This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0351
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the Fund for European Aid to the Most Deprived
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer dokumentet Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer dokumentet Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt
/* SWD/2012/0351 final */
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer dokumentet Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt /* SWD/2012/0351 final */
1. inledning
och förfaranderelaterade frågor I Europa 2020-strategin har Europeiska unionen
satt upp som mål att fram till 2020 minska antalet personer som lever i eller
riskerar fattigdom eller social utestängning med minst 20 miljoner. Ändå ökar
fattigdom och social utestängning i många medlemsstater, och detta väcker oro
över de sociala följderna för enskilda och samhället i stort. Trots ökande
behov har medlemsstaternas vilja och förmåga att stödja dem som har hamnat i
utkanten av vårt samhälle i många fall minskat. Det hävdas ofta att EU-nivån är
(med)ansvarig för denna utveckling. EU:s program för utdelning av livsmedel till de
personer i unionen som har det sämst ställt inrättades 1987 för att det jordbruksöverskott som då fanns skulle få en meningsfull
användning. På grund av den förväntade
minskningen av interventionslagren och den stora oförutsägbarheten beträffande
dem under åren 2011-2020, har programmet för utdelning av livsmedel förlorat
sitt ursprungliga existensberättigande och kommer att läggas ned vid utgången
av 2013. Det finns emellertid ett fortsatt behov av ett
icke-finansiellt bistånd till dem som har det sämst ställt. I sitt förslag till nästa fleråriga budgetram har
kommissionen beaktat detta och öronmärkt
en budget på 2,5 miljarder euro. Unionens främsta instrument för att
stödja anställbarhet, bekämpa fattigdom och främja social inkludering är och
förblir Europeiska socialfonden (ESF). En rättslig analys visade att ett
separat instrument är nödvändigt eftersom
ESF:s rättsliga grund (artikel 162 i fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt) kräver ett tillräckligt nära samband mellan de
understödda verksamheterna och sysselsättning eller
mobilitet. I denna
konsekvensbedömning undersöks vilka typer av åtgärder som Fonden för europeiskt
bistånd till dem som har det sämst ställt skulle kunna stödja. 2. samråd Viktiga åsikter och idéer för framtiden har
framkommit i diskussioner i rådet, Europaparlamentet och med det civila
samhället och lokala myndigheter om det befintliga stödet enligt EU:s program
för utdelning av livsmedel till dem som har det sämst ställt i unionen. Den föreslagna betydande nedskärningen 2012 av
det stöd som tillhandahålls enligt EU:s program för utdelning av livsmedel till
följd av tribunalens dom av den 13 april 2011 ledde till många negativa
reaktioner. Många betonade vikten av detta stöd och vädjade om att systemet ska
få fortsätta när behoven nu ökar. Stora välgörenhetsorganisationer och
organisationer i det civila samhället som företräder livsmedelsbanker, samt
organisationer som arbetar med barn och hemlösa har gång på gång uttryckt
behovet av stöd även efter 2013 och har kontaktat både medlemsstaternas företrädare och Europeiska rådets ordförande. Lokala myndigheter är också för ett
fortsatt stöd. Två möten har hållits för att diskutera dessa frågor med paraplyorganisationer som
företräder inte bara stödmottagarna utan även de faktiska slutmottagarna.
