Vitbok om styrelseformerna

För att stimulera den demokratiska dynamiken i unionen har kommissionen inlett en omfattande reform av styrelseformerna och föreslagit fyra stora förändringar: att göra medborgarna mer delaktiga, att effektivisera politiken och lagstiftningen, att engagera sig i debatten om styrelseformer på det internationella planet och slutligen att koncentrera unionens politik och institutioner på tydliga mål.

RÄTTSAKT

Meddelande från kommissionen av den 25 juli 2001, "Styrelseformerna i EU - vitbok" [KOM(2001) 428 slutlig - EGT C 287, 12.10.2001].

SAMMANFATTNING

Europeiska unionens styrelseformer måste reformeras så att medborgarna och institutionerna ska kunna närma sig varandra.

Goda styrelseformer kännetecknas av fem principer:

• Öppenhet: De europeiska institutionerna måste fästa större vikt vid öppenhet och vid att informera om de beslut de fattar.
• Delaktighet: Det är viktigt att på ett systematiskt sätt göra medborgarna delaktiga i utarbetandet och genomförandet av politiken.
• Ansvarsfördelning: Rollfördelningen i beslutsprocessen måste bli tydligare. Alla berörda parter måste ta ansvar för de roller de tilldelats.
• Effektivitet: Besluten måste fattas på rätt nivå och vid rätt tidpunkt och de måste ge önskat resultat.
• Konsekvens: Unionen har många sinsemellan olika politikområden och det krävs bestående ansträngningar för att upprätthålla konsekvens mellan dem.

Vitbokens förslag innebär inte nödvändigtvis att det krävs nya fördrag. Det är först och främst en fråga om politisk vilja som kräver engagemang från alla institutioner och från medlemsstaterna.

Kommissionen föreslår fyra stora förändringar för att reformera styrelseformerna i unionen.

STÖRRE DELAKTIGHET

Politiken bör inte längre fastställas på högsta nivå. Medborgarnas delaktighet är idag en förutsättning för Europeiska unionens legitimitet.

Ett öppnare EU

En förutsättning för delaktighet är att medborgarna kan delta i den offentliga debatten. För att de ska kunna göra det krävs att allmänheten på ett mer aktivt sätt informeras om EU-frågorna. Kommissionen kommer att använda sig av nätverk och nationella och lokala myndigheter för att sprida information som är anpassad till medborgarnas behov. Webbplatsen Europa ska utvecklas till en interaktiv portal för dialog och debatt. Kommissionen föreslår också en vidareutveckling av EUR-lex. Rådet och Europaparlamentet bör göra sin information mer tillgänglig under hela medbeslutandeförfarandet, särskilt under det så kallade förlikningsstadiet. Slutligen bör medlemsstaterna främja den allmänna debatten om EU-frågor.

Att närma sig medborgarna genom regional och lokal demokrati

För att skapa ett bättre partnerskap mellan de olika nivåerna föreslår kommissionen flera initiativ, bland andra följande:

• Låt sammanslutningar för lokala myndigheter bli delaktiga i utarbetandet av politiken: Kommissionen konstaterar att gemenskapens beslut inte tar tillräckligt stor hänsyn till de lokala och regionala förhållandena. Den föreslår därför att samarbetet utökas mellan sammanslutningarna för lokala myndigheter och Regionkommittén. Kommissionen föreslår också att Regionkommittén mer systematiskt undersöker vilken inverkan vissa direktiv har på lokala och regionala förhållanden. Slutligen bör medlemsstaterna i högre grad göra de lokala aktörerna delaktiga i EU:s beslutsprocess.
• Större flexibilitet i genomförandet av EU-politik med stora verkningar på det lokala planet: Kommissionen föreslår att avtal sluts mellan medlemsstater, regioner och lokala myndigheter och kommissionen. Avtalen skulle ge de lokala myndigheterna möjlighet att genomföra gemenskapslagstiftningen samtidigt som hänsyn kan tas till den stora mångfalden i fråga om lokala förhållanden.
• Konsekvent politik: EU-politiken är alltför ofta uppdelad i sektorer. Det är viktigt att integrera politiken i ett helhetstänkande och ta hänsyn till dess påverkan lokalt för att åstadkomma en mer hållbar och balanserad markanvändningsplanering och regional utveckling i unionen. Kommissionen bör planera för utarbetandet av indikatorer för att identifiera de områden där det behövs mer konsekvens.

