så att förarna inom varje period om tre på varandra följande veckor kan tillbringa minst en normal veckovila, eller en veckovila på mer än 45 timmar som tas ut som kompensation för reducerad veckovila, i hemmet.”

139      Bestämmelsen om att återvändandet skulle ske inom tre veckor gällde enligt lagstiftaren endast för förare som tagit två på varandra följande reducerade veckovilor (artikel 8.8a andra stycket) och som således efter den tredje arbetsveckan tar en normal vila som kompensation för de två reducerade veckovilorna.

140      Republiken Polen har även hänvisat till de negativa effekterna för väginfrastrukturen. Dessa argument behandlas i den del som rör de grunder som anförts avseende åsidosättande av artikel 91.2 FEUF i punkt 281 och följande punkter nedan.

141      Se konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 48.

142      Se konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 20 och punkterna 217, 229, 236 och 260 i förevarande förslag till avgörande.

143      Denna sifferuppgift följer av en jämförelse mellan dels bedömningen i den öppna skrivelsen av den 26 oktober 2018 från Union internationale des transports route (IRU), i vilken det angavs att antagandet av en skyldighet för fordonen att återvända var tredje till var fjärde vecka kunde medföra en ökning av körsträckan för lastbilar från 80 till 135 miljoner kilometer per år, dels Eurostats uppgifter av vilka det framgick att godstrafiken år 2016 uppgick till totalt 135 725 miljoner fordonskilometer. Rådet konstaterade att förarnas skyldighet att återvända inte avser fordonen, utan de förare som inte nödvändigtvis återvänder med fordonet och som, såsom framgår av konsekvensbedömningen (se fotnot 122 i förevarande förslag till avgörande), i de flesta fall redan återvänder var tredje eller fjärde vecka.

144      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, kapitel 2.3.1.1.

145      Utarbetad av det amerikanska standardiseringsorganet AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials), och visar fordons inverkan på väginfrastrukturen.

146      Se, vad gäller artikel 74 EG, förslag till avgörande av generaladvokaten Stix-Hackl i de förenade målen Spanien och Finland/parlamentet och rådet (C-184/02 och C-223/02, EU:C:2004:194, punkt 162).

147      Rådets förordning (EEG) nr 4058/89 av den 21 december 1989 om prissättning vid godstransporter på väg mellan medlemsstater (EGT L 390, 1989, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 3, s. 194).

148      Se, vad gäller artikel 74 EG, förslag till avgörande av generaladvokaten Stix-Hackl i de förenade målen Spanien och Finland/parlamentet och rådet (C-184/02 och C-223/02, EU:C:2004:194, punkt 163).

149      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Stix-Hackl i de förenade målen Spanien och Finland/parlamentet och rådet (C-184/02 och C-223/02, EU:C:2004:194, punkt 164).

150      Se, vad gäller artikel 9 FEUF, dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 46).

151      Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Stix-Hackl i de förenade målen Spanien och Finland/parlamentet och rådet (C-184/02 och C-223/02, EU:C:2004:194, punkt 164).

152      Se punkt 42 i förevarande förslag till avgörande.

153      Se, i analogi med artikel 191.3 FEUF, dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 135 och där angiven rättspraxis).

154      Se fotnot 143 i förevarande förslag till avgörande.

155      Se punkt 284 i förevarande förslag till avgörande.

156      Se, i detta avseende, även punkt 222 i förevarande förslag till avgörande.

157      Se punkterna 291 och 292 i förevarande förslag till avgörande.

158      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, särskilt s. 60 och 61.

159      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, särskilt s. 63 och följande sidor.

160      Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén av den 11 december 2019, Den europeiska gröna given, COM(2019) 640 final (nedan kallad den europeiska gröna given).

161      Den europeiska gröna given, punkt 2.1.5.

162      Slutsatser från Europeiska rådets möte den 12 december 2019, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.

163      Uttalande av kommissionär Vălean om det slutliga antagandet av mobilitetspaket I i Europaparlamentet, Bryssel den 9 juli 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/statement_20_1319.

164      Se punkt 45 i repliken i mål C-553/20.

165      Se punkt 564 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

166      Se dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkterna 129–131). En bestämmelse som bedöms vara förenlig med artikel 191 FEUF ska med nödvändighet bedömas vara förenlig med artikel 37 i stadgan, se dom av den du 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C-444/15, EU:C:2016:978, punkterna 61–64).

167      Se, analogt, dom av den 11 mars 1992, Compagnie commerciale de l'Ouest m.fl. (C-78/90 à C-83/90, EU:C:1992:118, punkt 18).

168      Denna anmärkning ska enligt min mening förstås så, att den endast avser skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka, eftersom en skyldighet för förarna att återvända var tredje vecka redan ingick i förslaget till etableringsförordning, som har varit föremål för en konsekvensbedömning. Se artikel 1.5 c i förslaget till arbetstidsförordning och den konsekvensbedömning av de sociala aspekterna som åtföljde det förslaget.

169      Jag förtydligar att jag i detta skede av bedömningen inte kommer att gå in på diskussionen om de potentiella eller faktiska ytterligare utsläpp som skyldigheten att låta förarna återvända ger upphov till, eftersom detta för det första inte är nödvändigt för prövningen av argumenten om åsidosättande av unionens miljöpolitik och för det andra är en diskussion som ska avgöras vid prövningen av argumenten om åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

170      Se punkt 575 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

171      Lagstiftaren har endast övervägt möjligheten att, i förekommande fall, synkronisera förarens återvändande hem med fordonets återvändande till etableringsmedlemsstaten. Se skäl 8 i förordning 2020/1055.

172      Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i de förenade målen kommissionen/rådet (Marint skyddsområde Antarktis) (C-626/15 och C-659/16, EU:C:2018:362, punkt 88) och dom av den 15 april 2021, Nederländerna/parlamentet och rådet (C-733/19, EU:C:2021:272, punkt 48).

173      Dom av den 15 april 2021, Nederländerna/parlamentet och rådet (C-733/19, EU:C:2021:272, punkt 44).

174      Dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 119).

175      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2017, Elecdey Carcelen m.fl. (C-215/16, C-216/16, C-220/16 och C-221/16, EU:C:2017:705, punkt 40).

176      Se dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, punkt 86).

177      Se punkt 47 i förevarande förslag till avgörande.

178      Se punkt 197 i förevarande förslag till avgörande.

179      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391, punkterna 19 och 20), och dom av den 17 juli 1997, SAM Schiffahrt och Stapf (C-248/95 och C-249/95, EU:C:1997:377, punkterna 52, 63 och 64).

180      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie m.fl./Höga myndigheten (13/57, EU:C:1958:10, s. 292).

181      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 1973, Werhahn Hansamühle m.fl./rådet och kommissionen (63/72–69/72, EU:C:1973:121, punkt17).

182      Se punkt 80 i förevarande förslag till avgörande.

183      Se punkterna 148–150 i förevarande förslag till avgörande.

184      Dom av den 13 november 1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391, punkt 20).

185      Se punkt 90 i förevarande förslag till avgörande.

186      Se punkt 18 i denna konsekvensbedömning.

187      Slutrapport från studien om trygga och säkra parkeringsplatser för lastbilar (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), s. 8 och 18–20.

188      Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av den 11 december 2013 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet och om upphävande av beslut nr 661/2010/EU (EUT L 348, 2013, s. 1, nedan kallad TEN-T-förordningen).

189      I punkt 3 i denna bestämmelse anges att ”[a]lla certifierade parkeringsområden får ange att de är certifierade i enlighet med unionens standarder och förfaranden. I enlighet med artikel 39.2 c i [TEN-T-förordningen] ska medlemsstaterna uppmuntra till inrättande av utrymme för parkering för yrkestrafikanter”. Enligt punkt 4 i denna bestämmelse ska ”[k]ommissionen senast den 31 december 2024 lägga fram en rapport för Europaparlamentet och rådet om tillgången till lämpliga rastplatser för förare och till säkra parkeringsanläggningar samt om utvecklingen av trygga och säkra parkeringsområden som certifierats i enlighet med de delegerade akter som avses i punkt 2. Denna rapport får innehålla en förteckning över åtgärder för att öka antalet trygga och säkra parkeringsområden och för att förbättra dessas kvalitet.”

190      Konsekvensbedömning av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 64.

191      Konsekvensbedömning av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 70.

192      Konsekvensbedömning av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 18.

193      Dom av den 20 december 2017 (C-102/16, EU:C:2017:1012) (nedan kallad domen i målet Vaditrans).

194      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 46.

195      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, s 18.

196      Enligt artikel 4 g i förordning nr 561/2006 avses i den förordningen med dygnsvila en ”tidsperiod under dygnet under vilken föraren fritt kan förfoga över sin tid och som består av normal dygnsvila eller reducerad dygnsvila.” Enligt den första strecksatsen i samma bestämmelse avses med normal dygnsvila ”en viloperiod om minst elva timmar. Alternativt kan den normala dygnsvilan tas ut i två perioder, den första bestående av minst tre timmars sammanhängande vila och den andra perioden av minst nio timmars sammanhängande vila.” Enligt bestämmelsens andra strecksats avses med reducerad dygnsvila ”en viloperiod om minst nio men mindre än elva timmar”.

