EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 5.12.2025
COM(2025) 751 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
Årsberetning for 2025 om anvendelsen af EU's charter om grundlæggende rettigheder
Status over gennemførelsen af strategien til styrkelse af anvendelsen af chartret om grundlæggende rettigheder i EU
Årsberetning for 2025 om anvendelsen af EU's charter om grundlæggende rettigheder
Status over gennemførelsen af strategien til styrkelse af anvendelsen af chartret om grundlæggende rettigheder i EU
Indholdsfortegnelse
1.Indledning
2.Sikring af, at medlemsstaterne anvender chartret effektivt
3.Styrkelse af civilsamfundsorganisationer, rettighedsforkæmpere og retsvæsenets aktører
4.Fremme af anvendelsen af chartret som ledetråd for EU's institutioner
5.Styrkelse af borgernes kendskab til deres rettigheder i henhold til chartret
6.Konklusion
1.Indledning
2025 markerer 25-årsdagen for Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ("chartret"). Med chartret, der blev proklameret i Nice den 7. december 2000, forankres de grundlæggende rettigheder for alle i Den Europæiske Union. Desuden bekræftes og samles borgerlige og politiske rettigheder samt økonomiske og sociale rettigheder, og de indføres i en EU-kontekst. Med chartret fremhæves de grundlæggende rettigheders rolle som Den Europæiske Unions grundlæggende værdier, som både EU-institutionerne og EU-medlemsstaterne skal respektere, når de anvender EU-retten.
I 2020 fremlagde Europa-Kommissionen sin Strategi til styrkelse af anvendelsen af chartret om grundlæggende rettigheder i EU ("strategien for chartret"), idet den anerkendte behovet for at gøre rettighederne og principperne i chartret til en realitet for alle. I perioden 2020-2030 bygger strategien for chartret på et effektivt samarbejde mellem Kommissionen og de interessenter, der er centrale for at styrke gennemførelsen og anvendelsen af de grundlæggende rettigheder – nationale, regionale og lokale myndigheder, civilsamfundet og menneskerettighedsforkæmpere, retsvæsenets aktører og EU-institutionerne. Strategien omhandler også behovet for at informere offentligheden om de grundlæggende rettigheder og de retsmidler, der er til rådighed, hvis der sker krænkelser af de grundlæggende rettigheder.
I de seneste år har der været større fokus på at fremme og beskytte de grundlæggende rettigheder i hele EU. De grundlæggende rettigheder i Chartret – med dets komponenter, der består af menneskelig værdighed, friheder, ligestilling, solidaritet, borgerrettigheder og retfærdighed – er kernen i EU's lovgivning og politikker og afspejler vores fælles engagement i et demokratisk og retfærdigt samfund I løbet af de første fem år af strategiens gennemførelse er der vedtaget ny EU-lovgivning, der beskytter og fremmer specifikke grundlæggende rettigheder. Denne lovgivning har præciseret nogle af medlemsstaternes forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder og givet interessentgrupper, såsom uafhængige organer for grundlæggende rettigheder og civilsamfundet, til opgave at støtte anvendelsen af chartret gennem deres rolle i forbindelse med anvendelsen af den relevante EU-lovgivning.
Ikke desto mindre kan fremskridt med hensyn til beskyttelsen af grundlæggende rettigheder ikke tages for givet. Mekanismer til beskyttelse af disse rettigheder skal til enhver tid forblive funktionsdygtige, og der er behov for en vedvarende indsats på alle niveauer for at sikre og styrke beskyttelsen af rettighederne i chartret.
|
Hvornår finder chartret anvendelse?
Med Lissabontraktatens ikrafttræden i 2009 fik chartret samme juridiske værdi som traktaterne, dvs. den EU-ret, som EU's lovgivning og politikker er baseret på. EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer skal overholde chartret i alle deres aktiviteter, og det samme gælder medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten.
Medlemsstaterne gennemfører EU-retten, når de:
-giver EU-lovgivning virkning ved at vedtage nationale gennemførelsesforanstaltninger
-vedtager love på et område, hvor EU-retten pålægger konkrete forpligtelser, eller giver mulighed for at fravige dem
-vedtager specifikke foranstaltninger, der har til formål at bidrage til opfyldelsen af målet med en EU-retsakt, når den pågældende retsakt bemyndiger hertil
-– gennemfører EU's finansieringsprogrammer i overensstemmelse med EU's finansieringsregler.
|
Dette års beretning om chartret udgør en vigtig mulighed for at gøre status over fremskridtene med gennemførelsen af strategien for chartret. Beretningen indeholder et overblik over de foranstaltninger, der er truffet mellem 2020 og 2025 for at styrke chartrets anvendelse på EU-plan og i medlemsstaterne. I beretningen fremhæves også de resterende udfordringer i denne henseende og identificerer, hvor der er behov for yderligere indsats, foreslår områder, der kan forbedres, og støtter et tættere samarbejde mellem EU-institutionerne, medlemsstaterne og andre interessenter med henblik på anden halvdel af strategiens gennemførelse.
Kommissionen har indsamlet data til denne beretning gennem forskellige målrettede høringer og en indkaldelse af feedback. Beretningen bygger på en kvalitativ vurdering af feedback fra høringen, herunder målrettede onlinehøringer med: i) medlemsstaterne, ii) kontaktpunkter for chartret, iii) lokale og regionale myndigheder, iv) det europæiske netværk af nationale menneskerettighedsinstitutioner (ENNHRI), det europæiske netværk for nationale ligestillingsorganer (Equinet), det europæiske netværk af ombudsmænd og deres medlemmer, v) dommere og andre aktører inden for retsvæsenet, udbydere af juridisk uddannelse og deres netværk, vi) Kommissionens tjenestegrene samt vii) Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder (FRA). Der blev gennemført en onlinehøring af civilsamfundet gennem FRA's platform for grundlæggende rettigheder samt en række høringsmøder.
2.Sikring af, at medlemsstaterne anvender chartret effektivt
Medlemsstaterne spiller en central rolle i gennemførelsen og anvendelsen af chartret, idet de nationale myndigheder sikrer, at de grundlæggende rettigheder får fuld virkning, når de gennemfører EU-retten. I strategien for chartret forpligtede Kommissionen sig derfor til at styrke sit partnerskab med medlemsstaterne for at sikre en effektiv gennemførelse og anvendelse af chartret ved at forebygge krænkelser af grundlæggende rettigheder, fremme bevidstheden om grundlæggende rettigheder, øge koordineringen og sikre håndhævelse.
