–

em representação da Orde van Vlaamse Balies e da Ordre des barreaux francophones et germanophone, por F. Judo e N. Goethals, advocaten,

–

em representação do Governo belga, por C. Pochet, L. Van den Broeck e M. Jacobs, na qualidade de agentes, assistidas por S. Ronse, avocat, e T. Quintes, advocaat,

–

em representação da Comissão Europeia, por H. Tserepa‑Lacombe, A. Nijenhuis e F. Wilman, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 201.o da Diretiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativa ao acesso à atividade de seguros e resseguros e ao seu exercício (Solvência II) (JO 2009, L 335, p. 1).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Orde van Vlaamse Balies e a Ordre des barreaux francophones et germanophone (a seguir «Ordens dos Advogados») ao Ministerraad (Conselho de Ministros, Bélgica) a respeito da liberdade de o tomador do seguro escolher o seu representante num processo de mediação no âmbito de um contrato de seguro de proteção jurídica.

3

A Diretiva 87/344/CEE do Conselho, de 22 de junho de 1987, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro de proteção jurídica (JO 1987, L 185, p. 77), que foi revogada pela Diretiva 2009/138, previa no seu artigo 4.o:

«1.   Qualquer contrato de proteção jurídica deve reconhecer explicitamente que:

[...]

2.   Entende‑se por advogado qualquer pessoa habilitada a exercer as suas atividades profissionais sob uma das denominações previstas na Diretiva 77/249/CEE do Conselho, de 22 de março de 1977, tendente a facilitar o exercício efetivo da livre prestação de serviços pelos advogados [(JO 1977, L 78, p. 17; EE 06 F1 p. 224)].»

4

O considerando 16 da Diretiva 2009/138 tem a seguinte redação:

«O principal objetivo da regulamentação e supervisão dos seguros e dos resseguros é uma proteção adequada dos tomadores de seguros e beneficiários. O termo “beneficiário” inclui qualquer pessoa singular ou coletiva que beneficie de um direito por força de um contrato de seguro. A estabilidade financeira e a equidade e estabilidade dos mercados são também objetivos da regulamentação e supervisão dos seguros e dos resseguros que é necessário ter em conta, mas que não deverão comprometer o objetivo principal.»

5

O título II desta diretiva, com a epígrafe «Disposições específicas relativas aos seguros e resseguros», contém o capítulo II, relativo às «Disposições específicas dos seguros não vida», cuja secção 4, intitulada «Seguro de proteção jurídica», inclui os artigos 198.° a 205.°

6

O artigo 198.o da referida diretiva, intitulado «Âmbito da presente secção», dispõe no seu n.o 1:

«A presente secção aplica‑se ao seguro de proteção jurídica, referido no ramo 17 da parte A do anexo I, pelo qual uma empresa de seguros aceita, mediante o pagamento de um prémio, o compromisso de assumir as custas judiciais e de prestar outros serviços diretamente ligados à cobertura do seguro, tendo em vista, nomeadamente:

[...]

7

O artigo 201.o da Diretiva 2009/138, com a epígrafe «Liberdade de escolha do advogado», prevê:

«1.   Os contratos de proteção jurídica devem estipular expressamente que:

[...]

2.   Para efeitos do disposto na presente secção, por “advogado” entende‑se qualquer pessoa habilitada a exercer as suas atividades profissionais sob uma das denominações previstas na [Diretiva 77/249].»

8

O artigo 156.o da loi relative aux assurances (Lei Relativa aos Seguros), de 4 de abril de 2014 (Belgisch Staatsblad de 30 de abril de 2014, p. 35487), tinha a seguinte redação:

«Todos os contratos de seguro de proteção jurídica devem estipular expressamente, pelo menos, que:

[...]»

