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Parecer do Comité Económico e Social sobre "A política europeia para a cooperação transfronteiriça e a experiência do programa Interreg"

(2001/C 155/04)

Em 11 de Julho de 2000, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre: "A política europeia para a cooperação transfronteiriça e a experiência do programa Interreg".

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, emitiu parecer em 13 de Março de 2001. Foi relator P. Barros Vale.

Na 380.a reunião plenária de 28 e 29 de Março de 2001 (sessão de 28 de Março), o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Com o presente parecer, pretende o Comité Económico e Social efectuar uma análise à experiência prática passada de aplicação da Iniciativa Comunitária de cooperação transfronteiriça Interreg, por forma a aferir da eficácia e eficiência do Programa, introduzindo eventuais medidas correctoras no futuro.

1.2. Em Dezembro de 1999, pôde o Comité manifestar a sua opinião relativamente à proposta da Comissão quanto ao programa Interreg III(1), tendo para tal emitido um Parecer(2), que pelo reduzido calendário a que foi sujeito necessitava de um estudo complementar, nomeadamente no que se refere à experiência prática de aplicação anterior deste tipo de Iniciativa comunitária, razão que motivou a elaboração do presente Parecer.

1.3. Para a elaboração do presente documento, recorreu-se à opinião das entidades regionais que nos Estados-Membros assumem a gestão do Programa, bem como de diversos operadores finais. Para tal recolheu a experiência de algumas delas, cujas preocupações se fizeram verter neste documento, complementadas pelos resultados da audição realizada em 19 de Dezembro passado e ainda pelos resultados de questionário efectuado.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité constata a clara distinção entre os Estados-Membros mais, e menos desenvolvidos, no que respeita aos vários estádios do programa, desde a concepção ao tipo de projectos, passando pela gestão e processos utilizados. A opinião sobre o funcionamento e sucesso Interreg I e II visto de uma forma global divide-se, assim, em dois grandes blocos correspondentes aos países mais, e menos desenvolvidos e/ou centralizados.

2.2. As elevadas exigências do programa no que respeita às Instituições promotoras, constitui outra das constatações do Comité; com efeito, é exigida aos promotores uma grande experiência de trabalho, em especial no que respeita à implementação, acompanhamento e gestão de projectos, em especial projectos de cooperação. Esta exigência, embora compreensível e desejável, implica que Instituições jovens e ainda com poucas provas dadas sejam excluídas, inibindo-se de conceber e apresentar projectos, muitas vezes de elevada qualidade.

2.3. É opinião do Comité que a Comissão deve estabelecer metodologias mais simplificadas que permitam às Instituições jovens aceder ao Programa, sob pena de vermos sempre as mesmas Instituições a promover projectos de cooperação, vedando a entrada de outras, porventura, tão, ou mais válidas.

2.4. Constatou o Comité a existência de projectos nos quais os promotores e entidades envolvidas efectuaram investimentos consideráveis anteriores à apresentação da candidatura ao Interreg, e que não foram tidos em conta na mesma. Tratando-se de custos incorpóreos de preparação do projecto, é opinião do Comité que as entidades devem ser compensadas com efeito retroactivo, apesar dos investimentos terem sido efectuados antes da apresentação da candidatura, desde que se prove a sua relação com o projecto em causa, e desde que não sejam violadas as normas gerais de elegibilidade da Comissão. A não consideração destes valores pode afastar projectos que exijam o investimento de recursos próprios num momento anterior à candidatura, como por exemplo estudos, pela fraca capacidade financeira dos promotores, que não permita a assunção daqueles custos.

2.5. Outra das constatações do Comité prende-se com a insuficiência e inadequação em termos temporais da informação disponibilizada pelas autoridades públicas dos Estados-Membros acerca do programa e seu funcionamento. Embora distribuída, a informação chega aos promotores a destempo, o que implica atrasos na execução do programa. É, pois, opinião do Comité, que os Estados-Membros devem efectuar um esforço acrescido no sentido da disponibilização atempada da informação aos Beneficiários Finais.