2.1.Kontaktpunkter for chartret
For at sikre en effektiv koordinering og et effektivt samarbejde om anvendelsen af chartret har langt de fleste medlemsstater udpeget et nationalt kontaktpunkt for chartret. Kommissionen har støttet deres arbejde ved at organisere informationsmøder og udveksling af bedste praksis både online og fysisk samt ved at dele opdateringer om chartret. For yderligere at styrke disse bestræbelser vil Kommissionen organisere arbejdet i kontaktpunkterne for chartret som et netværk under Kommissionen for regelmæssigt at udveksle oplysninger om gennemførelsen og anvendelsen af chartret.
De nationale forvaltninger er bedst placeret til at afgøre, hvordan kontaktpunkternes opgaver i forbindelse med chartret bør tilrettelægges for effektivt at forbedre koordineringen af de grundlæggende rettigheder i de enkelte nationale sammenhænge. Høringerne viser også, at kontaktpunkterne har potentiale til at engagere sig yderligere med organer for grundlæggende rettigheder, civilsamfundet samt lokale og regionale myndigheder. Kommissionen opfordrer derfor medlemsstaterne til at styrke informationsformidlingen, bevidstgørelsen og kapacitetsopbygningen i forbindelse med chartret på nationalt plan, også ved at støtte aktiviteterne hos chartrets kontaktpunkter og ved at inddrage civilsamfundet og de nationale menneskerettighedsinstitutioner (NHRI'er) i dette arbejde.
2.2.Fremme af undervisning i anvendelsen af chartret
I strategien for chartret opfordres medlemsstaterne til at fremme anvendelsen af og kendskabet til chartret ved at udvikle vejledning og uddannelse for nationale, regionale og lokale forvaltninger samt udveksling af bedste praksis og til at tilskynde til gensidig læring om chartret. Selv om halvdelen af medlemsstaterne har tilrettelagt særlige kurser vedrørende anvendelsen af chartret, er der behov for mere målrettet uddannelse for at sikre, at relevante myndigheder har tilstrækkeligt kendskab til grundlæggende rettigheder. Kommissionen vil støtte disse bestræbelser yderligere ved at lancere et program for gensidig læring om chartret for at hjælpe nationale interessenter med at gennemføre og anvende chartret gennem peer-to-peer-udveksling samt workshopper og tværnational deling af bedste praksis.
FRA har støttet anvendelsen af chartret på nationalt plan gennem dataindsamling og analyse, herunder i sine rapporter om grundlæggende rettigheder og sin Charterpedia. For at muliggøre udveksling af bedste praksis om chartret har FRA og Kommissionen siden 2023 organiseret et årligt CharterXchange-onlinearrangement, som samler praktikere og andre interesserede deltagere, herunder nationale forvaltninger, for at udveksle erfaringer og drøfte de udfordringer og muligheder, der er forbundet med anvendelsen af chartret.
Kommissionen og FRA har udarbejdet uddannelsesprogrammer og -materiale om chartret og vil fortsat øge kendskabet til det eksisterende materiale, information og værktøjer. Medlemsstaterne opfordres endvidere til at udvikle informations- og uddannelsesmateriale om chartret på deres nationale sprog, også, hvor det er relevant, ved at oversætte FRA's charterværktøjer og tilpasse dem til den nationale kontekst.
2.3.Øget brug af konsekvensanalyser af grundlæggende rettigheder på nationalt plan
I strategien for chartret blev medlemsstaterne yderligere opfordret til at anvende konsekvensanalyser og lovgivningsmæssige kontrolprocedurer for at sikre, at initiativer til gennemførelse af EU-retten er i overensstemmelse med chartret. Nogle medlemsstater har udarbejdet retningslinjer og anvender rådgivende organer og offentlige høringer til at bistå med anvendelsen af chartret, mens ministerier og parlamentariske organer også spiller en central rolle i at føre tilsyn med og kontrollere, om alle nye lovgivningsforslag er i overensstemmelse med chartret. Samtidig viser FRA's undersøgelser, at analyser af lovgivningsforslags indvirkning på de grundlæggende rettigheder ikke udføres systematisk, og at efterfølgende evalueringer er undtagelsen snarere end reglen. Dette tyder på, at der er behov for fortsat at støtte de nationale myndigheder i analysen af de indvirkninger, som national lovgivning, der gennemfører EU-forpligtelser, kan have på de grundlæggende rettigheder, når gennemførelsesforanstaltningerne kan have stor indvirkning på rettighederne i chartret. Kommissionen opfordrer kontaktpunkterne for chartret til at formidle relevante værktøjer og oplysninger til politiske beslutningstagere på nationalt og lokalt plan for at hjælpe dem med at foretage sådanne konsekvensanalyser.
2.4.De lokale og regionale myndigheders rolle
Chartret anvendes af lokale og regionale myndigheder, og FRA's ramme for menneskerettighedsbyer anses for nyttig til at hjælpe dem med at udvikle handlingsplaner og netværk baseret på grundlæggende rettigheder. Der udvikles særlige uddannelsesværktøjer som en del af RIGHTSCITIES-projektet, som er finansieret under programmet for borgere, ligestilling, rettigheder og værdier (CERV). Siden 2021 har Kommissionen hjulpet lokale og regionale myndigheder med at fremme chartret gennem venskabsby-indsatsen under CERV-programmet. Venskabsbyforbindelser skaber muligheder for samarbejde mellem kommuner i forskellige lande, hvilket gør det muligt for lokale myndigheder at tackle fælles udfordringer set gennem chartrets perspektiv. Projekterne har f.eks. fokuseret på ikkeforskelsbehandling, inklusion, demokratisk deltagelse, ligestilling mellem kønnene og rettigheder for personer, der tilhører mindretal.