9

O artigo 2.o da loi modifiant la loi du 4 avril 2014 relative aux assurances (Lei que Altera a Lei de 4 de abril de 2014, Relativa aos Seguros) e destinada a garantir a livre escolha de um advogado ou de qualquer outra pessoa que, nos termos da lei aplicável ao processo, tenha as qualificações exigidas para defender os seus interesses em qualquer fase judicial, no âmbito de um contrato de seguro de proteção jurídica, de 9 de abril de 2017 (Belgisch Staatsblad de 25 de abril de 2017, p. 53207; a seguir «Lei de 9 de abril de 2017»), prevê:

«No artigo 156.o da Lei, de 4 de abril de 2014, Relativa aos Seguros, o n.o 1 passa a ter a seguinte redação:

10

Resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que o code judiciaire belge (Código Judiciário belga) — conforme alterado pela última vez pela loi portant dispositions diverses en matière de droit civil et des dispositions en vue de promouvoir des formes alternatives de résolution des litiges (Lei que Estabelece Disposições Diversas em Matéria de Direito Civil e Disposições com Vista a Promover Formas Alternativas de Resolução de Conflitos), de 18 de junho de 2018 (Belgisch Staatsblad de 2 de julho de 2018, p. 53455; a seguir «Código Judiciário») — prevê duas formas de mediação, a saber, a mediação extrajudicial, prevista nos artigos 1730.° a 1733.°, e a mediação judicial, prevista nos artigos 1734.° a 1737.°

11

A mediação extrajudicial pode ser proposta por qualquer das partes às outras partes, antes, durante ou após o desenrolar de um processo judicial. As partes designam o mediador de comum acordo ou com a intervenção de um terceiro que encarreguem dessa designação. Quando as partes chegam a um acordo de mediação, este deve ser registado por escrito, datado e assinado por elas e pelo mediador. Se o mediador que efetuou a mediação for autorizado pela comissão federal de mediação, as partes ou uma delas poderão submeter o acordo de mediação ao juiz competente para homologação. O juiz só poderá recusar essa homologação se o acordo for contrário à ordem pública ou se, no caso de se tratar de um acordo obtido na sequência de uma mediação familiar, for contrário aos interesses dos filhos menores. O despacho de homologação tem os efeitos de uma sentença, pelo que o acordo homologado adquire força executória.

12

A mediação judicial pressupõe que o juiz que conhece de um litígio possa, a pedido conjunto das partes ou por sua iniciativa, mas com o acordo destas, ordenar uma mediação, enquanto a causa não tiver sido decidida. O juiz continua a conhecer do processo durante a mediação e pode, em qualquer momento, tomar as medidas que lhe pareçam necessárias. Pode também, a pedido do mediador ou de uma das partes, pôr termo à mediação. Se a mediação tiver dado origem à celebração de um acordo de mediação, ainda que parcial, as partes ou uma delas poderão pedir ao juiz que homologue esse acordo, só podendo a homologação ser recusada se o acordo for contrário à ordem pública ou se, no caso de se tratar de um acordo obtido na sequência de uma mediação familiar, for contrário aos interesses dos filhos menores. Se a mediação não tiver dado origem à celebração de um acordo de mediação completo, o processo judicial prosseguirá.

13

As Ordens dos Advogados interpuseram um recurso de anulação da Lei de 9 de abril de 2017 no Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional, Bélgica). Como fundamento do seu recurso, invocam, nomeadamente, a violação de determinadas disposições da Constituição belga, lidas em conjugação com o artigo 201.o da Diretiva 2009/138.

14

As Ordens dos Advogados alegam, especialmente, que a referida lei não é conforme com este artigo 201.o, visto que, em substância, não prevê que, no âmbito de um contrato de seguro de proteção jurídica, o tomador do seguro tenha o direito de escolher o seu advogado num processo de mediação. Com efeito, segundo as Ordens dos Advogados, uma vez que este processo está abrangido pelo conceito de «processo judicial» na aceção do referido artigo 201.o, o tomador do seguro deverá dispor desse direito.

15

O órgão jurisdicional de reenvio recorda que, antes da entrada em vigor da Lei de 9 de abril de 2017, todos os contratos de seguro de proteção jurídica tinham de prever a liberdade de o tomador do seguro escolher um advogado ou outra pessoa qualificada «quando [fosse necessário] recorrer a um processo judicial ou administrativo». Embora alargasse essa liberdade de escolha ao processo de arbitragem, a referida lei excluiu‑a no caso do processo de mediação pelo facto de, por um lado, a presença de um consultor não ser suscetível de favorecer a mediação e, por outro, de esta não assentar necessariamente num raciocínio jurídico.