3. Observações na especialidade

3.1. Da análise efectuada à experiência passada de aplicação do programa Interreg I e II, salientam-se, pela sua importância, um conjunto de questões abrangendo as várias fases e componentes do programa, sobre as quais deve ser feita, na opinião do Comité, uma adequada reflexão por parte da Comissão:

3.1.1. Envolvimento efectivo e adequado das várias regiões intervenientes num mesmo projecto, nomeadamente, quanto à intervenção dos diversos actores regionais

3.1.1.1. Regiões há onde existem "agências transfronteiriças" - instituições responsáveis pela problemática transfronteiriça nas suas diversas vertentes, nomeadamente, pela promoção da cooperação entre regiões fronteiras, constituídas por um vasto leque de representantes dos agentes regionais. Nestas regiões, o papel desempenhado pelas agências foi fundamental, quer ao nível dos procedimentos, mas principalmente ao nível do envolvimento efectivo das regiões em projectos claramente relevantes para as regiões em causa.

3.1.1.2. Nos países onde estas Agências são inexistentes as dificuldades são acrescidas, havendo um muito menor enquadramento e acompanhamento do programa por parte dos promotores, com dificuldades ao nível da identificação de potenciais parceiros do outro lado da fronteira, tendo muitas vezes como resultado a escolha de um parceiro com características diferentes, nomeadamente no que respeita à capacidade financeira, implicando, desde logo, diferentes níveis de envolvimento das regiões nos projectos.

3.1.1.3. Parece em muitos casos, existir uma especial dificuldade de envolvimento dos diversos agentes regionais, pela inexistência de uma entidade coordenadora transfronteiriça.

3.1.1.4. Da experiência das regiões onde existem Agências Transfronteiriças, podemos facilmente perceber as vantagens induzidas pela existência daquelas, pelo que seria aconselhável a exploração desta problemática por parte da Comissão, no sentido de fomentar em momento anterior à aplicação do programa a criação destas Agências.

3.1.1.5. A participação mais, ou menos efectiva das regiões, tem subjacente os interesses específicos das mesmas, mas depende, também, dos interesses políticos ao nível dos países, determinantes do tipo de projectos aprovados, sempre que o processo decisório está demasiado centralizado.

3.1.1.6. É ainda opinião do Comité a desejabilidade de uma efectiva e preponderante intervenção dos agentes regionais em projectos entre regiões dentro da União Europeia, devendo esta dar lugar a uma intervenção mais articulada ao nível nacional, no caso das regiões limítrofes da União, uma vez que a experiência de cooperação nestes casos é ainda muito limitada e nalguns casos inexistente.

3.1.2. Delimitação das regiões elegíveis e sua (in)adequabilidade, e consequências desta delimitação na selecção dos projectos

3.1.2.1. Parece, na opinião do Comité, pacífica a determinação das zonas elegíveis com base nas NUTS, quer por questões de simplificação de processos dentro da Comissão, quer por questões que têm que ver com a utilização de uma nomenclatura instituída e utilizada, conhecida por todos os Estados-Membros.

3.1.2.2. No entanto, verifica-se, em alguns casos, a inadequação da utilização das NUTS para definição das zonas elegíveis no que respeita ao Interreg. Tal inadequação, implica a exclusão de projectos relevantes e de grande qualidade, pelo facto de os promotores se encontrarem sediados fora das zonas elegíveis.

3.1.2.3. É, pois, opinião do Comité, que o princípio a utilizar deveria ser o da(s) região(ões) beneficiária(s) do projecto, isto é, o projecto cumpriria o critério da elegibilidade da região, desde que os benefícios recaíssem sobre regiões elegíveis. Esta prática foi utilizada durante os anteriores programas por algumas regiões, com resultados bastante positivos.

3.1.2.4. Deve ser, contudo, garantido o caracter das intervenções, por forma a não desvirtuar os princípios e objectivos do programa, ou seja a Cooperação Transfronteiriça.