Der er imidlertid behov for yderligere oplysninger om chartrets merværdi i forhold til andre menneskerettighedsinstrumenter, og om hvornår det finder anvendelse på lokalt plan. Konsultationerne peger på et behov for yderligere praktisk støtte, såsom skræddersyet uddannelse, oplysning og finansiering. Kommissionen opfordrer derfor medlemsstaterne til at hjælpe de lokale og regionale myndigheder med at anvende chartret, f.eks. ved at bygge videre på de materialer, der er udviklet af RIGHTSCITIES-projektet.
2.5.Forebyggelse, overvågning og håndhævelse
I henhold til EU-retten har de nationale myndigheder hovedansvaret for korrekt anvendelse af EU-retten. De nationale domstole spiller en central rolle i håndhævelsen af chartret ved at anvende og fortolke EU-retten i den nationale retsorden. Ordningen med præjudiciel forelæggelse etablerer en dialogmekanisme mellem Den Europæiske Unions Domstol og de nationale domstole for at sikre, at EU-retten, herunder chartret, fortolkes ensartet.
I strategien for chartret fremhævede Kommissionen betydningen af en løbende dialog med medlemsstaterne for at forhindre krænkelser af de grundlæggende rettigheder. En sådan dialog finder navnlig sted i politikspecifikke arbejdsgrupper og gennem gensidige læringsaktiviteter. Samtidig bekræftede Kommissionen sit tilsagn om at overvåge anvendelsen af chartret og dertil knyttet EU-lovgivning og nøje overvåge tilfælde, hvor en medlemsstat udviser systemisk manglende anvendelse af chartret i forbindelse med gennemførelsen af EU-retten. I de seneste år har Kommissionen indledt traktatbrudsprocedurer vedrørende overholdelse af specifikke rettigheder i chartret, f.eks. retten til effektive retsmidler, beskyttelse af personoplysninger, respekt for privatliv og familieliv, retten til frit at deltage i fredelige forsamlinger, foreningsfrihed, ikkeforskelsbehandling på grundlag af nationalitet, køn eller seksuel orientering, respekt for den menneskelige værdighed, ytringsfrihed og mediepluralisme, retten til fortrolighed mellem advokat og klient og uskyldsformodningen.
Siden 2021 har Kommissionen fremlagt årlige beretninger om anvendelsen af chartret, hvor der ses på chartrets indvirkning på bestemte politikområder. Strategien for chartret og de årlige beretninger om anvendelsen af chartret indgår i en bredere indsats på EU-plan for at styrke de grundlæggende værdier, herunder respekt for menneskerettighederne, retsstatsprincippet, demokrati og ligestilling. Dette omfatter også de årlige rapporter om retsstatssituationen, handlingsplanen for europæisk demokrati, pakken om forsvar af demokratiet, rapporter om unionsborgerskab, det europæiske demokratiskjold, strategien for civilsamfundet og strategier til at imødekomme specifikke rettighedshavergruppers behov.
Ved udarbejdelsen af årsberetningerne om anvendelsen af chartret samarbejder Kommissionen med andre EU-institutioner og -agenturer, navnlig FRA, om at indsamle oplysninger og data til beretningerne og gennemfører brede høringer af interessenter. Beretningerne om chartret er værdifulde redskaber til at understrege relevansen af grundlæggende rettigheder på tværs af forskellige politikområder, samtidig med at de også tjener som påmindelser om chartrets brede anvendelsesområde og anvendelighed. Beretningerne anses også for at være nyttige for civilsamfundet og retsvæsenet, da de giver regelmæssige sammenfattende resuméer af relevant EU-lovgivning, vejleder fortalervirksomhed til støtte for grundlæggende rettigheder og generelt understreger anerkendelsen af de eksisterende udfordringer. Interessenter har imidlertid opfordret til at styrke anvendelsen af beretningerne som overvågningsværktøjer, navnlig ved at foreslå, at der fokuseres på at beskytte specifikke rettigheder i chartret, og til at medtage henvisninger til retsafgørelser.
Kommissionen vil undersøge, hvordan beretningerne om chartret kan videreudvikles for at give et mere detaljeret overblik over de vigtigste udviklinger vedrørende anvendelsen af specifikke rettigheder i chartret i relation til det valgte tema, herunder relevante retsafgørelser. Kommissionen vil underbygge sine resultater med relevante dataindikatorer, når de foreligger, fra Eurostat og andre relevante kilder. Den vil foretage en gennemførlighedsundersøgelse for at analysere yderligere muligheder for at styrke overvågningen af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med de årlige tematiske beretninger om chartret. Disse aspekter vil også blive drøftet inden for rammerne af den nye civilsamfundsplatform, der vil blive oprettet i 2026.
Høringerne viser, at opfølgningen på nationalt plan på beretningerne om chartret fortsat har været begrænset. Derfor opfordrer Kommissionen medlemsstaterne til at øge deres indsats for at organisere opfølgning på beretningerne om chartret, navnlig ved at organisere arrangementer med relevante interessentgrupper for at drøfte emnet for årsberetningen i national sammenhæng.
Kommissionen har ligeledes opfordret Europa-Parlamentet og Rådet til at tilrettelægge substansdrøftelser for at følge op på beretningerne om chartret. I 2021 vedtog Rådet Rådets konklusioner om styrkelse af anvendelsen af chartret, hvor der gives en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, som medlemsstaterne kan træffe for at støtte gennemførelsen af strategien. Rådet har hvert år opfordret Kommissionen til at forelægge resultaterne af beretningen om chartret for medlemsstaterne og har vedtaget Rådets konklusioner om emnet for beretningen med yderligere henstillinger.
Som led i strategien opfordrede Kommissionen også Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter til at udvikle interparlamentarisk samarbejde om anvendelsen af chartret. Den opfordrer igen Europa-Parlamentet til at inddrage de nationale parlamenter i styrkelsen af anvendelsen af chartret, bl.a. ved at organisere et interparlamentarisk koordineringsmøde om anvendelsen af chartret. Kommissionen er rede til at støtte dette initiativ.
2.6.Sikring af beskyttelsen af chartrets værdier via EU-midler
EU-finansiering er afgørende for at støtte gennemførelsen af EU's politikker. For at sikre, at gennemførelsen af EU-midler er i overensstemmelse med chartret, omfatter forordningen om fælles bestemmelser en horisontal "grundforudsætning" for en effektiv anvendelse og gennemførelse af chartret. Den horisontale grundforudsætning kræver, at medlemsstaterne har indført ordninger, der sikrer, at programmer, der støttes af fondene under forordningen om fælles bestemmelser, overholder chartret i alle faser af programmeringen og gennemførelsen. De opfordres til at inddrage civilsamfundsorganisationer, såsom uafhængige organer for grundlæggende rettigheder, i disse ordninger. Medlemsstaterne skal også etablere rapporteringsordninger til overvågningsudvalgene i tilfælde af operationer, som ikke overholder chartret, og klager vedrørende chartret.