Att engagera det civila samhället

Kommissionen anser att det civila samhället spelar en viktig roll i utarbetandet av EU-politiken. Kommissionen kommer att fortsätta stödja de insatser som görs av icke-statliga organisationer, arbetsmarknadens parter och det civila samhället i stort. Kommissionen erinrar om att de organisationer som representerar det civila samhället också måste följa principerna för goda styrelseformer genom att visa prov på tydlig ansvarsfördelning och öppenhet. Innan slutet av 2001 kommer kommissionen att inrätta en heltäckande online-databas över det civila samhällets aktörer.

Ekonomiska och sociala kommittén bör få yttra sig före, hellre än efter, förslag överlämnas till lagstiftaren för att på ett mer aktivt sätt kunna bidra till politikens utformning.

Effektivare och öppnare samrådsformer - en naturlig del av EU:s beslutsprocess

Institutionerna och medlemsstaterna måste bli bättre på att samråda med berörda parter om EU-politiken. Europaparlamentet bör gå i bräschen för detta i egenskap av medborgarnas företrädare. Parlamentet skulle till exempel kunna ha fler öppna utfrågningar. Dessutom bör de nationella parlamenten uppmuntras att bidra i större omfattning.

Kommissionen har för avsikt att klargöra hur samråden går till. Den kommer att offentliggöra en översikt av befintliga remissinstanser inom varje område. Den har också för avsikt att fastställa riktlinjer med minimikrav för samråden. Kraven bör kunna säkra ett representativt urval av företrädare för det civila samhället och formalisera deras diskussioner med kommissionen. Inom vissa områden där remissbehandling redan är en väletablerad samrådsform föreslår kommissionen att man inrättar mer omfattande partnerskap. Kommissionen uppmanar också de övriga institutionerna att tillämpa liknande metoder i sin verksamhet.

Att arbeta med nätverk

Nätverken kopplar samman företag, samhällsgrupperingar, forskningscentrum och regionala och lokala myndigheter i hela Europa och hela världen. Nätverken kan bidra till att göra EU-politiken framgångsrik. Kommissionen kommer att utveckla mer systematiska metoder för att arbeta med nätverk och låta dem bidra till beslutens utformning och genomförande. Kommissionen kommer också att undersöka hur man bättre kan stödja det gränsöverskridande samarbetet mellan regionala eller lokala aktörer.

FÖRBÄTTRA LAGSTIFTNINGEN

Vitboken syftar till att göra EU-besluten mer effektiva och på så sätt öka stödet och förtroendet för lagstiftningen bland unionens medborgare.

Återupprätta tilltron till expertutlåtanden

De senaste årens livsmedelsskandaler och de etiska problemen i samband med bioteknikens framsteg har understrukit behovet av ökad och bättre information till allmänheten om vad man vet och vad man fortfarande inte vet inom vetenskapen. Unionens system med expertkommittéer är svårgenomskådligt. Det är viktigt att återupprätta allmänhetens tilltro till expertutlåtanden. Från och med juni 2002 kommer kommissionen att publicera riktlinjer som ska säkra en öppnare och mer pluralistisk användning av sakkunnigutlåtanden, som också är tydligare i fråga om ansvar. Kommissionen föreslår vidare att experterna bör bilda större nätverk i stället för att, som nu ofta sker, vara organiserade på nationell nivå.

Bättre bestämmelser, snabbare beslut - att kombinera politiska instrument för bättre resultat

Kommissionen har identifierat följande sju faktorer som avgörande för att förbättra lagstiftningen:

• Förslagen måste utarbetas på grundval av en analys som ger svar på frågan om det är nödvändigt att handla på EU-nivå eller inte.
• Det är viktigt att välja noga mellan lagstiftning och andra, mindre stränga typer av bestämmelser.
• Den mest adekvata typen av verktyg måste väljas. Förordningar ska användas när det behövs en enhetlig tillämpning i hela unionen. Ramdirektiven är lämpliga när man önskar en större smidighet vid genomförandet. De har också den fördelen att de antas snabbare av rådet och Europaparlamentet. Kommissionen föreslår också att man i större utsträckning använder sig av ramlagstiftning som är begränsad till de grundläggande bestämmelserna och låter den verkställande makten fastställa de tekniska bestämmelserna.
• Kommissionen vill främja samreglering när det innebär fördelar och tjänar det allmänna intresset. Samreglering gör det möjligt för de berörda parterna att utarbeta tillämpningsföreskrifter i överensstämmelse med de mål som fastställs av lagstiftaren.
• Gemenskapsåtgärderna på vissa områden kan kompletteras och förstärkas genom den öppna samordningsmetoden. Denna metod är ett sätt att främja samarbete, utbyta goda erfarenheter och skapa ett mervärde på EU-nivå i de fall lagstiftning inte är lösningen på problemen.
• Kommissionen har för avsikt att mer systematiskt utvärdera de åtgärder som genomförs och därav dra de lärdomar som behövs.
• Kommissionen åtar sig att dra tillbaka förslag om de efter förhandlingarna mellan institutionerna blir alltför detaljerade eller komplicerade. Vidare bör rådet och Europaparlamentet påskynda lagstiftningsprocessen när så är möjligt. Därför bör rådet när så är möjligt fatta beslut med kvalificerad majoritet, i stället för att till varje pris sträva efter enhällighet. Rådet och Europaparlamentet bör också sträva efter att komma överens redan vid första läsningen.

Förenkla gemenskapsrätten

Kommissionen föreslår ett omfattande program för att förenkla gemenskapslagstiftningen. Medlemsstaterna bör å sin sida avstå från att lägga till oproportionerliga krav vid genomförandet av gemenskapsdirektiven.

Förbättra EU-bestämmelsernas tillämpning med hjälp av tillsynsmyndigheter

Kommissionen vill inrätta nya oberoende tillsynsmyndigheter med befogenhet att fatta beslut. Beslutsbefogenheterna ska vara strikt reglerade - organen får inte ha befogenhet att göra avvägningar mellan motstridiga allmänintressen eller anta generella föreskrifter. De ska vara underkastade ett kontrollsystem från gemenskapens sida.

Bättre tillämpning i medlemsstaterna

Medlemsstaterna bör öka satsningarna på att förbättra införlivandet och tillämpningen av gemenskapsrätten. Därför föreslår kommissionen medlemsstaterna att

• inrätta mekanismer för partnersamverkan mellan medlemsstaternas myndigheter för att kunna utbyta goda erfarenheter på området,
• skapa samordningsenheter vid den centrala myndigheten i varje medlemsstat som ska ansvara för tillämpningen av gemenskapsrätten,
• göra medlemsstaternas jurister och domstolar ännu mer medvetna om gemenskapsrätten,
• i medlemsstaterna inrätta mekanismer liknande EU-ombudsmannen och Europaparlamentets utskott för framställningar för att underlätta handläggandet av tvister.

Kommissionen kommer att fortsätta att med kraft ingripa mot överträdelser av gemenskapsrätten. Därför kommer en lista över prioriteringar av ärenden om överträdelser att fastställas. En långdragen juridisk process mot en medlemsstat är emellertid varken den mest praktiska eller den snabbaste lösningen och kommissionen kommer därför att fortsätta föra en aktiv dialog med medlemsstaterna för att kunna lösa konflikter på ett så tidigt stadium som möjligt.

Att bidra till internationella styrelseformer

Medborgarna i Europeiska unionen vill att unionen ska agera kraftfullt i världen. Kommissionen understryker att unionen först måste lyckas med reformen av styrelseformerna på hemmaplan om man på ett framgångsrikt sätt ska kunna argumentera för förändring på internationell nivå. Unionen kan därefter tillämpa principerna om goda styrelseformer på den internationella arenan, till exempel genom att vara mer tillgänglig för statliga och icke-statliga aktörer.

EU bör satsa på att effektivisera och legitimera folkrättens utveckling. Unionen bör också arbeta för att modernisera och reformera de internationella institutionerna. Kommissionen kommer att främja utvecklingen av nya instrument på internationell nivå som komplement till bindande folkrättsliga regler.

Slutligen kommer kommissionen att föreslå en översyn av hur unionen företräds internationellt så att unionen för en gemensam talan.

SE ÖVER INSTITUTIONERNAS POLITISKA STRATEGI

Det krävs en tydligare politisk inriktning, det vill säga en tydlig definiering av en övergripande politisk strategi för unionen, för att ge medborgarna en bättre förståelse för det politiska projektet bakom EU. Det är ingen lätt uppgift: unionspolitikens uppdelning i sektorer gynnar inte konsekvensen mellan gemenskapens olika åtgärder.