197      Enligt artikel 4 h i förordning nr 561/2006 avses i den förordningen med veckovila en ”tidsperiod under veckan under vilken föraren fritt kan förfoga över sin tid, vilken består av normal veckovila eller reducerad veckovila”. Enligt den första strecksatsen i samma bestämmelse avses med normal veckovila ”en viloperiod om minst 45 timmar”. Enligt bestämmelsens andra strecksats avses med reducerad veckovila ”en viloperiod om mindre än 45 timmar, vilken kan förkortas till minst 24 sammanhängande timmar, under förutsättning att villkoren i artikel 8.6 är uppfyllda”.

198      Domen i målet Vaditrans (punkterna 31, 32 och 48).

199      Se punkt 42 i förevarande förslag till avgörande.

200      Skäl 13 i förordning 2020/1054 har följande lydelse: ”För att främja sociala framsteg är det lämpligt att ange var veckovilan får tas och säkerställa att förarnas viloförhållanden är adekvata. Inkvarteringens kvalitet är särskilt viktig under den normala veckovilan, som föraren bör tillbringa någon annanstans än i fordonets hytt i lämplig inkvartering, på bekostnad av transportföretaget som arbetsgivare. För att säkerställa goda arbetsvillkor och säkerhet för förarna är det lämpligt att förtydliga kravet på att förare tillhandahålls könsanpassad inkvartering av god kvalitet vid normal veckovila om denna tas på annan plats än i hemmet”.

201      Domen i målet Vaditrans (punkterna 31, 32 och 48).

202      Domen i målet Vaditrans (punkt 43).

203      Domen i målet Vaditrans (punkt 44).

204      Domen i målet Vaditrans (punkt 45).

205      Domen i målet Vaditrans (punkterna 46 och 47).

206      Domen i målet Vaditrans (punkt 44).

207      Domen i målet Vaditrans (punkt 44).

208      Domen i målet Vaditrans (punkterna 44 och 45).

209      Domen i målet Vaditrans (punkt 42).

210      Domen i målet Vaditrans (punkt 44). Se punkt 379 i förevarande förslag till avgörande. Se även beslut av domstolens vice ordförande av den 13 april 2021, Litauen/parlamentet och rådet (C-541/20 R, EU:C:2021:264, punkt 38).

211      Se artikel 8.6 i förordning nr 561/2006, i dess lydelse enligt förordning 2020/1054.

212      Enligt denna bestämmelse ska artikel 19.1 i förordning nr 561/2006 ersättas med följande: ”1. Medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelser av denna förordning … och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva och stå i proportion till hur allvarliga överträdelserna är, i enlighet med bilaga III till Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/22/EG …. Ingen överträdelse av den här förordningen … får bli föremål för mer än en sanktion eller mer än ett förfarande. Medlemsstaterna ska anmäla dessa regler och åtgärder till kommissionen tillsammans med de metoder och kriterier som har valts på nationell nivå för att bedöma deras proportionalitet. Medlemsstaterna ska utan dröjsmål anmäla eventuella ändringar som berör dem. Kommissionen ska underrätta medlemsstaterna om dessa regler och åtgärder, och om eventuella ändringar av dem. Kommissionen ska säkerställa att denna information offentliggörs på unionens samtliga officiella språk på en särskild offentlig webbplats som innehåller närmare uppgifter om vilka sanktioner som är tillämpliga i medlemsstaterna.”

213      Se förslaget till arbetstidsförordning, artikel 1.5 c, som det hänvisats till i punkt 11 i förevarande förslag till avgörande.

214      Se, bland annat, dom av 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C-516/16, EU:C:2017:1011, punkt 88 och där angiven rättspraxis).

215      Begreppet förare definieras i artikel 4 c i förordning nr 561/2006.

216      Domen i målet Vaditrans (punkt 44). Se även punkt 379 i förevarande förslag till avgörande. Se även beslut av domstolens vice ordförande av den 13 april 2021, Litauen/parlamentet och rådet (C-541/20 R, EU:C:2021:264, punkt 38)

217      Se punkt 80 i förevarande förslag till avgörande.

218      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, s. 39.

219      Enligt artikel 3.4 i förordning nr 165/2014, jämförd med artikel 6 tredje meningen i genomförandeförordning 2016/799, ska fordon som används i en annan medlemsstat än registreringsmedlemsstaten vara utrustade med en smart färdskrivare, vilket regleras i artiklarna 8–10 i förordning nr 165/2014, senast femton år efter dagen för ikraftträdandet, den 15 juni 2019, av de närmare bestämmelser om dessa färdskrivare som fastställs i bilaga IC till nämnda genomförandeförordning, det vill säga senast den 15 juni 2034.

220      Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/1228 av den 16 juli 2021 om ändring av genomförandeförordning (EU) 2016/799 (EUT L 273, 2021, s. 1).

221      Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2023/980 av den 16 maj 2023 om ändring av genomförandeförordning (EU) 2016/799 (EUT L 134, 2023, s. 28).

222      Kommissionen, ”Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph”, 2018, s. 9.

223      Europaparlamentet (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Eftermontering av smarta färdskrivare till 2020: Kostnader och fördelar), 2 februari 2018 (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU%282018%29615643), p. 7.

224      Se kommissionens skrivelse till rådet av den 4 oktober 2018, bilaga B4 i mål C-551/20.

225      Se fotnot 219  i förevarande förslag till avgörande.

226      Dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 153), och dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, punkterna 100 och 110).

227      Dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 154), och dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, punkt 111).

228      Dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, punkterna 112).

229      Dom av den 20 december 2017, Global Starnet (C-322/16, EU:C:2017:985, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

230      Se, före ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Global Starnet (C-322/16, EU:C:2017:985, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

231      Se, bland många, dom av den 8 september 2022, Ministerstvo životního prostředí (Perroquets Ara hyacinthe) (C-659/20, EU:C:2022:642, punkt 69 och där angiven rättspraxis).

232      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 1988, Spanien/rådet (203/86, EU:C:1988:420, punkt 19 och där angiven rättspraxis).

233      I denna artikel föreskrivs två undantag i form av bestämmelserna i artikel 1.15 och artikel 2.12, som ska tillämpas först från och med den 31 december 2024. Dessa två bestämmelser är inte föremål för någon talan i förevarande mål.

234      Enligt dessa två institutioner är det endast det datum som skjutits upp för de två bestämmelser som nämns i föregående fotnot i förevarande förslag till avgörande som tidigarelagts till dagen för ikraftträdandet av hela förordningen.

235      Beslut av domstolens vice ordförande av den 13 april 2021, Litauen/parlamentet och rådet (C-541/20 R, EU:C:2021:264, punkt 31).

236      Domen i målet Vaditrans (punkt 44).

237      Se, bland annat, dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Landesbank Baden-Württemberg och SRB (C-584/20 P och C-621/20 P, EU:C:2021:601, punkt 104 och där angiven rättspraxis).

238      Se punkt 394 i förevarande förslag till avgörande.

239      Se dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkterna 73–75)

240      Se dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 76).

241      I denna bestämmelse, som rör kraven för att yrkesmässigt bedriva transporter på väg, föreskrivs att ”[f]öretag som bedriver yrkesmässig trafik ska … vara faktiskt och fast etablerade i en medlemsstat”.

242      Denna grund i ansökan i mål C-545/20 har utvecklats av Republiken Bulgarien mot bakgrund av såväl artikel 1.3 som artikel 2.4 a i förordning 2020/1055. Av processekonomiska skäl kommer jag endast att pröva denna grund här, under förutsättning att de slutsatser som jag drar av min bedömning med avseende på artikel 1.3 i förordning 2020/1055 i tillämpliga delar gäller för artikel 2.4 a i samma förordning.

243      Dom av den 16 juli 1992, parlamentet/rådet (C-65/90, EU:C:1992:325).

244      Dom av den 16 juli 1992, parlamentet/rådet (C-65/90, EU:C:1992:325).

245      COM(2018) 51 final av den 31 januari 2018.

246      Republiken Cypern har i sin talan i mål C-549/20 inte ifrågasatt artikel 2.4 a i förordning (EU) 2020/1055, vilket innebär att dess grund avseende åsidosättande av väsentliga formföreskrifter som följer artikel 91.1 FEUF endast avser skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka.

247      Se punkt 10 i förevarande förslag till avgörande.

248      EUT C 197, 2018, s. 38.

249      EUT C 176, 2018, s. 57.

250      Se Regionkommittén, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, tillgänglig på https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf.

251      Se artiklarna 56 och 57 i Regionkommitténs arbetsordning (EUT L 65, 2014, s. 41, i den version som var tillämplig när förordning 2020/1055 trädde i kraft).

252      Se artikel 59 i Regionkommitténs arbetsordning i den version som var tillämplig när förordning 2020/1055 trädde i kraft.

253      Dom av den 16 juli 1992 (C-65/90, EU:C:1992:325).

254      Dom av den 5 juli 1995 (C-21/94, EU:C:1995:220).

255      Dom av den 5 juli 1995, parlamentet/rådet (C-21/94, EU:C:1995:220, punkterna 17 och 18).

256      Se beslut av domstolens ordförande av den 17 mars 2004, kommissionen/rådet (C-176/03, EU:C:2004:158, punkterna 9–11).