Kommissionen vil fortsat overvåge, om den horisontale grundforudsætning for chartret er opfyldt i hele programmeringsperioden, og vil træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre overholdelse, hvor det er relevant. Høringerne viser imidlertid, at der er behov for mere information og vejledning for at hjælpe de nationale og regionale myndigheder, der forvalter EU-midler, med at anvende chartret, f.eks. ved at yde vejledning gennem uddannelsesmoduler, kapacitetsopbygning eller udveksling af bedste praksis. I overensstemmelse med det tilsagn, der er givet i strategien for chartret, er en sådan vejledning blevet offentliggjort i form af en håndbog, der skal vejlede nationale og regionale myndigheder og organer i at sikre en sammenhængende og effektiv gennemførelse af den horisontale grundforudsætning for chartret. Kommissionen vil oversætte håndbogen til de officielle EU-sprog for at sikre, at den er tilgængelig for nationale interessenter. Kommissionen vil også undersøge, om der er behov for yderligere foranstaltninger under den næste FFR, såsom kapacitetsopbygningsaktiviteter eller udveksling af bedste praksis.
Kommissionens forslag til den næste FFR indeholder stærke garantier og incitamenter for, at EU-finansieringen vil respektere chartret og retsstatsprincippet. Overholdelse af retsstatsprincippet og chartret er en forudsætning for finansiel støtte. For at få deres nationale og regionale planer godkendt skal medlemsstaterne påvise, at de har passende mekanismer på plads til at sikre overholdelse af retsstatsprincippet og den horisontale grundforudsætning for chartret under hele gennemførelsen af fondene.
3.Styrkelse af civilsamfundsorganisationer, rettighedsforkæmpere og retsvæsenets aktører
3.1.Civilsamfundet
I strategien for chartret fremhæves civilsamfundsorganisationers og menneskerettighedsforkæmperes uundværlige bidrag til at sikre, at alle kan nyde godt af de grundlæggende rettigheder. I strategien opfordrede Kommissionen medlemsstaterne til at fremme et gunstigt og sikkert miljø for civilsamfundsorganisationer og menneskerettighedsforkæmpere i deres land, også på lokalt plan.
Kommissionen dedikerede beretningen om chartret for 2022 til et blomstrende civilt råderum, hvori den beskrev den rolle, som civilsamfundsorganisationer, menneskerettighedsforkæmpere, nationale menneskerettighedsinstitutioner, ligestillingsorganer og ombudsmænd spiller i at støtte anvendelsen af chartret, kortlagde de foranstaltninger, der er truffet på EU-plan og nationalt plan for at beskytte, støtte og styrke dem, og identificerede udfordringer, mangler og områder, hvor der kan ske forbedringer i denne henseende. I beretningen blev der noteret en yderligere indsnævring af civilsamfundets råderum i hele EU, og der blev rapporteret om trusler og chikane af civilsamfundsorganisationer, menneskerettighedsforkæmpere og deres medlemmer.
Som opfølgning på beretningen om chartret for 2022 afholdt Kommissionen en række seminarer om de foranstaltninger, der er nødvendige for yderligere at styrke, beskytte og støtte civilsamfundet, hvilket blev afsluttet med et arrangement på højt plan i november 2023. En endelig beretning anbefalede, at medlemsstaterne og EU-institutionerne forpligter sig til at beskytte, fremme og støtte et civilt råderum i EU. Disse konklusioner indgik i Kommissionens henstilling i 2023 om fremme af borgernes og civilsamfundsorganisationernes engagement og effektive deltagelse i den offentlige politikudformning. I overensstemmelse med denne henstilling har Kommissionen udviklet værktøjer til at inddrage borgerne i sin politikudformning, navnlig de europæiske borgerpaneler, som kan inspirere nationale og lokale myndigheder til at fastlægge deres egne strategier for borgerinddragelse. I 2024 vedtog Kommissionen også to direktiver om minimumsstandarder for ligebehandlingsorganers virke for at forbedre deres effektivitet og sikre deres uafhængighed.
På grundlag af disse initiativer og som reaktion på opfordringer fra civilsamfundet vedtog Kommissionen den 12. november 2025 EU's strategi for civilsamfundet. Med strategien indføres en ramme for at fremme engagement med, beskytte, støtte og sikre bæredygtig og gennemsigtig finansiering af civilsamfundsorganisationer på EU-plan og nationalt plan. Kommissionen vil oprette en civilsamfundsplatform for at intensivere sit samarbejde med civilsamfundsorganisationer, der arbejder med grundlæggende rettigheder og andre EU-værdibaserede politikker. Kommissionen opfordrer også medlemsstaterne til at inddrage civilsamfundet i charterrelaterede aktiviteter på nationalt plan for at sikre udveksling af oplysninger og gensidig kapacitetsopbygning.
Kommissionen forpligtede sig også til at støtte et gunstigt miljø for civilsamfundet, navnlig gennem finansiering fra programmet for borgere, ligestilling, rettigheder og værdier. Mellem 2022 og 2025 er der ydet over 1,3 mia. EUR til aktører, der bidrager til anvendelsen af de værdier, der er fastsat i artikel 2 TEU og i chartret.
I juli 2025 vedtog Kommissionen sit forslag til et nyt AgoraEU-finansieringsprogram for fortsat at finansiere fremme og beskyttelse af grundlæggende rettigheder via indsatsområdet "demokrati, borgere, ligestilling, rettigheder og værdier" ("CERV+") fra 2028 til 2034. Under den nye FFR vil Unionen i samarbejde med de nationale budgetter og som supplement til andre indsatser på europæisk og nationalt plan støtte civilsamfundet i at fremme anvendelsen af chartret, herunder gennem det foreslåede AgoraEU-program og programmet for retlige anliggender, når det er vedtaget.