3.1.3. Âmbito de intervenção dos diferentes vectores vs transversalidade dos projectos

3.1.3.1. Constatou o Comité a existência de projectos que pela sua transversalidade não "encaixavam" perfeitamente em nenhum dos vectores, mas antes, reuniam características que atendiam às especificidades de vários vectores. Esta transversalidade implicou, na maioria dos casos, o indeferimento dos projectos, ou a divisão dos mesmos em vários, cada um candidato ao vector correspondente, o que demonstra a rigidez dos critérios de selecção.

3.1.3.2. Considera o Comité que tais procedimentos em nada contribuem para o sucesso do programa, desvirtuando, por vezes, os objectivos dos projectos, podendo até implicar a diminuição da sua qualidade. (Não devemos esquecer a dificuldade acrescida pela necessidade de gestão de vários projectos, relativamente ao que aconteceria se estivéssemos na presença de um só projecto integrado.)

3.1.3.3. Por outro lado, considera o Comité que a criação de obstáculos à instrução das candidaturas e análise dos projectos, provocam o desânimo dos promotores, que vêem assim ainda mais dificultado um processo que é já de si moroso e complexo. Mais uma vez, podem estar a ser afastados projectos de grande qualidade e relevância, com enorme potencial de sucesso no âmbito dos objectivos do Interreg.

3.1.3.4. Mais uma vez se constata a necessidade de imprimir maior flexibilidade nos critérios de selecção dos projectos, sob pena de rejeitar projectos válidos e relevantes.

3.1.4. Obstáculos criados por diferentes modelos de organização económica, disposições jurídicas, regras administrativas e procedimentos, entre regiões participantes num mesmo projecto

3.1.4.1. Da experiência passada, constatou o Comité que as diferentes legislações dos países dificultam, de facto, a implementação dos projectos. É opinião do Comité que os responsáveis pela aplicação do Programa deveriam ser chamados a criar normativos comuns que permitissem a utilização de directrizes e processos concertados entre os diversos Estados-Membros, por forma a assegurar a optimização dos processos, nomeadamente no que concerne à instrução das candidaturas, análise e decisão dos projectos apoiados.

3.1.4.2. Também ao nível dos modelos de organização económica, as diferenças existentes provocam constrangimentos, nomeadamente, pela impossibilidade de encontrar caminhos comuns de desenvolvimento, que permitam a definição de verdadeiros projectos comuns.

3.1.4.3. Chegados à fase de análise e selecção dos projectos, constatou também o Comité que os diferentes procedimentos e regras adoptadas pelos países, implicaram, nalguns casos, a demora dos processos, e noutros, até, o abandono dos projectos.

3.1.4.4. Considera o Comité que, para que exista efectiva cooperação, é aconselhável o estabelecimento de normativos comuns que facilitem o relacionamento entre regiões. É, pois, necessário, que a Comissão promova a aproximação das regiões no que respeita aos processos e procedimentos adoptados, e mesmo no que toca à legislação. A promoção pela Comissão de acordos entre as regiões fronteiriças, no sentido do estabelecimento de regras comuns no âmbito do Interreg é uma via a explorar, que foi já testada nalgumas regiões, com sucesso.

3.1.4.5. Constata ainda o Comité que esta situação é ainda mais grave nas regiões limítrofes da União, porquanto existem já regras e normas aplicadas a todos os Estados-Membros, que não são partilhadas pelos países vizinhos. Deve a Comissão, na opinião do Comité, efectuar esforços acrescidos no que respeita a estas regiões por forma a tornar efectiva a cooperação.

3.1.4.6. Considera o Comité que a existência de estruturas comuns de cooperação (nomeadamente para a gestão, pagamento e apoio ao programa) ao permitirem a definição de regras comuns para a gestão dos projectos, traduzem uma forma de colmatar as diferenças existentes, aumentando a eficiência do programa.

3.1.5. Intervenção da Comissão nos vários estádios do programa, desde a sua concepção à selecção e controlo dos projectos

3.1.5.1. Considera o Comité que a descentralização dos processos no âmbito do Interreg, traz benefícios à aplicação eficaz e eficiente do programa. A intervenção da Comissão e das Administrações Centrais dos Estados-Membros deve, pois, afastar-se da selecção dos projectos, concentrando-se mais na fase da concepção do programa.