257      Se punkt 1.1 i EESK:s yttrande av den 18 januari 2018.

258      Se punkterna 1.4 och 3.2 i EESK:s yttrande av den 18 januari 2018.

259      Se punkt 1.6 i EESK:s yttrande av den 18 januari 2018.

260      Se punkt 5.2 i EESK:s yttrande av den 18 januari 2018.

261      Se punkt 5.2 i EESK:s yttrande av den 18 januari 2018.

262      Se punkt 5.2 i EESK:s yttrande av den 18 januari 2018.

263      Se bland annat punkterna 6–8 i Regionkommitténs yttrande av den 1 februari 2018.

264      Se punkt 9 i Regionkommitténs yttrande av den 1 februari 2018.

265      Se, analogt, dom av den 5 juli 1995, parlamentet/rådet (C-21/94, EU:C:1995:220, punkt 27). Det förhåller sig annorlunda om det under lagstiftningsförfarandet läggs till en rättslig grund som fullt ut motiverar att EESK hörs på nytt, vilket, såsom Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har påpekat, var fallet vid antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2282 av den 15 december 2021 om utvärdering av medicinsk teknik och om ändring av direktiv 2011/24/EU (EUT L 458, 2021, s. 1). För två yttranden från denna kommitté i ett och samma lagstiftningsförfarande, se EUT C 283, 2018, s. 38 och EUT C 286, 2021, s. 95.

266      Se, i detta avseende, slutsatserna från Europeiska rådets möte den 12 december 2019 (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).

267      Den europeiska gröna given, punkt 2.1.5.

268      Europaparlamentets och rådets förordning av den 30 juni 2021, om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordningarna (EG) nr 401/2009 och (EU) 2018/1999 (europeisk klimatlag) (EUT L 243, 2021, s. 1).

269      Se meddelande från kommissionen till Europaparlamentet enligt artikel 294.6 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om rådets ståndpunkt om antagandet av en förordning om ändring av förordning (EG) nr 1071/2009, förordning (EG) nr 1072/2009 och förordning (EU) nr 1024/2012 i syfte att anpassa dem till utvecklingen inom sektorn, en förordning om ändring av förordning (EG) nr 561/2006 om minimikrav för maximal daglig körtid och körtid per vecka, minimigränser för raster och minsta dygns- och veckovila och av förordning (EU) nr 165/2014 vad gäller positionsbestämning med hjälp av färdskrivare och ett direktiv om ändring av direktiv 2006/22/EG vad gäller tillsynskrav och om fastställande av särskilda bestämmelser med avseende på direktiv 96/71/EG och direktiv 2014/67/EU för utstationering av förare inom vägtransportsektorn och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 (COM(2020) 151 final).

270      Mobilitetspaket I om vägtransporter – Uttalande av kommissionen (EUT C 252, 2020, s. 1).

271      Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009, Final report (Konsekvensbedömning av en bestämmelse i samband med översynen av förordning (EG) nr 1071/2009 och förordning (EG) nr 1072/2009, slutrapport), MOVE/C1/SER/2050-557/SI2.830443 (nedan kallad Ricardo-studien från år 2021).

272      Enligt Republiken Litauen, Polen, Ungern, Bulgarien, Rumänien, Lettland och Estland. Republiken Litauen har anfört att fordonsparken i dessa sju medlemsstater kommer att släppa ut ytterligare 3,2 miljoner ton koldioxid per år och att 570 000 tunga fordon utan last blir tvungna att återvända till sin bas var åttonde vecka, vilket motsvarar 780 miljoner tomkilometer och medför att 188 miljoner liter bränsle kommer att förbrukas i onödan varje år. Litauen grundar sig på sifferuppgifter i en artikel som publicerats på webbplatsen www.trans.info.

273      Europaparlamentets och rådets förordning av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013 (EUT L 156, 2018, s. 26).

274      Se kommissionens och medlemsstaternas uttalanden om det tilläggsavtal som ingåtts mellan rådet och parlamentet om mobilitetspaket I, vilka återges i rådets dokument av den 11 februari 2020 (ST 5424 2020 ADD 4, s. 2).

275      Republiken Malta grundar sig här på de rapporterade beräkningarna av effekterna av den unionslagstiftning som var i kraft vid tidpunkten för antagandet av kommissionens meddelande av den 28 november 2018, ”En ren jord åt alla – En europeisk strategisk långsiktig vision för en stark, modern, konkurrenskraftig och klimatneutral ekonomi (COM(2018) 773 final, s. 5–6).

276      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2018, s. 3).

277      Republiken Polen har här hänvisat till domen av den 10 september 2019, Polen/kommissionen (T-883/16, EU:T:2019:567, punkterna 77 och 78).

278      Se punkt 48 i repliken i mål C-554/20, Polen/parlamentet och rådet.

279      Republiken Maltas argument avseende artikel 91.2 FEUF, jämförd med artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan, kommer inte att behandlas i denna del.

280      Se dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkterna 129–131). En bestämmelse som bedöms vara förenlig med artikel 191 FEUF bedöms med nödvändighet vara förenlig med artikel 37 i stadgan; se dom av den 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C-444/15, EU:C:2016:978, punkterna 61–64).

281      Bland annat i punkt 30 i dess svaromål i mål C-542/20.

282      Se punkt 304 i förevarande förslag till avgörande

283      Se, analogt, dom av den 23 november 1999, Portugal/rådet (C-149/96, EU:C:1999:574, punkt 86). Se även dom av den 26 juni 2019, Craeynest m.fl. (C-723/17, EU:C:2019:533, punkt 33).

284      Se, analogt, dom av den 11 mars 1992, Compagnie commerciale de l'Ouest m.fl. (C-78/90–C-83/90, EU:C:1992:118, punkt 18).

285      Förslag till avgörande av generaladvokaten Geelhoed i målet Österrike/parlamentet och rådet (C-161/04, EU:C:2006:66, punkterna 59 och 60).

286      Se det avskrivningsbeslut som meddelades av domstolens ordförande den 6 september 2006, Österrike/parlamentet och rådet (C-161/04, EU:C:2006:512).

287      Se, bland annat, dom av den 13 september 2005, kommissionen/rådet (C-176/03, EU:C:2005:542, punkt 41 och där angiven rättspraxis), dom av den 15 november 2005, kommissionen/rådet (C-320/03, EU:C:2005:684, punkt 72), dom av den 22 december 2008, British Aggregates/kommissionen (C-487/06 P, EU:C:2008:757, punkt 91), dom av den 16 juli 2009, Horvath (C-428/07, EU:C:2009:458, punkt 29), och dom av den 21 december 2011, kommissionen/Österrike (C-28/09, EU:C:2011:854, punkt 120).

288      Se bland annat dom av den 13 september 2005, kommissionen/rådet (C-176/03, EU:C:2005:542, punkt 42), dom av den 15 november 2005, kommissionen/Österrike (C-320/03, EU:C:2005:684, punkt 73 och där angiven rättspraxis) och dom 21 december 2011, kommissionen/Österrike (C-28/09, EU:C:2011:854, punkt 121).

289      Se dom av den 16 juli 2009, Horvath (C-428/07, EU:C:2009:458, punkt 29).

290      Se dom av den 15 april 2021, Nederländerna/rådet och parlamentet (C-733/19, EU:C:2021:272, punkt 46).

291      Dom av den 22 september 2020, Österrike/kommissionen (C-594/18 P, EU:C:2020:742, punkterna 42 och 100). Vad gäller artikel 11 FEUF har domstolen slagit fast att ”[u]nionen ska iaktta denna bestämmelse när den utövar sina befogenheter” (dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) (C-626/15 och C-659/16, EU:C:2018:925, punkt 101)) dock utan att närmare precisera vilka skyldigheter som åligger lagstiftaren i detta avseende.

292      Vad gäller artikel 11 FEUF, se dom av den 15 april 2021, Nederländerna/rådet (C-733/19, EU:C:2021:272, punkt 49).

293      Rubriken på denna tredje del är närmare bestämt unionens politik och inre åtgärder.

294      Se punkt 308 i förevarande förslag till avgörande.

295      Se, exempelvis, dom av den 15 april 2021, Nederländerna/rådet och parlamentet (C-733/19, EU:C:2021:272, punkt 50).

296      Jag preciserar att jag i detta skede av bedömningen inte kommer att gå in på diskussionen om de potentiella eller faktiska ytterligare utsläpp som skyldigheten att återvända riskerar att ge upphov till, eftersom detta för det första inte är nödvändigt för prövningen av argumenten om åsidosättande av unionens miljöpolitik och denna diskussion för det andra i förekommande fall ska avgöras vid prövningen av argumenten om åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

297      Se skäl 1 i förordning 2018/842. För unionslagstiftarens ambitioner på vägtransportsektorn, se skäl 12 i samma förordning.

298      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 15 december 2004 om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften (EUT L 23, 2005, s. 3), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 219/2009 av den 11 mars 2009 (EUT L 87, 2009, s. 109) och av kommissionens direktiv (EU) 2015/1480 av den 28 augusti 2015 (EUT L 226, 2015, s. 4) (nedan kallat direktiv 2004/107).

299      Se artikel 3.1 i direktiv 2004/107 i dess ändrade lydelse.

300      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (EUT L 152, 2008, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens direktiv (EU) 2015/1480 av den 28 augusti 2015 (EUT L 226, 2015, s. 4).

301      Se artikel 1 i direktiv 2008/50.

302      Senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av den 30 maj 2018 (EUT L 150, 2018, s. 109).

303      Se artikel 1 i direktiv 2008/98, i dess lydelse enligt direktiv 2008/851.

304      EGT L 187,1999, s. 42.

305      Europaparlamentets och rådets direktiv  av den 27 september 2011 om ändring av direktiv 1999/62 (EUT L 269, 2011, s. 1).

306      Se skäl 1 i direktiv 2011/76.

307      Se skäl 2 i direktiv 2011/76.

308      Se skäl 3 i direktiv 2011/76.

309      Se skäl 7 i direktiv 2011/76.

310      Europaparlamentets och rådets förordning av den 17 april 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011 (EUT L 111, 2019, s. 13).