16

O órgão jurisdicional de reenvio salienta que é verdade que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o conceito de «processo judicial», na aceção do artigo 201.o da Diretiva 2009/138, deve ser objeto de uma interpretação ampla, a fim de proteger os interesses dos tomadores de seguros, atribuindo‑lhes um direito geral e autónomo de escolher livremente o seu representante legal dentro dos limites fixados por este artigo.

17

No entanto, essa jurisprudência não permite determinar com segurança se esse direito é igualmente aplicável a um processo de mediação como o que está em causa no processo principal. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o processo de mediação de direito belga tem características que se assemelham tanto às de um processo de resolução amigável do conflito quanto às de um processo judicial. Especialmente, por um lado, tal como o processo de resolução amigável, o processo de mediação visa a obtenção de um acordo de mediação entre as partes litigantes. Por outro lado, o processo de mediação é análogo a um processo judicial, uma vez que geralmente surge na sequência da concertação amigável, é regulado pelo Código Judiciário e pode conduzir a um acordo de mediação celebrado sob a direção de um mediador autorizado, que pode ser homologado pelo juiz competente por meio de um despacho de homologação com os efeitos de uma sentença.

18

Nestas circunstâncias, o Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o conceito de «processo judicial» previsto no artigo 201.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva [2009/138] ser interpretado no sentido de que abrange os processos de mediação judicial e extrajudicial regulados nos artigos 1723.o/1 a 1737.o do [Código Judiciário]?»

19

Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 201.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2009/138 deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «processo judicial» previsto nesta disposição inclui um processo de mediação judicial ou extrajudicial no qual um órgão jurisdicional está ou pode estar envolvido, seja no momento em que esse processo se inicia seja após a sua conclusão.

20

Para responder a esta questão, importa recordar que, segundo o artigo 201.o, n.o 1, alínea a), qualquer contrato de seguro de proteção jurídica prevê expressamente que, caso se recorra a um advogado ou a qualquer outra pessoa com qualificações aceites pela legislação nacional para defender, representar ou servir os interesses do segurado em qualquer processo judicial ou administrativo, o segurado tem plena liberdade de o escolher.

21

Na medida em que esta disposição reproduz, em substância, o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 87/344, a jurisprudência relativa a esta última disposição é pertinente para interpretar o referido artigo 201.o, n.o 1, alínea a).

22

Ora, o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de precisar, antes de mais, que o artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 87/344, relativo à liberdade de escolha do representante, tem alcance geral e valor obrigatório (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de setembro de 2009, Eschig, C‑199/08, EU:C:2009:538, n.o 47; de 26 de maio de 2011, Stark, C‑293/10, EU:C:2011:355, n.o 29; e de 7 de novembro de 2013, Sneller, C‑442/12, EU:C:2013:717, n.o 25).

23

Em seguida, decorre da própria redação do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 87/344 que o conceito de «processo administrativo» deve ser interpretado por oposição ao de «processo judicial» (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de abril de 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, n.o 19, e de 7 de abril de 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, n.o 17). Além disso, a interpretação dos conceitos de «processo administrativo» ou de «processo judicial» não pode ser limitada por meio de uma diferenciação entre a fase preparatória e a fase decisória de um processo judicial ou administrativo (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de abril de 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, n.o 21, e de 7 de abril de 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, n.o 19).

24

No entanto, nem o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 87/344 nem o artigo 201.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2009/138 fornecem uma definição do conceito de «processo judicial».

25

Nestas condições, segundo jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição do direito da União, deve atender‑se não apenas aos termos desta mas também ao seu contexto e aos objetivos prosseguidos pela regulamentação em que se integra (Acórdãos de 7 de abril de 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, n.o 22 e jurisprudência referida, e de 7 de abril de 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, n.o 20).