Endelig opfordrede Kommissionen civilsamfundsnetværk til at styrke deres kapacitetsopbygning ved at samarbejde om uddannelse i chartret og udveksle praksis med udgangspunkt i den støtte og de værktøjer, som Kommissionen og FRA har udviklet. Det blev bemærket, at civilsamfundsorganisationer, menneskerettighedsforkæmpere samt nationale menneskerettighedsinstitutioner, ligestillingsorganer og ombudsmænd er velegnede til at dele information og hjælpe folk med at få adgang til retsbeskyttelse, når deres grundlæggende rettigheder krænkes. Effektiv retsbeskyttelse og strategiske retssager kan især bidrage til en effektiv håndhævelse af de grundlæggende rettigheder, og Kommissionen har finansieret flere projekter for at styrke civilsamfundets kapacitet til at føre strategiske retssager på grundlag af chartret.
For yderligere at styrke gennemførelsen af ovennævnte forpligtelser opfordrer Kommissionen civilsamfundsorganisationer, menneskerettighedsforkæmpere samt nationale menneskerettighedsinstitutioner, ligestillingsorganer og ombudsmænd til at styrke deres indsats for at samarbejde og udveksle praksis om chartret. Den opfordrer desuden disse interessenter samt retsvæsnets aktører og modtagere af EU-midler til at udveksle retspraksis og anden god praksis om chartret med FRA for at støtte opdateringen af Charterpedia-databasen.
3.2.Rollen for nationale menneskerettighedsinstitutioner
Den anden del af strategien for chartret fremhæver betydningen af stærke og uafhængige nationale menneskerettighedsinstitutioner. Med brede mandater, der dækker alle grundlæggende rettigheder, spiller de nationale menneskerettighedsinstitutioner en enestående rolle i at sikre, at de grundlæggende rettigheder beskyttes af statslige aktører, og i at skabe forbindelser mellem regeringer og civilsamfundet. I strategien for chartret opfordrede Kommissionen derfor de medlemsstater, der ikke har oprettet en uafhængig national menneskerettighedsinstitution, til at gøre det. Den opfordrede også de øvrige medlemsstater til at sikre, at de nationale menneskerettighedsinstitutioner får de nødvendige redskaber og midler til at overholde FN's Parisprincipper, og til at henvise til chartret i deres mandater. Den noterede sig ENNHRI's rolle med hensyn til at hjælpe medlemsstaterne med at opnå og opretholde A-statusakkreditering for deres nationale menneskerettighedsinstitutioner, navnlig gennem koordinering af kapacitetsopbygning og udveksling af praksis om chartret.
Efter vedtagelsen af strategien for chartret er yderligere fem nationale menneskerettighedsinstitutioner blevet akkrediteret med A-status (i Østrig, Cypern, Estland, Slovenien og Sverige), og der er gjort fremskridt hen imod oprettelsen af en akkrediteret national menneskerettighedsinstitution i Tjekkiet og Rumænien. ENNHRI hjælper de udpegede institutioner med at opnå og styrke deres akkreditering gennem teknisk rådgivning og konsultation. Kommissionen overvåger situationen for ombudsmænd, nationale menneskerettighedsinstitutioner, ligestillingsorganer og andre uafhængige myndigheder i sine retsstatsrapporter under søjlen om "andre institutionelle spørgsmål i forbindelse med kontrolforanstaltninger".
Efter vedtagelsen af strategien for chartret har ENNHRI og de nationale menneskerettighedsinstitutioner i stigende grad været involveret i at støtte anvendelsen af chartret. ENNHRI organiserer kapacitetsopbygning vedrørende chartret og bidrager sammen med sine medlemmer til at udarbejde lovgivning og politikker, der berører grundlæggende rettigheder og de grundlæggende værdier.
For at støtte deres indsats vil Kommissionen overveje behovet for yderligere vejledning vedrørende de nationale menneskerettighedsinstitutioners rolle i henhold til EU-retten, herunder i forbindelse med anvendelsen af chartret, samt hvordan medlemsstaterne kan støtte dem. Kommissionen vil fortsat støtte de nationale menneskerettighedsinstitutioner i anvendelsen af chartret, også gennem finansiering fra programmet for borgere, ligestilling, rettigheder og værdier 2021-2027 samt det foreslåede AgoraEU-program, når det er vedtaget.
Kommissionen opfordrer endvidere de nationale menneskerettighedsinstitutioner, ligestillingsorganer og ombudsmænd til fortsat at støtte anvendelsen af chartret gennem særlige aktiviteter i deres medlemsstater, herunder ved at give information og rådgivning til enkeltpersoner om grundlæggende rettigheder samt om retsmidler i tilfælde af krænkelser af de grundlæggende rettigheder.
Der er behov for yderligere indsats for at sikre, at de nationale menneskerettighedsinstitutioner kan støtte chartrets anvendelse i alle medlemsstater. Kommissionen opfordrer derfor medlemsstaterne til at inddrage de nationale menneskerettighedsinstitutioner i høringsprocesser for at give dem mulighed for at bidrage meningsfuldt til vurderingen af indvirkningen på de grundlæggende rettigheder ved udarbejdelse af lovgivning og politik på områder, hvor chartret finder anvendelse. Kommissionen opfordrer også medlemsstaterne til at udvikle bevidstgørelses- og kapacitetsopbygningsinitiativer vedrørende chartret på nationalt, regionalt og lokalt plan ved at trække på den fælles viden fra de nationale menneskerettighedsinstitutioner, menneskerettighedsforkæmpere, civilsamfundet, lokale og regionale myndigheder samt regeringen.
3.3.Retsvæsenets aktører
Dommere og andre af retsvæsnets aktører har en unik rolle i at sikre anvendelsen af de grundlæggende rettigheder. I strategien for chartret forpligtede Kommissionen sig til at finansiere uddannelsesmuligheder i chartret for dommere og andre aktører inden for retsvæsenet under programmet for retlige anliggender. I strategien for uddannelse af retsvæsenets aktører 2021-2024 præciserede Kommissionen, at retsvæsenets aktører bør modtage målrettet uddannelse i chartret, dets anvendelsesområde og de specifikke grundlæggende rettigheder samt dets forhold til national ret og den europæiske menneskerettighedskonvention.
