52003DC0745

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - ANÁLISE DA POLÍTICA DE AMBIENTE 2003 - Consolidar o pilar ambiental do desenvolvimento sustentável

ÍNDICE

1. Introdução

2. Um novo contexto político

3. Tendências, desafios e respostas políticas

4. Uma abordagem renovada da política de ambiente

5. Novos Estados-Membros - desafios específicos do alargamento

6. Dimensão internacional

7. Conclusões

ANEXO

1. Introdução

O principal objectivo da análise consiste em apresentar os desenvolvimentos ocorridos desde 2001 e salientar as questões que as políticas ambientais da UE e nacionais deverão abordar prioritariamente no próximo ano. A análise destina-se igualmente a monitorizar a aplicação do Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente da União Europeia [1].

[1] Decisão n.°1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Sexto Programa Comunitário de Acção em matéria de Ambiente, JO L 242 de 10.9.2002, p.1-15.

A presente análise deve ser inserida no contexto da estratégia de Lisboa de renovação económica e social lançada em 2000. Em Lisboa, os líderes da UE afirmaram o objectivo de fazer da UE "a economia do conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos e maior coesão social" até 2010. A estratégia de Lisboa foi completada por um terceiro pilar, ambiental, na sequência da adopção da estratégia de desenvolvimento sustentável da UE no Conselho Europeu de Gotemburgo, em 2001. [2]

[2] Nºs 19-32 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Gotemburgo (15-16 de Junho de 2001).

Esta primeira análise das políticas ambientais comunitárias e nacionais decorre igualmente do Conselho Europeu da Primavera de 2003, que registou "a intenção da Comissão de levar a cabo um balanço anual do processo de Cardiff de integração ambiental e uma revisão regular da política ambiental e comunicar atempadamente os resultados destes exercícios para que possam ser tidos em conta na preparação dos futuros relatórios da Primavera, com início em 2004." [3]

[3] Nº 58 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Bruxelas (20-21 de Março de 2003).

A presente análise começa por expor o novo contexto político da política ambiental da União Europeia desde a adopção da estratégia de desenvolvimento sustentável da UE em 2001. Examina, em seguida, as ameaças ambientais mais urgentes e as respostas políticas que até agora lhes foram dadas a nível comunitário. Prossegue descrevendo a combinação de políticas ambientais necessárias para tornar o desenvolvimento sustentável realidade: será necessário dar especial atenção aos três objectivos transversais subjacentes à política ambiental - a integração das preocupações ambientais nas demais políticas, a aplicação e a informação. Por último, a análise aborda o desafio específico do alargamento e a evolução a nível internacional.

2. Um novo contexto político

O contexto em que a política ambiental da União Europeia se insere evoluiu significativamente nos últimos dois anos, quer através de decisões que afectam directamente o ambiente - adopção das estratégias de desenvolvimento sustentável comunitária e nacionais, lançamento do Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente, Cimeira Mundial de Joanesburgo sobre o Desenvolvimento Sustentável - quer através de mudanças ocorridas no cenário político mais geral - alargamento da União a dez novos Estados-Membros em 2004, debate sobre o futuro da Europa, actual abrandamento económico e preocupações acrescidas em matéria de segurança.

2.1. O desenvolvimento sustentável no centro do debate político

Desenvolvimento sustentável: uma prioridade a todos os níveis da governação pública e maior sensibilização do sector privado

- A partir da sua inclusão no Tratado, em 1997, o desenvolvimento sustentável é reconhecido como um objectivo capital da União Europeia. A adopção da estratégia de desenvolvimento sustentável da UE em Junho de 2001, no Conselho Europeu de Gotemburgo, marcou um ponto de viragem: a necessidade de prosseguir o crescimento económico, o progresso social e a protecção do ambiente de forma equilibrada traduziu-se num conjunto de objectivos e acções minuciosamente definidos. A estratégia procura promover o crescimento económico e a coesão social sem prejudicar a qualidade do ambiente. Pelo contrário, indica que os objectivos ambientais têm de ser ponderados à luz dos seus impactos económicos e sociais e da procura de soluções simultaneamente benéficas para a economia, o emprego e o ambiente. Isto marca uma importante mudança no modo como a política ambiental tem sido concebida e formulada até agora.

- Em 2002, o Conselho e o Parlamento Europeu adoptaram o Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente, que estabelece o roteiro ambiental da União Europeia para os próximos dez anos. O 6º PAA é o meio mais importante para a realização dos objectivos ambientais da estratégia de desenvolvimento sustentável. Fixa metas ambiciosas, muitas vezes quantificadas, que realçam os compromissos a longo prazo que a União assumiu para com a protecção do ambiente, e oferece assim um enquadramento previsível para os agentes públicos e privados, na Europa e no resto do mundo.

- A nível internacional, a segunda Cimeira mundial sobre o desenvolvimento sustentável (CMDS), realizada em Joanesburgo, em Setembro de 2002, deu um novo impulso à dimensão global do desenvolvimento sustentável, dez anos após a cimeira do Rio.

- A nível nacional, até 2001 poucos eram os Estados-Membros da UE que tinham elaborado estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável. Actualmente, a maior parte dos Estados-Membros e dos países aderentes já adoptou tais estratégias, de acordo com a data-limite (2005) prevista no Plano de Execução da Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo.

- Muitas autoridades públicas de toda a Europa têm vindo a elaborar Agendas 21 locais e regionais, isto é, planos de desenvolvimento sustentável a nível local.

- O sector privado demonstra um interesse crescente pelo desenvolvimento sustentável, nomeadamente através do desenvolvimento de estratégias de responsabilidade social e ambiental das empresas e de outras iniciativas voluntárias, incluindo acções específicas para melhorar o seu desempenho ambiental.

Esta evolução indica uma maior consciência da interdependência dos objectivos das políticas económicas, sociais e ambientais e um empenhamento a longo prazo na promoção da coerência entre as diversas políticas.

Uma conjuntura política em evolução que afecta a agenda de desenvolvimento sustentável

- O alargamento da UE a dez novos Estados-Membros a partir de Maio de 2004 trará consigo um conjunto único de novas riquezas ambientais - incluindo uma rica biodiversidade e vastas áreas de vida relativamente selvagem - mas representa também um importante desafio para a política ambiental da UE, dada a amplitude da construção de capacidades e das necessidades financeiras no contexto da aplicação e do cumprimento do acervo comunitário.

- O actual debate sobre o futuro da Europa está directamente ligado à questão do alargamento. Com base no trabalho desenvolvido pela Convenção, a Conferência Intergovernamental irá decidir a arquitectura da União alargada, dotando esta última de um Tratado Constitucional. Este tratado constituirá o novo quadro institucional para a promoção da protecção do ambiente e do desenvolvimento sustentável. Uma vez que o ambiente continua a estar no topo da lista das questões que os cidadãos da UE consideram prioritárias, o desafio consiste em assegurar que o novo tratado não só preservará o acervo ambiental da União Europeia, como também contribuirá para o seu reforço.

- A conjuntura económica e social, em deterioração desde 2001, colocou o crescimento e o emprego no topo da agenda política. Na linha do objectivo global do desenvolvimento sustentável, os actuais esforços a favor do crescimento e do emprego deveriam ter também em conta os aspectos ambientais. São necessárias inovadoras que permitam maximizar a eficiência dos recursos e minimizar os impactos ambientais.

- Os ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001 e os acontecimentos deles resultantes - incluindo as guerras do Afeganistão e do Iraque - deram origem a maiores preocupações de segurança. Este facto tem consequências para a política ambiental da UE. A segurança ambiental - isto é, as ligações entre a escassez de recursos e os conflitos, as consequências da guerra para o ambiente, etc. - e a protecção civil - isto é, a preparação e a reacção a ataques terroristas com implicações ambientais - adquiriram maior importância na agenda política, mas o desafio do desenvolvimento sustentável só pode ser eficazmente mantendo uma abordagem multilateral.

Este novo contexto político gera vários desafios que a política ambiental da União tem de enfrentar para ser plenamente integrada na abordagem de desenvolvimento sustentável.

2.2. Desafios que se colocarão à política ambiental

A política ambiental da União está confrontada com cinco grandes desafios:

i. Plena integração da dimensão ambiental na estratégia de Lisboa

Em muitos aspectos, o conceito de desenvolvimento sustentável continua a ser difícil de apreender. Os responsáveis políticos interpretam-no, por vezes, erradamente, como uma outra forma de apresentar a política ambiental, sendo frequente não conseguirem equacioná-lo como uma abordagem equilibrada aos pilares económico, social e ambiental e com a necessidade de colocar as três dimensões em pé de igualdade. Isto também acontece a nível da UE: o surgimento do desenvolvimento sustentável no centro do debate político a nível da União levou à inclusão de uma dimensão ambiental no relatório da Primavera, a partir de 2002. Mas para muitos dos intervenientes, o ambiente continuou a aparecer como um complemento ao resto do relatório em 2002 e 2003.

No entanto, as nossas perspectivas económicas e sociais a longo prazo dependem em grande medida da nossa capacidade de considerar o ambiente como um componente fundamental da política económica e social. O esquecimento da dimensão ambiental tem custos ocultos - como os custos sanitários da má qualidade do ar e os custos económicos da limpeza da poluição - e riscos inerentes, que poderão restringir a capacidade da UE para atingir os objectivos de Lisboa. Para além do argumento económico, há uma consciência crescente de que, se não forem resolvidas, as causas profundas de muitos problemas ambientais duradouros põem a qualidade de vida dos cidadãos europeus significativamente em risco.

ii. Desenvolvimento de soluções simultaneamente benéficas para o ambiente e a economia

Um forte pilar ambiental, cada vez mais assente em instrumentos de mercado e na eficácia económica pode contribuir para a realização dos objectivos de Lisboa. O tratamento equilibrado de compromissos [4] entre os objectivos económicos e ambientais pode contribuir para a definição de soluções simultaneamente benéficas para ambas as vertentes e reforçar o desenvolvimento sustentável. Normas ambientais mais rigorosas podem igualmente gerar novas oportunidades económicas, nomeadamente na promoção do desenvolvimento de novas tecnologias. Tal pode contribuir para o principal objectivo de Lisboa que consiste em tornar a UE o locus da actividade de inovação e uma sociedade baseada no conhecimento no horizonte de 2010.

[4] Ver Secção 4.1.1 - Melhorar a formulação das políticas ambientais - Aumentar a coerência politica (Avaliação do impacto)

O Plano de Acção da UE em matéria de Tecnologia Ambiental, previsto para finais de 2003, proporá medidas concretas e um quadro global para aumentar as sinergias entre a protecção do ambiente, o crescimento económico e a inclusão social.

iii. Melhor articulação dos esforços para a realização do desenvolvimento sustentável a todos os níveis de governação

O desenvolvimento sustentável não pode ser alcançado pela acção isolada de cada país ou região, exigindo medidas a todos os níveis de governação, uma melhor articulação das prioridades a todos os níveis e gestão das actividades tendo em vista um objectivo comum.

Neste contexto, será conveniente introduzir o método aberto de coordenação (MAC), [5] que está no centro da estratégia de Lisboa e não foi, até à data, utilizado no domínio do ambiente.

[5] O Conselho Europeu de Lisboa (nº 37 das Conclusões da Presidência, 23-24 de Março de 2000) introduziu o método aberto de coordenação, descrito como "conduzindo à divulgação de melhores práticas e favorecendo uma maior convergência no que respeita aos principais objectivos da UE. Este método, que foi delineado para ajudar os Estados-Membros a desenvolverem progressivamente as suas próprias políticas, implica:

iv. Êxito do alargamento no domínio do ambiente

Tanto a estratégia comunitária de desenvolvimento sustentável como o 6º PAA incluem o alargamento no seu âmbito e foram concebidos para uma União alargada. Os países aderentes já deram grandes passos em frente na melhoria da protecção do ambiente e no cumprimento da legislação ambiental. Subsistem, todavia, problemas institucionais e financeiros significativos, que têm de ser superados para que a legislação adoptada seja aplicada e executada.

Além disso, as medidas tomadas para melhorar as infra-estruturas e os níveis de vida dos países aderentes, embora correspondendo às legítimas expectativas dos cidadãos, poderão aumentar as pressões sobre o ambiente.

A resolução destes desafios deverá continuar a ser uma prioridade no período pós-adesão.

v. Desenvolver a credibilidade internacional conquistada pela UE nos últimos anos

A liderança comunitária contribuiu fortemente para que a cimeira mundial sobre desenvolvimento sustentável tivesse chegado a bom porto. Através do seu papel activo na cimeira, das medidas tomadas a nível interno para cumprir o seu objectivo de Quioto e da promoção de outros acordos e convenções internacionais fundamentais no domínio do ambiente, a União Europeia confirmou a sua liderança mundialmente reconhecida em matéria ambiental. Embora isto beneficie largamente a UE, também aumenta a sua obrigação de cumprir os compromissos assumidos.

A credibilidade assim obtida tornará a União mais capaz de persuadir os parceiros, nomeadamente os países em desenvolvimento, a ponderarem melhor as questões ambientais ao definirem as suas próprias vias de desenvolvimento económico e social. Neste aspecto, a iniciativa da Presidência grega, apoiada pelo Conselho Europeu de Salónica [6], de promover o estabelecimento da diplomacia europeia em matéria de ambiente e desenvolvimento sustentável, poderá ser útil para coordenar melhor a acção comunitária e nacional.

[6] Nºs 76-77 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Salónica (19-20 de Junho de 2003).

A resposta a estes desafios ajudará, com o tempo, a alcançar o equilíbrio adequado entre os pilares económico, social e ambiental do desenvolvimento sustentável. As preocupantes tendências ambientais observadas quando foi lançada a estratégia de desenvolvimento sustentável da UE mantêm-se e exigem que se redobrem os esforços a médio e longo prazo. São uma clara advertência para a necessidade urgente de dar uma ênfase renovada à aplicação do capítulo ambiental da agenda de desenvolvimento sustentável da União.

3. Tendências, desafios e respostas políticas

A presente secção está estruturada em torno das quatro questões prioritárias do 6º PAA (alterações climáticas; natureza e biodiversidade; gestão dos recursos; ambiente e saúde). Cada secção identifica sucintamente as tendências e os desafios principais, descrevendo em pormenor as respostas políticas recentemente adoptadas.

3.1. Alterações climáticas

A década de 1990 foi a mais quente dos últimos 150 anos. Os dados científicos sugerem que as alterações climáticas não só se verificam como estão a afectar directamente a União Europeia. Segundo as projecções, as temperaturas médias irão subir mais ainda, com um aumento de 1,4º a 5,8° C nos próximos cem anos, aumentando o risco de ocorrência de secas e incêndios florestais, se as alterações climáticas não forem atenuadas. Prevê-se que a Europa Oriental e do Sul sejam particularmente afectadas. Além disso, em algumas regiões da Europa poderá verificar-se uma precipitação mais elevada e mais intensa, aumentando o risco e a frequência das inundações, semelhantes às que afectaram à Europa em 2001 e 2002.

A UE tem desempenhado um papel essencial no desenvolvimento de uma resposta multilateral às alterações climáticas, tendo salvo o Protocolo de Quioto em 2001, juntamente com vários parceiros de todo o mundo, após a retirada dos EUA. Ao ratificar este protocolo, em 31 de Maio de 2002, a UE comprometeu-se a reduzir em 8% as suas emissões de gases com efeito de estufa, relativamente aos níveis de 1990, até 2008-2012.

Os últimos dados disponíveis mostram que, em 2001, as emissões da UE foram 2,3% inferiores aos níveis de 1990, indicando que a UE perdeu alguns dos ganhos obtidos em 1999 e 2000, período em que os níveis das emissões diminuíram 4% relativamente aos níveis de 1990 (ver figura 1 do anexo). Para que a União atinja a meta de redução de 8% até 2008-2012, por ela assumida em Quioto, e mantenha o seu papel de liderança no domínio das alterações climáticas, é necessária uma aplicação rigorosa pelos Estados-Membros das medidas recentemente adoptadas pela UE na matéria e poderão ser necessárias medidas suplementares.

As causas das alterações climáticas, nomeadamente as emissões de gases com efeito de estufa nos sectores da indústria, dos transportes e da energia (ver figura 2 do anexo), estão profundamente enraizadas na estrutura da economia. Deste modo, só um conjunto integrado de medidas, associado a uma liderança determinada e ao empenhamento de todos os intervenientes, pode resolver o problema. Neste contexto, a introdução de instrumentos de mercado flexíveis pretende ajudar a reduzir as alterações climáticas com menores custos para a indústria. Além disso, o problema das alterações climáticas só será resolvido se a dimensão ambiental for cabalmente integrada nos demais domínios políticos, nomeadamente na energia, nos transportes e na indústria.

Prioridades

3.1.1. Aplicar as medidas identificadas pelo Programa Europeu para as Alterações Climáticas

O Programa Europeu para as Alterações Climáticas (European Climate Change Program - ECCP) foi estabelecido em Junho de 2000 como actividade transsectorial para identificar as medidas economicamente mais eficientes que permitiam cumprir os objectivos assumidos pela UE no âmbito do Protocolo de Quioto. Baseado num processo participativo, promove a integração política, muito em especial nos sectores da energia, dos transportes, da indústria e da investigação.

O ECCP é o principal instrumento da União Europeia para identificar medidas de redução das emissões e já produziu várias medidas importantes. Em Outubro de 2001, a adopção da proposta de directiva sobre o comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, apresentada pela Comissão, foi um marco histórico para a legislação ambiental. A directiva entrou em vigor em Outubro de 2003. [7] O regime da UE é o primeiro regime plurinacional de comércio de licenças de emissão existente no mundo.

[7] Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, JO L 275 de 25.10.2003, p.32.

A directiva é um exemplo da abordagem flexível escolhida pela UE para dar cumprimento às obrigações assumidas em Quioto de uma forma economicamente eficiente. O sistema de optimização dos custos para a União no seu conjunto, previsto na directiva, proporcionará benefícios económicos mais substanciais do que se fossem criados sistemas nacionais isolados de comércio de emissões, ou se utilizassem instrumentos políticos regulamentares mais tradicionais. [8]

[8] Para mais informações, ver anexo da directiva relativa à transação de direitos de emissão.

Além disso, a Comissão apresentou recentemente uma proposta ambiciosa de redução das emissões de gases fluorados com efeito de estufa de 25% até 2010.

Apesar destes avanços significativos, os resultados do segundo relatório de progresso sobre o ECCP, divulgado em Abril de 2003 [9], são inequívocos: as medidas actualmente em vigor não permitirão que a UE atinja o seu objectivo de Quioto. Isto constitui um forte incentivo para acelerar o ritmo da aplicação das medidas identificadas no ECCP e a consolidá-las com um forte processo de acompanhamento e análise nos domínios em que é mais necessário actuar. Várias medidas essenciais estão já em estado avançado de preparação, nomeadamente as propostas sobre os serviços energéticos e as normas mínimas de eficiência energética dos equipamentos destinados ao utilizador final.

[9] Segundo relatório de progresso sobre o ECCP "Conseguiremos cumprir as nossas metas de Quioto?", Abril de 2003. http://www.europa.eu.int/comm/environment/ climat/CEcp.htm

3.1.2. Reforçar a integração das preocupações relativas às alterações climáticas nas demais políticas

Em 2000, as indústrias energéticas estiveram na origem de 27% das emissões de gases com efeito de estufa na UE (ver figura 2 no Anexo). É prioritário melhorar a eficiência energética. Os subsídios à energia com efeitos ambientais negativos serão analisados no âmbito do Livro Verde da Comissão para a segurança do aprovisionamento energético, tendo em conta o impacto económico, social, a nível da segurança e do ambiente, com o objectivo de os eliminar gradualmente de harmonia com os objectivos da estratégia da União Europeia para o desenvolvimento sustentável [10] e do 6º PAA. [11]

[10] Comunicação da Comissão "Desenvolvimento sustentável na Europa para um mundo melhor: Estratégia da União Europeia em favor do desenvolvimento sustentável" - COM(2001) 264 final, de 15.5.2001, p.10: "Eliminação gradual dos subsídios à produção e ao consumo de combustíveis fósseis até 2010."

[11] Nº 4, primeiro travessão, do artigo 3º: "incentivar um processo de reforma dos subsídios que produzem efeitos negativos consideráveis no ambiente e que são incompatíveis com o desenvolvimento sustentável, nomeadamente com vista a estabelecer, o mais tardar até à data da avaliação intercalar, uma lista dos critérios que permitam identificar tais subsídios negativos do ponto de vista ambiental, tendo em vista a sua eliminação gradual."

Desde o lançamento do ECCP, foram adoptadas medidas positivas. As principais são as medidas de promoção da produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis, [12] a melhoria do desempenho energético dos edifícios [13] e a promoção da produção combinada de calor e electricidade. [14] Um outro passo positivo é a Directiva relativa à etiquetagem energética dos aparelhos domésticos. [15] Os efeitos destas medidas ainda estão para vir.