311      Europaparlamentets och rådets förordning av den 20 juni 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp från nya tunga fordon och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 595/2009 och (EU) 2018/956 och rådets direktiv 96/53/EG (EUT L 198, 2019, s. 202). Se även, vad gäller förbättringen av dessa fordons energieffektivitet, kommissionens förordning (EU) 2019/1892 av den 31 oktober 2019 om ändring av förordning (EU) nr 1230/2012 vad gäller krav för typgodkännande av vissa motorfordon försedda med förlängda förarhytter och av aerodynamiska anordningar och aerodynamisk utrustning för motorfordon och släpvagnar till dessa (EUT L 291, 2019, s. 17), särskilt skäl 6 däri.

312      Se Europaparlamentets och rådets direktiv av den 23 april 2009 om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon till stöd för utsläppssnål mobilitet (EUT L 120, 2009, s. 5) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1161 (EUT L 188, 2019, s. 116).

313      Europaparlamentets och rådets förordning av den 25 maj 2020 om märkning av däck med avseende på drivmedelseffektivitet och andra parametrar, om ändring av förordning (EU) 2017/1369 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1222/2009 (EUT L 177, 2020, s. 1).

314      Se skäl 4 i förordning 2020/740.

315      Se skäl 6 i förordning 2020/1055.

316      Se skäl 6 i förordning 2020/1055.

317      Se skäl 6 i förordning 2020/1055.

318      Se, vad gäller artikel 130 R och 130 S i EG-fördraget, dom av den 24 november 1993, Mondiet (C-405/92, EU:C:1993:906, punkt 26) och förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i de förenade målen kommissionen/rådet (Marint skyddsområde Antarktis) (C-626/15 och C-659/16, EU:C:2018:362, punkt 88).

319      Se, analogt, dom av den 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C-444/15, EU:C:2016:978, punkt 46) och dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl. (C-616/17, EU:C:2019:800, punkt 50).

320      Se dom av den 18 juli 2013, Schindler Holding m.fl./kommissionen (C-501/11 P, EU:C:2013:522, punkt 31 och där angiven rättspraxis), och dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 80)

321      Se dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet (C-643/15 och C-647/15, EU:C:2017:631, punkt 221).

322      Se artikel 192.1 FEUF.

323      Jag erinrar om att det i denna bestämmelse föreskrivs att åtgärder som väsentligt påverkar en medlemsstats val mellan olika energikällor och den allmänna strukturen hos dess energiförsörjning ska antas med enhällighet.

324      Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i de förenade målen kommissionen/rådet (Marint skyddsområde Antarktis) (C-626/15 och C-659/16, EU:C:2018:362, punkt 88) och dom av den 15 april 2021, Nederländerna/rådet och parlamentet (C-733/19, ej publicerad, EU:C:2021:272, punkt 48).

325      Ungern har åberopat en allmän rättsprincip i form av försiktighetsprincipen, som Ungern anser följer av artikel 11 FEUF, artikel 168.1 FEUF, artikel 169.1 och 169.2 FEUF samt artikel 191.1 och 191.2 FEU. Jag kommer därför inte att göra någon separat bedömning av artiklarna 168 och 169 FEUF.

326      Se dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl. (C-616/17, EU:C:2019:800, punkt 41 och där angiven rättspraxis).

327      Se dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl. (C-616/17, EU:C:2019:800, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

328      Se dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl. (C-616/17, EU:C:2019:800, punkt 50).

329      Se dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl. (C-78/16 och C-79/16, EU:C:2016:428, punkt 50).

330      Se dom av den 12 juli 2005, Alliance for Natural Health m.fl. (C-154/04 och C-155/04, EU:C:2005:449, punkt 68).

331      Republiken Bulgariens och Republiken Cyperns argument har utvecklats något under det skriftliga förfarandet (se punkt 8 i repliken i mål C-545/20 och punkt 10 i repliken i mål C-549/20).

332      EUT L 282, 2016, s. 1.

333      Se artikel 2.1 a i Parisavtalet.

334      Se dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, punkt 50 och där angiven rättspraxis), dom av den 11 april 2013, HK Danmark (C-335/11 och C-337/11, EU:C:2013:222, punkt 28), dom av den 18 mars 2014, Z. (C-363/12, EU:C:2014:159, punkt 71), dom av den 13 januari 2015, Conseil m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C-401/12 P–C-403/12 P, EU:C:2015:4, punkt 52), dom av den 13 januari 2015, rådet och kommissionen/Stichting Natuur en Milieu och Pesticide Action Network Europe (C-404/12 P och C-405/12 P, EU:C:2015:5, punkt 44), dom av den 8 september 2020, Recorded Artists Actors Performers (C-265/19, EU:C:2020:677, punkt 62), och dom av den 3 december 2020, Région de Bruxelles-Capitale/kommissionen (C-352/19 P, EU:C:2020:978, punkt 25).

335      Parisavtalet trädde i kraft den 4 november 2016.

336      Se dom av den 13 januari 2015, rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C-401/12 P–C-403/12 P, EU:C:2015:4, punkt 54 och där angiven rättspraxis).

337      Se dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, punkterna 52–55 och där angiven rättspraxis).

338      Se skäl 4 i beslut 2016/1841.

339      Se artikel 2.1 i Parisavtalet, som har fogats som bilaga till beslut 2016/1841.

340      Se punkt 575 i förevarande förslag till avgörande.

341      Se artikel 2.1 c i Parisavtalet, som har fogats som bilaga till beslut 2016/1841.

342      Se artikel 2.2 i Parisavtalet, som har fogats som bilaga till beslut 2016/1841.

343      Artikel 3 i Parisavtalet, som har fogats som bilaga till beslut 2016/1841.

344      Artikel 4.1 i Parisavtalet, som har fogats som bilaga till beslut 2016/1841.

345      Artikel 4.2 i Parisavtalet, som har fogats som bilaga till beslut 2016/1841.

346      Dessa skäl är relativt jämförbara med de skäl som domstolen anförde för att underkänna möjligheten att åberopa Kyotoprotokollet i samband med en begäran om förhandsavgörande i syfte att bedöma lagenligheten av ett direktiv. Se dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, punkterna 73–78).

347      Se dom av den 15 april 2021, Nederländerna/rådet och parlamentet (C-733/19, EU:C:2021:272, punkt 44).

348      Se dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 119).

349      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2017, Elecdey Carcelen m.fl. (C-215/16, C-216/16, C-220/16 och C-221/16, EU:C:2017:705, punkt 40).

350      Se dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, punkt 86).

351      Se andra stycket i uttalandet från kommissionsledamot Vălean av den 9 juli 2020 om Europaparlamentets slutliga antagande av mobilitetspaket I.

352      Tyskland, Frankrike, Förenade kungariket, Spanien, Italien, Nederländerna och Belgien.

353      Vitbok ”Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem” (KOM(2011) 144 slutlig av den 28 mars 2011).

354      Dom av den 13 november 1990 (C-331/88, EU:C:1990:391).

355      Se punkt 667 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

356      Se punkt 597 i förevarande förslag till avgörande.

357      Se punkt 131 i ansökan i mål C-547/20.

358      Se artikel 2.4 i förordning nr 1071/2009.

359      Se skäl 8 i förordning 2020/1055.

360      Republiken Litauen har i övrigt inte preciserat enligt vilken bestämmelse i anslutningsfördraget alla inskränkningar i litauiska transportföretags frihet att tillhandahålla tjänster i andra medlemsstater ska avskaffas inom fem år. Som parlamentet med rätta har påpekat föreskrevs det i detta fördrag inte att Litauen skulle omfattas av en undantagsordning och vara befriat från att tillämpa sekundärrätten på transportområdet. Redan vid tidpunkten för Republiken Litauens anslutning till unionen framhölls dessutom i artikel 71.1 EG bland annat transportfrågornas särskilda karaktär och skillnaden i behandling av utomlands hemmahörande transportföretag.

361      Se punkt 584 i förevarande förslag till avgörande.

362      Dom av den 17 juli 1997, SAM Schiffahrt och Stapf (C-248/95 och C-249/95, EU:C:1997:377, punkt 55).

363      Se dom av den 26 september 2013, ÖBB-Personenverkehr (C-509/11, EU:C:2013:613, punkt 47).

364      I konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna åberopas redan en sådan asymmetri vid en skärpning av etableringskriterierna (se del 1/2, s. 37).

365      Se dom av den 13 november 1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391, punkterna 19 och 20).

366      Det går inte att ifrågasätta att anpassningen av lagstiftningen till utvecklingen av det sammanhang i vilket den har sin verkan är legitim. Det är således vedertaget att när successiva utvidgningar har lett till att företag från medlemsstater där arbets- och anställningsvillkoren i allmänhet är vitt skilda från de som gäller i de andra medlemsstaterna deltar på transportmarknaden kan unionslagstiftaren anse att det är nödvändigt att ingripa (se dom av den 8 december 2020, Polen/parlamentet och rådet (C-626/18, EU:C:2020:1000, punkt 67). Angående behovet av att beakta situationen i samtliga medlemsstater i unionen, se, bland annat, dom av den 29 maj 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl. (C-426/16, EU:C:2018:335, punkt 74).

367      Dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 128).

368      Se definitionen av dessa två kategorier i konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2, s. 1, fotnot 3.