Chartret nævnes i stigende grad af nationale domstole. Antallet af anmodninger om præjudicielle afgørelser, der henviser til chartret, er steget årligt fra 2020 og nåede op på 128 anmodninger i 2024. Ifølge de høringer af retsvæsenets aktører, der er gennemført til støtte for denne evaluering, anses chartret for at tilføre merværdi som en yderligere retlig standard til forfatningsmæssige bestemmelser og internationale menneskerettighedsforpligtelser, navnlig i migrations- og asylsager og i forbindelse med anvendelsen af EU-lovgivningen om den europæiske arrestordre, databeskyttelse, beskyttelse af børn og beskatning. De adspurgte retsaktører henviser også til anvendelsen af de proceduremæssige rettigheder i chartret (artikel 47-50). Alligevel rapporterer praktikere om visse vanskeligheder, som de støder på ved afgørelsen af, om chartret finder anvendelse.
Uddannelse af retsvæsenets aktører i chartret har endnu ikke nået ud til et større antal af retsvæsnets aktører. De mest almindeligt nævnte årsager til ikke at deltage i en sådan uddannelse er manglende kendskab eller utilstrækkelige uddannelsesmuligheder på nationalt plan og EU-plan. Kommissionen vil fortsat støtte uddannelse i chartret, også gennem det foreslåede program for retlige anliggender under den nye FFR, når det er vedtaget. Kommissionen opfordrer også medlemsstaterne til at sikre, at grundlæggende og løbende uddannelse i chartret tilbydes på deres nationale sprog.
I strategien for chartret forpligtede Kommissionen sig også til at støtte udviklingen af et e-læringsværktøj til dommere. I december 2025 vil Kommissionen offentliggøre "e-minikurser om EU-retten", som er korte onlinekurser, der sammenfatter hovedtrækkene i EU-retten om over 40 emner, herunder chartret. I begyndelsen af 2026 vil Kommissionen også offentliggøre 53 gratis onlinelæringskurser om chartret, der introducerer hver indholdsmæssig artikel og de generelle bestemmelser i chartret i sessioner af 30 minutters varighed. En supplerende skriftlig håndbog vil sammenfatte den relevante retspraksis for hver artikel. Kurserne henvender sig til nationale tjenestemænd og EU-tjenestemænd. Alle ovennævnte kurser vil være offentligt tilgængelige på den europæiske uddannelsesplatform på den europæiske e-justiceportal.
For at sikre tilgængeligheden af oplysninger om chartret opfordrede Kommissionen netværk af dommere og andre retsaktører til at samarbejde om uddannelse og udveksling af god praksis om anvendelsen af chartret, med udgangspunkt i støtte og værktøjer fra Kommissionen, Det Europæiske Netværk for Uddannelse af Dommere og Anklagere (EJTN) og FRA. Bevidstheden om og brugen af disse materialer er dog fortsat lav. Dette afspejler et yderligere behov for praktisk vejledning og oplysninger om retspraksis vedrørende chartret, såsom databaser og faktablade, samt udveksling af bedste praksis om chartrets anvendelse og oversættelse af centralt materiale til nationale sprog. Kommissionen vil derfor fortsat øge retsaktørers bevidsthed om de eksisterende onlineuddannelsesressourcer om chartret i samarbejde med FRA, og den opfordrer uddannelsesinstitutioner for retsaktører til at anvende disse ressourcer i deres uddannelsesaktiviteter. Den opfordrer også medlemsstaterne til at udveksle oplysninger om eksisterende uddannelsesmuligheder om chartret og onlineværktøjer med retsvæsenet, samtidig med at der sikres behørig respekt for retsvæsenets uafhængighed. Kommissionen vil også øge tilgængeligheden af sine nye onlinekurser om chartret og fortsat give oplysninger om chartret og dets anvendelse på sit websted.
Kommissionen anerkendte, at digitaliseringen af retsvæsenet har potentiale til at forbedre domstolenes kapacitet til effektivt at behandle spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder, og den støtter derfor medlemsstaternes digitaliseringsbestræbelser. Samtidig skal digitaliseringen af retsvæsenet gennemføres på en måde, der sikrer respekt for de grundlæggende rettigheder, også ved at sikre, at der er mulighed for fysiske retssager for parter, der har brug for dem for effektivt at kunne udøve deres grundlæggende rettigheder.
4.Fremme af anvendelsen af chartret som ledetråd for EU's institutioner
I strategien for chartret fremhæver Kommissionen, at overholdelse af chartret er af afgørende betydning for EU-lovgivningens bæredygtighed. Den forpligtede sig til at vurdere, om centrale initiativer, der kunne have stor indflydelse på de grundlæggende rettigheder, var i overensstemmelse med chartret fra den forberedende fase og gennem hele beslutningsprocessen.
For bedre at hjælpe EU's personale med at vurdere konsekvenserne for de grundlæggende rettigheder har Kommissionen ajourført vejledningen til sit personale om anvendelsen af chartret i konsekvensanalyser, og den vil formidle vejledningen som en informationskilde for politiske beslutningstagere på nationalt og lokalt plan, som den har forpligtet sig til i strategien. Ud over de regelmæssige kurser i bedre regulering har Kommissionen udviklet et særligt kursus om "EU's charter om grundlæggende rettigheder i konsekvensanalyser" for at undervise EU-personale i anvendelsen af chartret og vejlede dem i at vurdere lovgivningsforslags indvirkning på de grundlæggende rettigheder i overensstemmelse med reglerne om bedre regulering. FRA har også rådgivet EU-institutionerne og medlemsstaterne om vurderingen af konsekvenserne af udkast til lovgivning og politikker for de grundlæggende rettigheder. Kommissionens onlinekurser om chartret indeholder råd til EU-personale om, hvordan de kan sikre overholdelse af de grundlæggende rettigheder, når de udarbejder lovgivningsinitiativer.
Kommissionen baserer sig på input fra interessenter ved udarbejdelsen af sine initiativer, herunder med hensyn til integrering af chartret i sine politikker og forslag. Civilsamfundet inddrages også gennem en række decentraliserede former for struktureret dialog og høringer, og det deltager i en lang række af Kommissionens ekspertgrupper. I den nye EU-strategi for civilsamfundet fastlægges der en fælles ramme for at vejlede og styrke Kommissionens engagement med civilsamfundsorganisationer.