[12] Os Estados-Membros aplicam esta directiva actualmente. A Comissão está a acompanhar activamente as medidas necessárias para atingir a meta de 22% de consumo bruto de electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis até 2010. A Comissão apresentará um relatório ao Conselho e ao Parlamento Europeu em Maio de 2004.

[13] Considera-se que esta directiva, em vigor desde Janeiro de 2003, tem um potencial para a redução das emissões de gases com efeito de estufa calculado em 35-45 Mt CO2eq, tal como referido no segundo relatório de progresso do ECCP (p.13).

[14] O potencial para a redução das emissões de gases com efeito de estufa desta medida é calculado em 65 Mt CO2/ano.

[15] Propostas de Directiva 2002/31/CE e Directiva 2002/40/CE da Comissão, relativas à aplicação da Directiva 92/75/CEE do Conselho no que respeita à etiquetagem energética dos aparelhos domésticos de ar condicionado e dos fornos eléctricos. O objectivo destas directivas, que entraram em vigor em Janeiro de 2003, é influenciar o comportamento dos consumidores mediante a aposição de uma etiqueta, no ponto de venda, indicando o desempenho energético do aparelho.

Em matéria de tributação energética, a adopção em 2003 de uma directiva sobre a tributação dos produtos energéticos, [16] na sequência de proposta da Comissão de 1997, é um passo positivo. A nova directiva irá garantir que as taxas mínimas de tributação dos produtos petrolíferos, que continuam a corresponder a mais de 40% do consumo interno bruto de energia (ver figura 3 no anexo), serão reconduzidas, em termos reais, aos níveis de 1992. Também introduz taxas mínimas aplicáveis a uma variedade de produtos energéticos substitutivos cuja utilização também produz emissões. No entanto, a directiva apenas induzirá pequenos aumentos nos níveis de tributação da energia de vários Estados-Membros, pelo que o seu impacto na eficiência energética e nas emissões não será provavelmente forte.

[16] A directiva relativa à tributação de produtos energéticos deverá entrar em vigor em 1 de Janeiro de 2004.

Serão necessários mais esforços para combater as tendências não sustentáveis no sector da energia. Embora o consumo interno de energia tenha aumentado constantemente na UE, aproximadamente 1% ao ano, desde 1985 que a percentagem de energias renováveis permanece baixa, rondando os 6% (ver figura 3 no anexo). Nos países aderentes essa percentagem é de 5%. [17] As mais recentes projecções da Agência Europeia do Ambiente indicam que, se não forem tomadas medidas políticas adicionais, a União Europeia não conseguirá cumprir a sua meta indicativa de 12% até 2010. Também é improvável que a UE consiga cumprir a sua meta indicativa de produção de 22% do consumo bruto de electricidade a partir de fontes renováveis até 2010 (ver figura 4 do anexo).

[17] Contudo, vários países candidatos registam uma percentagem elevada de energias renováveis - Letónia (30%), Estónia, Roménia e Eslovénia (11% cada).

Em 2000 os transportes não só foram responsáveis por cerca de 21% das emissões de gases com efeito de estufa na União, como foram o único sector cujas emissões aumentaram (figura 5 do anexo). Além disso, as tendências não são animadoras nos países aderentes: registou-se uma queda acentuada nos transportes ferroviários e em autocarro e as taxas de crescimento do transporte aéreo e dos automóveis privados são superiores às da UE.

Foram adoptadas medidas positivas no âmbito da estratégia da UE para o desenvolvimento sustentável, do Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente e do Livro Branco sobre a política europeia de transportes para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa provenientes dos transportes. É o caso da Directiva Biocombustíveis, com a meta prevista de 5,75% de parte de mercado para os combustíveis alternativos até 2010; da proposta de alteração da Directiva Eurovinheta; de medidas no domínio da tributação dos combustíveis; e da já referida Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos, que permite aos Estados-Membros aplicar taxas mínimas mais baixas aos combustíveis alternativos que produzem menos emissões de CO2.

Estas medidas, cujos efeitos ainda se virão a fazer sentir, são passos importantes para alcançar o objectivo fixado de operar a transição dos transportes do modo rodoviário e aéreo para o ferroviário e por água, bem como a adesão aos transportes públicos de passageiros; e de assegurar que os custos ambientais dos vários modos de transporte sejam melhor reflectidos nos preços a pagar pelos utentes, alcançando ao mesmo tempo o objectivo de dissociar os efeitos nocivos para o ambiente do crescimento dos transportes do crescimento do PIB. Contudo, serão necessários esforços adicionais para a UE honrar os compromissos que assumiu no âmbito do Protocolo de Quioto e tendo em vista compromissos futuros. [18]

[18] Veja-se o segundo relatório de progresso ECCP, p.14, onde se pode ler que o limite das emissões de gases com efeito de estufa no sector dos transportes exigirá o desenvolvimento de novas estratégias e o reforço das políticas e medidas no futuro. Tal é necessário para garantir as reduções globais obtidas com vista à realização do objectivo do primeiro período de cumprimento e, sobretudo, tendo em vista futuros períodos de cumprimento.

A agricultura, que em 2000 era responsável por cerca de 10% das emissões, continua a ser uma importante fonte de emissões de metano [19] e óxido de azoto [20], dois dos mais importantes gases com efeito de estufa [21]. A reforma da política agrícola comum (PAC), decidida em 2003, que introduz um aumento dos fundos destinados ao desenvolvimento rural, é uma medida positiva, que poderá levar à redução das emissões no sector agrícola [22]. A avaliação intercalar dos planos de desenvolvimento rural em 2004 será uma boa oportunidade para articular melhor as políticas agrícolas e no domínio das alterações climáticas.

[19] CH4 - as emissões de metano são sobretudo produzidas pela fermentação entérica e a gestão do estrume.

[20] N20 - as emissões de óxido nitroso têm três origens principais: 1) as emissões directas dos solos agrícolas e dos sistemas de produção animal; (2) as emissões indirectas verificadas após a libertação de azoto dos campos sob a forma de óxidos de azoto (Nox) ou de amoníaco (NH3), ou após a lixiviação ou a escorrência de nitratos; 3) as emissões resultantes das queimadas agrícolas.

[21] Além disso, a redução da matéria orgânica nos solos agrícolas pode aumentar substancialmente as emissões de CO2 mas os valores a nível europeu são bastante incertos. A quantificação das emissões para a biosfera de gases com efeito de estufa foi, por esse motivo, considerada uma prioridade da investigação no âmbito do Sexto Programa-Quadro de IDT da UE.

[22] Ver no ponto 3.2 mais informações sobre a reforma da PAC.

A fim de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa da UE e melhorar a coerência política, é necessário integrar melhor as preocupações relativas às alterações climáticas na política de coesão da UE e explorar mais detidamente as sinergias entre as políticas ambientais e de coesão. Na revisão das suas orientações, recentemente adoptada, a Comissão sugere aos Estados-Membros que tenham especialmente em conta os objectivos de promoção de medidas de eficiência energética e de aumento da parte da electricidade produzida a partir de fontes renováveis para 22%, juntamente com o objectivo de alcançar uma taxa de utilização de biocombustíveis no sector dos transportes de 5,75%. As autoridades locais e regionais deverão respeitar estas orientações revistas da Comissão e procurar simultaneamente obter a melhor utilização dos Fundos Estruturais para promover o desenvolvimento económico regional.

3.2. Natureza e biodiversidade

A diversidade biológica reflecte a complexidade, o equilíbrio e a situação dos vários ecossistemas. Não só desempenha funções essenciais de sustentação da vida, mas também serve de base a importantes actividades económicas, recreativas e culturais. A progressiva diminuição da biodiversidade [23] é, pois, motivo de grande preocupação. Na Cimeira Mundial das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo, as partes comprometeram-se a reduzir significativamente o declínio da biodiversidade até 2010. A UE foi ainda mais longe ao comprometer-se a suster esse declínio até 2010 [24].

[23] Tal como evidencia a Lista vermelha de espécies ameaçadas de extinção (UICN - União Internacional para a Conservação da Natureza).

[24] Ver nº 31 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Gotemburgo (15-16 de Junho de 2001).

Para atingir estes objectivos, é necessário conferir maior sustentabilidade às actuais práticas agrícolas e de pesca, que exercem uma pressão considerável sobre a diversidade biológica, através de uma maior integração das considerações ambientais.

Paralelamente, é necessário resolver as dificuldades encontradas na protecção da biodiversidade, de que são exemplo os problemas de aplicação de directivas como a Directiva Habitats e a Directiva Aves e o financiamento da rede Natura 2000. Há que encontrar soluções para as actuais dificuldades de aplicação e as pressões sobre o ambiente devem ser mais correctamente avaliadas através de indicadores eficazes.

Prioridades

3.2.1. Evolução para uma política agrícola mais sustentável

Nos termos da reforma da política agrícola comum (PAC) recentemente acordada, a grande maioria dos pagamentos directos da UE deverá ser dissociada da produção: haverá um único pagamento agrícola para os agricultores da União, independente da produção. Além disso, este pagamento estará associado ao respeito das normas ambientais e de segurança alimentar, nomeadamente as disposições relevantes das Directivas Aves e Habitats, e à obrigação de manter as terras agrícolas. Espera-se que a introdução desta dissociação reduza os incentivos à utilização de métodos agrícolas intensivos e encoraje uma produção agrícola mais sustentável.

Além disso, o apoio ao desenvolvimento rural deverá ser substancialmente aumentado com a transferência dos montantes provenientes das poupanças obtidas com a redução dos pagamentos directos feitos a explorações agrícolas que recebam tais pagamentos para além de um determinado limiar. Isto poderá permitir introduzir novas medidas destinadas a desenvolver a produção de qualidade e a promover a protecção do ambiente. Deverá contribuir para fomentar práticas agrícolas mais favoráveis ao ambiente, como a agricultura biológica (ver figura 6 do anexo).

3.2.2. Tornar mais favorável ao ambiente a política comum de pesca

Apesar das medidas tomadas recentemente, muitas unidades populacionais de peixes das águas europeias já estão alegadamente abaixo dos seus limites biológicos de segurança (ver figura 7 no anexo). É necessário tomar outras medidas para assegurar a exploração sustentável dos recursos haliêuticos, a fim de evitar maiores danos económicos a longo prazo para as comunidades piscatórias e o ambiente marinho. Os subsídios contraproducentes estão a ser progressivamente eliminados e devem ser tomadas medidas adequadas para ajudar as comunidades piscatórias a adaptar-se a um nível mais baixo de actividade pesqueira, na linha da reforma da PCP. Desde que sejam aplicados, a abordagem à pesca baseada nos ecossistemas, os planos de captura plurianuais, as medidas baseadas em pareceres científicos e a redução dos subsídios, propostos pela Comissão, aumentarão as possibilidades de recuperação das populações de peixes na União Europeia.

3.2.3. Proteger melhor os solos e o ambiente marinho

Para além de servirem de base à produção agrícola e à pesca, os solos e os oceanos também são enormes reservatórios de diversidade biológica. Há indícios de que tanto os solos como os oceanos estão sujeitos a uma ameaça crescente por parte das actividades humanas, que provocam, no caso dos solos, problemas como a erosão, o declínio da matéria orgânica e da diversidade biológica, a contaminação pontual e difusa, a impermeabilização, a compactação e a salinização. No caso dos oceanos, os problemas vão desde o declínio dos recursos da pesca, à eutrofização e aos impactos que a introdução de espécies não indígenas e os derrames intencionais ou acidentais de hidrocarbonetos no mar causam na biodiversidade. É, pois, essencial proteger melhor os oceanos e os solos. Para tal, deverá ser adoptada uma abordagem integrada, incluindo um co-financiamento apropriado através da política de coesão que cubra adequadamente a dimensão territorial.

Um primeiro passo foi dado com a adopção das comunicações "Rumo a uma estratégia de protecção e de conservação do meio marinho" [25] e "Para uma estratégia temática de protecção do solo" [26] em 2003. Estas comunicações fornecem o quadro em que será feita a recolha dos dados necessários para elaborar os planos de acção, em cooperação com todos os intervenientes, tendo em vista o desenvolvimento de estratégias amadurecidas para os solos e o mar.

[25] Comunicação da Comissão "Rumo a uma estratégia de protecção e de conservação do meio marinho", COM(2002) 539 final, 2.10.2002.

[26] Comunicação da Comissão "Para uma estratégia temática de protecção do solo", COM(2002) 179 final de 16.4.2002.

3.2.4. Melhorar a aplicação no domínio da protecção da natureza

Para melhorar a aplicação da legislação, no domínio da natureza e da biodiversidade e noutros domínios, é fundamental ter em conta as questões relativas à aplicação imediatamente na fase de formulação - como aconteceu no caso da Directiva-quadro da Água. Além disso, é necessário que a Comissão desempenhe um papel activo na prestação de apoio e aconselhamento aos Estados-Membros uma vez a legislação adoptada - como está a ser actualmente feito para melhorar a aplicação das Directivas Aves e Habitats.

A aplicação das Directivas Aves e Habitats tem sido difícil. As infracções relacionadas com as duas directivas correspondem a mais de um quarto dos processos instaurados pela Comissão Europeia (ver figura 8 no anexo). Estão a ser desenvolvidas novas formas de colaboração com os Estados-Membros tendo em vista melhorar a aplicação destas duas directivas, o que permitiu alguns progressos importantes.

O ritmo dos esforços de orientação relativos à aplicação das duas directivas acelerou-se a partir de 2000. Nesse ano foi publicado um documento interpretativo sobre a gestão da rede Natura 2000, a "rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação" prevista na Directiva Habitats. Dentro em breve, serão publicados documentos de orientação sobre a gestão da caça e das florestas. Foi também lançada uma "iniciativa para uma caça sustentável", em 2001, sob a forma de um diálogo construtivo com os Estados-Membros e as partes interessadas sobre questões respeitantes à caça e à conservação.

No que respeita às possibilidades de financiamento da rede Natura 2000, instrumentos como o programa LIFE-Natureza e os planos de desenvolvimento rural no âmbito da PAC já oferecem alternativas importantes. O mesmo é válido no que respeita aos Fundos Estruturais e ao Fundo de Coesão que condicionam a concessão de financiamento à conformidade com a rede Natura 2000. A Comissão está presentemente a preparar uma comunicação sobre as possibilidades de um futuro financiamento específico da rede Natura 2000.

No que diz respeito ao acompanhamento dos progressos na designação dos sítios para a rede Natura 2000, a Comissão está a utilizar um barómetro de "distância em relação ao objectivo". Uma vez concluídas as designações, a Comissão irá desenvolver um barómetro dos progressos realizados na gestão dos sítios. Paralelamente, a Comissão propôs prolongar por dois anos a terceira fase do programa LIFE, nomeadamente para apoiar a gestão dos sítios designados a nível nacional e regional, colmatando assim a lacuna entre o fim desta terceira fase e as novas perspectivas financeiras. Além disso, a Comissão desenvolverá indicadores e sistemas de informação geográfica para avaliar a gestão e o acompanhamento dos sítios Natura 2000 por parte dos Estados-Membros.

3.2.5. Destacar melhor as tendências em matéria de diversidade biológica

A Comissão lançou recentemente uma ampla análise consultiva da política comunitária em matéria de diversidade biológica. Esta análise avaliará os progressos efectuados a nível da UE e dos Estados-Membros na execução da estratégia e dos planos de acção comunitários neste domínio, a eficácia das medidas tomadas em termos de impacto sobre o ritmo do declínio da biodiversidade e a adequação dos objectivos e acções propostos no contexto do alargamento e do objectivo de suster o declínio da biodiversidade em 2010. Nesta base, uma comunicação da Comissão, prevista para Junho de 2004, apresentará recomendações em relação a um conjunto de medidas ordenadas por grau de prioridade, identificando os intervenientes, os calendários e os recursos necessários. [27]

[27] Este exercício decorre do ponto 12 do Capítulo IV da Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma estratégia da Comunidade Europeia em matéria de diversidade biológica (COM (1998) 42 de 4.2.1998.

O desenvolvimento do quadro de acompanhamento e elaboração de relatórios relativo à estratégia e aos planos de acção no domínio da biodiversidade faz parte do processo de sensibilização para as tendências verificadas neste domínio. A Comissão está a colaborar activamente com a Agência Europeia do Ambiente na criação de um conjunto de indicadores de implementação da estratégia de biodiversidade, a partir dos progressos obtidos em termos de meios para medir a biodiversidade, incluindo as normas para monitorizar e vigiar os habitats e as espécies de interesse europeu. Estas normas, juntamente com a continuação dos esforços de investigação para melhorar a base de conhecimentos proporcionarão à União Europeia uma maneira de "tomar o pulso" à biodiversidade europeia, que será crucial para acompanhar e avaliar as acções políticas neste sector (ver figura 9 do anexo).

3.2.6. Reforçar a protecção da biodiversidade a nível internacional

A Convenção sobre Diversidade Biológica (CBD) é o instrumento internacional mais importante para a conservação e a utilização sustentável dos recursos biológicos. A fim de melhorar a eficácia da convenção no terreno, a Comissão tem apoiado activamente a criação de novos instrumentos [28] e a mudança de uma abordagem que privilegia o desenvolvimento das políticas para outra que dá mais atenção à sua aplicação. A Comissão também está a trabalhar noutros acordos internacionais no domínio da diversidade biológica, como a Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies de Fauna e Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção (CITES). [29]

[28] Como o Plano Estratégico da CBD, o objectivo de "reduzir significativamente o declínio da biodiversidade até 2010" e o desenvolvimento, graças aos esforços da Comissão, de um programa de trabalho revisto e exaustivo sobre as florestas, de orientações sobre o acesso aos recursos genéticos e à partilha dos seus benefícios, e dos princípios orientadores sobre as espécies alóctones invasivas.

[29] A Comissão apoia, nomeadamente, a inclusão de novas espécies de peixes e madeiras nas listas CITES e está a fazer diligências no sentido de aplicar estes compromissos na legislação da CE.

Para que os acordos internacionais no domínio da biodiversidade possam induzir uma redução substancial da perda de biodiversidade é igualmente necessário que todas as partes os apliquem eficazmente. Identificar as formas de promover a aplicação destes acordos nos países em desenvolvimento é, por conseguinte, uma das prioridades da acção internacional da UE em matéria de ambiente [30].

[30] Ver Secção 6 - Internacional.

Uma outra iniciativa importante da UE no domínio da biodiversidade internacional é o Plano de acção da Comissão: A aplicação da legislação, a governação e o comércio no sector florestal [31], adoptado em Maio de 2003, a fim de combater a exploração madeireira ilegal de harmonia com os compromissos assumidos pela UE em Joanesburgo. Entre as medidas estabelecidas no quadro do plano de acção, encontra-se o apoio a uma melhor governação nos países produtores de madeira, a acordos voluntários de parceria com os países produtores de madeira a fim de assegurar que só entre no mercado comunitário madeira produzida legalmente, e a esforços para desenvolver a colaboração internacional de combate ao comércio de madeira produzida ilegalmente.

[31] COM(2003)251final de 21.5.2003.

3.3. Gestão dos recursos

A estratégia de Lisboa estabelece o objectivo ambicioso de atingir uma taxa de crescimento económico de 3% ao ano, que quase duplicaria o PIB em 25 anos. No entanto, se quisermos evitar custos sociais e ambientais adicionais, como o aumento contínuo dos volumes de resíduos, temos de romper o forte vínculo histórico entre o crescimento do PIB e a pressão ambiental. A dissociação entre a degradação do ambiente e o crescimento económico é um tema central da estratégia de desenvolvimento sustentável da UE. [32] Uma das formas de o conseguir é o aumento significativo da eficiência dos recursos.

[32] A importância da dissociação foi reconhecida na proposta da Comissão para uma estratégia comunitária de desenvolvimento sustentável, que estabeleceu um objectivo principal de "ruptura dos vínculos existentes entre crescimento económico, utilização dos recursos e produção de resíduos". Este objectivo foi reafirmado pelo Conselho Europeu da Primavera de 2003 (ver nº 53 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Bruxelas, 20-21 de Março de 2003).

A eficiência na utilização das matérias-primas e da energia tem vindo a aumentar em muitos países da União Europeia. Grande parte desta melhoria decorreu, todavia, da transição, em muitos Estados-Membros, de economias baseadas na indústria transformadora para economias baseadas nos serviços durante as décadas de 1980 e de 1990 (ver figura 10 no anexo).

Para que a dissociação possa ser alcançada, há que continuar a desenvolver padrões sustentáveis de produção e de consumo tal como é sublinhado no Plano de Execução da Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo. Se a UE desenvolver com êxito um programa decenal de produção e consumo sustentáveis, assegurará a coerência, e o apoio, das suas medidas a nível interno com os seus compromissos internacionais, promovendo a liderança da União no domínio do desenvolvimento sustentável.