369      Se Ricardo-studien från år 2021, s. XI och 91.

370      Se Ricardo-studien från år 2021, s. XI och 91.

371      Se Ricardo-studien från år 2021, s. 6.

372      Rådet och parlamentet har bestritt att denna anmärkning, såsom den utvecklats av Republiken Litauen i mål C-542/20, kan tas upp till sakprövning, eftersom den framställdes först i repliken. Även om anmärkningen avvisas är domstolen tvungen att pröva en anmärkning av samma slag, eftersom även Republiken Bulgarien och Republiken Cypern har framställt en sådan anmärkning.

373      Se, analogt, dom av den 13 november 1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391, punkt 20).

374      Se ansökan i mål C-542/20, särskilt grunden om ett omotiverat åsidosättande av det ordinarie lagstiftningsförfarandet på grund av avsaknaden av en konsekvensbedömning.

375      Se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2.

376      IRU, ”Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 26 oktober 2018.

377      Bilaga 9 till ansökan i mål C-551/20.

378      Republiken Malta hänvisar här till kommissionsledamot Văleans uttalande.

379      Republiken Polen nämner här domen av den 3 december 2019, Republiken Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 85).

380      Dom av den 3 december 2019 (C-482/17, EU:C:2019:1035).

381      Konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2, s. 37.

382      Konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2, s. 49.

383      Konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2, s. 20 och 21.

384      Rådet drar en parallell till domen av den 4 maj 2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, punkt 66).

385      Enligt rådet som svar på Europaparlamentets betänkande av den 7 juni 2018 om förslaget till etableringsförordning, i vilket betänkande det angavs en skyldighet för alla fordon att åtminstone en gång lasta eller lossa varor var tredje vecka i etableringsmedlemsstaten (se ändringsförslag 18 till betänkande A8-0204/2018).

386      IRU, ”Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 26 oktober 2016.

387      Klaus, P., Mobility Package I – Impact on the European road transport system (se bland annat bilaga D.3 i rådets duplik i mål C-542/20).

388      Tillgänglig på https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.

389      Se punkt 13 i det interinstitutionella avtalet.

390      Se dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 82).

391      Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:321, punkt 98).

392      Se dom av den 8 juli 2010, Afton Chemical (C-343/09, EU:C:2010:419, punkt 57), och dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, punkt 159).

393      Se dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, punkterna 64 och 65).

394      Dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 43).

395      Dom av den 3 december 2019, Republiken Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 85).

396      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 45).

397      Se dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

398      Se dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, punkterna 160–163), och dom av den 3 december 2019, Republiken Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 86 och där angiven rättspraxis).

399      Se, för en jämförelse, artikel 1.3 i förslaget till etableringsförordning.

400      Konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna. Detta bekräftas av kommissionen själv i dess uttalande efter den politiska överenskommelse som nåddes mellan parlamentet och rådet den 12 december 2019, vilket också återges i kommissionens meddelande till Europaparlamentet enligt artikel 294.6 FEUF om rådets ståndpunkt inför antagandet av förordning 2020/105 (COM(2020) 151 final av den 15 april 2020, s. 7).

401      Se punkt 241 i förevarande förslag till avgörande.

402      Se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, s. 30 och 31.

403      Se s. 36, del 5.1.1 ”Impacts on business” som ägnas åt ”policy package 3”, som omfattar de aktuella åtgärderna i konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna och, mer allmänt, del 5 i denna bedömning.

404      Se ändringsförslag 128 i Europaparlamentets lagstiftningsresolution av den 4 april 2019 om förslaget till etableringsförordning (dokument P8_TA-PROV(2019)0341). Genom detta ändringsförslag föreslogs att en artikel 5 aa skulle införas i förordning nr 1071/2009, enligt vilken fordonen, inom ramen för ett transportavtal, skulle lastas eller lossas åtminstone var tredje vecka i etableringsmedlemsstaten. Se, även, parlamentets betänkande av den 7 juni 2018 (dokument A8-0204-2018).

405      Se del 6 i konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2.

406      Se punkt 253 i förevarande förslag till avgörande.

407      Tillgänglig på https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.

408      Eftersom en del av anmärkningarna har behandlats här

409      Enligt uppgifter från Eurostat om fraktvolymen i förhållande till BNP per land (år 2018).

410      Republiken Litauen hänvisar här till Ricardo-studien från år 2021.

411      Republiken Bulgarien har som enda grund gjort gällande att artiklarna 91.2 och 90 FEUF, i jämförelse med artikel 3.3 FEU och artikel 94 FEUF, har åsidosatts. Inom ramen för denna grund har Bulgarien anfört samma argument mot artiklarna 1.3 och 2.4 a i förordning 2020/1055.

412      Vad gäller sistnämnda bestämmelse har Ungern gjort gällande att artikel 1.3 i förordning 2020/1055 utgör en åtgärd som avser ”befordringsvillkor”

413      Vad gäller påståendet att avsaknaden av en konsekvensbedömning utgör ett åsidosättande av de väsentliga formföreskrifter som föreskrivs i artikel 91.2 FEUF, jämförd med artikel 11 FEUF och artikel 37 i stadgan, hänvisar jag till punkt 561 i förevarande förslag till avgörande.

414      Se punkt 645 i förevarande förslag till avgörande.

415      Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén ”På väg mot en inre marknadsakt – Att skapa en verkligt konkurrenskraftig social marknadsekonomi –Femtio förslag för att arbeta, driva företagsverksamhet och handel bättre tillsammans” (KOM(2010) 608 slutlig).

416      Se punkt 36 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

417      Min kursivering.

418      Se punkt 149 i förevarande förslag till avgörande.

419      Se, exempelvis, dom av den 23 februari 2006, CLT-UFA (C-253/03, EU:C:2006:129, punkt 13).

420      Se dom av den 8 oktober 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, punkt 9).

421      Se punkt 167 i förevarande förslag till avgörande.

422      Se, vad gäller artikel 56 FEUF, dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 107).

423      Se, analogt, dom av den 21 september 1999, BASF (C-44/98, EU:C:1999:440, punkt 16), och dom av den 17 september 2020, Hidroelectrica (C-648/18, EU:C:2020:723, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

424      Det vill säga de villkor som anges i artikel 5 e i förordning nr 1071/2009, nämligen att fordonen ska vara registrerade eller tagna i bruk och godkända för användning i enlighet med den medlemsstatens lagstiftning.

425      Se, bland annat, s. 30 och sista stycket på s. 36 i konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2 (se även, s. 18 i del 2/2 i denna konsekvensbedömning).

426      Enligt min mening är detta mindre restriktivt.

427      Se s. 6 i kommissionens meddelande enligt artikel 294.6 FEUF i (COM(2020) 151 final av den 15 april 2020), av vilket framgår att kommissionen anser att rådets ståndpunkt är avsedd att bidra till en tillräcklig personalstyrka för vad som ska anses vara en fast och stabil företagsetablering och lämnar tillräcklig marginal för att inte på ett otillbörligt sätt begränsa transportföretagens frihet när de anställer personal.

428      Se dom av den 29 april 2010, Smit Reizen (C-124/09, EU:C:2010:238, punkt 31).

429      Se punkt 108 i förevarande förslag till avgörande.

430      Se dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 148).

431      Se punkt 40 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

432      Se punkt 111 i ansökan i mål C-554/20, Polen/rådet och parlamentet.

433      Beträffande räckvidden av dessa båda artiklar hänvisar jag till punkterna 555 och 557 i förevarande förslag till avgörande.

434      Rumänien har även yrkat ogiltigförklaring av artikel 2.4 b och 2.4 c i förordning 2020/1055, genom vilken punkt 3 ändrades och en punkt 4a infördes i artikel 8 i förordning nr 1072/2009, dock utan att anföra särskilda argument vad gäller artikel 2.4 a i förordning 2020/1055.

435      Republiken Litauen hänvisar här till sidorna 19 och 20 i vägledningen från European Centre for International Political Economy (ECIPE), ”Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market”, nr 3/2020 (nedan kallad ECIPE:s vägledning).

436      Se punkt 11 i ansökan i mål C-545/20. För en sammanfattning av dessa argument, se punkt 542 och följande punkter i förvarande förslag till avgörande.

437      KOM(2011) 144 slutlig av den 28 mars 2011. Republiken Bulgarien har särskilt nämnt s. 6 i denna vitbok.

438      Eftersom detta är ett alternativ som kommissionen övervägde i sin konsekvensbedömning (se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 2/2).

439      Se skäl 20 i förordning 2020/1055. Se, även artikel 2.6 i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055.

440      Till skillnad från vad som föreskrivs i artikel 1.3 i förordning 2020/1055, genom vilken artikel 5.1 b i förordning nr 1071/2009 ändrades.

441      Se punkt 78 i Republiken Polens ansökan i mål C-554/20.

442      För övrigt är en sträcka med last visserligen ekonomiskt motiverad, för att återge Republiken Polens argument, men ju tyngre fordonen är, desto större bränsleförbrukning, och således koldioxidutsläpp, har de och desto mer använder de infrastrukturen.

443      Se punkt 561i förevarande förslag till avgörande.

444      Se den grund som avser ett omotiverat åsidosättande av det ordinarie lagstiftningsförfarandet på grund av avsaknaden av en konsekvensbedömning, vilken anförts mot artikel 2.4 a i förordning 2020/1055 i mål C-542/20.