26

Em primeiro lugar, importa recordar que, como resulta do considerando 16 da Diretiva 2009/138, o objetivo prosseguido por esta diretiva, especialmente pelo seu artigo 201.o, relativo à liberdade de escolha do advogado ou do representante, é proteger de forma adequada os interesses dos segurados. Por conseguinte, o alcance geral e o valor obrigatório que são reconhecidos ao direito de escolher o seu advogado ou representante opõem‑se a uma interpretação restritiva do artigo 201.o, n.o 1, alínea a), da referida diretiva (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de abril de 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, n.o 23, e de 7 de abril de 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, n.o 21).

27

Assim, no que respeita ao conceito de «processo administrativo» na aceção desta disposição, o Tribunal de Justiça declarou que este conceito abrange, nomeadamente, um processo no termo do qual um organismo público autoriza o empregador a proceder ao despedimento do trabalhador coberto por um seguro de proteção jurídica e a fase de reclamação para um organismo público no âmbito da qual esse organismo emite uma decisão suscetível de recurso judicial (v., neste sentido, respetivamente, Acórdãos de 7 de abril de 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, n.o 28, e de 7 de abril de 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, n.o 26).

28

A este respeito, o Tribunal de Justiça sublinhou que uma interpretação do conceito de «processo administrativo» que limite o seu alcance apenas aos processos judiciais em matéria administrativa, ou seja, aos tramitados num órgão jurisdicional propriamente dito, esvaziaria de sentido a expressão «processo administrativo», expressamente utilizada pelo legislador da União Europeia (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de abril de 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, n.o 20, e de 7 de abril de 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, n.o 18).

29

Por conseguinte, como salienta o advogado‑geral no n.o 81 das suas conclusões, o termo «processo» não abrange apenas a fase de recurso para um órgão jurisdicional propriamente dito, abrange também a fase que precede essa e que é suscetível de conduzir a uma fase judicial.

30

No que diz respeito ao conceito de «processo judicial», na aceção do artigo 201.o da Diretiva 2009/138, o mesmo deve ser interpretado de maneira tão ampla como o conceito de «processo administrativo», uma vez que seria, além disso, incoerente interpretar estes dois conceitos de maneira diferente no que diz respeito ao direito de escolher o seu advogado ou o seu representante.

31

Conclui‑se que o conceito de «processo judicial» não pode ser limitado apenas aos processos não administrativos que correm os seus trâmites num órgão jurisdicional propriamente dito nem através de uma diferenciação entre a fase preparatória e a fase decisória desse processo. Assim, qualquer fase, mesmo preliminar, suscetível de conduzir a um processo perante um órgão jurisdicional deve ser considerada abrangida pelo conceito de «processo judicial» na aceção do artigo 201.o da Diretiva 2009/138.

32

No caso em apreço, no que se refere à mediação judicial, resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que esta mediação é necessariamente ordenada por um juiz chamado a conhecer de um recurso judicial e representa uma fase do processo judicial desencadeado num órgão jurisdicional propriamente dito, o qual está, em princípio, vinculado ao acordo de mediação eventualmente alcançado pelas partes.

33

Nestas condições, considerar que essa mediação não constitui, também ela, para efeitos do artigo 201.o da Diretiva 2009/138, um «processo judicial» na aceção deste artigo, privaria, nesta fase única, o segurado do seu direito de escolher o seu advogado ou o seu representante. Ora, não se pode contestar que o segurado necessita de proteção jurídica na fase que, uma vez iniciada, faz parte integrante do processo no órgão jurisdicional que a ordenou. Esta interpretação é, de resto, conforme com o objetivo da Diretiva 2009/138, recordado no n.o 26 do presente acórdão, que visa assegurar uma proteção adequada aos segurados, uma vez que lhes permite continuar a beneficiar da assistência do mesmo representante na fase propriamente judicial do processo.

34

Do mesmo modo, no que diz respeito ao processo de mediação extrajudicial, a circunstância de este não ocorrer num órgão jurisdicional também não o permite excluir do conceito de «processo judicial» na aceção do artigo 201.o da Diretiva 2009/138.