Prioridades

3.3.1. Intensificar os esforços para uma utilização mais sustentável dos recursos

A dissociação é o objectivo principal para o qual irá contribuir a estratégia temática da Comissão em matéria de gestão dos recursos. [33] Uma vez que a aplicação de novas políticas e a adaptação das já existentes a fim de alcançar a necessária dissociação entre os impactos ambientais negativos relacionados com os recursos e o crescimento económico, será um processo a longo prazo, a estratégia tem uma escala temporal de 25 anos.

[33] Comunicação da Comissão "Para uma Estratégia Temática sobre a Utilização Sustentável dos Recursos Naturais", COM(2003) 572 final de 1.10.2003.

Em 2004 será proposta uma estratégia global baseada num processo aberto e cooperativo, envolvendo as instituições comunitárias e todas partes interessadas.

Durante o desenvolvimento da estratégia será dada prioridade a três elementos estratégicos. Numa primeira fase, a estratégia concentrar-se-á na recolha de informações para determinar quais os recursos que suscitam mais preocupação em termos do impacto ambiental associado à sua utilização, tendo em conta as possibilidades tecnológicas e as considerações socioeconómicas. Um objectivo fundamental será o preenchimento das lacunas existentes a respeito das trajectórias seguidas pelos recursos no ciclo económico e dos seus impactos no ambiente. Com base neste conhecimento, a estratégia avaliará até que ponto as opções políticas são compatíveis com o objectivo geral de dissociação. Por fim, proporá medidas que permitam ter mais em conta as considerações relativas à utilização dos recursos na formulação de políticas relativas a outros sectores.

Esta estratégia será sustentada por uma política integrada dos produtos, [34] combinada com uma estratégia temática no domínio da prevenção e reciclagem dos resíduos. [35] Com base num amplo processo de consultas a todos os intervenientes, estas iniciativas examinarão os impactos ambientais em todo o ciclo de vida dos produtos, de modo a reduzir a poluição, facilitar a reciclagem, sempre que esta se justifique do ponto de vista económico, e reduzir os custos da eliminação dos resíduos.

[34] Comunicação da Comissão sobre uma política integrada dos produtos, 12 de Junho de 2003.

[35] Comunicação da Comissão "Para uma estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos", COM(2003) 301 final de 27.5.2003.

A política comunitária no domínio dos recursos apoia-se em importantes esforços de investigação desenvolvidos no âmbito do 6º programa-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT) no domínio da produção e do consumo sustentáveis.

A política comunitária em matéria de recursos deve ser suficientemente flexível para permitir que o sector privado a ela se adapte suavemente. Há que recorrer a toda a gama de instrumentos de mercado (bem como aos acordos voluntários [36], sempre que estes sejam adequados e economicamente eficientes) nesta busca de eco-eficiência.

[36] COM(2002)412 final de 17.7.2002.

3.3.2. Assegurar uma correcta aplicação da legislação existente em matéria de resíduos

Além de prevenirmos a produção de resíduos mediante a alteração dos nossos padrões de produção e de consumo, é necessário limitarmos os impactos ambientais da utilização dos recursos, o que exige uma correcta aplicação da legislação existente nesta matéria.

Os Estados-Membros fizeram alguns progressos, nos últimos anos, em termos de desenvolvimento e execução dos planos de gestão dos resíduos exigidos pela legislação comunitária. São, todavia, necessários esforços mais aturados para transpor e aplicar integralmente a legislação existente e reduzir, assim, a eliminação de resíduos. Além disso, há que progredir na minimização da produção de resíduos a partir dos processos produtivos, através de uma melhor utilização das tecnologias ambientais.

Os países aderentes têm de fazer esforços adicionais para reduzirem a sua dependência da deposição em aterro - mais de 90% dos resíduos sólidos urbanos, na maioria destes países - substituindo-a por um sistema mais sustentável de gestão dos resíduos.

3.4. Ambiente e saúde

A protecção da saúde pública tem sido uma prioridade constante da política ambiental da UE. Contudo, as normas existentes foram estabelecidas de uma forma generalista, sem ter em conta a necessidade de proteger os grupos mais vulneráveis da sociedade, nomeadamente as crianças. Nunca se fez uma avaliação exaustiva do impacto global na saúde humana produzido pelos efeitos combinados dos vários agentes tóxicos presentes no nosso ambiente. Deve ser desenvolvida uma abordagem nova e integrada para enfrentar eficazmente os desafios ambientais e sanitários e as actuais lacunas nas informações e conhecimentos respeitantes aos impactos ambientais e sanitários de poluentes e grupos de produtos específicos.

Prioridades

3.4.1. Desenvolver uma abordagem integrada às questões ambientais e sanitárias

Existe uma forte ligação entre os problemas ambientais e os problemas de saúde. Nas grandes cidades europeias, morrem cerca de 60 000 pessoas por ano devido a uma exposição prolongada à poluição atmosférica. Além disso, na Europa, a asma afecta uma criança em cada sete. O número de crianças que sofrem de asma e outras alergias aumentou dramaticamente em comparação com os valores de há apenas 30 anos.

Para reduzir as doenças causadas por factores ambientais na Europa, é necessário intensificar a investigação a fim de se obter uma melhor compreensão das relações causa-efeito entre as ameaças ambientais e os efeitos nocivos sobre a saúde. É este o objectivo central da estratégia europeia de ambiente e saúde, adoptada em Junho de 2003. [37]

[37] Comunicação da Comissão "Uma estratégia europeia de ambiente e saúde", COM(2003) 338 final de 11.6.2003.

A estratégia traça a abordagem integrada necessária para fazer face às complexas interacções entre o ambiente e a saúde e os seus impactos nos grupos mais vulneráveis, como as crianças. Nesta base, está em preparação um plano de acção para o período de 2004-2010. Este plano constituirá o contributo da Comissão para a 4ª Conferência Ministerial da Organização Mundial de Saúde sobre Ambiente e Saúde, que se realizará em Budapeste em 2004. Entre os domínios de acção considerados conta-se o estabelecimento de um quadro de monitorização biológica da UE; o lançamento de projectos-piloto sobre a monitorização integrada das dioxinas, dos metais pesados e dos desreguladores endócrinos; e o desenvolvimento de indicadores harmonizados de ambiente e saúde. Durante um primeiro ciclo, os trabalhos serão centrados em três grupos prioritários de doenças: cancros pediátricos, doenças respiratórias e perturbações do desenvolvimento neurológico.

3.4.2. Reduzir a poluição atmosférica

Embora nas últimas décadas se tenham efectuado grandes progressos no melhoramento da qualidade do ar, ainda subsistem problemas graves. Alguns estudos [38] mostram que os actuais níveis de poluição atmosférica encerram um risco significativo para a saúde humana, sobretudo no que diz respeito às partículas em suspensão e ao ozono troposférico. Há um perigo real de que a tendência para uma diminuição das concentrações destes poluentes se possa inverter, por exemplo, devido ao crescimento do tráfego automóvel, se não forem tomadas outras medidas.

[38] Veja-se o relatório sobre um grupo de trabalho da OMS "Health aspects of air pollution with particulate matter, ozone and nitrogen dioxide" (Bona, 13-15 de Janeiro de 2003), http://www.euro.who.int/document/ e79097.pdf.

No intuito de resolver este problema, a Comissão lançou o programa "Ar limpo para a Europa" - Clean Air for Europe (CAFE) - para reunir dados científicos, avaliar a evolução provável dos níveis de poluição até 2020 e identificar as medidas que permitam melhorar a situação com uma melhor relação custo-benefício. Este programa está a avançar bem e conduzirá à apresentação de uma estratégia temática sobre a poluição atmosférica em meados de 2005. Neste contexto, é crucial que a legislação existente seja correctamente aplicada, mas podem ser necessárias novas medidas de carácter legislativo, e não só, para se alcançarem níveis de poluição atmosférica que não produzam efeitos nocivos importantes na saúde e no ambiente, como se prevê no Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente.

3.4.3. Reformar a política no domínio das substâncias químicas

A utilização de substâncias químicas sintéticas é muito vasta na indústria e no sector doméstico: vendem-se anualmente 400 milhões de toneladas de substâncias químicas em todo o mundo.

A indústria química desempenha um papel económico muito importante, fornecendo materiais para a indústria transformadora, incentivando a inovação e fornecendo os produtos necessários à manutenção e melhoria da qualidade de vida. A UE é a mais vasta região produtora de produtos químicos no mundo. Manter uma indústria química competitiva e inovadora na Europa é, pois, um objectivo importante.

A nível social, melhorar a saúde e a segurança dos trabalhadores e do público em geral é um grande objectivo político da política comunitária em matéria de produtos químicos. Manter elevados níveis de emprego é também uma prioridade.

No que respeita ao ambiente, a prevenção da contaminação química do ar, da água, do solo e dos edifícios, bem como a prevenção dos danos à biodiversidade, são igualmente grandes objectivos. Melhorar o controlo das substâncias persistentes, bio-acumuláveis e tóxicas assume uma particular importância neste contexto. Os potenciais impactos sobre o ambiente e a saúde humana da utilização e eliminação das substâncias químicas sintéticas são cada vez mais causa de preocupação. Embora a investigação e a recolha de dados apontem cada vez mais para uma relação de causa-efeito entre a exposição a determinadas substâncias químicas e alguns efeitos nocivos para a saúde e o ambiente, os dados científicos nem sempre são conclusivos. É, pois, prioritário melhorar o conhecimento das substâncias químicas e a gestão dos riscos por elas causados.

Tendo em conta estes objectivos, a Comissão apresentou em Outubro de 2003 [39] a proposta de um novo quadro regulador comunitário para os produtos químicos. A finalidade do novo regulamento proposto é melhorar a protecção da saúde humana e do ambiente, mantendo a competitividade e aumentando a capacidade inovadora da indústria química da UE. Institui o novo sistema de registo, avaliação e autorização dos produtos químicos REACH (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals) destinado a:

[39] COM(2003)644 de 29.10.2003.

- exigir das empresas que produzem e importam produtos químicos o fornecimento de informações sobre as características das substâncias produzidas ou importadas na UE, em especial das 30 000 substâncias existentes sobre as quais há poucas ou nenhumas informações disponíveis e, no caso das substâncias produzidas em grandes volumes, a avaliação dos riscos para o ambiente e a saúde resultantes da sua utilização, bem como a adopção das medidas necessárias à gestão dos riscos que venham a identificar;

- assegurar que as informações resultantes sejam colocadas à disposição das indústrias a jusante, das autoridades públicas, da sociedade civil e do público em geral;

- permitir às autoridades públicas uma actuação mais rápida nos casos em que sejam necessárias medidas de redução dos riscos.

- Entre os outros princípios directores da abordagem REACH, inclui-se o princípio de precaução, sempre que as informações sejam insuficientes, a prevenção dos riscos para o ambiente e a saúde decorrentes da utilização de substâncias químicas e a promoção da substituição de substâncias químicas perigosas por outras mais seguras, sempre que possível.

Para além da acção a nível interno, a União Europeia tem promovido activamente uma melhor saúde e um melhor ambiente a nível internacional, nomeadamente nos países em vias de desenvolvimento, através da negociação e da conclusão da Convenção de Roterdão relativa ao procedimento de prévia informação e consentimento (PIC) aplicável a determinados produtos químicos perigosos no comércio internacional; e a Convenção de Estocolmo sobre os poluentes orgânicos persistentes (POP). [40]

[40] A Convenção de Roterdão, adoptada e aberta à assinatura pela Conferência de Plenipotenciários em 10 de Setembro de 1998, estabelece uma primeira linha de defesa contra eventuais problemas ao permitir que os países importadores, nomeadamente os países em vias de desenvolvimento, decidam que substâncias químicas incluídas no procedimento PIC querem receber e quais devem excluir quando não as podem gerir de forma segura. O objectivo da Convenção de Estocolmo, adoptada em 22 de Maio de 2001, é a eliminação dos POP produzidos deliberadamente e a minimização contínua ou, quando exequível, a eliminação definitiva dos POP produzidos subsidiariamente, ou seja, não intencionalmente. A Convenção de Estocolmo sobre os poluentes orgânicos persistentes cria um quadro, baseado no princípio de precaução, destinado a garantir a eliminação segura ou a minimização contínua dos doze poluentes orgânicos persistentes prioritários inicialmente seleccionados. No futuro, também permitirá que as Partes identifiquem outros candidatos à adopção de medidas internacionais, utilizando os critérios estabelecidos, de modo a prevenir e minimizar o seu impacto nocivo na saúde humana e no ambiente.

3.4.4. Aplicação do quadro regulamentar da UE no domínio da biotecnologia

O progresso técnico é uma das principais forças motrizes subjacentes ao crescimento económico. A inovação está cada vez mais associada à exploração comercial dos resultados da investigação e desenvolvimento em domínios do saber que crescem rapidamente, como a biotecnologia. Para que a União Europeia possa explorar cabalmente os potenciais benefícios da biotecnologia, adoptando simultaneamente uma atitude cautelosa na gestão dos riscos para a saúde humana e o ambiente, foram criados mecanismos de autorização adequados a nível comunitário.

O quadro regulamentar da UE no domínio da biotecnologia associada aos OGM já está concluído. As medidas tomadas quanto à utilização confinada e à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados, [41] bem como à total rastreabilidade e rotulagem dos OGM e dos géneros alimentícios e alimentos para animais produzidos a partir destes, garantirão um nível adequado de protecção da saúde humana e do ambiente. A aplicação na UE do Protocolo de Cartagena sobre segurança biológica, que regula o movimento transfronteiriço de OGM, que entrou em vigor em Junho, aumentará ainda mais a protecção da saúde e do ambiente nos países terceiros, graças ao controlo dos movimentos de OGM. Espera-se que a aplicação destas medidas contribua para restabelecer a confiança do público e demonstrar que o procedimento de autorização comunitária para a libertação de OGM funciona como projectado.

[41] Directivas 98/81/CE e 2001/18/CE.

Contudo, os Estados-Membros atrasam-se frequentemente na transposição e na aplicação da legislação comunitária no domínio dos OGM. É, no entanto, essencial uma aplicação oportuna e adequada do quadro regulamentar da UE para demonstrar que o progresso tecnológico e o comércio livre são compatíveis com normas elevadas de protecção do ambiente e da saúde.

3.4.5. Desenvolver uma estratégia de utilização sustentável dos pesticidas

A superprodução agrícola, associada aos crescentes indícios de que mesmo um baixo nível de exposição a resíduos de pesticidas presentes nos alimentos pode contribuir para causar problemas de saúde, suscitou uma reavaliação da política da União neste sector. Continuarão a ser adoptadas medidas para minimizar os riscos sanitários e ambientais dos pesticidas, melhorar os controlos do seu uso e distribuição, reduzir os níveis de substâncias activas nocivas, nomeadamente pela substituição das mais perigosas por alternativas mais seguras, incluindo substâncias não químicas, incentivar os métodos de cultivo que recorrem a poucos ou nenhuns pesticidas. A estratégia temática da Comissão sobre a utilização sustentável de pesticidas [42], actualmente em preparação [43], prevê medidas destinadas a realizar estes objectivos específicos.

[42] Comunicação da Comissão "Para uma Estratégia Temática da Utilização Sustentável dos Pesticidas", COM(2002) 349 final de 1.7.2002.

[43] Estas medidas serão igualmente abrangidas no contexto de revisões do acervo comunitário no domínio fitosanitário.

4. Uma abordagem renovada da política de ambiente

As respostas políticas da UE visando inverter as tendências não sustentáveis do ponto de vista do ambiente só serão eficazes se integradas numa abordagem renovada da política ambiental centrada na integração, aplicação e informação. A eficácia da UE no reforço da componente ambiental da estratégia de Lisboa depende da sua capacidade para:

- promover uma abordagem integrada e estimular a integração da dimensão ambiental em todos os outros domínios políticos aos níveis nacional e da UE;

- desenvolver uma nova abordagem de aplicação que assegure, por um lado, o cumprimento adequado dos actos legislativos comunitários, de modo a obter os máximos benefícios para o ambiente, e modernize, por outro lado, o quadro regulamentar neste domínio, adoptando, sempre que adequado, uma abordagem mais flexível, orientada para o mercado, fixando metas ambientais a longo prazo e fazendo uma utilização cada vez maior dos instrumentos de mercado;

- basear a política ambiental em conhecimentos e informações sólidos para aumentar a sua eficiência e colocar as informações sobre os impactos ambientais amplamente à disposição do público, a fim de fomentar as mudanças comportamentais necessárias para a consecução do desenvolvimento sustentável.

4.1. Integração

4.1.1. Melhorar a formulação das políticas ambientais

Desenvolver uma abordagem integrada à formulação das políticas ambientais

A legislação ambiental na Europa tem sido tradicionalmente centrada no combate a poluentes isolados e na protecção de compartimentos do ambiente isolados, apresentando frequentemente soluções de "fim de ciclo" para os problemas ambientais, em vez de atacar esses problemas na sua origem ou de tratar os efeitos combinados da poluição nos diferentes meios ambientais e a interdependência entre estes meios.

Para refrear as presentes tendências ambientais insustentáveis é necessário desenvolver uma abordagem integrada à formulação de políticas. A política ambiental não deve concentrar-se apenas na reparação dos impactos ambientais, mas também na resolução dos principais factores de tensão ambiental.

O Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente exemplifica esta nova abordagem, nomeadamente através da estratégia europeia de ambiente e saúde [44] e do recurso às estratégias temáticas. Estas últimas, que serão apresentadas em 2005, pretendem abordar sete questões essenciais de forma integrada. [45] Em finais de 2003, cada estratégia terá sido objecto de uma comunicação centrada na definição dos problemas. Estas comunicações serão apresentadas às partes interessadas tendo em vista a realização de uma ampla consulta. Numa segunda fase, proceder-se-á ao desenvolvimento das próprias estratégias. Estas incluirão objectivos e metas sustentáveis claros, que deverão ser atingidos através de um conjunto de medidas, apresentadas em conjunto com o respectivo calendário e os seus objectivos específicos.

[44] Ver Secção 3.4. - Ambiente e saúde.

[45] As sete estratégias temáticas incluem: protecção do solo, ambiente marinho, utilização sustentável dos pesticidas, ambiente urbano, utilização e gestão sustentáveis dos recursos, reciclagem dos resíduos e qualidade do ar.

Figura A: Progressos efectuados no desenvolvimento de estratégias temáticas

1. Qualidade do ar // Programa "Ar limpo para a Europa" (CAFE): Para uma Estratégia Temática em matéria de Qualidade do Ar - COM(2001) 245 final, 4 de Maio de 2001

Objectivo // São cada vez mais as provas científicas da insuficiência das políticas existentes para proteger a saúde humana e os ecossistemas dos efeitos nocivos da poluição atmosférica. A estratégia proporá, assim, num conjunto integrado de medidas rentáveis destinadas a reduzir a poluição para níveis que não causem impactos inaceitáveis na saúde humana ou no ambiente.

2. Protecção do solo // Para uma estratégia temática de protecção do solo - COM(2002) 179 final, 16 de Abril de 2002

Objectivo // O solo é um recurso vital, essencial para o bom funcionamento do ambiente como base de sustentação da vida e da realização de muitas actividades económicas. O objectivo da estratégia é proteger e conservar o estado ecológico, químico e físico dos recursos do solo na Europa

3. Utilização sustentável dos pesticidas // Para uma Estratégia Temática da Utilização Sustentável dos Pesticidas - COM(2002) 349 final, 1 de Julho de 2002

Objectivo // É necessário dar resposta à crescente preocupação com os efeitos dos pesticidas sobre a saúde humana e o ambiente. A estratégia definirá o conjunto de medidas e instrumentos políticos para alcançar uma utilização mais sustentável dos pesticidas e diminuir os riscos associados à sua utilização

4. Protecção e conservação do ambiente marinho // Rumo a uma estratégia de protecção e de conservação do meio marinho - COM(2002) 539 final, 2 de Outubro de 2002

Objectivo // O ambiente marinho está sujeito a uma grande diversidade de ameaças e pressões. É necessária uma abordagem integrada e holística para garantir que as diferentes acções alcançam, em conjunto, o nível necessário de protecção do ambiente que permita defender e conservar o estado ecológico, químico e físico do ambiente marinho

5. Prevenção e reciclagem dos resíduos // Para uma estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos - COM(2003) 301 final, 27 de Maio de 2003

Objectivo // A produção de resíduos continua a aumentar, uma vez que a sua prevenção não é considerada suficientemente prioritária. É, pois, necessário estudar as formas de melhorar a abordagem comunitária à gestão dos resíduos, no âmbito de uma gestão sustentável dos recursos. O objectivo é reduzir o impacto ambiental da utilização dos recursos através da prevenção e da reciclagem dos resíduos. Um objectivo adicional importante consiste em simplificar e melhorar a aplicação da actual legislação neste domínio

6. Utilização e gestão sustentáveis dos recursos // Para uma Estratégia Temática sobre a Utilização Sustentável dos Recursos Naturais - COM(2003) 572 final, 1 de Outubro de 2003

Objectivo // Devido à procura generalizada de recursos naturais, muitas políticas diferentes afectam a sua utilização e os impactos ambientais conexos. Não existe uma coordenação destas políticas tendo em vista a consecução de objectivos coerentes no que respeita às quantidades utilizadas ou aos impactos ambientais produzidos, sendo necessário resolver esta questão. O objectivo principal é dissociar do crescimento económico os impactos ambientais negativos associados à utilização destes recursos.