Allmänt sett välkomnade organisationerna möjligheten att utvidga instrumentet
utöver livsmedelsbistånd och att placera människor i instrumentets centrum, men
de beklagade den minskade budgeten. Medlemsstaternas åsikter om ett sådant
instrument är delade: Sju medlemsstater hävdade att livsmedelsbistånd är socialpolitik och nationell behörighet. Andra medlemsstater har uttryckt sitt bestämda stöd
till systemet på sociala och politiska
grunder. Tretton medlemsstater utfärdade i
december 2011 en förklaring i vilken de begärde att programmet
för utdelning av livsmedel skulle fortsätta efter 2013. Europaparlamentet har
upprepade gånger och inom alla politiska grupperingar
uttryckt sitt starka stöd åt en fortsättning av programmet. I december 2011 skrev elva
paraplyorganisationer till EU-kommissionär László Andor och till
generaldirektören för sysselsättning, sociala frågor och inkludering och
begärde att framsteg görs när det gäller en EU-strategi för hemlösa. I sina
nationella reformprogram för 2012 har minst hälften av medlemsstaterna tagit
upp hemlöshet som en prioriterad fråga inom
politiken
för social inkludering. Dessutom har Europaparlamentet manat till en
EU-strategi mot hemlöshet, först i en skriftlig förklaring (2010) och sedan i
en resolution (2011). I pakten för tillväxt och sysselsättning som
Europeiska rådet antog den 29 juni 2012 anges det att ”vid genomförandet av de
landsspecifika rekommendationerna kommer medlemsstaterna att lägga särskild
tonvikt vid att ... åtgärda arbetslöshet och ta sig an krisens sociala följder
på ett effektivt sätt [... samt] genomföra verkningsfulla strategier för att
bekämpa fattigdom och stödja utsatta grupper”. 3. Problemdefinition Eftersom det
föreslagna instrumentet är nytt, är det relevant
att se på det fortfarande gällande programmet för utdelning av livsmedel, som
för närvarande är det enda av Europeiska unionens program
som når ut direkt till dem som har det sämst ställt i EU. Programmet för utdelning av livsmedel har
aldrig varit ett sätt att försöka lösa problemen med livsmedelsbrist. Ändå är
programmet för utdelning av livsmedel i många fall den huvudsakliga formen av
livsmedelsbistånd. Under diskussionerna med paraplyorganisationerna betonade
alla att förutsägbarheten i det europeiska stödet via programmet för utdelning
av livsmedel var ett viktigt inslag i deras insatser. En nedläggning av
programmet för utdelning av livsmedel utan att det ersätts med något annat
hotar det som uppnåtts och kan ses som ett uttryck för att Europeiska unionen
visar brist på intresse i angelägna sociala
frågor. Det finns en avsevärd hävstångseffekt eftersom
de berörda välgörenhetsorganisationerna står för den största delen av de medel
som behövs för utdelningen av livsmedel, liksom en del av själva livsmedlen.
Förhållandet mellan de totala mobiliserade resurserna och dem som kommer från
programmet för utdelning av livsmedel är ungefär 3 till 1. Det råder osäkerhet om programmets exakta
räckvidd och effekt. Stödmottagarna anser att det nuvarande öppna
tillvägagångssättet för definition
av målgrupp är tillfredställande.
Detaljerade kriterier skulle dessutom medföra en tyngre administrativ börda och
öka kostnaden för biståndet, eftersom sådana kriterier
måste kontrolleras. Åtta procent av de europeiska medborgarna eller
omkring 40 miljoner lever under förhållanden
som har grava materiella brister och har inte råd med ett antal
förnödenheter som i Europa anses som väsentliga
för ett anständigt liv. Fattigdom och social utestängning förekommer
inte i samma utsträckning överallt i EU. Problemen är i allmänhet mer akuta i
de östra och södra medlemsstaterna. Den ekonomiska krisen har inte bara förvärrat
den befintliga fattigdomen och sociala utestängningen utan har också minskat
flera medlemsstaters förmåga att hålla de sociala utgifterna på en tillräckligt
hög nivå för att vända denna negativa tendens. Under perioden
2009–2012 kommer sociala trygghetsförmåner in natura att ha fallit i
förhållande till BNP i de flesta medlemsstater. Sociala
trygghetsförmåner i form av kontantbidrag förväntas minska i förhållande till
BNP i nästan hälften av medlemsstaterna. År 2010 hade 8,7 % av den europeiska befolkningen
inte tillgång till livsmedel av lämplig mängd och kvalitet. Antalet personer
som upplever livsmedelsbrist minskade stadigt fram till 2009, när
tendensen vände. Socialt stöd från medlemsstaterna och regionala och lokala myndigheter är aldrig eller
sällan särskilt inriktat på tillgång till mat, utom när det gäller bidrag till
skolmatsalar eller till måltider som levereras till