3.1.5.2. Paralelamente, uma intervenção exagerada das Administrações Centrais dos Estados-Membros, provoca um efeito inibidor sobre os actores regionais.

3.1.5.3. Considera o Comité, no entanto, que em algumas circunstâncias, é necessário um papel mais marcado da Comissão, por forma a manter a pureza dos objectivos do Programa, dificultando a utilização dos fundos para outros fins, nomeadamente, pelas Administrações Centrais dos Estados-Membros.

3.1.5.4. A maior intervenção da Comissão na fase da concepção parece-nos importante, porquanto o Interreg é também ele um veículo de aplicação da política e princípios europeus, devendo retratar a cada momento as linhas orientadoras da União Europeia.

3.1.5.5. Também ao nível da coordenação e aconselhamento dos responsáveis regionais pelo programa, considera o Comité que a presença da Comissão deverá ser reforçada.

3.1.6. Celeridade do programa, desde a concepção à fase final de implementação dos projectos

3.1.6.1. Constata o Comité, pela experiência passada de aplicação do Interreg, a existência de atrasos aos vários níveis, que implicam uma maior morosidade dos processos do que seria necessário e aconselhável.

3.1.6.2. Pela disponibilização a destempo da informação respeitante ao programa, verificou-se no passado a existência de atrasos na implementação do Programa. Considera mais uma vez o Comité, ser imperioso um esforço no sentido de providenciar informação de qualidade, atempadamente, aos Estados-Membros.

3.1.6.3. Constata ainda o Comité que outro dos factores determinantes para a existência de atrasos se prende com as diferenças de procedimentos entre os países, pelo que mais uma vez apela à especial atenção da Comissão para este facto e para a necessidade de o colmatar.

3.1.6.4. Os maiores atrasos verificados, ocorreram na fase da instrução dos projectos, fruto das diferenças processuais entre regiões, como foi já referido, e ainda na fase de fiscalização para pagamento dos financiamentos.

3.1.6.5. Considera o Comité que, para além de um autoridade de gestão única, seria talvez aconselhável a existência de uma autoridade de pagamento única, permitindo a maior agilidade dos processos.

3.1.6.6. De salientar ainda, que nos países onde as decisões são mais centralizadas, o tempo necessário até à aprovação dos projectos é ainda maior, o que leva, mais uma vez, o Comité a sugerir uma maior descentralização do programa.

3.1.6.7. Resta ainda referir a este nível, que a morosidade dos processos implica, forçosamente, o encurtamento do tempo disponível para a realização dos projectos, com prejuízos para todo o programa. Deve, pois, a Comissão, reflectir sobre estas questões, por forma a tornar mais célere, e consequentemente mais eficiente, o Programa.

3.1.7. Distribuição das verbas Interreg pelos diferentes tipos de promotores

3.1.7.1. Ao longo do período de aplicação dos anteriores programas Interreg, constatou o Comité um grande peso das administrações centrais no total dos promotores de projectos, nas países menos desenvolvidos.

3.1.7.2. Considera o Comité que as candidaturas submetidas pelas Administrações Centrais ao Interreg deveriam ser alvo de uma rigorosa avaliação, por forma a introduzir transparência na forma como os Fundos são utilizados, porquanto estes projectos desvirtuam, muitas vezes, o objectivo primeiro do programa, a Cooperação Transfronteiriça. Importa que os objectivos essenciais do Interreg se não subordinem às prioridades das Administrações Centrais. Também aqui, no caso dos países onde a gestão do programa é mais centralizada o problema é sentido de forma mais intensa.

3.1.7.3. Importa ainda referir, à luz da presente questão, a enorme dificuldade de acesso ao Programa de Instituições privadas jovens, que se vêem muitas vezes rejeitadas pela modesta experiência na gestão, acompanhamento e implementação de projectos. É, pois, importante, na opinião do Comité, e tal como anteriormente referido, a criação de metodologias mais simplificadas na análise dos promotores mais jovens, e no acompanhamento, eventualmente maior, dos projectos por si promovidos.