7. Ambiente urbano // Para uma Estratégia Temática sobre o Ambiente Urbano - prevista para finais de 2003

Objectivo // As cidades, onde vivem 80% dos cidadãos da UE, sofrem, de um modo geral, de má qualidade do ar, ruído, congestionamento do tráfego rodoviário e falta de um ordenamento sustentável. A comunicação irá propor um quadro para as acções locais, regionais e nacionais destinadas a promover um transporte urbano sustentável, bem como uma gestão e concepção das cidades tendente a melhorar o desempenho e a qualidade ambientais nas zonas urbanas e assegurar um ambiente saudável para os que nelas residem.

Aumentar a coerência política

Muitas das actuais tendências não sustentáveis do ponto de vista do ambiente resultam da falta de atenção às interligações entre os sectores, e consequentemente as diferentes políticas sectoriais laboram umas contra as outras em vez de se apoiarem mutuamente. Esta falta de coerência política torna as políticas mais dispendiosas e menos eficazes, entravando, assim, a progressão para o desenvolvimento sustentável.

Também para evitar que os diferentes objectivos políticos sectoriais gerem incoerência política, em 2002 foi introduzido na Comissão um sistema unificado de avaliação ex-ante do impacto das principais propostas políticas [46], em resposta a um pedido do Conselho Europeu nesse sentido. [47] Ao permitir que a Comissão baseie as suas decisões numa análise sólida dos efeitos económicos, sociais e ambientais, a avaliação do impacto permite formular pareceres políticos fundamentados e obter soluções de compromisso razoáveis na consecução de objectivos concorrentes.

[46] Comunicação da Comissão sobre a avaliação de impacto, COM(2002) 276 final de 5.6.2002.

[47] Ver nº 24 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Gotemburgo (15-16 de Junho de 2001).

A avaliação do impacto não é, só por si, suficiente. Não só é necessário identificar os eventuais compromissos assumidos e as repercussões nos outros sectores, mas também tomá-los sistematicamente em consideração a montante, nas políticas sectoriais.

4.1.2. Reforçar a integração sectorial

A política de ambiente não pode enfrentar isoladamente os desafios colocados pelas tendências não sustentáveis em termos ambientais. As alterações necessárias para inverter as actuais tendências nas pescas, na agricultura, na energia, nos transportes e noutros domínios em que as pressões ambientais são particularmente fortes, apenas podem ser realizadas através de um processo de integração da política ambiental nesses sectores, e assegurando que se tenham em consideração os condicionalismos económicos e sociais específicos aplicáveis a esses sectores.

A nível da União Europeia, a importância da integração da política ambiental é reconhecida no artigo 6º do Tratado CE. Em Junho de 1998, o Conselho Europeu tomou uma medida importante com vista à aplicação concreta deste artigo: o denominado "Processo de Cardiff", exigindo que as diferentes formações do Conselho elaborassem estratégias e programas destinados a integrar o ambiente nos respectivos domínios políticos, começando pela energia, os transportes e a agricultura. O processo abrange, actualmente, nove sectores. [48]

[48] Além dos sectores dos transportes, da agricultura e da energia, o processo de Cardiff abrange a indústria, o mercado interno, o desenvolvimento, as pescas, os assuntos gerais e os assuntos económicos e financeiros.

O processo de Cardiff tem produzido resultados positivos. Contribuiu para dar visibilidade à integração da política ambiental, agora regularmente debatida ao mais alto nível político. Conduziu também a resultados concretos na integração em alguns sectores - a reforma histórica da PAC, realizada em Junho de 2003, é disso exemplo.

Todavia, devem ser melhoradas a coerência e a aplicação das estratégias existentes, como foi sublinhado pelo Conselho Europeu da Primavera de Março de 2003 [49]. Para este fim, a Comissão realizou um balanço da integração efectuada até à data. Irá examinar quais as acções prioritárias necessárias para revitalizar o processo de Cardiff e, nomeadamente, se:

[49] Ver nº 57 das Conclusões da Presidência do Conselho Europeu (Bruxelas, 20-21 de Março de 2003).

- é dada suficiente atenção à aplicação da estratégia, a fim de garantir que as formações do Conselho cumpram as promessas feitas. É evidente que as estratégias necessitam de tempo para amadurecer e ser aplicadas. Há que manter a vigilância, todavia, para que não se fiquem pelas meras declarações de intenções;

- o acompanhamento da estratégia deve ser reforçado: é necessário fazer progressos no desenvolvimento de indicadores da integração e de objectivos de dissociação sectoriais [50];

[50] Isto foi salientado no nº 57 das Conclusões da Presidência do Conselho Europeu da Primavera (20-21 de Março de 2003).

- são previstos mecanismos adequados de actualização e revisão que permitam que os ajustamentos e acontecimentos políticos relevantes sejam tidos em conta na sua aplicação.

As especificidades do contexto institucional e político de cada estratégia serão tidas em conta no futuro desenvolvimento do processo de Cardiff. De qualquer modo, para que estes esforços de melhoramento da integração do ambiente a nível da UE produzam o máximo efeito, têm de ser apoiados por compromissos assumidos a nível nacional.

4.1.3. Reforçar a integração nos Estados-Membros

O nível nacional

A maioria dos Estados-Membros da UE e dos países aderentes já desenvolveram estratégias de desenvolvimento sustentável. As estratégias nacionais e da UE neste domínio são interdependentes, uma vez que, por um lado, alguns objectivos políticos relacionados com o ambiente são estabelecidos a nível da União (por exemplo, as normas de qualidade do ar e as capturas de peixes permitidas) e há instrumentos políticos que operam a nível da UE (por exemplo, os subsídios agrícolas, as regras do mercado interno, os auxílios estatais, etc.) e por outro lado, de acordo com o princípio da subsidiariedade, os Estados-Membros e as autoridades regionais continuam a ser responsáveis por outros domínios da elaboração da política ambiental. Neste contexto, é essencial assegurar a coerência e maximizar as sinergias entre as estratégias a nível comunitário e a nível nacional.

As estratégias nacionais encontram-se em fases de desenvolvimento diferentes. Contudo, a estrutura e a abordagem são suficientemente claras para se prestarem a uma análise comparativa preliminar. Tal análise deve ser vista como um primeiro passo na promoção de uma maior convergência e coerência entre os objectivos ambientais das estratégias, bem como na identificação das boas práticas com vista a facilitar a sua difusão.

Uma primeira análise geral das actuais estratégias mostra que estas são muito diversas, reflectindo contextos nacionais específicos. A dimensão ambiental é um tema predominante de muitas estratégias. Contudo, algumas delas abordam o desenvolvimento sustentável nas suas três dimensões e incluem objectivos económicos e sociais explícitos. A incidência geográfica também varia muito entre as várias estratégias: umas centram-se, principal ou exclusivamente, nas prioridades internas e outras consideram também as questões globais; há também algumas que conferem um papel importante à dimensão territorial enquanto outras não o fazem. Por ultimo, há estratégias que se baseiam numa abordagem sectorial -por exemplo, transportes, agricultura, pescas, etc. - ao passo que outras se organizam em torno de questões prioritárias - por exemplo, alterações climáticas, protecção da biodiversidade, utilização dos recursos, etc.

O intercâmbio de experiências pode ajudar, finalmente, a identificar os elementos comuns cuja inclusão nas estratégias seria motivo de progresso, independentemente do contexto nacional, e que seria, assim, útil divulgar.

A investigação sobre o modo como as principais questões de desenvolvimento sustentável estão a ser tratadas nos Estados-Membros deveria ser considerada prioritária. Nessa base, seria possível destacar as soluções mais eficazes e disseminá-las posteriormente, sempre que pertinente e viável.

Uma estratégia é tanto mais bem sucedida quanto maior é a sua eficácia na obtenção de soluções de compromisso entre os diferentes pilares do desenvolvimento sustentável. Seria, por conseguinte, útil comparar os mecanismos institucionais criados para este efeito, analisar os princípios que lhes servem de base, bem como os instrumentos utilizados e o seu grau de eficácia, a fim de determinar as experiências bem sucedidas que poderão ser imitadas.

Uma estratégia tem pouco valor se não for correctamente aplicada. Os indicadores e os procedimentos de análise também são essenciais para garantir a existência de um acompanhamento adequado. Neste contexto, é útil comparar as medidas que têm sido tomadas para avaliar o impacto e a eficácia da estratégia. As medidas devem concentrar-se não só nos impactos, através dos indicadores dos resultados, mas também nos processos que visam garantir a coerência.

Os níveis local e regional

As autoridades locais desempenham um papel essencial na construção, exploração e manutenção das infra-estruturas económicas, sociais e ambientais. São responsáveis pelo estabelecimento dos quadros políticos e regulamentares locais, e contribuem para a aplicação das política nacionais e comunitárias no domínio do ambiente. São particularmente activas em áreas como a utilização dos solos, a gestão dos resíduos, os planos de mobilidade ou o controlo dos danos industriais. Devido a estas amplas responsabilidades e ao carácter particularmente agudo que assumem as questões ambientais a nível local - p. ex. poluição atmosférica nas zonas urbanas - os esforços comunitários e nacionais no sentido de um desenvolvimento sustentável devem ser acompanhados de medidas adequadas a nível regional e local.

Um instrumento importante para alcançar o desenvolvimento sustentável a nível local e regional é o processo da Agenda 21 Local, lançado na Cimeira do Rio em 1992. Este processo da Agenda 21 Local tem tido um acolhimento particularmente favorável na Europa desde 1992.

Iniciativas complementares como a Carta de Aalborg das "Cidades Europeias para o Desenvolvimento Sustentável", de 1994, e a "Campanha para as Cidades Europeias Sustentáveis", apoiada pela Comissão, contribuíram para que a Europa se tornasse líder mundial na Agenda 21 Local. Quase 2 000 cidades europeias assinaram voluntariamente a Carta de Aalborg, comprometendo-se a desenvolver planos de acção para o desenvolvimento sustentável a longo prazo, uma medida essencial para o desenvolvimento sustentável a nível local.

A próxima estratégia temática da Comissão Europeia relativa ao ambiente urbano [51] irá propor um quadro que as autoridades locais, regionais, nacionais e europeias serão convidadas a utilizar ao tratarem as questões dos transportes urbanos sustentáveis e da gestão, concepção e construção das cidades. [52]

[51] http://www.europa.eu.int/comm/environment/ urban/home_en.htm

[52] Os temas prioritários da estratégia temática são a gestão urbana, os transportes urbanos, a construção e a concepção das cidades. A promoção da integração entre estes e outros temas será um aspecto importante desta estratégia.

O principal instrumento da Comissão para promover o desenvolvimento de estratégias de desenvolvimento sustentável a nível regional e local é a Política de Coesão. A promoção da integração das considerações ambientais, económicas e sociais neste domínio político constitui, assim, a melhor via para promover o desenvolvimento sustentável a estes níveis. Também poderá ajudar a facilitar a transposição e aplicação da legislação ambiental da UE.

4.2. Aplicação

Nos últimos trinta anos, a Comunidade Europeia desenvolveu um extenso conjunto de actos legislativos comunitários no domínio do ambiente. Estão actualmente em vigor cerca de 200 actos, incluindo mais de 140 directivas, abrangendo quase todos os domínios da política ambiental.

Quando adequadamente aplicada nos Estados-Membros, a legislação ambiental comunitária contribuiu para a realização de progressos substanciais - por exemplo, em relação à qualidade das águas ou ao tratamento dos resíduos. Garantir a correcta aplicação da actual legislação no domínio do ambiente continua a constituir, assim, uma prioridade.

As directivas recentemente adoptadas substituem e racionalizam frequentemente as iniciativas legislativas mais antigas. [53] Neste contexto, deve prestar-se renovada atenção à necessidade de evitar incoerências entre as diversas políticas e garantir que as questões transversais são abordadas de forma satisfatória.

[53] Por exemplo, a Directiva 2000/76/CE relativa à incineração dos resíduos substitui três directivas mais antigas e a Directiva-quadro da Água 2000/60/CE substitui sete directivas.

Só com um esforço conjunto do governo e da sociedade em geral será possível evoluir para um desenvolvimento sustentável. É, por isso, importante que os actuais esforços de modernização da legislação ambiental prossigam em paralelo com a correcta aplicação da legislação comunitária neste domínio.

4.2.1. Enfrentar as insuficiências da aplicação

A aplicação da legislação existente coloca desafios cada vez maiores à Comissão e aos Estados-Membros - actuais e futuros - sendo urgentemente necessário fazer melhorias nesta área.

As actuais dificuldades em termos de infracções

O sector do ambiente representa, por si só, mais de um terço dos processos por infracção relativos a casos de não conformidade com o direito comunitário investigados pela Comissão. No entanto, há que relativizar estes valores, uma vez que reflectem todo o tipo de problemas de aplicação, desde os casos em que os Estados-Membros não transpuseram uma directiva até àqueles em que, apesar de a terem transposto com êxito, não comunicaram este facto à Comissão. A Figura C mostra a situação existente em (inserir data).

Figura B: processos por infracção em curso por Estado-Membro em 04.11.2003

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Este gráfico ilustra as grandes diferenças entre os Estados-Membros no que se refere ao número de processos por infracção iniciados (situação em 4 de Novembro de 2003).

Fonte: Comissão Europeia

Entre as muitas causas das graves insuficiências em termos de aplicação, há quatro com um papel particularmente determinante:

- os Estados-Membros nem sempre se dotam dos meios necessários para transporem e aplicarem a legislação ambiental adequadamente, como mostra, em alguns casos, a falta de recursos humanos e financeiros consagrados a essa aplicação. A opção implícita no sentido de evitar os custos imediatos a curto prazo revela falta de vontade política para resolver os problemas a longo prazo;

- a aplicação da legislação ambiental da UE pode ser, por vezes muito complexa. Várias directivas exigem que se tenham em conta obrigações de avaliação ambiental muito vastas aquando do planeamento e da autorização de um projecto específico. [54] Este facto complica o processo de tomada de decisões, envolvendo uma grande variedade de sectores políticos a diferentes níveis de governação. Além disso, as regras ambientais devem ser periodicamente ajustadas para atenderem à evolução das regras técnicas e científicas. Estas condições podem funcionar como um entrave a uma aplicação efectiva;

[54] Ver, por exemplo, a Directiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206 de 22.7.1992, p.7) e a Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175 de 5.7.1985, p.40), alterada pela Directiva 97/11/CE (JO L 73, 14.3.1997, p.5).

- a legislação no domínio do ambiente pode ser dispendiosa, exigindo investimentos económicos avultados por parte das autoridades nacionais e da sociedade em geral, e o seu financiamento poderá revelar-se problemático;

- é possível que as infracções neste sector sejam mais notificadas do que noutros sectores: as questões ambientais atraem grande atenção por parte do público e envolvem muitos intervenientes, o que multiplica as possibilidades de que os casos de não conformidade cheguem ao conhecimento da Comissão.

Estes factores foram alvo de uma atenção específica, já que a aplicação foi considerada prioritária no Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente [55]:

[55] A Comissão publica estudos regulares sobre a aplicação e o controlo da aplicação da legislação ambiental comunitária. O último estudo, relativo ao ano 2002, foi publicado em Julho de 2003 (SEC(2003)804 - documento de trabalho da Comissão). O referido documento fornece informações actualizadas sobre a aplicação da legislação ambiental da Comunidade. No estudo, descrevem-se igualmente os esforços da Comissão para facilitar os progressos da aplicação no âmbito da rede da União Europeia relativa à implementação e execução da legislação ambiental (IMPEL).

- no quadro do seu compromisso de actualizar e simplificar a legislação comunitária [56], a Comissão analisará em 2004 a legislação relativa aos resíduos e à qualidade do ar com o objectivo de identificar actos legislativos específicos candidatos a simplificação. Os actos legais identificados como candidatos a uma possível simplificação serão objecto de análise minuciosa e de propostas concretas de simplificação - no que se refere à legislação em matéria de resíduos, tais propostas serão apresentadas em 2004 [57]. Este processo de melhoria da regulamentação será prosseguido no futuro e permitirá à Comissão avaliar melhor a coerência, clareza e eficácia da legislação comunitária ambiental;

[56] COM(2003)71.

[57] Veja-se a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho "Programa legislativo e de trabalho da Comissão para 2004" (COM(2003)645 de 29.10.2003.

- estão a ser desenvolvidos novos métodos de trabalho com os Estados-Membros, para resolver a montante as eventuais dificuldades de aplicação;

- estão a ser tomadas medidas para enfrentar o encargo financeiro da aplicação e melhorar a relação custo-benefício da legislação, e para apoiar mais sistematicamente a elaboração de nova legislação nos "melhores dados científicos disponíveis";

- estão a ser feitos esforços para oferecer aos cidadãos alternativas aos procedimentos de denúncia e aos processos por infracção.

Desenvolver novos métodos de trabalho em conjunto com os Estados-Membros

É crucial envolver as autoridades nacionais e regionais desde a fase de formulação das políticas. A insuficiente cooperação com os Estados-Membros, no passado, levou por vezes a uma legislação demasiado prescritiva, onerosa ou desfasada do contexto nacional.

Existe agora uma consciência crescente de que a legislação ambiental deve continuar a ser cada vez mais baseada no desempenho e flexível quanto aos meios utilizados para atingir os objectivos. A Directiva-quadro da água, adoptada em 2000 e acompanhada por uma pormenorizada estratégia de aplicação envolvendo os Estados-Membros, os intervenientes, as ONG e os países aderentes, é um bom exemplo da forma como esta nova abordagem-quadro poderá ficar operacional. A directiva é ambiciosa nos seus propósitos - o objectivo é alcançar um estado ecológico e químico favorável em todas as águas interiores e costeiras até 2015 - mas não é excessivamente prescritiva quanto aos instrumentos.

Uma maior cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros é fundamental antes da adopção da legislação, mas também é essencial após a entrada em vigor da mesma, a fim de identificar as dificuldades concretas de aplicação no terreno. Foram instituídos vários mecanismos importantes a nível da UE para reforçar a cooperação no período pós-adopção.

- A rede informal da UE para a aplicação e o controlo da legislação comunitária em matéria de ambiente (IMPEL), que reúne periodicamente a Comissão, os Estados-Membros e os países aderentes [58], constitui uma oportunidade para o intercâmbio de informações e melhores práticas e para a introdução de maior coerência na transposição, aplicação e execução da legislação ambiental. A IMPEL sofreu importante impulso em 2001, com a introdução de um regime no qual os Estados-Membros transmitem informações e oferecem aconselhamento sobre as inspecções e os procedimentos de inspecção relativos à aplicação. [59] Este mecanismo contribuiu para a elaboração de critérios de qualificações mínimos e de programas de formação para os inspectores; bem como para o reforço da cooperação transfronteiras das inspecções e a consequente prevenção das práticas ambientais ilícitas transfronteiriças.

[58] Existiu anteriormente uma rede semelhante à IMPEL especificamente dedicada aos países aderentes - a IMPEL-PA. Os dois organismos estão agora fundidos.

[59] Recomendação do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos critérios mínimos aplicáveis às inspecções ambientais nos Estados-Membros (2001/331/CE), JO L 118 de 27.4.2001, p.41.

- São periodicamente publicados guias interpretativos para aconselhar os Estados-Membros sobre aspectos concretos da aplicação, por exemplo, os esforços realizados para esclarecer questões relativas à aplicação da legislação no domínio da natureza e biodiversidade [60], assim como um documento recente da Comissão destinado a ajudar os Estados-Membros a transpor a Directiva "Avaliação Ambiental Estratégica" [61].

[60] Veja-se a secção 3.2.4 - Melhorar a aplicação no domínio da protecção da natureza.

[61] A Directiva Avaliação Ambiental Estratégica deverá ser transposta até 21 de Julho de 2004. Este documento foi elaborado com o intuito orientar os Estados-Membros e assegurar, desde o início, uma transposição e aplicação tão coerentes quanto possível da referida directiva em todo o território da Comunidade. O documento está disponível no endereço http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ 030923_sea_guidance.pdf

- São periodicamente organizados seminários ad-hoc com os Estados-Membros sobre a aplicação de directivas particularmente complexas, tendo em vista prevenir os casos de aplicação incorrecta.