äldre eller funktionshindrade i hemmet. En särskilt allvarlig form av materiell
fattigdom är hemlöshet. Det är emellertid svårt att mäta hur utbredd
hemlösheten är och uppgifterna
behöver förbättras. Det finns dock uppskattningar som visar på att 4,1 miljoner
människor i Europa var hemlösa under 2009-2010 och att hemlösheten ökar. Det är
ännu mer oroande att en ny kategori hemlösa har kommit in i bilden, nämligen
barnfamiljer, ungdomar och personer med invandrarbakgrund. Även om det finns
variationer när det gäller de icke-statliga organisationernas respektive
statens roller vid tillhandahållandet av tjänster för hemlösa i Europa, är den
vanligaste modellen att de lokala myndigheterna har ansvaret för att möjliggöra
och styra sådana tjänster och att de icke-statliga organisationerna är
de främsta tjänsteleverantörerna, till stor del finansierade av kommunerna. Om man ser på utvecklingen i de olika
medlemsstaterna, visar risken för fattigdom eller social utestängning i olika
åldersgrupper på att krisen ofta har drabbat barn och unga vuxna
oproportionerligt hårt. 5,9 % av hushållen i EU har inte råd med nya
kläder åt barnen och 4,5 % har inte ens råd med två par skor i rätt
storlek (inklusive ett par allväderskor). Detta motsvarar ungefär
sex miljoner barn. Barn som lider av materiell fattigdom av detta slag har
sämre chanser än sina mer bemedlade kamrater att lyckas med sin skolgång, ha
god hälsa och förverkliga sin fulla potential som vuxna. Icke-statliga organisationer
och det civila samhället tillhandahåller många olika typer av stöd till
barn som går utöver livsmedelsbistånd och som anpassats till
barns särskilda behov och deras hälsa. Stödet avser till exempel kläder, fritidsaktiviteter (vilka kan vara
svårtillgängliga för många barn från missgynnade miljöer, men som är väsentliga för deras utveckling) eller
föräldrastöd (öka medvetenheten, ge råd, ibland i kombination med lekverksamhet
tillsammans med barn). Insatser från EU:s
sida är motiverade på grundval av artikel 174 i fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt där det föreskrivs att unionen ska ”främja en harmonisk
utveckling inom hela unionen” och artikel 175 i det fördraget där särskilda
åtgärder utanför strukturfonderna föreskrivs. Åtgärder på EU-nivå är nödvändiga med tanke på
fattigdomens och den sociala utestängningens omfattning och art i EU, och
eftersom läget förvärras av den ekonomiska krisen, och mot bakgrund av att det
är oklart om alla medlemsstater kan hålla de sociala utgifterna på den nivå som
krävs för att den sociala sammanhållningen inte ska försämras ytterligare och
för att målen i strategin Europa 2020 ska kunna uppnås. 4. Mål Det allmänna
målet med Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt
är att bidra till att uppnå målet enligt Europa 2020-strategin att minska
fattigdomen och därmed öka den sociala sammanhållningen i Europeiska unionen. De särskilda målen är att lindra de
värsta formerna av fattigdom i Europeiska unionen, samordna ansträngningar och
utveckla och införa instrument för att främja social inkludering av de personer
som har det sämst ställt. Eftersom instrumentet ska
genomföras med delad förvaltning, bör man vid fastställandet
av de operativa målen helst beakta förhandsbedömningarna av de enskilda
operativa programmen. Dessa förhandsbedömningar är
ännu inte genomförda. De operativa målen, för vilka
övervakningssystemet kommer att behöva tillhandahålla enhetliga uppgifter på
europeisk nivå är följande: 1. Förse behövande personer med basvaror. 2. Uppnå en multiplikatoreffekt
på minst 2. Multiplikatoreffekten är förhållandet mellan de sammanlagda
resurserna och de resurser som kommer från EU. 5. Handlingsalternativ Gemensamt
för alla alternativ är att genomförandet görs med delad förvaltning genom
operativa program. Medlemsstaterna föreslår dessa, kommissionen
beslutar om dem och de varar i sju år. Kommissionens roll
är att medla och övervaka. Det
faktiska genomförandet står förvaltningsmyndigheterna för. Beroende på vilket program det gäller,
kan förvaltningsmyndigheterna antingen organisera ett centralt inköp av varor
som utgör materiellt bistånd som ska delas ut eller
lämna detta som en upphandling åt stödmottagarna själva. De två alternativen
skiljer sig inte åt när det gäller hur mycket resurser som medlemsstaterna får
sig tilldelade. Den viktigaste frågan rör det nya
instrumentets omfattning när det gäller insatserna. Alternativen är allt ifrån
ett instrument som är en uppföljning av det aktuella systemet för utdelning
av livsmedel (alternativ 1), till ett mer radikalt förändrat instrument.