Omfokusering av EU:s politiska program

En omfokusering av de politiska programmen innebär att unionen klarare formulerar sina långsiktiga mål och ger politiken en tydligare inriktning. Kommissionen har redan vidtagit viktiga steg för strategisk planering genom flera olika initiativ, bland andra följande:

• Kommissionens årliga politiska strategi publiceras i början av varje år och fastställer de strategiska prioriteringarna två till tre år framåt.
• Kommissionens ordförande ger i sitt årliga tal om unionens tillstånd en översikt över hur långt man har kommit i genomförandet av kommissionens strategiska mål och pekar på framtida utmaningar.
• Den årliga rapporten om genomförandet av Amsterdamfördragets protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (EN) kommer från och med 2002 att vara inriktade på huvudmålsättningarna för unionens politik.

Europeiska rådet bör ges mer ansvar för att utforma unionens inriktning.

Omfokusering av institutionernas verksamhet

Varje institution bör koncentrera sig på sin huvuduppgift: kommissionen tar initiativ till beslut och verkställer dem, rådet och parlamentet beslutar om lagstiftning och budget och Europeiska rådet fastställer de politiska riktlinjerna. Denna omfokusering av institutionerna kommer att bidra till att blåsa nytt liv i gemenskapsmetoden. Metoden måste dock uppdateras, till exempel genom att institutionernas respektive roller förtydligas.

Ministerrådet bör i större utsträckning kunna medla mellan särintressen inom olika sektorer. Det bör stärka sin kapacitet att samordna alla aspekter av EU:s politik, både i rådet och hemma i medlemsstaterna.

Europaparlamentet och alla de nationella parlamenten bör stimulera den offentliga debatten om framtiden för EU och dess politik. Europaparlamentet bör också i större utsträckning inrikta sin budgetkontroll på genomförandet av de politiska målen.

Slutligen vill kommissionen tydliggöra var ansvaret för genomförandet av besluten ligger. Villkoren och formerna för hur kommissionen antar tillämpningsföreskrifter bör tas upp till förnyad granskning. Kommissionen vill också att Europaparlamentet ska kopplas till kontrollen av genomförandet. Den anser att artikel 202 i fördraget har blivit föråldrad i och med medbeslutandeförfarandet som ställer rådet och Europaparlamentet på lika fot. Kommissionen undrar också om det är nödvändigt att behålla de nuvarande reglerings- och förvaltningskommittéerna.

Bakgrund

Vitboken om styrelseformer anger riktmärken för diskussionerna om Europas framtid. Den kompletteras av den omfattande process för en institutionell reform som inleddes på Europeiska rådets möte i Laeken och som avslutades i och med undertecknandet av Lissabonfördraget.

ANKNYTANDE RÄTTSAKTER

Meddelande från kommissionen av den 6 juni 2002 "Styrelseformerna i EU: Bättre lagstiftning" [KOM(2002) 275 slutlig - Ej offentliggjort i EGT].

Detta meddelande kompletterar handlingsplanen "En bättre och enklare lagstiftning". Det syftar bland annat till att verkställa omfokuseringen av institutionerna och öka kvaliteten i genomförandet av politiska åtgärder i unionen genom flera initiativ, exempelvis följande:

• Förtydliga de verkställande befogenheterna: reglerna som styr kommittéförfarandena måste förtydligas, bland annat genom en exakt definition av varje institutions uppdrag. Europaparlamentet har en roll att spela i kommittéförfarandet, särskilt inom de områden som omfattas av medbeslutandeförfarandet.
• Ramar för inrättandet av europeiska organ: kommissionen kommer att föreslå Europaparlamentet och rådet ett interinstitutionellt avtal om detta.
• Beakta förhållanden som råder regionalt, lokalt och i städerna: medlemsstaterna och de regionala eller kommunala myndigheterna kommer att ges möjlighet att sluta pilotavtal med kommissionen i syfte att uppnå EU:s mål för en hållbar utveckling.
• En ny strategi för övervakning av genomförandet av lagstiftningen: kommissionen kommer att fästa ökad vikt vid förseningar i genomförandet av nationella tillämpningsbestämmelser.