- Estão a realizar-se esforços no domínio do reforço das capacidades e da formação, a fim de facilitar a aplicação: por exemplo, projectos de formação dirigidos às autoridades responsáveis pelo tratamento das avaliações de impacto ambiental realizadas no âmbito da Directiva Avaliação do Impacto Ambiental.

- Em 2001, a Comissão lançou os denominados seminários "Name, Fame & Shame", que dão a conhecer e nomeiam os casos particularmente assinaláveis ou, pelo contrário, deploráveis, a fim de analisar publicamente, em conjunto com os Estados-Membros, um determinado domínio político ou acto legislativo, para pôr em destaque as boas e as más práticas. Estes seminários contribuem para sensibilizar os Estados-Membros para os efeitos de uma aplicação incorrecta.

- A comunicação eficaz de informações por parte dos Estados-Membros sobre a aplicação da legislação no domínio do ambiente é fundamental para o acompanhamento do processo de aplicação. Em conformidade com o 6º PAA, a Comissão está empenhada em criar um sistema mais coerente e eficaz de comunicação de informações ambientais.

Enfrentar os encargos financeiros da aplicação

A política de coesão, que representa um terço do orçamento da UE, dá um importante contributo para a aplicação da legislação ambiental. A adopção de novas medidas para definir o desenvolvimento sustentável como um objectivo global da coesão teria a utilidade de aumentar as possibilidades de contribuição dos Fundos Estruturais para a política ambiental - a par das prioridades económicas e sociais, nomeadamente em matéria de aplicação - a Directiva Habitat é uma candidata óbvia, uma vez que a Comunidade é por ela obrigada a co-financiar a rede Natura 2000. [62]

[62] Ver Secção 3.2. - Natureza e biodiversidade.

A utilização dos Fundos Estruturais implica a conformidade com as políticas e os instrumentos comunitários, nomeadamente os que se referem ao ambiente e desenvolvimento sustentável. Desta forma, os Fundos Estruturais constituem um instrumento importante para a aplicação da legislação no domínio do ambiente.

Paralelamente, o programa LIFE, que financia projectos destinados a demonstrar a forma como as políticas novas podem ser aplicadas na prática, continua a apoiar a aplicação da legislação ambiental.

Oferecer alternativas aos procedimentos de denúncia e aos processos por infracção

O número de denúncias, só no sector do ambiente, mais do que triplicou entre 1996 e 2000. Em 2002, a Comissão recebeu quase 600 novas denúncias sobre questões ambientais.

Os procedimentos de apresentação de denúncia e os processos por infracção previstos no Tratado não podem constituir os únicos instrumentos utilizados para dar resposta à crescente sensibilização e reacção do público às questões ambientais em casos individuais. Muitas vezes, as denúncias podem ser mais rapidamente satisfeitas através das vias de recurso previstas no direito nacional.

É fundamental melhorar o acesso à informação e à justiça nas questões ambientais e harmonizar os procedimentos de denúncia existentes nos Estados-Membros para reduzir os casos de infracção a nível da União Europeia reforçando simultaneamente os direitos dos cidadãos. Neste aspecto, a aplicação da Convenção de Aarhus [63] a nível comunitário reveste-se de especial importância, uma vez que reforçará os mecanismos de acesso à informação sobre o ambiente e permitirá um acesso mais eficaz à Justiça a nível nacional.

[63] A Convenção de Aarhus refere-se ao acesso à informação, à participação do público na tomada de decisões e ao acesso à justiça no domínio do ambiente. Ver Directiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente.

4.2.2. Adaptar a política ambiental aos desafios do desenvolvimento sustentável

Para se poder progredir para um desenvolvimento sustentável, as potenciais sinergias entre o ambiente e as outras duas dimensões - económica e social - devem ser cabalmente exploradas.

O ambiente e a dimensão social

- Ambiente e criação de emprego

As actividades económicas ligadas à protecção do ambiente registam uma tendência ascendente. O aumento da procura de melhor qualidade ambiental já se reflecte numa oferta em expansão de produtos e serviços ecológicos e no aumento do investimento em tecnologias eficientes em termos ecológicos. Os actuais desenvolvimentos de mercado no sector das indústrias ecológicas, definido pela OCDE, constituem prova suficiente destas tendências. Quer o volume de negócios quer a criação de emprego num sector que conta actualmente com mais de 2,5 milhões de postos de trabalho têm estado constantemente acima da média ao longo da última década [64].

[64] COM(2002) 122 final de 13.3.2002 - Relatório da Comissão "Tecnologia ambiental para o desenvolvimento sustentável".

Neste contexto, o desafio para a UE consiste em explorar plenamente este potencial de mercado e em transformar as ideias da dissociação e do desenvolvimento sustentável numa força geradora de crescimento mediante a concentração em medidas que associem a produtividade e a eficiência dos recursos através da inovação, das novas tecnologias e de investimento criador de emprego. De acordo com a Iniciativa Europeia para o Crescimento, este será o principal motor do Plano de Acção em matéria de Tecnologia Ambiental.

- Ambiente e qualidade do emprego

As políticas ambientais podem afectar a qualidade do emprego. Por exemplo, a utilização acrescida da tecnologia ambiental conduziu, em vários casos, à criação de postos de trabalho no domínio da tecnologia avançada, mais limpos, que vêm substituir os postos de trabalho de gestão de resíduos com baixa tecnologia. A evolução das políticas ambientais no sentido de um afastamento das soluções de fim de ciclo e a favor de soluções integradas, que tendem a exigir trabalhadores mais qualificados, contribuirá para essa tendência. É necessário que tais mudanças sejam acompanhadas de uma reciclagem profissional que ajude os trabalhadores a adaptarem-se às suas novas funções. Esta reciclagem pode ser, por sua vez, um meio importante de sensibilização para os desafios ambientais no âmbito do desenvolvimento sustentável.

Os trabalhadores também estão frequentemente sujeitos a níveis elevados de exposição a riscos ambientais, sendo necessário que as políticas ambientais abordem este problema. Por exemplo, estima-se que, anualmente, cerca de 35 000 trabalhadores perdem a vida devido à exposição a substâncias químicas cancerígenas nos seus locais de trabalho [65].

[65] "Assessment of the Impact of the New Chemicals Policy on Occupational Health", RPA, 2003.

- A política de ambiente e a luta contra a pobreza e a exclusão social

As políticas ambientais podem contribuir para a luta contra a pobreza e a exclusão social. As pessoas mais beneficiadas por estas políticas são, frequentemente, as mais pobres da sociedade, que tendem a viver nas zonas mais afectadas por problemas de qualidade do ar ou de degradação paisagística. Os esforços para melhorar um ambiente degradado podem ter, assim, efeitos de distribuição positivos.

O ambiente e a dimensão económica

Apesar de poder ser necessário encontrar soluções de compromisso entre, por um lado, um nível elevado de protecção ambiental e, por outro, o crescimento económico e a competitividade, também existem alguns domínios nos quais as soluções são potencialmente vantajosas para ambas as vertentes:

- Várias actividades do sector privado dependem directamente da qualidade dos recursos naturais. O turismo e o sector agro-alimentar são disso exemplos evidentes. Em determinados casos de recursos explorados comercialmente, como as unidades populacionais de peixes, as actuais tendências insustentáveis ameaçam não só o ambiente, mas também a própria indústria e, logo, a subsistência das pessoas que dela vivem. Nestas condições, é crucial que se imponham limites claros à pressão exercida sobre os recursos naturais, para garantir que o recurso em causa tenha tempo de se renovar e para manter a produtividade a longo prazo.

- Na economia em rápida evolução em que o sector privado opera, a inovação, o conhecimento e a sensibilidade às percepções do público são bens preciosos para se ser "o mais rápido a comercializar e estar mais próximo do cliente". Neste contexto, as empresas já não podem singrar com base em estratégias de baixos custos, em que o ambiente é encarado como um recurso barato para explorar. O ambiente torna-se uma fonte de valor e um factor de competitividade, que contribui oportunamente para promover o dinamismo e a imagem da indústria.

- A qualidade ambiental pode ser um meio de atrair trabalhadores qualificados e investidores estrangeiros. Encontram-se exemplos desta tendência no movimento dos parques de investigação na área da tecnologia avançada, cuja localização não poluída é considerada um bem essencial, lado a lado com os recursos altamente qualificados e a proximidade dos centros onde os conhecimentos estão baseados.

É necessário explorar cabalmente as sinergias entre as empresas e o ambiente, a fim de fomentar um crescimento económico que proporcione benefícios mais amplos minimizando, simultaneamente, os danos ambientais. Para tal, além da legislação, o conjunto de políticas ambientais tem de incluir instrumentos inovadores susceptíveis de conciliar o sector empresarial, incluindo a indústria, com a protecção do ambiente.

Por um lado, é necessário adoptar uma abordagem regulamentar equilibrada, baseada numa combinação de flexibilidade, incentivos e previsibilidade, para haver uma cooperação activa com a indústria e os parceiros sociais. Neste contexto, a Comissão recorrerá, sempre que for adequado e possível, a instrumentos de mercado para melhorar a relação custo-eficácia. Por outro lado, é necessário incentivar esta última a aderir crescentemente ao desenvolvimento sustentável através de um maior sentido de responsabilidade ambiental. Quando a indústria não actua de forma responsável e causa danos ambientais, deve existir um sistema que a sancione, sob a forma de um regime de responsabilidade ambiental.

Desenvolver as sinergias entre o ambiente e o sector privado

- Promover o desenvolvimento de tecnologias ambientais

As tecnologias novas e inovadoras contribuirão para atingir o modelo de sociedade baseada no conhecimento que a UE adoptou na estratégia de Lisboa. Estas tecnologias constituem um potente motor para o crescimento económico, a competitividade, uma melhor protecção do ambiente e uma melhor qualidade de vida. Podem contribuir para reduzir os custos da protecção do ambiente permitindo que os utilizadores cumpram os objectivos ambientais com menores custos.

As tecnologias ambientais podem libertar recursos que serão utilizados noutros sectores da economia. Esta dissociação entre o crescimento económico, por um lado, e os danos ambientais e a utilização dos recursos, por outro, é justamente aquilo de que necessitamos para evoluirmos para um desenvolvimento sustentável. As tecnologias ambientais formam, assim, uma ponte natural entre os pilares económico e ambiental da estratégia de Lisboa.

No entanto, grande parte das suas potencialidades ainda não foi concretizada devido aos obstáculos institucionais e de mercado que entravam a sua utilização. Há, assim, que adoptar medidas, em várias frentes, decisivas para que todo o potencial das tecnologias ambientais possa ser realizado. É necessário envidar novos esforços para sensibilizar e colmatar as lacunas de informação no que se refere às potencialidades destas tecnologias - o programa LIFE dá uma contribuição preciosa neste aspecto. Além disso, é crucial eliminar os obstáculos de mercado, sobretudo muitos subsídios implícitos e directos às tecnologias mais poluentes.

Promover o desenvolvimento das tecnologias ambientais é uma prioridade da Comissão, que está actualmente a trabalhar num plano de acção tendo em vista a criação do quadro adequado para estimular estas tecnologias. O plano de acção será baseado no Relatório da Comissão - Tecnologia ambiental para o desenvolvimento sustentável, de 2002 [66] e na Comunicação da Comissão "Desenvolvimento de um plano de acção para tecnologias ambientais", de 2003 [67].

[66] COM(2002) 122 de 13.3.2002.

[67] Comunicação da Comissão "Desenvolvimento de um plano de acção para tecnologias ambientais", COM(2003) 131 final de 25.3.2003.

- Favorecer as soluções de mercado flexíveis

Desde que sejam correctamente concebidos, os mecanismos de mercado flexíveis, como os impostos, as taxas, a redução dos subsídios prejudiciais ao ambiente, promoção dos mecanismos comerciais e os acordos voluntários no domínio do ambiente são duplamente atractivos para a política de ambiente: podem ajudar a alcançar a máxima eficiência na aplicação, ao mesmo tempo que garantem uma maior aceitação por parte da indústria, ao limitarem os custos. Podem também contribuir para tornar a economia da UE mais competitiva ao promoverem uma utilização mais eficiente dos recursos naturais. Este potencial tem sido crescentemente reconhecido pelos responsáveis políticos.

Realizaram-se progressos importantes a nível da União em termos de utilização dos instrumentos de mercado nos últimos anos, como mostra a adopção da Directiva relativa ao comércio de emissões. [68] A acção comunitária reveste-se de particular importância para evitar distorções no mercado único e os riscos de que a indústria perca competitividade em consequência das iniciativas nacionais tendentes a tornar o mercado mais "verde".

[68] Ver Secção 3.1. - Alterações climáticas.

A abordagem da Comissão à utilização dos instrumentos de mercado no âmbito da política ambiental será apresentada numa comunicação prevista para 2004.

- Criar um ambiente regulamentar previsível

A dependência crescente de uma regulamentação flexível e de iniciativas voluntárias não significa que os instrumentos regulamentares e vinculativos, mais rigorosos, tenham perdido a pertinência. Os regimes obrigatórios continuam a ser necessários para estabelecer as normas ambientais e devem continuar a fazer parte do conjunto de políticas ambientais.

Os instrumentos vinculativos podem gerar custos para a indústria e os outros agentes económicos. É, pois, imperativo fixar objectivos a longo prazo, que deverão ser atingidos gradualmente, de modo a que esses agentes económicos e a indústria prevejam as mudanças e adaptem os seus planos empresariais de acordo com elas. Quanto mais previsível for o nosso ambiente regulamentar, mais fácil será incorporá-lo no ciclo normal de investimentos das empresas.

Promover novas abordagens empresariais do ambiente

- Fomentar a responsabilidade das empresas

É necessário que os esforços governamentais para conferir maior flexibilidade ao quadro regulamentar sejam apoiados por compromissos assumidos pela indústria.

Para o conseguir, devem ser desenvolvidas estratégias de Responsabilidade Social das Empresas (RSE), cobrindo expressamente o ambiente. A responsabilidade social das empresas implica a assunção voluntária de compromissos que ultrapassam o quadro regulamentar instituído, aumentando os padrões de protecção do ambiente e de desenvolvimento social com vista promover um desenvolvimento sustentável [69]. Trata-se, pois, um contributo importante do mundo empresarial para o desenvolvimento sustentável.

[69] Ver Comunicação da Comissão relativa à responsabilidade social das empresas: um contributo das empresas para o desenvolvimento sustentável", COM(2002)347de 2.7.2002.

Um número crescente de empresas europeias tem vindo a desenvolver estratégias de RSE nos últimos anos. Estas estratégias são concebidas, em primeiro lugar, como factores favoráveis à concorrência, baseadas na maior rendibilidade que pode resultar da melhoria do desempenho ambiental. São igualmente encaradas como um instrumento de promoção comercial, partindo do pressuposto de que a percepção de que se "faz bem fazendo o bem" pode atrair novos clientes.

A comunicação, pelas empresas, dos esforços que realizam constitui um contributo importante para maximizar o impacto externo da RSE. A sensibilização para essa responsabilidade através do intercâmbio das melhores práticas entre as empresas e a nível sectorial, bem como a avaliação comparativa das iniciativas empresariais, são igualmente instrumentos importantes para promover a RSE. O Fórum Europeu Multilateral sobre a RSE é um passo nessa direcção. O desenvolvimento dos dois instrumentos a seguir apresentados, já apoiado pela Comissão, poderá dar um contributo importante para tornar mais operacional a responsabilidade social das empresas:

* Publicação pelas empresas de relatórios ambientais rigorosos e verificados por entidades independentes. O Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente incentiva a publicação desses relatórios. Isto aplica-se sobretudo às grandes empresas. O número de empresas estabelecidas na União Europeia que publicam periodicamente relatórios ambientais está a aumentar paulatinamente, mas ainda não é suficiente. Para que estes relatórios realizem todo o seu potencial, devem basear-se em conjuntos de indicadores comuns, permitindo, assim, uma análise comparativa entre sectores.

* O sistema comunitário de ecogestão e auditoria (EMAS). Introduzido em 1993, o sistema EMAS destina-se a promover o contínuo melhoramento do desempenho ambiental das actividades industriais, comprometendo as organizações a avaliar e melhorar o seu próprio desempenho ambiental e a fornecer informações ao público. Desde 2001 que o âmbito do EMAS foi alargado a todos os sectores da economia, incluindo as autoridades públicas [70] e foram desenvolvidos esforços para o adaptar ao contexto especial das PME. Os registos do EMAS aumentaram constantemente desde 1993, mas continuam a distribuir-se de forma demasiado desigual pelas diversas regiões da União.

[70] Ver Regulamento (CE) nº 761/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Março de 2001, que permite a participação voluntária de organizações num sistema comunitário de ecogestão e auditoria (EMAS), JO L 114 de 24.4.2001, p.1.

Introduzir um quadro de responsabilidade da UE

A responsabilidade civil é o corolário necessário da responsabilidade ambiental das empresas. Ao funcionar como um desincentivo das práticas não sustentáveis, contribui para reforçar o comportamento responsável da indústria.

A proposta de directiva relativa à responsabilidade ambiental [71] estabelece um quadro de responsabilidade ambiental a nível da UE, baseado no princípio do poluidor-pagador. Nos termos da proposta de directiva, os operadores são obrigados a tomar medidas preventivas, quando houver uma ameaça iminente de danos, assim como a adoptar medidas de reparação - à sua própria custa -, quando se verifiquem danos.

[71] Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais, COM(2002) 17 final de 23.1.2002.

O consenso político em torno da Directiva Responsabilidade Ambiental foi obtido no Conselho "Ambiente" realizado em Junho, que abriu caminho à adopção de legislação em 2004, em conformidade com as Conclusões do Conselho Europeu da Primavera de 2003. [72]

[72] Nº 58 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu, Bruxelas, 20-21 de Março de 2003.

Proteger o ambiente através do direito penal em casos de violação grave do direito comunitário

Nem todos os Estados-Membros prevêem sanções penais para as violações mais graves do direito comunitário no domínio da protecção do ambiente. Por conseguinte, em 2001, a Comissão apresentou uma proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à protecção do ambiente através do direito penal [73]. Tendo o Conselho adoptado, em vez dessa proposta, uma decisão-quadro [74] no âmbito do terceiro pilar do Tratado da União Europeia, a Comissão interpôs um recurso para o Tribunal de Justiça para esclarecer a questão de saber se as disposições relativas a sanções penais se inscrevem no primeiro pilar ou no terceiro pilar do referido Tratado [75].

[73] COM (2001) 139 Final - JO C 180 de 26.6. 2001, p.238.

[74] JO L 29 de 5.2.2003, p.55.

[75] Ver comunicado de imprensa da Comissão, IP/03/461 e resumo do processo 176/03, publicado no JO C 135 de 7.4.2003, p.1.

Além disso, após o acidente do petroleiro Prestige ao largo da costa espanhola em Novembro de 2002, a Comissão adoptou rapidamente dois novos instrumentos para prevenir a ocorrência de novos derrames de hidrocarbonetos na costa europeia [76].

[76] Uma proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à poluição por navios e à introdução de sanções, incluindo sanções penais, pelo crime de poluição (COM(2003)92 de 5.10.2003). O conteúdo desta proposta tem duas vertentes: transpõe para o direito comunitário as regras internacionais existentes aplicáveis às descargas poluentes dos navios (regras da MARPOL 73/78) e qualifica como crime a violação destas regras.

4.3. Conhecimento e informação

O conhecimento e a informação contribuem de duas maneiras para a formulação de políticas ambientais:

- Em primeiro lugar, permitem que os decisores políticos formulem políticas melhores. No contexto do desenvolvimento sustentável, os decisores políticos necessitam de mais conhecimentos para determinarem as medidas necessárias, gerirem os riscos em situações de incerteza e ponderarem os potenciais benefícios e custos das políticas nas três dimensões. É, pois, necessário conhecer melhor as questões ambientais e as suas interacções para assegurar que as políticas se baseiam nas melhores informações e conhecimentos científicos disponíveis.

- Em segundo lugar, a ampla divulgação de informações ambientais junto do público e o aumento da participação dos intervenientes na formulação de políticas no domínio do ambiente são essenciais para melhorar a governação e, logo, a qualidade das iniciativas políticas.

4.3.1. Basear as nossas acções em conhecimentos sólidos

O Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente reiterou firmemente que as políticas ambientais se devem basear nos melhores conhecimentos e provas científicas disponíveis. As informações que constituem a base de conhecimentos (isto é, dados, estatísticas, indicadores ou melhores práticas de natureza científica, técnica ou económica) provêm de uma variedade de fontes e intervenientes, nomeadamente dos Estados-Membros, da Agência Europeia do Ambiente (AEA), do Eurostat, do Sexto Programa-Quadro de IDT da Comunidade e dos vários programas e organismos de investigação nacionais. É necessário melhorar a comunicação entre as diversas redes envolvidas para melhorar a coordenação mútua, aumentar os fluxos de informação e utilizar melhor as informações actualmente disponíveis.