Kommissionens taskforce vedrørende ligestilling arbejder for at sikre, at ligestillingshensyn integreres i alle initiativer. Taskforcen har udviklet processer til at vejlede Kommissionens personale i at sikre, at EU's politikker, lovgivning og finansieringsprogrammer fremmer ligestilling mellem kvinder og mænd og bekæmper forskelsbehandling. Den har også ydet uddannelse til personalet i integration af ligestillingsaspektet. Derudover hjælper Unionens ligestillingsstrategier med at omsætte ligestilling og ikkeforskelsbehandling til politiske tiltag.
Menneskerettighedskonventioner, som EU er part i er desuden retningsgivende for EU-institutionernes anvendelse af chartret, da EU er forpligtet til at overholde deres standarder i sin lovgivning. EU's tiltrædelse styrker således gennemførelsen af chartret på de politikområder, der er omfattet af disse konventioner. EU's tiltrædelsesproces til den europæiske menneskerettighedskonvention er også fortsat med henblik på at sikre, at de grundlæggende rettigheder i EU underkastes yderligere ekstern kontrol.
Kommissionen har med henblik på at udvikle integrationen af chartret i hele EU's lovgivningsproces også opfordret Europa-Parlamentet og Rådet til at anvende de værktøjer, de har til rådighed for at sikre, at chartret anvendes effektivt. Rådets formandskaber har organiseret uddannelse i anvendelsen af chartret for Rådets personale og medlemsstaternes delegationer. I 2024 fokuserede uddannelsen på hver institutions rolle i vurderingen af indvirkningen på de grundlæggende rettigheder ved gennemførelse af konsekvensanalyser. For yderligere at styrke dette arbejde opfordrer Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet til at organisere udveksling af bedste praksis for at sikre, at chartret respekteres gennem hele lovgivningscyklussen. Den opfordrer Rådet til fortsat at øge bevidstheden om sin vejledning om overholdelse af de grundlæggende rettigheder i Rådets arbejdsgrupper.
I overensstemmelse med strategien for chartret har Kommissionen fortsat sikret, at EU's interne og eksterne foranstaltninger til fremme og beskyttelse af grundlæggende rettigheder er sammenhængende og gensidigt forstærkende. I 2020 vedtog den EU's handlingsplan for menneskerettigheder og demokrati for perioden 2020-2024. Planen er retningsgivende for EU's bilaterale og multilaterale arbejde med menneskerettigheder og er i overensstemmelse med chartret.
På multilateralt plan samarbejder EU med FN's Menneskerettighedsråd, FN-Generalforsamlingens Tredje Komité og Generalforsamlingen og støtter mandatet og uafhængigheden for højkommissæren for menneskerettigheder. Siden 2020 har EU gennemført over 60 dialoger og konsultationer om menneskerettigheder med tredjelande.
I overensstemmelse med sin forpligtelse til at tage chartret i betragtning ved udarbejdelse og forhandling af handels- og investeringsaftaler har EU fortsat overvåget tredjelandes overholdelse af internationale standarder for menneskerettigheder. EU gennemfører sin handelspolitik, herunder kapitlerne om handel og bæredygtig udvikling i sine handelsaftaler, på grundlag af meddelelsen fra 2022 om "Handelspartnerskabernes styrke: sammen om grøn og retfærdig økonomisk vækst" og meddelelsen fra 2022 om "anstændigt arbejde på verdensplan". Kommissionen er fortsat med at undersøge klager fra interessenter vedrørende partneres manglende overholdelse af forpligtelser, som parterne i handelsaftaler har påtaget sig.
Kommissionen støtter fortsat udvidelseslandene i at tilpasse sig EU's standarder for grundlæggende rettigheder. Kandidatlandene skal gradvist tilpasse sig chartrets bestemmelser med henblik på at opnå fuld overensstemmelse inden tiltrædelsesdatoen. Kommissionen yder støtte i form af økonomisk og teknisk bistand i denne henseende og overvåger fremskridtene gennem den årlige udvidelsespakke.
Kandidatlande og lande med en associeringsaftale kan anmode om observatørstatus i FRA for at hjælpe dem med at tilpasse deres lovgivning og politikker til gældende EU-ret om grundlæggende rettigheder. Albanien, Nordmakedonien og Serbien har i øjeblikket observatørstatus, og yderligere kandidatlande har udtrykt interesse i at opnå dette.
5.Styrkelse af borgernes kendskab til deres rettigheder i henhold til chartret
Den sidste del af strategien for chartret fokuserer på offentlighedens kendskab. En Eurobarometer-undersøgelse om kendskab til chartret, gennemført i foråret 2025, viser, at 49 % af befolkningen havde hørt om chartret, hvilket udgør et beskedent fremskridt siden 2019. Dog følte kun 12 % af respondenterne sig velinformerede om deres rettigheder i henhold til chartret, hvilket indikerer et yderligere behov for at øge kendskabet. Respondenterne er interesserede i at høre mere om, hvor de skal henvende sig i tilfælde af krænkelse af deres rettigheder (64 %), om chartrets indhold (62 %) og om, hvornår det finder anvendelse (62 %).
En effektiv retsbeskyttelse er afgørende, da den giver enkeltpersoner mulighed for at gøre deres grundlæggende rettigheder gældende. Eurobarometerundersøgelsen fra 2025 viser, at 23 % af borgerne ville klage til politiet, hvis deres rettigheder i henhold til chartret blev krænket, efterfulgt af 21 %, der ville henvende sig til en EU-institution, og 18 %, der ville henvende sig til en national domstol. Kun 5 % ville kontakte en civilsamfundsorganisation. Disse resultater adskiller sig kun lidt fra undersøgelsen fra 2019.