445      Vad gäller det som enligt Republiken Litauen ligger till grund för unionslagstiftarens skyldighet att göra en konsekvensbedömning vid en väsentlig ändring, hänvisar jag till en sammanfattning av Republiken Litauens argument i samband med grunden om åsidosättande av proportionalitetsprincipen, genom artikel 1.3 i förordning 2020/1055, vid lagstiftarens proportionalitetsprövning av skyldigheten för fordonen att återvända var åttonde vecka.

446      Konsekvensbedömningen – etableringskomponenten.

447      Republiken Bulgarien hänvisar här till s. 13 i kommissionens rapport till parlamentet och rådet om tillståndet på unionsmarknaden för vägtransporter (se bilaga A.28 till Republiken Bulgariens ansökan i mål C-545/20).

448      Republiken Bulgarien hänvisar här till s. 18 i kommissionens rapport till parlamentet och rådet om tillståndet på unionsmarknaden för vägtransporter (se bilaga A.28 till Republiken Bulgariens ansökan i mål C-545/20).

449      Även om grunden avser artikel 2.4 a, b och c i förordning 2020/1055, rör argumenten uteslutande den ytterligare begränsning av cabotagetransporter som föreskrivs i artikel 2.4 a i denna förordning.

450      Jag hänvisar således här till sammanfattningen av Rumäniens argument (punkt 619 i förevarande förslag till avgörande).

451      Rumänien har här hänvisat till Bauer, M., ”Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market”, policy brief n^o 3/2020, ECIPE (Bryssel).

452      Enligt sifferuppgifter från Rumäniens nationella förbund för vägtransportörer (UNTRR) (se punkt 78 i Rumäniens ansökan i mål C-547/20).

453      Rumänien hänvisar här till punkt 1.2.1 i konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna.

454      Enligt de uppgifter från Eurostat som Rumänien har hänvisat till (se punkt 99 i ansökan i mål C-547/20) stod de polska transportföretagen för 40 procent av alla cabotagetransporter inom EU, de litauiska transportföretagen för 5,7 procent och de rumänska transportföretagen för 8,7 procent.

455      KOM(2011) 144 slutlig av den 28 mars 2011.

456      Rådets förordning av den 25 oktober 1993 om förutsättningar för transportföretag att utföra inrikes godstransporter på väg i en medlemsstat där de inte är etablerade (EGT L 279, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 5, s. 21)).

457      Skäl 15 i förordning nr 1072/2009.

458      Se näst sista meningen i skäl 15 i förordning nr 1072/2009.

459      EUT C 21, 2005, s. 2.

460      ”Ex-post evaluation of Regulation (EC) n^o 1071/2009 and Regulation (EC) n^o 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015.

461      ”Ex-post evaluation of Regulation (EC) n^o 1071/2009 and Regulation (EC) n^o 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015 (s. 137).

462      Se ”Ex-post evaluation of Regulation (EC) n^o 1071/2009 and Regulation (EC) n^o 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015 (s. 137, punkt 6.7.3).

463      Se punkt 1.2.1 konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2.

464      Se artikel 2.5 a i förslaget till etableringsförordning.

465      Se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 2/2, s. 41. Se, även, s. 48. Vad gäller Republiken Bulgariens argument att EESK och Regionkommittén inte har hörts, hänvisar jag till punkt 525 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande. Mot bakgrund av innehållet i konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, är det uppenbart att dessa båda kommittéer har haft möjlighet att i tillräcklig utsträckning yttra sig över förslaget till förordning (karensperioden på fyra dagar).

466      Se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 2/2, s. 41, sista kolumnen.

467      Se dokument COM(2020) 151 final, s. 6.

468      Se dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark (C-541/16, EU:C:2018:251, punkt 53), och dom av den 14 september 2023, Staatsanwaltschaft Köln och Bundesamt für Güterverkehr (Transport av tomma containrar) (C-246/22, EU:C:2023:673, punkterna 25, 28 och 29).

469      Det räckte att utföra en enda internationell transport till värdmedlemsstaten för att en period på sju dagar skulle inledas under vilken cabotagetransporter var tillåtna. Vid utgången av denna period kunde transportföretagen omedelbart organisera en annan internationell transport och återvända till värdmedlemsstaten så att en ny period på sju dagar för cabotagetransporter kunde inledas.

470      EUT C 21, 2005, s. 2. Se punkt 3.1.1 i detta meddelande.

471      Se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2, s. 40 (fotnot 96).

472      3,14 perioder om sju dagar enligt parlamentet

473      Se dom av den 26 september 2013, ÖBB-Personenverkehr (C-509/11, EU:C:2013:613, punkt 47).

474      Kommissionen undersökte vad effekterna skulle bli om samtliga begränsningar av cabotagetrafiken avskaffades och drog slutsatsen att de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan medlemsstaterna utgjorde hinder för ett sådant avskaffande. Se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 2/2, s. 40.

475      Se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2, s. 49.

476      Se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2, s. 40.

477      Se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2, s. 50.

478      Se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2, s. 50.

479      Se dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 106).

480      Se s. 40 i konsekvensbedömningen.

481      Se punkt 301 i förevarande förslag till avgörande.

482      Se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2, s. 37 och 54.

483      Se punkt 745 i förevarande förslag till avgörande.

484      Se konsekvensbedömningen av etableringsaspekterna, del 1/2, s. 39 och 40.

485      Se, bland annat, dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 106).

486      Se punkt 757 i förevarande förslag till avgörande.

487      I sitt svaromål i mål C-554/20 har rådet bland annat nämnt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/698 av den 25 maj 2020 om särskilda och tillfälliga åtgärder med anledning av covid-19-utbrottet avseende förnyelse av eller förlängning av giltigheten för vissa certifikat, intyg, bevis, körkort och tillstånd samt uppskjutande av vissa regelbundna kontroller och regelbundna fortbildningar inom vissa av transportlagstiftningens områden (EUT L 165, 2020, s. 10) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/267 av den 16 februari 2021 om särskilda och tillfälliga åtgärder med anledning av den fortsatta covid-19-krisen avseende förnyelse av eller förlängning av giltigheten för vissa certifikat, intyg, bevis, körkort och tillstånd, uppskjutande av vissa regelbundna kontroller och regelbundna fortbildningar inom vissa av transportlagstiftningens områden samt förlängning av vissa perioder som avses i förordning (EU) 2020/698 (EUT L 60, 2021 s. 1).

488      I enlighet med artikel 4 i förordning 2020/1055.

489      Vitbok ”Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem” (KOM(2011) 144 slutlig av den 28 mars 2011).

490      Vitbok ”Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem” av den 28 mars 2011 (KOM(2011) 144 slutlig).

491      Se dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 106).

492      Se punkt 612 i förevarande förslag till avgörande.

493      Se punkt 668 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

494      Se punkt 781 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

495      Se dom av den 8 juli 2021, Staatsanwaltschaft Köln och Bundesamt für Güterverkehr (C-937/19, EU:C:2021:555, punkt 51).

496      Se punkt 675 i förevarande förslag till avgörande.

497      Se den rättspraxis som det hänvisas till i fotnot 422 i förevarande förslag till avgörande.

498      Rumänien har även yrkat ogiltigförklaring av artikel 2.4 b och c i förordning 2020/1055, genom vilken punkt 3 ändrades och en punkt 4a infördes i artikel 8 i förordning nr 1072/2009, dock utan att anföra några andra argument än de argument som anförts mot artikel 2.4 a i förordning 2020/1055.

499      I nämnda artikel 4 föreskrivs att ”[t]ransportörer, som är etablerade i en medlemsstat och som uppfyller villkoren för att driva transportverksamhet och för att få tillträde till marknaden för varutransporter mellan medlemsstater, skall i samband med en kombinerad transport mellan medlemsstater ha rätt att som en integrerad del av denna utföra en inledande och en avslutande vägtransport, oavsett om detta innebär en gränspassage”. Direktiv 92/106 ändrades senast genom rådets direktiv 2013/22/EU av den 13 maj 2013 om anpassning av vissa direktiv när det gäller transportpolitik med anledning av Republiken Kroatiens anslutning (EUT L 158, 2013, s. 356).

500      Republiken Polen har här hänvisat till uttalandet av kommissionsledamot Vălean.

501      Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, slutrapport, TRT, november 2020 (tillgänglig på https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6718302-72a1-11eb-9ac9-01aa75ed71a1/language-en) (nedan kallad TRT-studien).

502      COM(2017) 648 final av den 8 november 2017.

503      Se det förklarande dokumentet till förslaget COM(2017) 648 final (s. 13).

504      Kommissionens arbetsdokument, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, slutrapport (SWD(2016) 141 final av den 20 april 2016).

505      Se punkt 4.1 i kommissionens arbetsdokument, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, 106, slutrapport (SWD(2016) 141 final av den 20 april 2016).

506      Under dessa omständigheter bygger TRT-studien, som Republiken Polen har åberopat och som utgår från antagandet att alla medlemsstater kommer att använda sig av skyddsklausulen för att utvärdera dess inverkan, på ett felaktigt antagande.

507      Se TRT-studien.

508      Se artikel 8.2 och 8.2a i förordning nr 1072/2009, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055.

509      Detta framgår även av lydelsen av skäl 22 i förordning 2020/1055.

510      I TRT-studien bekräftas osäkerheten om den faktiska räckvidden av framtida restriktioner inom sektorn för kombinerade transporter (se s. 11 i denna studie).

511      Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (EGT L 18, 1997, s. 1).