O conhecimento como motor da política ambiental

Para além de ajudar a sensibilizar a opinião pública para a situação e as tendências de várias questões ambientais, a informação desempenha uma série de papéis fundamentais no processo de formulação de políticas ambientais. O primeiro é de motor da política ambiental. Ao acompanhar as forças motrizes, as pressões e as alterações no estado do ambiente, é possível identificar os problemas à medida que vão surgindo. Em segundo lugar, a informação é essencial para gerar as respostas políticas mais adequadas a um problema que tenha sido identificado. Dado o carácter complexo de muitas questões ambientais, o conhecimento das interligações e sobreposições é essencial para criar a resposta política mais adequada sem afectar negativamente os outros domínios políticos. Em terceiro lugar, a informação ambiental ajuda os decisores políticos a avaliar a aplicação das políticas de ambiente as quais só podem ser eficazes quando são correcta e coerentemente aplicadas. O feedback de informação pode assegurar que as novas políticas beneficiam das lições extraídas das experiências anteriores. Por último, a informação ajuda a avaliar a eficácia das políticas - em suma, a averiguar se um problema foi ou não resolvido.

Criação de um quadro adequado

A informação ambiental é frequentemente objecto de comparações desfavoráveis, em termos de qualidade, cobertura e oportunidade, com os dados de outros sectores, nomeadamente os dados económicos. Embora estas críticas tenham alguma justificação, existe uma considerável diferença quanto aos recursos afectados à obtenção destas informações.

Para melhorar, todavia, a informação ambiental, não é apenas necessário um aumento dos recursos, mas também a adopção de uma abordagem mais coordenada à recolha de dados. Nesse domínio, a cooperação entre as redes da AEA e do Eurostat, e outras redes existentes, apoiadas ao abrigo do programa-quadro de investigação da Comissão, deve ser melhorada. A Comissão comprometeu-se, no Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente a criar um quadro mais coerente e eficaz para a comunicação de informações e aliviar, assim, o trabalho dos Estados-Membros. Em 2005 apresentará propostas nesse sentido.

No entanto, é necessário que, aquando da formulação das políticas, se afectem os recursos suficientes ao acompanhamento e à comunicação de informações. Posteriormente, isto poderá ter consequências importantes para o acompanhamento da aplicação da legislação ambiental e a informação do público. Por exemplo, a comparabilidade das informações entre os Estados-membros poderá ser dificultada se os locais de monitorização forem demasiado variados em número ou localização, como sucedeu no domínio da qualidade do ar.

Melhorar a base de conhecimentos

Muitas das próximas estratégias temáticas incluirão disposições (p. ex. indicadores) para controlar a sua eficácia. Prossegue o trabalho de aperfeiçoamento dos indicadores ambientais, nomeadamente em domínios onde se verificam lacunas, como na biodiversidade e nas substâncias químicas [77]. A este respeito, a prioridade concedida ao apoio científico a políticas introduzido no âmbito do Sexto Programa-Quadro da UE, que oferece assistência de investigação às iniciativas políticas no domínio do ambiente nas diferentes fases do ciclo da criação de políticas (concepção, desenvolvimento e monitorização da aplicação), é um instrumento útil.

[77] BIO-IMPS (indicadores de aplicação da política de biodiversidade) para a diversidade biológica e REACH (registo, avaliação e autorização de substâncias químicas) para as substâncias químicas.

Os progressos são, todavia, entravados pelo facto de ser difícil avaliar a escala de um problema no domínio do ambiente. Estão, porém, em curso várias iniciativas destinadas a identificar e desenvolver indicadores de "integração" relacionados com o ambiente, como o TERM [78] para os transportes e o IRENA [79] para a agricultura. O Eurostat criou, além disso, uma task-force plurinacional, a pedido do Comité Estatístico Europeu, para desenvolver indicadores de desenvolvimento sustentável capazes de medir as sobreposições e as soluções de compromisso entre as várias dimensões.

[78] Mecanismo de informação sobre transportes e ambiente.

[79] Identificação de indicadores agro-ambientais.

Uma outra iniciativa da Comissão pretende criar uma infra-estrutura comum para a informação espacial na Europa (INSPIRE), a fim de assegurar a coerência entre as fontes públicas de informação espacial e permitir, assim, realizar economias de escala e garantir a interoperabilidade. Estreitamente associada com esta iniciativa está uma outra denominada "Sistema de Vigilância Global do Ambiente e da Segurança" (GMES), que procura desenvolver serviços de monitorização para apoiar as políticas do ambiente e relacionadas com a segurança. O programa GALILEO e a rede ESPON são outros instrumentos relevantes. Entre as inúmeras aplicações, o sistema GALILEO, o programa europeu para os serviços globais de navegação, pode contribuir para a cartografia oceânica e da criosfera, bem como para determinar a extensão das zonas poluídas e rastrear as fontes de poluição. O ESPON, Observatório em Rede do Ordenamento do Território Europeu, ajudará a definir um conjunto de indicadores territoriais para analisar os impactos regionais das políticas comunitárias.

O objectivo é colocar uma ampla gama de instrumentos à disposição da Comissão e da Agência Espacial Europeia (ESA), a fim de criar uma capacidade de monitorização europeia até 2008. A Comissão procurará melhorar as sinergias entre estas diferentes iniciativas. O objectivo final é utilizar plenamente o potencial das tecnologias novas e já existentes de recolha e análise de dados, a fim de racionalizar e facilitar o trabalho de apresentação de relatórios, para facilitar a aplicação das políticas ambientais e promover a integração da dimensão ambiental noutras políticas.

Gestão dos riscos

O conhecimento terá sempre limites, por mais esforços que se façam para o aumentar, devido à insuficiência das competências científicas. Estas lacunas no conhecimento não podem servir de desculpa para a inacção. É necessário aplicar uma abordagem de gestão dos riscos baseada no princípio de precaução, [80] no princípio de prevenção na fonte e no princípio do poluidor-pagador. A Directiva relativa à responsabilidade ambiental assegurará a existência de meios financeiros suficientes para reparar eventuais danos ambientais que possam ocorrer. Uma parte essencial dessa abordagem consiste em assegurar que a natureza e a dimensão dos riscos são comunicadas ao público.

[80] Ver a comunicação da Comissão sobre o princípio da precaução COM(2000)1 final de 2.2.2000.

4.3.2. Melhor acesso à informação e participação na formulação de políticas

Garantir o acesso do público às informações sobre o ambiente não só aumenta a responsabilização e a transparência do governo, como também melhora a governação. Além disso, uma maior participação do público na formulação das políticas ambientais assegura que todos os intervenientes são consultados, melhorando não só a qualidade dos resultados das políticas, mas também as probabilidades de que estas sejam aplicadas com êxito. Dado o potencial impacto das medidas propostas numa grande variedade de grupos, o artigo 10º do Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente salienta a importância da consulta exaustiva dos interessados em todas as fases do processo político e do reforço da participação das ONG ambientais. Quanto a este aspecto, a Comunidade iniciou um programa [81] de apoio às ONG ambientais, incluindo dos países aderentes e candidatos, no período de 2002 a 2006.

[81] Decisão nº 466/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 1 de Março de 2002, que estabelece um Programa Comunitário de Acção para a promoção das organizações não governamentais dedicadas principalmente à protecção do ambiente (JO L 75 de 16.3.2002, p. 1-6).

A aplicação da Convenção de Aarhus [82], que também abrange o direito à justiça em matéria de ambiente, permitirá um maior acesso do público às informações ambientais e uma maior participação na tomada de decisões neste domínio, a nível da UE. A Convenção de Aarhus pode ser encarada como um meio de democratizar o ambiente e de colaborar com o público. A Comissão adoptou em Outubro de 2003 um pacote de propostas destinadas a ratificar esta convenção [83].

[82] Convenção da CEE-NU sobre o Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em matéria de Ambiente.

[83] O pacote legislativo, adoptado em 24 de Outubro de 2003, contém três propostas: uma proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso à justiça no domínio do ambiente (COM(2003)624), uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, a participação do público na tomada de decisões e o acesso à justiça no domínio do ambiente às instituições e organismos comunitários (COM(2003)622) e uma proposta de decisão do Conselho relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia, da Convenção sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente (COM(2002)625).

5. Novos Estados-Membros - desafios específicos do alargamento

A conclusão das negociações do alargamento, a assinatura de Tratados de Adesão com Chipre, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Malta, Polónia, República Eslovaca e Eslovénia, e a conclusão do processo de ratificação nestes países, abriram caminho para um alargamento histórico da União Europeia a dez novos membros, em 2004.

Sob a orientação e o controlo da UE, os países aderentes efectuaram esforços significativos na frente ambiental, ao longo dos últimos dez anos. O alinhamento com as normas da União está mais próximo - cerca de 90% do acervo já foi transposto, em média; em alguns sectores, como a legislação horizontal, o ar e os resíduos, a transposição está quase terminada. Paralelamente, foram tomadas medidas importantes em relação à aplicação, nomeadamente através do reforço da capacidade administrativa.

Nas vésperas do alargamento, na sua maioria, os países aderentes reúnem as condições que lhes permitem aplicar o acervo comunitário a partir do momento da adesão. Os relatórios globais de acompanhamento sobre o grau de preparação para a adesão à UE [84], adoptados em Novembro de 2003, não identificaram questões particularmente problemáticas no domínio do ambiente. No entanto, os relatórios chamaram a atenção para determinadas questões que exigem, da parte dos países aderentes, esforços redobrados para o cumprimento das obrigações decorrentes da adesão: a aplicação da legislação sobre a rede Natura 2000 continua a ser a questão que suscita as principais preocupações no que se refere à maioria dos países e a gestão dos resíduos e a poluição industrial continuam a ser objecto de preocupações relativamente a alguns países aderentes.

[84] Relatórios globais de acompanhamento sobre o grau de preparação para a adesão à UE da República Checa, Estónia, Chipre, Letónia, Lituânia, Hungria, Malta, Polónia, Eslovénia e Eslováquia, COM(2003) 675 final; SEC(2003) 1200; SEC(2003) 1201; SEC(2003) 1202; SEC(2003) 1203; SEC(2003) 1204; SEC(2003) 1205; SEC(2003) 1206; SEC(2003) 1207; SEC(2003) 1208; SEC(2003) 1209.

As negociações de adesão com Roménia e a Bulgária prosseguem, apesar de, relativamente a esta, o capítulo relativo ao ambiente ter sido provisoriamente encerrado [85]. Os relatórios regulares adoptados pela Comissão na mesma altura em que foram adoptados os relatórios globais de acompanhamento relativos aos países aderentes concluem que a Bulgária alcançou um bom nível de adaptação da sua legislação ao acervo comunitário no domínio do ambiente e que deve manter e reforçar os seus esforços de aplicação, especialmente no que se refere ao reforço das suas capacidades administrativas. O relatório sobre a Roménia conclui que, apesar de ter sido adoptada uma quantidade considerável de legislação, a capacidade administrativa e os recursos financeiros afectados ao sector continuam a ser insuficientes.

[85] Foram adoptadas disposições transitórias até 2011 para o teor de enxofre dos combustíveis líquidos, 2009 para as emissões de compostos orgânicos voláteis provenientes do armazenamento e distribuição de gasolina, 2011 para a recuperação e reciclagem de resíduos de embalagens, 2014 para a deposição em aterro de determinados resíduos líquidos, 2009 para determinadas transferências de resíduos, 2011 para a IPPC (no que respeita a certas instalações existentes) e 2014 para as águas residuais urbanas e as grandes instalações de combustão.

Estes esforços começam agora a produzir resultados. Nos últimos anos, o estado do ambiente melhorou nos países aderentes e nos países candidatos, tendo-se registado uma redução substancial da poluição atmosférica e aquática [86].

[86] Ver "Ambiente da Europa: terceira avaliação", Agência Europeia do Ambiente, Relatório de Avaliação Ambiental N°10, 2003.

A Comissão está a tomar todas as medidas necessárias para responder a estes desafios ambientais pós-adesão, dando prioridade ao reforço das capacidades e ao financiamento, nos casos em que são necessários progressos urgentes; e à integração, que foi preterida devido à atenção quase exclusiva prestada à aplicação, na última década, e cuja situação está a deteriorar-se.

5.1. Aplicação do acervo ambiental - a dimensão institucional

A adesão imporá às administrações responsáveis pelo ambiente nos países aderentes maiores exigências e tarefas adicionais, em termos de vigilância, inspecções, emissão de licenças e comunicação de informações, que constituem um desafio para essas autoridades. Infelizmente, os obstáculos com que se depararam as autoridades ambientais na obtenção de meios financeiros e humanos suficientes, bem como a persistente falta de coordenação entre os diversos sectores políticos dificultaram os progressos até à data.

Do lado positivo, a maior parte dos países aderentes afecta cada vez mais recursos humanos à aplicação da legislação ambiental. Além disso, foram criados programas de intercâmbio com as administrações dos Estados-Membros, ao abrigo de programas bilaterais, e incluídos em "projectos de geminação". Paralelamente, estão a ser reforçados os gabinetes de inspecção, criadas agências do ambiente e ampliados os sistemas de monitorização da qualidade do ar e da água. Porém, estas medidas continuam a ser, por si só, insuficientes. Os Estados-Membros devem ser incentivados a prosseguir as acções de assistência técnica e de geminação após a adesão. A facilidade de transição pode assistir este processo.

5.2. Aplicação do acervo ambiental - a dimensão financeira

O desafio financeiro é tão significativo como o institucional. O custo do cumprimento do acervo ambiental, que exige um grande investimento, para os dez países aderentes foi estimado em cerca de 50 a 80 mil milhões de euros. A este montante podem somar-se outros 30 mil milhões de euros para a Bulgária e a Roménia [87]. A Directiva "Tratamento das Águas Residuais Urbanas" exigirá por si só grandes investimentos, de cerca de 15 mil milhões de euros. Para que a aplicação seja completa, os novos Estados-Membros terão de gastar em média 2% a 3% do PIB no ambiente, nos próximos anos. Contudo, os actuais gastos são, em geral, muito inferiores a este objectivo.

[87] Estes valores apenas incluem o acervo ambiental que exige grandes investimentos (águas residuais urbanas, abastecimento de água e ar [IPPC]). Ver comunicação da Comissão (2001) 304 final.

Nos últimos anos, realizaram-se nítidos progressos:

- as infra-estruturas ambientais foram desenvolvidas e melhoradas: as taxas de ligação às estações de tratamento de águas residuais, que continuam a ser muito inferiores ao nível médio da UE, duplicaram, todavia, desde o início da década de 1990. Desde 2000, os instrumentos de pré-adesão ISPA, PHARE e SAPARD apoiaram a melhoria da infraestrutura ambiental;

- foram elaborados planos de aplicação, com as respectivas estratégias de financiamento, para vários actos legislativos que exigem investimentos avultados.

Já foram adoptados planos de gestão dos resíduos na maior parte dos países aderentes e realizadas avaliações da qualidade do ar. Contudo, é necessário fazer mais. O financiamento ambiental no período de pré-adesão revelou-se particularmente problemático, sobretudo nos sectores da água e da gestão dos resíduos urbanos, nomeadamente devido às insuficiências administrativas em alguns países. É fundamental assegurar recursos financeiros adequados para realizar uma aplicação efectiva da legislação da União Europeia. Ao mesmo tempo, é necessário reforçar as capacidades institucionais para garantir que os recursos financeiros destinados a infra-estruturas ambientais são utilizados de forma eficiente.

Neste contexto, as acções prioritárias devem destinar-se essencialmente a:

- assegurar que os Fundos Estruturais e de Coesão, bem como os programas de desenvolvimento rural, sejam utilizados para ajudar os novos Estados-Membros a atingir a plena conformidade com o acervo comunitário, no final dos períodos de transição negociados, sobretudo no âmbito das directivas que exigem grandes investimentos na gestão dos resíduos, no abastecimento de água e no tratamento das águas residuais urbanas;

- no período em curso, garantir que uma parte significativa dos principais Fundos Estruturais seja utilizada para financiar as infra-estruturas ambientais e o reforço das capacidades;

- assegurar que as subvenções comunitárias sirvam de alavanca para a obtenção de financiamentos provenientes de outras fontes incluindo o Banco Europeu de Investimento (BEI), subvenções bilaterais e regimes de crédito, empréstimos de bancos comerciais, investimento directo estrangeiro, e as receitas geradas pelas taxas ou impostos pagos pelo consumidor;

- incentivar os países aderentes a garantirem recursos suficientes para a aplicação nos orçamentos nacionais. A natureza vinculativa dos objectivos e a fixação de prazos claros para as directivas que beneficiaram de períodos de transição (para os quais se prevêem medidas de aplicação pormenorizadas, incluindo estratégias financeiras) justifica que se reservem recursos financeiros e humanos para a aplicação a nível nacional.

5.3. Reforçar a integração

A atenção dada pelos responsáveis políticos pelo ambiente nos países aderentes ao cumprimento do acervo comunitário, bem como a escassez geral de recursos, entravaram os progressos em matéria de integração, sendo necessário aumentar os esforços nesta frente no período pós-adesão.

As perspectivas de crescimento económico nos países aderentes, nos próximos anos, irão originar um aumento constante da procura de transportes e electricidade, que poderá pôr em risco o desempenho de alguns desses países no que respeita às alterações climáticas. Principalmente devido ao declínio da economia e à reestruturação ocorrida na primeira metade da década de 1990, os países aderentes estão no bom caminho para cumprirem o seu objectivo de Quioto. As emissões totais de gases com efeito de estufa diminuíram 32% nesses países, entre 1990 e 1999. [88] Para garantir que o crescimento não ficará associado a um aumento das emissões destes gases, os investimentos infra-estruturais a longo prazo nos países aderentes terão de ser sustentáveis.

[88] Ver Relatório da Comissão ao abrigo da Decisão nº 93/389/CEE do Conselho relativa a um mecanismo de vigilância das emissões comunitárias de gases responsáveis pelo efeito de estufa, COM(2002) 702 final de 9.12.2002.

A maior integração das políticas relativas às alterações climáticas nos Fundos Estruturais, ao abrigo dos quais serão financiados muitos investimentos nos sectores dos transportes e da energia, deve ser, assim, considerada prioritária numa perspectiva pós-Quioto a longo prazo. Além disso, é necessário dar especial atenção à integração nos referidos sectores:

Transportes: Os países aderentes continuam a ter um desempenho substancialmente melhor do que os actuais Estados-Membros da UE no que respeita à distribuição modal dos transportes, ou ao consumo de energia e às emissões de óxidos de azoto neste sector. No entanto, os indicadores começam a apontar no sentido errado, com uma diminuição da utilização dos transportes ferroviários de mercadorias, um aumento de 62% da extensão das auto-estradas e um aumento de 73% nos automóveis particulares.

O auxílio financeiro da Comunidade, em especial da parte dos programas relativos aos transportes, deve dar, assim, prioridade aos projectos de transporte sustentáveis, com especial destaque para a renovação dos sistemas de transportes públicos urbanos, sector em que os países aderentes revelam algum atraso, e à transferência modal.

Energia: A eficiência energética melhorou nos países aderentes não só em virtude das medidas positivas adoptadas, mas também devido à reestruturação económica. No entanto, ainda está muito aquém da média da UE15 e a intensidade do consumo de energia por unidade de produção continua a ser muito superior à da União.

É necessário explorar todas as possibilidades de encontrar soluções vantajosas para todas as partes em matéria de poupança de energia, no contexto dos investimentos realizados nos sectores empresarial e da produção de electricidade. Todo o apoio comunitário nesses sectores deve incorporar, sempre que se justifique, uma componente de poupança de energia.

No que se refere à energia renovável, os países aderentes adoptaram objectivos no quadro da directiva relativa à electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis [89]. Para esse tipo de electricidade, o objectivo total da UE a 25 para 2010 passou para 21%, em vez de 22% para a UE a 15.

[89] Directiva 2001/77. Esta directiva será transposta pelos novos Estados-Membros em Maio de 2004.

6. Dimensão internacional

Uma vez que o ambiente não conhece fronteiras, o pilar ambiental do desenvolvimento sustentável não pode ser promovido pela actuação isolada dos diversos países ou regiões. A UE está, por isso, empenhada em promover a protecção do ambiente a nível externo. [90] Os desafios da política ambiental num contexto internacional exigem que se formulem respostas específicas, que a União está neste momento a desenvolver.

[90] Comunicação da Comissão "Para uma parceria global no domínio do desenvolvimento sustentável", COM(2002) 82 final de 13.2.2002.

6.1. Desafios internacionais à política ambiental

A UE enfrenta quatro grandes desafios na promoção da agenda de desenvolvimento sustentável global:

Promover soluções plurinacionais e multilaterais para os problemas ambientais

Como muitos dos desafios ambientais mais críticos são internacionais na sua essência, só podem ser dadas respostas eficazes através de uma abordagem multilateral e plurinacional. A promoção de uma cooperação internacional no domínio do ambiente aos níveis bilateral e multilateral, face às pressões económicas e políticas a curto prazo e num momento em que a tentação de recorrer a medidas unilaterais é forte, torna-se uma missão complexa.