3.1.8. Continuidade dos projectos para além do fim do Interreg

3.1.8.1. Constata o Comité a grande mortalidade de projectos financiados pelo Interreg, após o términos do programa.

3.1.8.2. Constata ainda o Comité, que parte dos projectos que continuam para além do final do programa, recorrem a financiamentos públicos.

3.1.8.3. Considera o Comité que, na selecção dos projectos, a capacidade de auto-sustentação dos mesmos deve ser um factor com peso relevante. Com efeito, ao permitir a realização de projectos "subsídio-dependentes", a desresponsabilização dos promotores é notória, em nada contribuindo para o desenvolvimento da capacidade de iniciativa e de concretização efectiva da cooperação.

3.1.8.4. É opinião do Comité que o Interreg deve servir para criar estruturas, no caso presente nas regiões de fronteira, capazes de continuar o trabalho de cooperação para além de qualquer programa comunitário ou financiamento público, sendo auto-sustentávaies, tornando os efeitos do programa mais duradouros.

3.1.9. Envolvimento dos Parceiros Económicos e Sociais nas diversas fases do Programa

3.1.9.1. O Comité detectou uma deficiente intervenção dos Parceiros Económicos e Sociais em diversos Estados-Membros, desde a concepção à implementação prática do Programa.

3.1.9.2. Para uma efectiva relação de proximidade do Programa e dos projectos que o compõe à realidade social e económica que pretende servir, entende o Comité que a intervenção sistemática dos Parceiros Económicos e Sociais das diversas regiões envolvidas é indispensável devendo a Comissão garantir que os Estados-Membros efectivam o referido envolvimento.

4. Conclusões

4.1. Da análise da experiência passada de aplicação do Interreg, ressaltam algumas questões importantes, que gostaríamos de agora reforçar:

4.1.1. Nos vários aspectos que envolvem o programa e sua aplicação, denota-se claramente uma distinção entre os países mais desenvolvidos e os menos desenvolvidos, sendo que os problemas na aplicação e gestão do programa são mais graves no segundo caso. Considera o Comité que uma reflexão atenta da Comissão sobre esta matéria é premente, no sentido de permitir a preparação dos países menos desenvolvidos para a correcta aplicação do programa, com efeitos directos na eficiência e eficácia deste.

4.1.2. A segunda questão prende-se com a pouca flexibilidade dos critérios de selecção dos projectos, que podem afastar, como foi visto anteriormente, projectos e promotores válidos e com um contributo potencial importante. Na opinião do Comité, deve a Comissão prestar atenção a esta problemática, imprimindo uma maior flexibilidade no programa.

4.1.3. A Descentralização do programa é também uma questão importante, porquanto permite aos actores regionais, melhor conhecedores da realidade das regiões onde se inserem uma gestão mais eficaz, actuando de forma mais directa e empenhada na questão da cooperação. Por outro lado, o problema do desvirtuamento dos objectivos do Interreg por parte das Administrações Centrais, fica também salvaguardado com uma maior descentralização.

4.1.4. Considera o Comité que a cooperação é cada vez mais um factor de sucesso, e a União Europeia não é excepção. Promover o encontro de regiões divididas ao longo da história por fronteiras, quando se pretende uma verdadeira união dos países, é um factor chave. Neste contexto, o Comité recorda também as conclusões e análises do parecer que recentemente emitiu sobre a cooperação transfronteiriça e Prism(3). O Interreg é um importante e poderoso instrumento para que estes objectivos possam ser eficazmente atingidos. Uma cuidada e consciente concepção é fundamental, envolvendo desde o início os actores regionais, não esquecendo a diversidade entre países, quer ao nível dos modelos económicos seguidos, quer ao nível legislativo e processual, quer ainda ao nível do seu estádio de desenvolvimento.

Bruxelas 28 de Março de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(1999) 479 final.

(2) JO C 51 de 23.2.2000, p. 92.

(3) CES 1401/2000 de 29 de Novembro de 2000.