35

Com efeito, esse processo de mediação é suscetível de conduzir a um acordo entre as partes em causa, que pode, a pedido de apenas uma delas, ser homologado por um órgão jurisdicional. Além disso, no âmbito do procedimento de homologação, esse órgão jurisdicional está vinculado ao conteúdo desse acordo, conforme definido pelas partes na mediação, exceto nos casos em que este seja contrário à ordem pública ou, sendo esse o caso, ao interesse dos filhos menores.

36

Daqui resulta que o acordo alcançado pelas partes, quer resulte de mediação judicial quer extrajudicial, tem como consequência vincular o órgão jurisdicional competente que procede à sua homologação e apresenta, após ter adquirido força executória, os mesmos efeitos de uma sentença.

37

Nestas condições, o papel do advogado ou do representante parece ser mesmo mais importante no âmbito de uma mediação do que no de uma reclamação apresentada perante uma autoridade administrativa, como a referida no n.o 27 do presente acórdão, cujo resultado não vincula uma eventual instância administrativa posterior nem um órgão jurisdicional administrativo.

38

No âmbito de um processo suscetível de fixar definitivamente a posição jurídica do tomador do seguro, sem que este tenha possibilidade real de alterar essa posição por meio de um recurso judicial, o tomador do seguro necessita de proteção jurídica e, tendo em conta os efeitos da homologação do acordo resultante da mediação, os interesses do tomador do seguro que recorreu à mediação serão mais bem protegidos se puder invocar o direito à livre escolha do representante previsto no artigo 201.o da Diretiva 2009/138, à semelhança do tomador do seguro que se dirija diretamente ao juiz.

39

Em segundo lugar, no que diz respeito ao contexto deste artigo 201.o, importa salientar que o âmbito de aplicação da secção 4 do capítulo II do título II da Diretiva 2009/138, relativa ao seguro de proteção jurídica, é definido no artigo 198.o desta diretiva de modo particularmente amplo, uma vez que, segundo esta disposição, a referida secção se aplica ao seguro de proteção jurídica por meio do qual uma empresa de seguros se compromete, mediante o pagamento de um prémio, a suportar as despesas de processo judicial e a fornecer outros serviços diretamente relacionados com a cobertura do seguro, nomeadamente para defender ou representar o segurado num processo civil, penal, administrativo ou outro, ou contra uma reclamação de que seja objeto.

40

Essa definição do âmbito de aplicação desta secção confirma uma interpretação ampla dos direitos dos segurados previstos na referida secção, entre os quais, nomeadamente, o de escolher o seu representante, referido no artigo 201.o da Diretiva 2009/138.

41

Além disso, o próprio direito da União incentiva o recurso aos processos de mediação, quer seja, como salientam as Ordens dos Advogados, ao abrigo da Diretiva 2008/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa a certos aspetos da mediação em matéria civil e comercial (JO 2008, L 136, p. 3), quer com fundamento no direito primário, especialmente no artigo 81.o, n.o 2, alínea g), TFUE, nos termos do qual, no âmbito da cooperação judiciária em matéria civil, o legislador da União deve adotar medidas destinadas a assegurar o «desenvolvimento de métodos alternativos de resolução dos litígios». Por conseguinte, seria incoerente que o direito da União encorajasse a utilização de tais métodos e restringisse, ao mesmo tempo, os direitos dos particulares que decidem utilizar esses métodos.

42

Atendendo às considerações anteriores, há que responder à questão submetida, que o artigo 201.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2009/138 deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «processo judicial» previsto nesta disposição inclui um processo de mediação judicial ou extrajudicial no qual um órgão jurisdicional está ou pode estar envolvido, seja no momento em que esse processo se inicia seja após a sua conclusão.

43

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

O artigo 201.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativa ao acesso à atividade de seguros e resseguros e ao seu exercício (Solvência II), deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «processo judicial» previsto nesta disposição inclui um processo de mediação judicial ou extrajudicial no qual um órgão jurisdicional está ou pode estar envolvido, seja no momento em que esse processo se inicia seja após a sua conclusão.