Genom livsmedelsbistånd (alternativ 2) skulle programmet
kunna finansiera ett antal åtgärder eller tjänster direkt
knutna till leverans av livsmedel. Med en utökad omfattning (alternativ
3) skulle livsmedel inte vara det enda inslaget, utan andra former av
materiellt bistånd med motsvarande kompletterande
åtgärder skulle bli möjliga. Det skulle kunna vara åtgärder mot hemlöshet och
barns fattigdom, två områden som spelar en nyckelroll för social inkludering
och där situationen försämrats till följd av den ekonomiska krisen. Dessa
områden ingår för närvarande inte i andra gemenskapsinstrument, såsom
Europeiska socialfonden. Kompletterande åtgärder direkt knutna till det
erbjudna materiella stödet skulle ytterligare
stärka integrerade tillvägagångssätt när det gäller kampen mot fattigdom och
social utestängning i linje med den europeiska plattformen mot fattigdom och
social utestängning. En meningsfull
användning av jordbruksöverskotten var en central del av programmet för
utdelning av livsmedel. Användningen av interventionslager ingår
inte i den fortsatta analysen av tekniska skäl, därför att i)
användningen av interventionslagren minskar insynen i budgeten
och uppmuntrar till att handla utifrån framtida prisutveckling på dessa
jordbruksprodukter i ett program som syftar till att erbjuda stöd
till dem som har det sämst ställt i EU; ii) en förordning som föreskriver användningen av interventionslager är
nödvändigtvis mer komplex, och iii) enligt
prognoserna kommer tillfället ändå inte att uppstå beroende på den förväntade frånvaron av
interventionslager (överlag) i framtiden. Det kan ändå vara berättigat att
förutse en valfri användning.
Effekterna av de olika alternativen
presenteras och jämförs i tabellen nedan. På så sätt återspeglas direkt det
operativa målet att förse behövande personer med basvaror i antalet personer
som får stöd och huruvida de mest angelägna behoven faktiskt tillfredställs.
Det operativa målet med en multiplikationsfaktor på minst 2 kan ge upphov till frågor om huruvida alternativen klarar att
mobilisera resurser och huruvida de övergripande administrativa kraven är
rimliga. Effekterna på social inkludering, sysselsättning
och arbetsmarknaden hör framförallt samman med det allmänna
målet. Det anses emellertid alltför ambitiöst att hävda att det finns ett
starkt samband eller ens mätbart samband mellan instrumentet och dessa
effekter. Tabell 1. Förväntade effekter.
|| Alternativ 0 – Inget stöd || Alternativ 1 – Enbart utdelning av livsmedel (referensscenario) || Alternativ 2 – Livsmedelsbistånd || Alternativ 3 – utökad omfattning Antal personer som får stöd || - Inget program – inget stöd till personer || 0 Direkt effekt uppskattad till 2.1 miljoner per år || - Direkt effekt uppskattad till 1,96 miljoner per år. Något mindre än referensscenariot eftersom en del av de tillgängliga resurserna läggs på kompletterande åtgärder || 0 Direkt effekt uppskattad till 2,13 miljoner per år Når ut till dem som har det sämst ställt (med det högsta mervärdet) || - || 0 || 0 || + Den större flexibiliteten bör möjliggöra en inriktning som bättre motsvarar behoven i varje medlemsstat/region Effekter på social inkludering || - || 0 Ett problem med svår materiell fattigdom (matbrist) behandlas, men det finns ingen garanti för att det är det mest angelägna behovet || + Samma målgrupp, men ett effektivare utbud || ++ Den bättre inriktningen på de mest angelägna behoven bör öka effekterna på social inkludering Sysselsättning och arbetsmarknad || ?? Effekten av alternativ 0 på sysselsättning och arbetsmarknad beror på hur pengarna används Om pengarna från detta system skulle gå till Europeiska socialfonden, skulle det kanske få en neutral eller positiv effekt på sysselsättning och arbetsmarknad || 0 || + Kombinationen av utdelning av livsmedel och andra aktiveringsåtgärder som följer i stödkedjan kan mer effektivt ge ökad sysselsättning || + Jämfört med alternativ 2, kan en del deltagare komma att hamna allt längre från arbetsmarknaden (t.ex. barn) Detta kan emellertid motverkas av den större flexibiliteten när det gäller att bemöta lokala situationer Allmänna sociala effekter || ? Beror på hur resurserna skulle fördelas till andra program, men förmodligen överlag negativ jämfört med referensscenariot || 0 || + || ++ Mobilisering av resurser || - Om programmet upphör, blir det svårare att få frivilliga bidrag || 0 || + || ++ Administrativ komplexitet och insyn || + Inget program – ingen administration (utan hänsyn till att även utan programmet kan människor komma att behöva stöd som då blir svårare att organisera) || 0 || - Eftersom alternativ 2 betyder en utökad omfattning, kan förvaltningen komma att bli mer komplex Risken för överlappning med andra system, särskilt Europeiska socialfonden, ökar också || -- Samma överväganden som för alternativ 2, men kanske med större komplexitet, eftersom omfattningen av åtgärderna utökas, åtminstone om ett program väljer att vara verksamt på mer än ett område Allmänna ekonomiska effekter || ? Mycket beroende på frågan om hur dessa personer annars ska få stöd || 0 || + || ++ Effekter på miljön || - || 0 || + || + Föklaring:
Referensscenario 0; - sämre än referensscenario; + bättre än
referensscenario;-- sämre än -; ++ bättre än + På grund av erfarenheterna från det befintliga stödprogrammet kan man förutspå
att det här programmet skulle göra det möjligt att årligen hjälpa två miljoner
människor beroende på vilket
alternativ som väljs. Detta motsvarar ungefär
5 % av den befolkningsgrupp som lider av svår materiell fattigdom. Den
verkliga hjälpen är troligtvis minst två gånger större, eftersom
man i denna uppskattning inte beaktar mobiliseringen av ytterligare resurser från nationella och privata källor.