Vidare bekräftas i meddelandet gemenskapsmetodens betydelse som själva grunden för Europeiska unionen. Reformen av styrelseformerna, "en tyst revolution av vårt sätt att agera", kräver att institutionerna befäster och tydliggör fördelningen av ansvaret.

Meddelande från kommissionen av den 11 december 2002 om principer och riktlinjer för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden inom kommissionen - "Bättre kunskapsbas för bättre politiska beslut" [KOM(2002) 713 slutlig - Ej offentliggjort i EGT].

I vitboken om styrelseformerna åtog sig kommissionen att publicera riktlinjer om kommissionens användning av expertis. Åtagandet uppfylls genom detta meddelande. Kommissionen bekräftar att de tre grundprinciperna kvalitet, öppenhet och effektivitet ska ligga till grund för kommissionens användning av expertis. Kommissionens avdelningar ska använda sig av den mest adekvata sakkunskapen för att fatta bättre politiska beslut. Kommissionen understryker också sin fasta avsikt att återupprätta allmänhetens förtroende för användning av sakkunnigutlåtanden genom att ge medborgarna tillgång till experternas yttranden och tillfälle att närvara vid expertmöten.

Meddelande från kommissionen av den 11 december 2002 "Rambestämmelser för EU:s tillsynsmyndigheter" [KOM(2002) 718 slutlig - Ej offentliggjort i EGT].

I detta meddelande preciserar kommissionen tillsynsmyndigheternas uppdrag, hur de ska inrättas och vara sammansatta. Dessa myndigheter ska kontrolleras av kommissionen, europeiska ombudsmannen, Europaparlamentet, rådet, revisionsrätten och EG-domstolen.

Meddelande från kommissionen av den 11 december 2002 "En ram för trepartsavtal och trepartsöverenskommelser om mål mellan gemenskapen, stater och regionala eller lokala myndigheter" [KOM(2002) 709 slutlig - Ej offentliggjort i EGT].

Meddelandet syftar till att klargöra begreppet trepartsavtal som tas upp i vitboken om styrelseformer. Det skiljer mellan trepartsavtal om mål, som sluts som en direkt tillämpning av en tvingande rättsakt, och trepartsöverenskommelser om mål, som är avtal som träffas mellan kommissionen, en medlemsstat och regionala eller lokala myndigheter utan att det föreskrivs i gemenskapslagstiftningen. Kommissionen beskriver hur dessa avtal och överenskommelser ska slutas och ger en mall för trepartsavtal och trepartsöverenskommelser.

Meddelande från kommissionen av den 11 december 2002 om bättre övervakning av EG-rättens tillämpning [KOM(2002) 725 slutlig - Ej offentliggjort i EGT].

Kommissionen har för avsikt att förbättra övervakningen av EG-rättens tillämpning, i första hand genom att lägga tonvikten på att förebygga överträdelser. I detta syfte kommer kommissionen att utveckla samarbetet med medlemsstaterna bland annat genom att stödja införlivandet av direktiv. Kommissionen kommer också att fortsätta ta sitt ansvar som fördragets väktare genom att ingripa mot överträdelser. I detta arbete kommer den att använda sig av kriterier för att prioritera ingripanden beroende på svårighetsgrad. Underlåtenhet att införliva direktiv kommer till exempel att behandlas som en allvarlig överträdelse och i sådana fall inleds överträdelseförfarandet omedelbart.

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen av den 20 mars 2002 om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten [KOM(2002) 141 slutlig - EGT C 244, 10.10.2002].

I detta meddelande anger kommissionen de administrativa åtgärderna till förmån för klaganden i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten, till exempel formerna för att lämna in klagomål, skyddet för personuppgifter och handläggningstider för klagomål.

Förslag av den 11 december 2002 till rådets beslut om ändring av beslut 1999/468/EG om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter [KOM(2002) 719 slutlig - Ej offentliggjort i EGT].

I detta meddelande presenterar kommissionen rådets beslut om kommittéförfaranden. Rådet godtar att Europaparlamentet inkluderas i kontrollen av genomförandet när det gäller frågor som omfattas av medbeslutandeförfarandet. Det föreskrivande förfarandet kommer att tillämpas för genomförandebestämmelser med allmän räckvidd som gäller sakfrågor på det berörda området. Det rådgivande förfarandet är tillämpligt när genomförandebestämmelserna har enskild räckvidd eller gäller förfarandebestämmelser för genomförande.

Senast ändrat den 21.02.2008