Conter as repercussões negativas em países terceiros.

Muitas das políticas internas da UE - nomeadamente nos sectores da agricultura e das pescas - repercutem-se nos países terceiros, nomeadamente nos países em vias de desenvolvimento. Além disso, as tendências em matéria de produção e consumo verificadas na Europa têm consequências ambientais para os países terceiros e contribuem para os problemas ambientais globais. Embora não existam provas conclusivas, receia-se que as normas ambientais rigorosas possam conduzir à migração das indústrias poluentes para os países mais pobres e com normas menos severas, o que frequentemente se denomina "nivelamento por baixo". Embora a industrialização e o desenvolvimento económico dos países terceiros devam ser incentivado, a União deve assegurar que, ao fazê-lo, estes países não acabam por suportar os custos sociais e ambientais da UE. A transferência de tecnologias mais limpas é uma forma de atenuar a transferência dos custos, por exemplo, através da utilização dos mecanismos flexíveis previstos no Protocolo de Quioto.

Abordar a ligação entre a pobreza e a degradação do ambiente

Existem presentemente 1,2 milhares de milhões de pessoas, em todo o mundo, que vivem com menos de 1 dólar por dia. Esses níveis de pobreza e a luta pela sobrevivência deixam meios demasiado escassos para o investimento na protecção do ambiente. Todavia, a gestão sustentável dos recursos naturais locais é absolutamente necessária para os países em desenvolvimento, pois as economias de muitos deles dependem fortemente destes recursos. Como a pobreza e a degradação do ambiente estão intimamente ligadas, são necessários esforços internacionais para criar as condições necessárias à protecção do ambiente e ao desenvolvimento sustentável através da redução da pobreza.

Considerar a relação entre o ambiente e a segurança

Existe uma forte ligação entre as questões ambientais e de segurança. A escassez de recursos pode potenciar conflitos, como mostram as tensões recorrentes por causa dos recursos hídricos em algumas partes do mundo. Além disso, os conflitos podem causar uma degradação substancial do ambiente, susceptível de entravar o desenvolvimento económico e social, gerar movimentos de migração e fomentar tensões a nível interno e regional. De um ponto de vista mais positivo, as questões ambientais com menor visibilidade podem ser utilizadas como catalisadores para facilitar a cooperação e fortalecer a confiança entre países vizinhos.

É necessário explorar mais sistematicamente as ligações existentes entre o ambiente e a segurança. Para tal, há que ter em conta as preocupações de segurança na condução da política ambiental. Do mesmo modo, a formulação da política externa terá de integrar melhor as preocupações ambientais.

6.2. Respostas da UE

Para responder eficazmente a estes desafios, a UE deu prioridade às quatro orientações seguintes.

6.2.1. Colocar o desenvolvimento sustentável no centro da agenda internacional

Convicta de que uma abordagem multilateral e plurinacional é a única forma eficaz de abordar as questões ambientais globais, a UE tem estado na primeira linha da constituição e da promoção da agenda internacional em matéria de ambiente nos últimos anos. Isto é evidenciado tanto pelo empenhamento e a liderança que assumiu nos processos ambientais multilaterais como pela sua colaboração com os parceiros em relação às questões ambientais. Uma vez celebrada a maior parte dos acordos internacionais necessários, a próxima tarefa é assegurar a sua aplicação efectiva nos países desenvolvidos e em vias de desenvolvimento.

Liderança da UE na Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo

O êxito da Cimeira de Joanesburgo deve muito à determinação e à liderança da União Europeia. O Plano de Execução da Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo não só estabeleceu novos objectivos em domínios importantes, como o acesso ao saneamento básico, a protecção da diversidade biológica, a protecção das unidades populacionais de peixes e a regulamentação dos produtos químicos; como também lançou mais de duzentas parcerias voluntárias para o desenvolvimento sustentável, incluindo duas importantes parcerias comunitárias nos sectores da água e da energia. Todos os países se comprometeram também, liderados pelos países desenvolvidos, a alterar os padrões insustentáveis de produção e consumo, de modo a dissociar o crescimento económico da degradação do ambiente.

A União Europeia está decidida a traduzir o Plano de Execução de Joanesburgo em resultados concretos e a estratégia comunitária de desenvolvimento sustentável é o seu principal instrumento. A revisão desta estratégia, prevista para 2004, oferecerá uma oportunidade para integrar melhor as dimensões interna e internacional.

Quanto a medidas concretas, será fundamental o desenvolvimento da Iniciativa da UE no domínio da água - que suscitou grandes expectativas, sobretudo em África - nomeadamente através da proposta de criação de uma "Facilidade para a Água" da UE. Igualmente importante será a fixação de objectivos para as energias renováveis através da Aliança de Joanesburgo para as energias renováveis (Johannesburg Coalition on Renewable Energy (JREC)), lançada graças aos esforços da UE; e a aplicação bem sucedida da Iniciativa da UE para a erradicação da pobreza e o desenvolvimento sustentável (Iniciativa da UE para a energia). A Conferência Mundial sobre as Energias renováveis, a realizar em Junho de 2004, será uma oportunidade para apresentar e avançar em ambas as iniciativas.

Envolver os parceiros nas questões ambientais

O muito próximo alargamento da União Europeia trar-lhe-á, em 2004, não só dez novos Estados-Membros mas também novos vizinhos a Leste e laços mais estreitos com a margem sul do Mediterrâneo, através da adesão de Chipre e Malta, o que resultará numa expansão sem precedentes dos interesses estratégicos da UE. Neste contexto, a intensificação das relações com os países dos Balcãs Ocidentais, a Rússia e os Novos Estados Independentes, e com a Bacia do Mediterrâneo, será extremamente importante, nomeadamente no domínio do ambiente, para promover um desenvolvimento sustentável nos países abrangidos pela iniciativa política "Europa alargada" [91]. No contexto desta iniciativa, a Comissão deverá adoptar um pacote sobre a matéria que incluirá um documento estratégico, um plano de acção e relatórios por país que abrangerão a dimensão ambiental.

[91] Ver Comunicação da Comissão sobre a Europa alargada, COM(2003)104 final de 11.3.2003.

A UE está também empenhada em desenvolver a cooperação ambiental com os principais parceiros fora da região europeia, tanto no mundo desenvolvido como no mundo em desenvolvimento, mantendo relações de cooperação com vários países.

Como maiores economias do mundo, a União Europeia e os Estados Unidos da América deveriam assegurar a liderança e mostrar o seu empenhamento na agenda do desenvolvimento sustentável. As acções comuns realizadas no passado permitiram obter êxitos importantes como a criação do Centro Regional do Ambiente para a Europa Central e Oriental. A UE continua a estar firmemente empenhada em colaborar activamente com os Estados Unidos, a nível bilateral e multilateral, com vista ao aprofundamento dessa cooperação.

6.2.2. Reforçar a coerência política

A credibilidade e a eficácia da UE na promoção do desenvolvimento sustentável a nível internacional dependem, entre outros factores, da sua aptidão para melhorar a coerência entre a sua acção interna e externa e aumentar a integração das preocupações ambientais nas suas próprias políticas externas.

Assegurar a coerência entre as políticas internas e externas da União

Na Cimeira de Joanesburgo foi reconhecido que as políticas internas têm repercussões para os países terceiros que é necessário resolver urgentemente. Neste âmbito, a UE e outros países desenvolvidos comprometeram-se a elaborar um quadro decenal de programas sobre a produção e o consumo sustentáveis. [92]

[92] Ver mais informações relativas à produção e ao consumo sustentáveis na secção 3.3. - Gestão dos recursos.

Além disso, para reduzir as marcas ambientais da UE, será fundamental garantir a coerência entre as nossas políticas internas e externas, sobretudo nos sectores das pescas e da agricultura. É essencial prosseguir a integração dos compromissos assumidos em Joanesburgo nas políticas internas para que a UE possa honrar as suas obrigações internacionais.

Maior integração das preocupações ambientais nas políticas externas da UE

Estão a ser envidados esforços de integração nas políticas de cooperação para o desenvolvimento, externa e comercial, de acordo com as estratégias de integração da dimensão ambiental definidas nos Conselhos "Desenvolvimento" e "Assuntos Gerais", adoptadas, respectivamente, em 2001 e 2002. É necessário prosseguir estes esforços, uma vez que, à semelhança das outras estratégias de integração definidas em Cardiff, não se trata de exercícios pontuais, mas sim de compromissos bastante efectivos que devem ser concretizados através de processos permanentes.

Na aplicação da estratégia, dá-se especial atenção a dois objectivos: promover as sinergias entre os objectivos de desenvolvimento e de protecção do ambiente, sobretudo no seguimento da Cimeira Mundial para o Desenvolvimento Sustentável nos países em desenvolvimento e assegurar a instituição dos procedimentos adequados para avaliar os impactos ambientais de todos os programas de cooperação para o desenvolvimento. Reciprocamente, ao formular a política ambiental, também é necessário assegurar que as consequências para os países em desenvolvimento são devidamente tidas em conta.

No domínio da política comercial, o programa Avaliação do Impacto na Sustentabilidade (AIS), desenvolvido pela primeira vez em 1999, continua a ser redefinido com vista a informar os negociadores sobre as possíveis consequências sociais, ambientais e económicas de um acordo comercial. O objectivo é integrar, sempre que possível, os resultados da AIS nas negociações comerciais e conceber, quando necessário, eventuais medidas complementares de apoio destinadas a maximizar os impactos positivos e reduzir eventuais impactos negativos. [93] Além disso, a União Europeia procura integrar e debater o desenvolvimento sustentável no contexto das negociações comerciais bilaterais e regionais.

[93] Já foram concluídas as AIS do Acordo de Associação UE-Chile, bem como alguns aspectos da Agenda de Desenvolvimento de Doha. As AIS relativas ao Acordo ACP, ao Conselho de Cooperação do Golfo e à Zona Euro-Mediterrânica de Comércio Livre estão em curso ou prestes a serem lançadas.

6.2.3. Contribuir para criar as condições necessárias a um desenvolvimento sustentável global

O Plano de Execução da Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo é um contributo essencial para a agenda da redução da pobreza, pelo que a UE está empenhada em cumprir os seus objectivos. Além disso, a União continua a desempenhar um papel fundamental na promoção de outros esforços multilaterais em curso tendentes a assegurar uma partilha mais ampla dos benefícios da globalização e uma redução da pobreza, bem como um aumento dos recursos disponíveis para o desenvolvimento sustentável nos países em desenvolvimento. No entender da UE, o Plano de Execução de Joanesburgo, os compromissos de ajuda pública ao desenvolvimento (APD) acordados na Conferência de Monterrey sobre o Financiamento do Desenvolvimento (2002) e as negociações da OMC no âmbito da Agenda de Desenvolvimento de Doha (2001) constituem três pilares complementares necessários para alcançar o desenvolvimento sustentável a nível global.

Neste contexto, é necessário tomar medidas concretas para disponibilizar os níveis mais elevados de APD prometidos em Monterrey, a fim de contribuir para o objectivo de desenvolvimento do milénio: reduzir para metade o número de pessoas que vivem em situação de pobreza até 2015. Os esforços para que as negociações em curso na Organização Mundial do Comércio, no contexto da "Agenda de Desenvolvimento de Doha", cheguem rapidamente a uma conclusão têm de ser prosseguidos, apesar do resultado decepcionante da quinta reunião ministerial da OMC realizada em Cancún, tendo em mente que a agenda da sustentabilidade constitui o elemento de equilíbrio necessário, sem o qual o sistema de comércio livre promovido pela OMC não poderá fomentar uma partilha mais equitativa dos benefícios da globalização. É, pois, necessário incentivar a adopção de medidas de apoio adequadas - por exemplo, o reforço da responsabilidade das empresas, o comércio justo e sustentável e os créditos à exportação compatíveis com o desenvolvimento sustentável.

Entretanto, a UE continuará a desempenhar um papel central na promoção dos acordos ambientais multilaterais - nomeadamente o Protocolo de Quioto, mas também outros, como a Convenção sobre a Diversidade Biológica [94] - e a procurar novos recursos financeiros para facilitar a execução de todos os principais acordos ambientais multilaterais, bem como a protecção do ambiente nos países em desenvolvimento. A União continuará também a apoiar activamente o reforço do Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUA), tanto financeira como institucionalmente, a fim de melhorar a governação global em matéria de ambiente.

[94] Ver Secção 3.2. - Natureza e biodiversidade.

6.2.4. Reforçar a voz da UE no debate internacional sobre o ambiente

A crescente sensibilização para os problemas ambientais globais, nas últimas décadas, e a subsequente adopção de numerosos acordos ambientais multilaterais, bem como as numerosas ligações existentes entre as questões ambientais e de segurança, exigem que se adopte um quadro aperfeiçoado para a diplomacia ambiental a nível da UE. A estratégia de segurança europeia, que deverá ser adoptada pelo Conselho Europeu no próximo mês de Dezembro, constitui uma oportunidade para progredir na abordagem das preocupações ambientais e de segurança comuns.

No Conselho Europeu de Salónica, os Chefes de Estado e de Governo europeus aprovaram uma proposta apresentada pela Presidência grega da União para que fosse criada uma "rede de peritos" para liderar a Iniciativa Europeia de Diplomacia Ecológica. [95] Esta iniciativa, concebida sob a forma de rede, numa primeira fase, visa permitir que os peritos ou diplomatas designados comuniquem regularmente entre si para trocarem informações e ideias sobre questões transversais referentes ao ambiente e ao desenvolvimento sustentável, no âmbito de negociações bilaterais e multilaterais. Trata-se de uma evolução importante na aplicação da estratégia de integração da dimensão ambiental do Conselho "Assuntos Gerais", que poderá constituir um veículo útil para reforçar a voz e a influência da União Europeia nas questões ambientais no plano internacional. A Comissão está, por isso, a estudar as potencialidades desta iniciativa, bem como as suas implicações e possíveis articulações com os mecanismos de coordenação existentes.

[95] Ver Secção 2.2. - Desafios à política ambiental.

7. Conclusões

A presente análise defendeu a necessidade de acelerar as reformas destinadas a melhorar o estado do ambiente na UE e a nível internacional, nomeadamente através da dissociação entre as pressões ambientais e o crescimento económico, em conformidade com os objectivos estabelecidos no 6º Programa de Acção em matéria de Ambiente e na estratégia da UE para o desenvolvimento sustentável.

As conclusões da análise apontam para a necessidade de aumentar os esforços para honrar os compromissos da UE no domínio do ambiente e do desenvolvimento sustentável. Tais esforços devem concentrar-se na garantia da aplicação atempada da legislação ambiental em vigor, no reforço da coerência e integração das políticas, na continuação da promoção do desenvolvimento sustentável a nível interno e à escala global e na garantia do sucesso do alargamento e da criação de uma base sólida para as futuras políticas do ambiente.

O Conselho Europeu da Primavera de 2003 fez notar que "o desenvolvimento económico e social não será sustentável a prazo se não for acompanhado de medidas para contrariar as pressões sobre o ambiente e preservar os recursos naturais no quadro da estratégia global de desenvolvimento sustentável lançada em Gotemburgo. Tal deverá incluir medidas destinadas a dissociar a degradação ambiental e a utilização dos recursos, por um lado, do crescimento económico, por outro." [96]

[96] Nº 53 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Bruxelas (20-21 de Março de 2003).

O desafio para os próximos anos consiste, pois, em desenvolver políticas equilibradas para estimular o crescimento e o emprego, que protejam igualmente o ambiente e a saúde pública das pressões e ameaças crescentes, de modo a preservar a nossa qualidade de vida e a das gerações futuras.

(1) Aplicação

A aplicação da legislação ambiental comunitária existente e da legislação relevante para o ambiente noutros sectores é fundamental para melhorar o estado do ambiente. Devem ser prosseguidos os esforços para realizar esse objectivo e deve ser dado maior destaque à exequibilidade da nova legislação, no momento em que esta for formulada.

No contexto do alargamento, a Comissão dará prioridade à obtenção do financiamento adequado para os investimentos necessários nos períodos de transição, previstos nos Actos de Adesão, para a aplicação do acervo ambiental.

Para que a legislação se traduza em resultados concretos para o ambiente, é importante que os Estados-Membros:

- Completar os seus planos nacionais de atribuição de licenças de emissão nos termos da Directiva relativa ao comércio de emissões, que devem ser apresentados à Comissão até Março de 2004, e intensificarem os esforços para cumprirem os seus objectivos de repartição de encargos ao abrigo do Protocolo de Quioto, desenvolvendo e aplicando estratégias nacionais em matéria de alterações climáticas.

- Transpor e aplicar o quadro regulamentar comunitário no domínio da biotecnologia, a fim de assegurar um nível adequado de protecção da saúde e do ambiente, estimulando simultaneamente a inovação e salvaguardando a competitividade da indústria da União Europeia.

- Transpor e aplicar integralmente a legislação em matéria de resíduos existente, bem como para reduzir a eliminação de resíduos.

- Tomar todas as medidas necessárias para aplicar atempadamente a Directiva-quadro da água com base na estratégia de aplicação conjunta, e as outras directivas no domínio da água, para preservar adequadamente os recursos hídricos.

(2) Integração

A política ambiental, por si só, não pode inverter as tendências nos domínios políticos em que as pressões ambientais são particularmente elevadas. A integração das exigências de protecção do ambiente em todas as políticas e acções comunitárias deve, por conseguinte, continuar a ser promovida. Em especial:

- Os esforços para melhor repercutir os custos ambientais dos diferentes modos de transporte nos preços cobrados aos utentes devem ser prosseguidos para se atingir a plena internalização. Através de uma abordagem progressiva, os preços das infra-estruturas dos transportes devem reflectir melhor - e ajudar a internalizar - os custos externos.

- É necessário prosseguir os esforços de integração da dimensão ambiental no sector agrícola, de acordo com a reforma da PAC decidida em Junho de 2003, para cumprir os objectivos fixados na Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável e no 6º PAA. Para este fim:

- há que continuar a reforma das organizações comuns de mercado, tendo em vista a maior dissociação entre o apoio aos produtores e os subsídios à produção com a introdução do pagamento único por exploração;

- a avaliação intercalar dos planos de desenvolvimento rural é uma oportunidade para continuar a reforçar o contributo dos planos de desenvolvimento rural para os objectivos de política ambiental, sobretudo no que se refere às alterações climáticas e à protecção dos sítios Natura 2000.

- Com base na reforma recentemente introduzida na política comum de pescas, é necessário prosseguir os esforços de integração da dimensão ambiental no sector das pescas, como previsto no plano de acção comunitário relativo à integração das exigências da protecção do ambiente na política comum da pesca. [97]

[97] Comunicação da Comissão que define um plano de acção comunitário relativo à integração das exigências da protecção do ambiente na política comum da pesca, COM(2002)186 de 28.5.02.

- A política de coesão deve continuar a contribuir para os objectivos da política ambiental.

Em paralelo com estes esforços, a integração da política ambiental deve ser revigorada, nomeadamente:

- continuando a desenvolver indicadores da integração, com base nos trabalhos em curso nos sectores dos transportes - TERM, da agricultura - IRENA e da energia - ERM;

- estabelecendo objectivos de dissociação específicos para cada sector, em referência aos quais seja possível medir os progressos no sentido do desenvolvimento sustentável;

- incluindo mecanismos de actualização e revisão nas estratégias de integração adoptadas pelo Conselho, de modo a garantir que os objectivos se traduzam em acções concretas.

- De acordo com as Conclusões da Presidência formuladas no Conselho Europeu de Março de 2003 [98], a Comissão efectuará um balanço anual da integração da dimensão ambiental.

[98] Nº 58 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Bruxelas (20-21 de Março de 2003).

(3) A dimensão ambiental do desenvolvimento sustentável

- Serão tomadas todas as medidas necessárias para alcançar um nível elevado de crescimento económico e de coesão social na União, assegurando simultaneamente a sua dissociação da degradação ambiental.

- Deve ser promovida uma maior convergência entre as políticas da UE e nacionais no domínio do ambiente. Para o efeito, a Comissão apoiará a realização de análises comparativas e pelos pares entre os Estados-Membros, bem como a identificação e o intercâmbio de boas práticas sobre a dimensão ambiental das estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável.

- Devem continuar a ser desenvolvidos indicadores ambientais principais e indicadores de desenvolvimento sustentável com base na task-force criada pelo Eurostat e em estreita colaboração com os Estados-Membros e a Agência Europeia do Ambiente.

- A análise da estratégia de desenvolvimento sustentável, prevista para 2004, é uma oportunidade para avaliar os progressos efectuados até à data, analisar as ligações entre as estratégias de desenvolvimento sustentável da UE e nacionais, e identificar as acções prioritárias para acelerar o ritmo da reforma. Além disso, contribuirá para clarificar as ligações entre os Conselhos de Gotemburgo, Lisboa e Cardiff e melhor integrar os pilares internos e externos da estratégia.