Dessa gör ofta att mer än dubbelt så mycket totala resurser finns att
tillgå. Dessutom kan de personer som lider
av svår materiell fattigdom bara ses en grov uppskattning av målgruppen. Den
används bara i avsaknad av bättre. Bara en liten del är i själva verket
berättigade till bistånd enligt de
alternativ som beaktas i programmet. Den sociala
effekten av Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt kan
förväntas bli större. Genom att tillhandahålla en plattform genom vilken
yrkesverksamma på området kan utbyta information och erfarenheter skapar fonden
avsevärd nytta för många berörda parter i fråga om processer. Fondens
evidensbaserade inriktning på medellång och lång sikt genom operativa program
uppmuntrar också till dialog mellan olika grupper av berörda parter och främjar
ett strategiskt upplägg för framtidens insatser. Förbättrade former för
genomförande (bl.a. förenklingar och minskad administrativ börda) borde säkra
att effekterna av processerna är fortsatt relevanta. Fonden för europeiskt
bistånd till dem som har det sämst ställt blir ett instrument som underlättar
en praktisk dialog mellan europeiska prioriteringar och politiken för social
sammanhållning. Miljöeffekterna av Fonden för europeiskt
bistånd till dem som har det sämst ställt är förbundna med utdelning av varorna
och minskat avfall. Siffror om minskade koldioxidutsläpp visar på en minskning
i storleksordningen 0,5 till 1,0 ton per ton livsmedel. Överlag verkar man
kunna dra slutsatsen att utdelning av livsmedel har en positiv effekt på
miljön, om man jämför med att inte dela ut livsmedel.
Alternativen 1 (enbart utdelning av livsmedel) till 3 (utökad omfattning)
innebär minskade volymer utdelade livsmedel och därför är de minskade
koldioxidutsläppen inte av samma storleksordning (från 573 000 till
400 000 ton). Insatser mot slöseri med mat och främjande av återvinning,
vilket är möjligt enligt instrumenten
i alternativen 2 och 3, kan delvis eller helt komma att kompensera denna
effekt. Även om nivån på de minskade koldioxidutsläppen inte är
hög, är de ändå inte obetydliga. Alternativ 3 är det alternativ som är att
föredra eftersom det möjliggör för medlemsstaterna
att anpassa sina insatser till behoven.
Även de kompletterande åtgärderna bör kunna säkerställa att de uppnådda
resultaten blir mer hållbara. 6. Övervakning och utvärdering Programmet kommer att genomföras med delad
förvaltning. Den exakta anpassningen och förhållandet
till redan befintliga sociala
stödinstrument kommer att variera mycket från en medlemsstat till en annan. De
organisationer som för närvarande får stöd bygger dessutom i stor utsträckning
på frivilligarbete och donationer. Därför bör man så mycket som möjligt undvika
att ålägga dem betungande rapporteringskrav. Det kan dock förväntas att de här
organisationerna behöver informera inte bara kommissionen utan även andra
givare och frivilliga om sitt arbete så att deras motivation hålls uppe. Genom
en inriktning på ett begränsat antal huvudaktiviteter bör det vara möjligt att
för varje aktivitet rapportera några få gemensamma utfalls- och
resultatindikatorer på en årlig basis. En sådan årlig
rapportering kommer att åtföljas av strukturerade undersökningar minst två
gånger under genomförandeperioden. Dessa undersökningar kommer att
inriktas på att 1. tillhandahålla en viss
kunskap om strukturen på den mottagande målgruppen, 2. bedöma betydelsen av de bidrag
in natura som inte är varor, och 3. samla in uppgifter om de omedelbara effekterna av
stödet för de mottagande personerna. Dessa undersökningar kommer att ligga till
grund för en utvärdering av de operativa programmens effektivitet och påverkan.