Allerede i 2010-strategien bemærkede Kommissionen, hvor vanskeligt det var for folk at kende til de relevante retsmidler i tilfælde af overtrædelse af chartret. Kommissionen modtager i gennemsnit 1 500 breve fra borgere om året om krænkelser af grundlæggende rettigheder, som for det meste vedrører situationer, som den ikke har kompetence til, fordi de ikke har nogen forbindelse til EU-retten. Eftersom medlemsstaterne har det primære ansvar for at tilvejebringe retsmidler i individuelle sager, opfordrede Kommissionen dem i strategien for chartret til at udvikle initiativer til at fremme borgernes bevidsthed om deres rettigheder i chartret og om, hvor de skal henvende sig, når deres rettigheder krænkes, navnlig ved at styrke lokale repræsentanter. Sådanne initiativer er dog stadig stort set ukendte for offentligheden. Der er således mulighed for at give borgerne flere oplysninger om, hvordan de kan finde effektive retsmidler. Kommissionen opfordrer derfor medlemsstaterne til at samarbejde med uafhængige institutioner for grundlæggende rettigheder og civilsamfundet om at udveksle oplysninger om grundlæggende rettigheder og de retsmidler, der er til rådighed i tilfælde af krænkelser af de grundlæggende rettigheder på alle niveauer.
I strategien for chartret fremhævede Kommissionen også de lokale myndigheders afgørende rolle i at øge kendskabet til chartret. De lokale og regionale myndigheder er godt egnede til at organisere oplysningsinitiativer, herunder informationskampagner, aktiviteter til inddragelse af lokalsamfundet, uddannelse af lokale embedsmænd og oplysende tiltag såsom "charterdage". Selv om dette potentiale i øjeblikket er underudnyttet, er disse bestræbelser fortsat relevante for at bringe chartret tættere på borgerne.
Kommissionen noterede sig også betydningen af at forklare grundlæggende rettigheder for mennesker gennem historier fra det virkelige liv. Fra 2021 til 2022 gennemførte den en oplysningskampagne for at informere folk om deres rettigheder i henhold til chartret. I 2025, for at markere 25-årsdagen for proklamationen af chartret, gennemfører Kommissionen en kampagne på de sociale medier for at øge bevidstheden om de enkelte artikler i chartret og om, hvad grundlæggende rettigheder betyder for mennesker.
Erasmus+-programmet har også støttet projekter omhandlende grundlæggende rettigheder og formidling af rettighederne i chartret til unge. Desuden er grundlæggende værdier og undervisning i menneskerettigheder en central del af den globale dagsorden for programmet for uddannelse i og bevidstgørelse om udviklingsspørgsmål (DEAR).
I strategien for chartret forpligtede Kommissionen sig også til at øge børns bevidsthed om deres rettigheder under EU-strategien for børns rettigheder. Strategien, der blev vedtaget i 2021, blev udviklet med og for børn for at bringe EU's politikker og lovgivning tættere på børn. Børn bidrog også til at udarbejde retningslinjer for at gøre dokumenter enklere og mere tilgængelige. Siden EU's platform for børns deltagelse blev oprettet i 2022, er børn blevet hørt om udvalgte politiske initiativer og involveret i at "oversætte" disse initiativer til børnevenlige formater.
For yderligere at styrke formidlingen af information og bevidstgørelse om chartret vil Kommissionen fortsat finansiere en sådan indsats på nationalt, lokalt og regionalt plan gennem programmet for borgere, ligestilling, rettigheder og værdier (CERV) og dets efterfølger, det foreslåede AgoraEU-programs CERV+-område, når det er vedtaget, samt ved at gennemføre egne oplysnings- og bevidstgørelsesaktiviteter, herunder kommunikationsaktiviteter og en konference til markering af 25-året for chartret.
6.Konklusion
Et kvart århundrede efter, at det blev proklameret, er chartret en fast rettesnor for EU's politikker og lovgivning samt deres gennemførelse og anvendelse i medlemsstaterne. Denne midtvejsevaluering viser, at de fleste af de politiske tilsagn i strategien for chartret er blevet opfyldt. Kommissionen har styrket samarbejdet med medlemsstaterne, støttet civilsamfundet og uafhængige organer for grundlæggende rettigheder, fremmet uddannelse af retsvæsenets aktører og styrket anvendelsen af chartret i lovgivningsprocesserne. De høringer, der er gennemført i forbindelse med denne evaluering, bekræfter endvidere, at interessenter i hele EU træffer meningsfulde foranstaltninger i overensstemmelse med strategien.
Samtidig er der fortsat udfordringer med at sikre en effektiv anvendelse af chartret. Bevidstheden om chartret blandt offentlige myndigheder, fagfolk og den brede offentlighed skal forbedres. Vedvarende kapacitetsopbygning, forbedret adgang til information samt overvågning og håndhævelse er fortsat afgørende for at sikre, at chartret gennemføres og anvendes konsekvent på alle niveauer. Indsatsen bør navnlig fokusere på at øge udbuddet af information og uddannelse, således at mange flere embedsmænd, civilsamfundsaktører og retsaktører kan drage fordel af sådanne foranstaltninger og bidrage til at øge den overordnede anvendelse af chartret. Denne midtvejsevaluering indeholder yderligere foranstaltninger på disse områder.
I anden halvdel af gennemførelsen af strategien for chartret vil Kommissionen videreudvikle sine årlige rapporter om chartret og træffe styrkede foranstaltninger til støtte for gennemførelsen og anvendelsen af chartret i medlemsstaterne. Kommissionen vil tilrettelægge arbejdet i kontaktpunkterne for chartret som et netværk under Kommissionen for at støtte dem i at sikre en effektiv koordinering og et effektivt samarbejde om anvendelsen af chartret og iværksætte et program for gensidig læring for at hjælpe nationale interessenter med at udveksle bedste praksis om chartret på alle niveauer. Der er ligeledes behov for en yderligere indsats for at sikre, at civilsamfundet, menneskerettighedsforkæmpere og uafhængige organer for grundlæggende rettigheder fortsat har beføjelse til at støtte anvendelsen af chartret. Kommissionen vil gennemføre foranstaltningerne under EU-strategien for civilsamfundet og undersøge behovet for yderligere vejledning med hensyn til de nationale menneskerettighedsinstitutioners rolle i henhold til EU-retten.
Der er behov for målrettet handling for at styrke respekten for og beskyttelsen af rettighederne i chartret på alle EU's politikområder. Medlemsstaterne og andre interessenter opfordres derfor til at distribuere denne rapport på nationalt, regionalt og lokalt plan. Der er behov for fortsat samarbejde mellem EU-institutionerne, medlemsstaterne og andre interessenter for at sikre, at chartret gennemføres og anvendes fra 2026 til 2030 og fremover.