512      Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/67/EU av den 15 maj 2014 om tillämpning av direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden (IMI-förordningen) (EUT L 159, 2014, s. 11)

513      Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/22/EG av den 15 mars 2006 om minimivillkor för genomförande av rådets förordningar (EEG) nr 3820/85 och (EEG) nr 3821/85 om sociallagstiftning på vägtransportområdet samt om upphävande av rådets direktiv 88/599/EEG (EUT L 102, 2006, s. 35).

514      Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1024/2012 av den 25 oktober 2012 om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden och om upphävande av kommissionens beslut 2008/49/EG (IMI-förordningen (EUT L 316, 2012, s. 1).

515      Se skäl 8 i direktiv 2020/1057.

516      Se, i detta avseende, dom av den 1 december 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C-815/18, EU:C:2020:976, punkt 33, nedan kallad domen Federatie Nederlandse Vakbeweging).

517      Se skäl 10 i direktiv 2020/1057. I artikel 1.3 andra stycket i direktiv 2020/1057 definieras bilaterala transporter av gods. I artikel 1.4 andra stycket i samma direktiv definieras bilaterala transporter av personer.

518      Se artikel 1.3 tredje och fjärde styckena respektive artikel 1.4 tredje stycket i direktiv 2020/1057.

519      Skäl 11 i direktiv 2020/1057.

520      Skäl 11 i direktiv 2020/1057.

521      Rådets direktiv 92/106/EEG av den 7 december 1992 om gemensamma regler för vissa former av kombinerad transport av gods mellan medlemsstaterna (EGT L 368, 1992, s. 38; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, sid. 148).

522      Enligt artikel 1 andra stycket i direktiv 92/106 avses med kombinerad transport ”transport av gods mellan medlemsstater i fall då en lastbil, släpvagn, påhängsvagn (med eller utan dragbil) eller ett växelflak eller en sådan container som är minst 20 fot lång används för transport på väg den inledande eller avslutande delen av transportsträckan och fraktas på järnväg, inre vattenvägar eller till havs den andra delen av sträckan, om den delen överskrider 100 km och vägtransporten sker mellan den plats där godset lastas och närmaste lämpliga järnvägsstation för pålastning för den inledande delen, och mellan närmaste lämpliga järnvägsstation för urlastning och den plats där godset lossas för den avslutande delen, eller inom en radie av 150 km fågelvägen från lastnings- eller lossningshamnen”.

523      Skäl 15 i förordning nr 1072/2009.

524      Skäl 15 i förordning nr 1072/2009.

525      Se bedömningen i förevarande förslag till avgörande avseende de grunder som anförts till stöd för talan mot artikel 2.4 a i förordning 2020/1055.

526      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2008, kommissionen/Département du Loiret (C-295/07 P, EU:C:2008:707, punkt 104) och dom av den 6 december 2012, kommissionen/Verhuizingen Coppens (C-441/11 P, EU:C:2012:778, punkt 37).

527      Dom av den 6 december 2012, kommissionen/Verhuizingen Coppens (C-441/11 P, EU:C:2012:778, punkt 38).

528      Se punkt 9 i Republiken Bulgariens ansökan och punkt 8 i Republiken Cyperns ansökan, i vilket uttrycket ”differentieringssystem” används.

529      Åtminstone i den mån dessa bestämmelser inte avser de två typer av transporter som avses av dessa båda medlemsstater.

530      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:1110, punkt 31); se även domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkt 45.

531      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:1110, punkt 31) och domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkt 49.

532      Se, domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkterna 45 och 46.

533      Se domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkterna 32, 33 och 41.

534      Se domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkterna 47 och 48.

535      Se domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkterna 47 och 48.

536      Se domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkterna 47 och 48.

537      Se domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkt 62.

538      Se domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkt 64.

539      Domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkterna 31–41. Domstolen har nyligen haft tillfälle att erinra om denna rättspraxis i det mål som avgjordes genom domen av den 8 juli 2021, Rapidsped (C-428/19, EU:C:2021:548, punkterna 34–36).

540      Ungern ingav sin ansökan den 26 oktober 2020, medan nämnda dom meddelades den 1 december 2020.

541      Ungern ingav sin replik i mål C-551/20 den 26 mars 2021.

542      I artikel 1.2 i det angripna direktivet anges att denna artikel är tillämpliga på förare som är anställda av företag som är etablerade i en medlemsstat som vidtar den gränsöverskridande åtgärd som avses i artikel 1.3 a i direktiv 96/71/EG. Den slutsats som kan dras av detta är framför allt att det endast är när en situation omfattas av artikel 1.3 a i direktiv 96/71 som det angripna direktivet är relevant. I detta avseende noterar jag att rådet har påpekat att bestämmelserna i artikel 1.3–1.7 i direktiv 2020/1057 ska anses begränsa tillämpningsområdet för direktiv 96/71, eftersom de utvidgar de situationer där arbets- och anställningsvillkoren i värdmedlemsstaten inte är tillämpliga.

543      Jag erinrar om att Republiken Bulgarien och Republiken Cypern med denna beteckning avser tillämpningen av utstationeringsreglerna på tredjelandstransporter, utan någon tidsbegränsning, samtidigt som bilaterala transporter undantas från dessa regler (det vill säga en modell som gör åtskillnad mellan olika typer av transporter). Se punkt 8 i ansökan i mål C-544/20 och punkt 8 i ansökan i mål C-550/20.

544      Dom av den 16 juli 1992, parlamentet/rådet (C-65/90, EU:C:1992:325).

545      Dom av den 16 juli 1992, parlamentet/rådet (C-65/90, EU:C:1992:325).

546      COM(2018) 51 final av den 31 januari 2018.

547      Se bilaga C2 i ansökan i mål C-544/20.

548      EUT C 197, 2018, s. 45.

549      EUT C 176, 2018 s. 57.

550      Se punkt 532 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

551      Se punkt 537 i förevarande förslag till avgörande.

552      Dom av den 16 juli 1992 (C-65/90, EU:C:1992:325). Se punkt 540 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

553      Se punkt 1 i motiveringen till Regionkommitténs yttrande.

554      Se punkterna 8 och 9 i ansökan i mål C-544/20.

555      Se punkt 1.14 i EESK:s yttrande.

556      Se punkt 1.15 i EESK:s yttrande.

557      Se punkt 5.12 i EESK:s yttrande.

558      Se punkt 1.16 i EESK:s yttrande.

559      Se punkt 1.17 i EESK:s yttrande. Min kursivering. Se även punkt 5.9 i detta yttrande.

560      Se punkt 869 ovan.

561      Rumänien har hänvisat till efterhandsutvärderingen, parlamentets undersökning av de sociala villkoren och arbetsvillkoren för transportörer av gods på väg, kommissionens undersökning av situationen på unionens transportmarknad, kommissionens inledande offentliga samråd och de arbetsgrupper som kommissionen tillsatt.

562      EU-fördraget, konsoliderad version av den 9 maj 2008 – Protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (EUT C 115, 2008, s. 206).

563      EGT L 266, 1980, s. 1

564      Yttrande från Europeiska regionkommittén – Europa på väg: arbetsaspekter på vägtransport (2018/C 176/13, EUT C 176/57, 23.5.2018, skälen 23, 24 och 26).

565      Republiken Bulgarien har hänvisat till en studie som genomfördes av KPMG den 8 oktober 2019 med titeln ”Den bulgariska sektorn för godstransporter på väg – Marknadsstudie: konsekvensbedömning av mobilitetspaket I”.

566      Se punkt 42 ovan.

567      Se dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkterna 112 och 113).

568      Se dom av den 13 april 2010, Bressol m.fl. (C-73/08, EU:C:2010:181, punkt 90). Se även punkt 412 ovan.  

569      Jag påpekar i detta avseende, vilket flera parter har framhållit, att det vid tidpunkten för antagandet av detta direktiv rådde stor osäkerhet om huruvida direktiv 96/71 var tillämpligt på vägtransportsektorn, då medlemsstaterna försvarade diametralt motsatta ståndpunkter i denna fråga.

570      Se punkt 42 ovan.

571      Se punkt 953 ovan.

572      Domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkt 62.

573      Domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkt 49.

574      Domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkt 49.

575      Se, i detta avseende, mitt förslag till avgörande i de förenade målen Hessischer Rundfunk (C-422/19 och C-423/19, EU:C:2020:756, punkt 114 och där angiven rättspraxis).

576      Se domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging, punkterna 47 och 48.

577      Se konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 2/2, s. 107.

578      Se, bland annat, punkterna 222 och 240 i förevarande förslag till avgörande.

579      Se, i detta avseende, dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C--620/18, EU:C:2020:1001, punkterna 112 och 113).

580      Rumänien och Republiken Polen har hänvisat till domen i målet Koelzschoch till domen i målet Mazzoleni.

581      Dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkterna 41 och 42 och där angiven rättspraxis).

582      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2020 (Ungern/parlamentet och rådet, C-620/18, EU:C:2020:1001, punkterna 41, 42, 61, 62, 64 och 128).

583      Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet enligt artikel 294.6 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om rådets ståndpunkt om antagandet av en förordning om ändring av förordning (EG) nr 1071/2009, förordning (EG) nr 1072/2009 och förordning (EU) nr 1024/2012 i syfte att anpassa dem till utvecklingen inom sektorn, en förordning om ändring av förordning (EG) nr 561/2006 om minimikrav för maximal daglig körtid och körtid per vecka, minimigränser för raster och minsta dygns- och veckovila och av förordning (EU) nr 165/2014 vad gäller positionsbestämning med hjälp av färdskrivare och ett direktiv om ändring av direktiv 2006/22/EG vad gäller tillsynskrav och om fastställande av särskilda bestämmelser med avseende på direktiv 96/71/EG och direktiv 2014/67/EU för utstationering av förare inom vägtransportsektorn och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 (COM(2020) 151 final).