- O plano de acção para a tecnologia ambiental, previsto para finais de 2003, deve propor objectivos e medidas concretos a nível comunitário e nacional. A Comissão analisará também, em conjunto com o Grupo BEI, os instrumentos relevantes para apoiar um maior investimento de capital nas tecnologias ambientais.

- O quadro regulador no domínio do ambiente será modernizado através da utilização, sempre que apropriado, de instrumentos de mercado para promover a protecção do ambiente, com base nas recomendações nesse sentido formuladas nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas desde 2001. Além disso, a Comunicação sobre a utilização de instrumentos de mercado a favor da política ambiental no mercado interno, prevista para 2004, clarificará as relações existentes entre os novos instrumentos recentemente introduzidos a nível comunitário - como o comércio de emissões, a tributação da energia e as orientações ambientais em matéria de auxílios estatais.

- A rápida adopção da proposta da Comissão de uma nova política em matéria de substâncias químicas é uma prioridade, a fim de permitir que entre oportunamente em vigor o sistema REACH.

- Deve ser rapidamente adoptada a directiva relativa à responsabilidade ambiental para permitir o estabelecimento de um quadro comunitário no domínio da responsabilidade ambiental baseado no princípio do poluidor-pagador.

(4) Dimensão internacional

A fim de garantir a aplicação oportuna e com êxito das iniciativas comunitárias lançadas na CMDS, a UE deverá:

- fazer avançar a iniciativa da UE no domínio da água, passando à acção no terreno, em concertação com todos os principais interessados. Um impulso importante seria a aprovação, pelo Conselho, de uma facilidade para a água adicional no valor de um milhão de euros para aplicação nos países ACP, como proposto pela Comissão.

- assumir um papel de liderança na preparação da Conferência Mundial sobre Energias Renováveis, que será realizada em Junho de 2004 em Bona.

- fazer avançar a iniciativa da UE de erradicação da pobreza e de desenvolvimento sustentável e a Aliança de Joanesburgo para as energias renováveis, nomeadamente através de um acordo sobre os objectivos a atingir em matéria de energias renováveis.

ANEXO

Factos e figuras que ilustram mais pormenorizadamente as tendências ambientais

Informações complementares sobre a directiva relativa ao comércio de emissões

A directiva prevê uma fase introdutória, em que serão realizadas transacções de direitos de emissão no sector da produção combinada de calor e electricidade e na indústria de grande intensidade energética, a partir de 2005, a título de preâmbulo para o início do comércio internacional de emissões no âmbito do Protocolo de Quioto, em 2008. A Comissão avaliará a cobertura do regime em 2004 e 2006, tendo em vista o seu possível alargamento a outros sectores, como os transportes, as substâncias químicas ou o alumínio.

Os Estados-Membros e os países aderentes estão a avançar com a aplicação da directiva. Uma missão importante dos governos consiste na elaboração de um plano nacional de atribuição de licenças de emissão até à Primavera de 2004, descrevendo a metodologia utilizada na fixação dos limites para os gases com efeito de estufa e o consequente número de licenças atribuídas a cada instalação abrangida pela directiva.

No final do ano, a Comissão irá adoptar orientações para a monitorização e a notificação das emissões a nível das empresas. Está igualmente prevista a adopção de um regulamento relativo a um sistema uniformizado e seguro de registos da emissão, da transferência e do cancelamento das licenças comercializáveis.

A Directiva "Comércio de Emissões" foi complementada, em Julho de 2003, por uma nova proposta da Comissão visando permitir que as empresas europeias realizem projectos de contenção das emissões em todo o mundo e convertam os créditos assim obtidos em licenças de emissão no âmbito do regime de comércio de emissões da UE (proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, no que diz respeito aos mecanismos baseados em projectos do Protocolo de Quioto, COM(2003) 403 final, 23 de Julho de 2003).

Esta proposta assenta nos mecanismos de mercado flexíveis "Implementação Conjunta" e "Mecanismo de Desenvolvimento Limpo" previstos pelo Protocolo de Quioto. Estes dois sistemas foram concebidos para permitir que os governos cumpram parte dos seus compromissos nacionais de redução dos gases com efeito de estufa desenvolvendo projectos de redução das emissões noutros países. O objectivo é contribuir para o cumprimento das metas de redução das emissões globais de uma forma economicamente eficiente e com o benefício adicional de transferir tecnologias avançadas para outros países industrializados ou em vias de desenvolvimento. Enquanto os projectos da "Implementação Conjunta" devem ser empreendidos em países para os quais estão previstas metas de redução das emissões, isto é, países industrializados, os projectos do "Mecanismo de Desenvolvimento Limpo" destinam-se a países para os quais não existem metas quantitativas previstas, isto é, países em desenvolvimento.

Figura : emissões totais de gases com efeito de estufa (em equivalentes-co2) em percentagem dos níveis de 1990 relativamente às metas do protocolo de Quioto / acordo de repartição de encargos [99]

[99] As emissões totais de gases com efeito de estufa correspondem ao cabaz de 6 gases com efeito de estufa identificado no Protocolo de Quioto, a saber, CO2, CH4, N2O, HFCs, PFCs e SF6. Foram excluídas as emissões e remoções decorrentes da reafectação dos solos e da silvicultura (land use change and forestry, LUCF). Os dados relativos às emissões dos EUA e do Japão em 2000 baseiam-se nas estimativas do Eurostat.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

O gráfico representa as emissões de gases com efeito de estufa em 1999, 2000 e 2001 como percentagem dos níveis de 1990, o ano de base para o Protocolo de Quioto. À esquerda, o gráfico apresenta uma comparação das emissões, a nível global, com os objectivos fixados no Protocolo de Quioto para 2008-2012. O objectivo para os dez países aderentes [100] - PA(10) - é meramente indicativo. Embora 7 dos 10 países aderentes tenham um objectivo de redução das emissões de 8%, no âmbito do Protocolo, o objectivo da Eslovénia é de 6% e Chipre e Malta não têm quaisquer objectivos.

[100] Os dez países aderentes considerados são os que deverão aderir à UE em 1 de Maio de 2004. Não estão incluídos a Bulgária, a Roménia e a Turquia.

Em 2001, as emissões da UE estavam 2,3% abaixo dos níveis de base de 1990, mas significativamente aquém do objectivo de Quioto para a União, que estabelece uma redução de 8% até 2008-2012.

À direita, o gráfico apresenta as emissões de gases com efeito de estufa dos actuais Estados-Membros relativamente às metas do seu acordo de repartição de encargos [101]. Embora os Estados-Membros ainda disponham de um prazo de 7 a 11 anos para alcançarem os objectivos acordados, apenas cinco estão próximos de o fazerem (Luxemburgo, Alemanha, Reino Unido, França e Suécia). Outros países (Áustria, Bélgica, Itália e Países Baixos) ainda não atingiram o ponto de viragem. Apesar de os seus objectivos de redução se situarem entre 13% e 6%, as suas emissões não só estão acima dos níveis de 1990, como revelam um aumento de ano para ano, que os está a afastar ainda mais dos seus objectivos. Mais preocupante é a tendência verificada na Irlanda, Espanha e Portugal. Embora o acordo de repartição de encargos permita que estes países aumentem as suas emissões entre 13 e 27% acima dos níveis de 1990, tais valores já foram ultrapassados.

[101] Os objectivos de redução dos gases com efeito de estufa da UE e dos Estados-Membros foram adoptados pelo Conselho de 4 de Março de 2002 numa Decisão sobre a aplicação do Protocolo de Quioto legalmente vinculativa. A Decisão do Conselho incluiu as conclusões do Conselho de 16 de Junho de 1998 que estipulou a contribuição de cada Estado-Membro para a redução de 8% estabelecida para a UE, o denominado "acordo de repartição de encargos".

Fontes: Agência Europeia do Ambiente, Centro Temático Europeu sobre o Ar e as Alterações Climáticas, Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas, U.S. Climate Action Report 2002, Terceira Comunicação do Japão (Maio de 2002), autoridades nacionais.

Figura : Emissões totais de gases com efeito de estufa na UE por sector como índice dos níveis de 1990 (esquerda) e em quantidades absolutas (direita)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

O gráfico de linhas mostra a evolução das emissões de gases com efeito de estufa, expressas sob a forma de um índice das emissões de 1990 provenientes dos diversos sectores. Entre 1990 e 2000, todos os sectores reduziram as suas emissões, à excepção do sector dos transportes cujas emissões aumentaram cerca de 20% relativamente aos níveis de 1990.

O gráfico de barras à direita representa as emissões totais de gases com efeito de estufa da UE em termos reais e a contribuição relativa de cada sector (em %). A parte relativa de todos os sectores registou uma redução, excepto a do sector dos transportes cuja parte nas emissões totais de gases com efeito de estufa da UE aumentou de 17% para 21% entre 1990 e 2000.

Em 2000, o sector da energia era o principal responsável pelas emissões, sendo-lhe imputável 27% do valor total das emissões de gases com efeito de estufa. Os sectores dos transportes e da indústria representavam, cada um, 21%, desse valor, o que significa que os três sectores foram responsáveis por, aproximadamente, 70% das emissões de gases com efeito de estufa na UE .

Fonte: Base de dados IPPC Agência Europeia do Ambiente

Figura 3: consumo interno bruto de energia na UE por combustível (milhão de toneladas de equivalente-petróleo) 1985-2001

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Embora o consumo interno total de energia na UE tenha vindo a aumentar continuamente cerca de 1% por ano desde 1985, as partes relativas têm-se alterado significativamente. É de destacar a diminuição dos combustíveis sólidos - como o carvão e a lignite - e o aumento do gás natural, devido à evolução das respectivas viabilidades económicas. O petróleo continua a predominar e representa mais de 40% do consumo interno bruto.

Apesar de o contributo global das energias renováveis ter aumentado em termos absolutos, estas ainda não conseguiram aumentar significativamente a sua parte no consumo total de energia ao longo últimos 16 anos.

A categoria "outros" inclui os resíduos industriais e a produção derivada de calor. No total, representa menos de 0,5% em qualquer dos anos considerados. Os valores relativos às energias renováveis e, consequentemente, ao consumo interno total de energia em 2001 são provisórios.

Fonte: Eurostat, New Cronos database

Figura 4: Parte da electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis em percentagem do consumo bruto de electricidade em 2000.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A electricidade representou cerca de 20% do consumo total final de energia na UE em 2000. Na última década, a taxa média anual de aumento do consumo da electricidade foi quase o dobro da do consumo total de energia, traduzindo-se num aumento da parte relativa da electricidade. Este aumento deve-se, em parte, à flexibilidade da electricidade e, mais recentemente, a uma redução dos preços - como consequência da liberalização dos mercados europeus da energia.

O consumo de electricidade é particularmente significativo na perspectiva ambiental, uma vez que esta é predominantemente produzida a partir de combustíveis fósseis, com uma taxa de eficiência que varia entre 30% e 50%, ou seja, são necessárias 2 a 3 unidades de combustíveis fósseis para produzir uma unidade de electricidade. O aumento da parte de electricidade produzida a partir de fontes renováveis pode, por isso, contribuir significativamente para a redução do custo ambiental associado à utilização dos combustíveis fósseis.

Só dois Estados-Membros (Dinamarca e Finlândia) produzem mais de 10% da electricidade a partir de tecnologias renováveis distintas da hidroeléctrica, como a energia solar, eólica, etc. (categoria "restantes energias renováveis").

As metas mencionadas representam os valores de referência apresentados no Anexo da Directiva relativa à promoção da electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis no mercado interno da electricidade (2001/77/CE). Estes valores de referência serão utilizados para fixar as metas indicativas nacionais para os próximos dez anos. Note-se que a definição de biomassa apresentada na directiva apenas inclui a fracção biodegradável dos resíduos industriais e urbanos. No entanto, a recolha de dados não distingue os resíduos industriais e urbanos biodegradáveis dos não-biodegradáveis. Em alguns casos, isto poderá conduzir a uma sobrestimação da quantidade de electricidade produzida a partir de fontes renováveis. É, todavia, improvável que esta sobrestimação afecte significativamente o panorama global.

Fonte: Agência Europeia do Ambiente

Figura 5: Transporte de passageiros (em cima) e de mercadorias (em baixo) na UE-15 por meio de transporte 1970-2000 com projecções para 2010.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

O gráfico de cima mostra que os automóveis continuam a ser o principal meio de transporte de passageiros, representando cerca de 80% do transporte de passageiros total na UE. O transporte aéreo é o modo de transporte de passageiros com um crescimento mais rápido, registando um aumento médio decenal de 100%, desde 1970. Em 2000, representava 6% do transporte de passageiros total na UE. Simultaneamente, as partes relativas dos meios de transporte menos prejudicais para o ambiente [102] registam um decréscimo decenal desde 1970.

[102] Comboio, autocarro, eléctrico e metro.

O gráfico de baixo mostra que os dois principais modos de transporte de mercadorias são o transporte rodoviário (44%, em 2000) e o transporte marítimo (41%, em 2000). O transporte ferroviário, considerado um modo menos prejudicial para o ambiente, registou um decréscimo não só na sua parte relativa mas também em termos absolutos.

No entanto, convém registar que o impacto ambiental varia em função do modo de transporte. Além disso, ao longo do tempo, o impacto no ambiente de muitos meios de transporte foi consideravelmente reduzido.

As projecções para 2010 foram calculadas através da aplicação da taxa de crescimento registada em cada modo de transporte entre 1990-2000 ao período compreendido entre 2000 e 2010.

Fonte: Eurostat, New Cronos

Figura 6: Agricultura biológica em percentagem da superfície agrícola total

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A percentagem de terras agrícolas utilizadas para a agricultura biológica continua a aumentar de ano para ano em quase todos os Estados-Membros. No entanto, há grandes variações entre os Estados-Membros em termos de taxa de aumento e de percentagem total da superfície cultivada biologicamente, que oscila entre 0,6% e 8% da superfície agrícola total. Em 2000, a média na UE era de 3% da superfície agrícola total, mas nos países aderentes era significativamente mais baixa: aproximadamente 0,35%.

Nota: A elevada taxa de aumento no Reino Unido pode ser atribuída à conversão das explorações extensivas na Escócia.

Fonte: Agência Europeia do Ambiente, Eurostat, Inquérito à Estrutura das Explorações Agrícolas 2000

Figura 7: percentagem de capturas em 2001 nas águas da UE consideradas acima dos 'limites biológicos seguros' (lbs) e capturas totais em toneladas

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Bentónicos Camarões, peixe chato, tamboril

Demersais Bacalhau, arinca, badejo, pescada e outros peixes redondos

Diádromos Salmão, truta marinha

Industriais Espadilha, galeota, faneca norueguesa

Pelágicos Arenque, anchova, sardinha, carapau, peixe vermelho

40% do total de capturas da UE refere-se a unidades populacionais consideradas abaixo dos limites biológicos seguros. Em relação a certos tipos de peixes, nomeadamente os demersais e diádromos, a percentagem chega a atingir 60%. A situação de algumas espécies, como o bacalhau e a pescada, é ainda mais crítica. O gráfico mostra a percentagem de cada um dos tipos de peixes incluídos nas capturas totais da UE em 2001.

Os dados baseiam-se nos relatórios do ACFM do CIEM de 2001-2002 e abrangem todas as unidades populacionais CIEM geridas pela UE, sob responsabilidade exclusiva ou em conjunto. Os dados incluem as capturas feitas por países terceiros. Em termos gerais, considera-se que as unidades populacionais estão dentro dos limites biológicos seguros se a pressão da pesca (capturas) e outras causas de mortalidade (predação, etc.) não excederem a taxa de recrutamento e crescimento da unidade populacional. Quando tal acontece, há uma diminuição da biomassa da população reprodutora para níveis inferiores aos limites considerados "seguros".

Fonte: Conselho Internacional de Exploração do Mar (CIEM)

Figura 8: rede Natura 2000: suficiência das propostas dos Estados-Membros (situação em 30.06.2003)

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A rede Natura 2000 implica a obrigação, para os Estados-Membros, de preparar sítios para a protecção de uma lista de espécies e habitats declarados de interesse comunitário. O gráfico mostra a percentagem de espécies e habitats, em 30 de Junho de 2003, relativamente aos quais as propostas dos Estados-Membros foram consideradas suficientes para a criação da rede [103].

[103] Os critérios utilizados para decidir quais as espécies e habitats que devem ser protegidos constam do Anexo 3 da Directiva Habitats. A lista final das espécies e habitats que preenchem esses critérios é elaborada para cada Estado-Membro em consulta com os Estados-Membros e interessados. O processo garante que as zonas protegidas cobrem as seis principais zonas biogeográficas da UE (Macaronésica, Alpina, Atlântica, Mediterrânica, Boreal e Continental).

Apesar de a situação geral ser moderadamente positiva, a garantia da protecção de todas as espécies e habitats é um passo importante para conter a perda de biodiversidade até 2010.

N.B A Comissão recebeu recentemente um conjunto importante de propostas da Alemanha que ainda não estão incluídas no gráfico. Estas propostas duplicaram o número de sítios propostos para a Alemanha e são susceptíveis de reduzir significativamente a lacuna identificada.

Apesar de ilustrarem a resposta política e o nível de aplicação, os indicadores relativos às zonas protegidas não revelam se a perda de biodiversidade foi travada. A Agência Europeia do Ambiente continua a trabalhar num índice de biodiversidade previsto para o final de 2004.

Fonte: European Topic Centre / Agência Europeia do Ambiente

Para mais pormenores, consultar

Figura 9: Indicador Pan-Europeu de populações de aves de terras agrícolas e zonas arborizadas seleccionadas

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Este indicador é o primeiro que abrange populações de aves europeias [104]. Desde a década de oitenta, tem havido um declínio acentuado de espécies ornitológicas comuns e de ampla ocorrência de terras agrícolas, que atingem actualmente apenas 71% dos níveis da década de oitenta. Este facto é altamente significativo dado o objectivo da UE de travar a perda de biodiversidade até 2010. Esta redução pode, em grande medida, ser atribuída a mudanças nas práticas agrícolas, nomeadamente a adopção de práticas de produção mais intensiva.

[104] Entre os países da UE contam-se a Áustria, a Bélgica, a Dinamarca, a França, a Alemanha, a Irlanda, a Itália, os Países Baixos, a Espanha, a Suécia e o Reino Unido. Os países aderentes incluem a Estónia, a Letónia, a Polónia, a República Checa e a Hungria. Os países EFTA são a Noruega e a Suiça.

As aves são consideradas bons indicadores de biodiversidade uma vez que ocupam um lugar de topo na cadeia alimentar (e, por conseguinte, são capazes de reflectir mudanças no ecossistema), apresentam uma ampla distribuição no território europeu e são suficientemente numerosas para poderem ser monitorizadas de forma precisa.

O índice baseia-se em dados relativos a 23 espécies de aves comuns de terras agrícolas e 24 de zonas arborizadas de 18 países europeus, incluindo 11 Estados-Membros e 5 países aderentes.

Fonte: Royal Society for the Protection of Birds / European Bird Census Council / BirdLife International.

Figura 10: intensidade de carbono da economia

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O gráfico mostra a intensidade energética de diversos Estados-Membros relativamente aos países aderentes, aos Estados Unidos da América e ao Japão. Há várias tendências dignas de nota. Em primeiro lugar, os países aderentes, cuja intensidade energética era 5 vezes menos eficiente do que a da UE na década de noventa, melhoraram significativamente a sua situação ao longo dos últimos dez anos. No entanto, em 2000, os países aderentes [105] ainda eram, em média, 3 vezes menos eficientes em termos energéticos do que os Estados-Membros.

[105] Há grandes divergências no que se refere à intensidade energética dos diversos países aderentes. Por exemplo, em 2000, Chipre apresentava um valor de 236 Kgep por 1000 euros do PIB, ao passo que, para a Letónia, o valor era de 1316 Kgep por 1000 euros do PIB. As disparidades entre os Estados--Membros eram significativamente inferiores. A Dinamarca tinha a melhor eficiência energética, com um valor de 124 Kgep por 1000 euros do PIB, e a Grécia a pior, com 264 Kgep por 1000 euros do PIB.

Em segundo lugar, a eficiência energética da UE melhorou lenta mas regularmente entre 1985 e 2000, em média, pouco mais do que 1% por ano. Em terceiro, a UE é significativamente mais eficiente em termos energéticos do que os Estados Unidos da América ou o Japão. No entanto, é importante verificar que as mudanças na eficiência energética não se devem exclusivamente à introdução de tecnologias e processos mais eficientes em termos energéticos mas também a mudanças estruturais, tais como a transição de economias baseadas na indústria transformadora para economias baseadas nos serviços. A intensidade energética pode igualmente ser afectada pelas dimensões geográficas do país.

Fonte: Eurostat, New Cronos