584      Se konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, del 1/2, bland annat, s. 43 och 45.

585      Enligt artikel 2.2 i kommissionens förslag till utstationeringsdirektiv får ”[m]edlemsstaterna … inte tillämpa leden b och c i första stycket i artikel 3.1 i direktiv 96/71/EG på förare inom vägtransportsektorn som är anställda av företag som avses i artikel 1.3 a i det direktivet när förarna utför internationella transporter enligt förordningarna 1072/2009 och 1073/2009 och utstationeringsperioden på deras territorium för att utföra dessa transporter uppgår till högst tre dagar under en kalendermånad.” I andra stycket i samma punkt anges att ”[o]m utstationeringsperioden är längre än 3 dagar ska medlemsstaterna tillämpa artikel 3.1 första stycket b och c i direktiv 96/71/EG för hela utstationeringsperioden på deras territorium under den kalendermånad som avses i första stycket”.

586      Enligt artikel 3.1 i direktiv 96/71 ska ”[m]edlemsstaterna ..., oberoende av tillämplig rätt för anställningsförhållandet, säkerställa att de företag som avses i artikel 1.1, på samma villkor, garanterar de arbetstagare som är utstationerade inom deras territorium de arbets- och anställningsvillkor i fråga om följande områden som i den medlemsstat inom vars territorium arbetet utförs är fastställda — i bestämmelser i lagar eller andra författningar, eller — i kollektivavtal eller skiljedomar som förklarats ha allmän giltighet eller på annat sätt är tillämpliga i enlighet med punkt 8 : a) Längsta arbetstid och kortaste vilotid. b) Minsta betalda ledighet per år. c) Lön, inklusive övertidsersättning. Detta led gäller dock inte kompletterande tjänstepensionssystem. d) Villkor för att ställa arbetstagare till förfogande, särskilt genom företag för uthyrning av arbetskraft. e) Säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen. f) Skyddsåtgärder med hänsyn till arbets- och anställningsvillkor för gravida kvinnor och kvinnor som nyligen fött barn samt för barn och unga. g) Likabehandling av kvinnor och män samt andra bestämmelser om icke-diskriminerande behandling. h) Arbetstagarnas villkor för inkvartering när detta tillhandahålls av arbetsgivaren till arbetstagare som är borta från sin ordinarie arbetsplats. i) Ersättningar för utgifter för resa, kost och logi för arbetstagare som är borta från hemmet av yrkesmässiga skäl.”

587      Se föregående fotnot.

588      Se dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet (C-482/17, EU:C:2019:1035, punkt 83) och dom av den 13 mars 2019, Polen/parlamentet och rådet (C-128/17, EU:C:2019:194, punkt 43).

589      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, s. 65, 74 och 75.

590      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, s. 65–69.

591      Jämfört med kraven i artikel 9.1 och 9.2 i direktiv 2014/67.

592      Se artikel 2.4 i förslaget till utstationeringsdirektiv.

593      Se artikel 1.11–1.15 i direktiv 2020/1057 och artikel 9.1 och 9.2 i direktiv 2014/67.

594      Kommissionen har själv bekräftat detta i sitt meddelande om rådets ståndpunkt vid första beredningen, COM(2020) 151, s. 4.

595      Det framgår inte att denna situation medför en ökning av de administrativa kostnaderna, eftersom det såväl med tillämpning av förslaget till utstationeringsdirektiv som med tillämpning av direktiv 2020/1057 fortfarande rör sig om en utstationeringssituation. Den enda skillnaden är att värdmedlemsstatens lagstiftning rörande minsta antal betalda semesterdagar och lön inte är tillämplig i det förstnämnda fallet.

596      Se, analogt, den rättspraxis som angetts i punkt 59 ovan.

597      Se, Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, december 2019; Eurostat, Road freight transport statistics – cabotage, augusti 2018; Eurostat, Statistiques d’Eurostat, cabotage et transport international par les transporteurs routiers polonais.

598      Rådets dokument ST 12087/17, s. 13 (avsnittet översatt av rådet för detta svaromål, eftersom handlingen inte översatts till franska).

599      Kommissionens konsekvensbedömning som åtföljer förslaget COM(2017) 648, SWD(2017) 362.

600      KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC). De sistnämnda fyra studierna har samtliga publicerats av kommissionen på följande webbadress: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.

601      Se punkt 1064 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

602      Jag påpekar att Rumänien i första hand har gjort gällande att de aktörer som är etablerade i utkanten av unionen kommer att tvingas bära de administrativa och ekonomiska kostnaderna i samband med utstationeringen och kommer att avskräckas från att utföra sådana transporter som regleras i artikel 1.3–1.6 i direktiv 2020/1057. I de angripna bestämmelserna behandlas emellertid alla medlemsstater på samma sätt, eftersom den skillnad i behandling som följer av dessa bestämmelser definieras utifrån den berörda enskilda transporten. Här kommer jag således att analysera det argument som Rumänien har anfört i andra hand, och som inriktas på en skillnad i behandling mellan bilaterala transporter och tredjelandstransporter.

603      Denna grund avser endast påståendet att principen om likabehandling och artikel 20 i stadgan har åsidosatts på grund av den påstådda skillnaden i behandling mellan bilaterala transporter och tredjelandstransporter och avser inte cabotage.

604      Se skäl 10 i direktiv 2020/1057.

605      Domen målet Federatie Nederlandse Vakbeweging (punkt 49).

606      Se fotnot 26 i rådets duplik i mål C-548/20.

607      Se punkt 622 i förevarande förslag till avgörande.

608      Se, analogt, dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C-620/18, EU:C:2020:1001, punkt 125).

609      Se dom av den 4 maj 2016, Polen/parlamentet och rådet (C-358/14, EU:C:2016:323, punkt 103 och där angiven rättspraxis).

610      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391, punkterna 19 och 20) och dom av den 17 juli 1997, SAM Schiffahrt och Stapf (C-248/95 och C-249/95, EU:C:1997:377, punkterna 52, 52 63 och 64).

611      Se, för ett liknande resonemang, dom av 21 juni 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie m.fl./Höga myndigheten (13/57, EU:C:1958:10, s. 292).

612      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2020 (Ungern/parlamentet och rådet, C-620/18, EU:C:2020:1001, punkterna 41, 42, 61, 62, 64 och 128).

613      Se dom av den 13 november 1990, Fedesa m.fl. (C-331/88, EU:C:1990:391) och, analogt, dom av den 17 juli 1997, SAM Schiffahrt och Stapf (C-248/95 och C-249/95, EU:C:1997:377, punkt 64).

614      Se punkt 1069 i förevarande förslag till avgörande.

615      Se punkt 7 i rådets duplik i mål C-541/20.

616      Se bilaga A9 till ansökan i mål C-544/20.

617      Se, analogt, dom av den 21 september 1999, BASF (C-44/98, EU:C:1999:440, punkt 16), och dom av den 17 september 2020, Hidroelectrica (C-648/18, EU:C:2020:723, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

618      Se bilaga A.9 till Republiken Bulgariens ansökan i mål C-544/20 och bilaga A.7 till Republiken Cyperns ansökan i mål C-550/20.

619      Se punkt 38 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

620      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Geelhoed i målet Österrike/parlamentet och rådet (C-161/04, EU:C:2006:66, punkterna 59 och 60). Vad gäller detta förslag till avgörande, se punkt 567 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

621      Republiken Polen hänvisar här till domen av den 10 september 2019, Polen/kommissionen (T-883/16, EU:T:2019:567, punkterna 77 och 78).

622      Uttalande av kommissionär Vălean om det slutliga antagandet av mobilitetspaket I i Europaparlamentet, Bryssel den 9 juli 2020 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/statement_20_1319).

623      Se meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén ”Höjning av Europas klimatambition för 2030 –Investering i en klimatneutral framtid till förmån för våra medborgare” (COM(2020) 562 final av den 17 september 2020).

624      Se fotnot 273 i förevarande förslag till avgörande

625      Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2284 av den 14 december 2016 om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv 2003/35/EG och om upphävande av direktiv 2001/81/EG (EUT L 344, 2016, s. 1).

626      Se fotnot 300 i förevarande förslag till avgörande.

627      Konsekvensbedömningen av de sociala aspekterna, punkt 6.

628      European Commission, Directorate-General for Mobility and Transport ”Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs – Final report”, Publikationsbyrån, 2021 (tillgänglig på https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).

629      Skäl 1 i direktiv 2020/1057.

630      Dom av den 1 december 2020 (C-815/18, EU:C:2020:976).

631      Se domen i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging (punkt 33).

632      Även om rådet har påpekat att Republiken Polen inte anförde detta argument förrän i repliken förefaller rådet inte bestrida att argumentet kan tas upp till sakprövning. För fullständighetens skull kommer jag därför att besvara detta argument.

633      Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/957 av den 18 juni 2018 om ändring av direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (EUT L 173, 2018, s. 16).

634      Vilket följer av artikel 3.3 i direktiv 2018/957.

635      Dom av den 1 december 2020 (C-815/18, EU:C:2020:976).

636      Se punkt 913 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

637      Se dom av den 1 mars 1983, kommissionen/Belgien (301/81, EU:C:1983:51, punkt 11).

638      Se punkt 931 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.