52001IE0936

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De toetreding van Malta tot de Europese Unie"

(2001/C 260/17)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 13 juli 2000 besloten een advies op te stellen over "De toetreding van Malta tot de Europese Unie".

De afdeling "Externe betrekkingen", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 28 juni 2001 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Walker.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 383e zitting van 11 en 12 juli 2001 (vergadering van 11 juli) het volgende advies uitgebracht, dat met 66 stemmen vóór en 28 stemmen tegen bij 22 onthoudingen werd goedgekeurd.

N.B.:

Malta 's voorbereiding op het EU-lidmaatschap verloopt zeer snel: in hoog tempo worden hoofdstukken afgesloten en wetten goedgekeurd. Het onderhavige advies is gebaseerd op de situatie per 28 juni 2001, de datum van de afdelingsvergadering. Eventuele latere ontwikkelingen zijn er niet in verwerkt.

1. Inleiding

1.1. Malta is een parlementaire democratie met een lang en veelbewogen verleden. Door zijn strategische ligging in de Middellandse Zee heeft het een cruciale rol gespeeld in de Europese geschiedenis. Al sinds onheuglijke tijden is het een favoriete "pleisterplaats" voor buitenlanders, die er evenwel niet altijd even welkom waren. Het werd achtereenvolgens overheerst door de Feniciërs, de Romeinen, de Ridders van de Orde van Sint Jan, de Fransen en de Britten. Twee maal heeft het mee de loop van de geschiedenis van West-Europa bepaald: in de 16e eeuw, toen de Ridders van Malta de Turken verdreven, en tijdens de Tweede Wereldoorlog, toen Malta zich verzette tegen de Aslanden. Voor zijn rol in de Tweede Wereldoorlog kreeg het zelfs het George Cross, de hoogste Britse burgerlijke onderscheiding voor moed.

1.2. Tijdens de Top van Helsinki van 10 en 11 december 1999 heeft de Europese Raad het groene licht gegeven voor het openen van toetredingsonderhandelingen met Malta en nog vijf andere kandidaat-lidstaten (de zgn. Helsinki-groep).

1.3. Zowel economisch als politiek staat Malta even ver als de "kopgroeplanden", want het voldoet aan alle criteria die de Europese Raad in Kopenhagen heeft vastgesteld. Het heeft een functionerende markteconomie en wordt in staat geacht het hoofd te bieden aan de concurrentiedruk binnen de Unie, mits het verdergaat met het herstructureren van zijn industrie (waar het overigens ook zónder EU-lidmaatschap in het verschiet ernstig werk van zou moeten maken).

1.3.1. Er moet evenwel nog één belangrijke hinderpaal uit de weg worden geruimd. Malta is namelijk de enige kandidaat-lidstaat waar nog geen duidelijke politieke consensus over het EU-lidmaatschap is bereikt. Zolang het niet vaststaat dat àlle politieke geledingen vóór toetreding zijn - en dat ook zullen blijven - kan men niet zonder meer stellen dat Malta klaar is voor het EU-lidmaatschap.

1.4. In dit advies wordt nagegaan in hoeverre Malta's economie en bevolking op dit moment in staat zijn het acquis over te nemen en de met het EU-lidmaatschap samenhangende verplichtingen na te komen. Zowel de reeds bereikte resultaten als de nog resterende problemen worden erin op een rijtje gezet en ook de politieke controverse rond Malta's toetreding wordt erin aangesneden omdat er van toetreding geen sprake kan zijn als de politieke wil daartoe ontbreekt.

1.5. De rapporteur werd bij de voorbereiding van dit advies bijgestaan door de heer MIZZI (Maltees Bureau voor het Bedrijfsleven), aan wie hij veel dank is verschuldigd. Een delegatie van de studiegroep heeft van 21 tot en met 23 maart 2001 een bezoek aan Malta gebracht(1).

2. Verloop van Malta's voorbereiding op de toetreding

2.1. De volgende aspecten van de toetredingsproblematiek worden in een afzonderlijk document behandeld: de betrekkingen tussen Malta en de Europese Unie in de afgelopen decennia, de politieke en sociaal-economische situatie, het verloop van de toetredingsonderhandelingen, mogelijke knelpunten bij de onderhandelingen, de houding van de Maltezen ten aanzien van het EU-lidmaatschap en de financiële steunverlening aan Malta.

3. Malta en het EU-lidmaatschap: stand van zaken

3.1. Er is op Malta nog geen duidelijke politieke consensus over het EU-lidmaatschap. De huidige regeringspartij, de Nationalistische Partij, vindt dat Malta zo spoedig mogelijk moet toetreden, niet alleen om historische en politieke redenen, maar ook omdat het dan meer gemotiveerd zal zijn en over meer middelen zal beschikken om zijn structurele problemen aan te pakken.

3.2. De Labourpartij daarentegen wil de toetreding nog even uitstellen totdat de grootste problemen zijn opgelost. In afwachting wil zij met de Unie wel vriendschappelijke relaties onderhouden en zelfs een vrijhandelsassociatie aangaan. Volgens haar dient Malta zich er voorlopig toe te beperken een soort "Zwitserland in de Middellandse Zee" te worden.

3.3. De Nationalistische Partij wil na afloop van de toetredingsonderhandelingen - en in ieder geval vóór de volgende parlementsverkiezingen, die voor januari 2004 zijn gepland - een referendum over het EU-lidmaatschap houden. De Labourpartij heeft evenwel al laten weten dat zij, ongeacht de uitkomst van dit referendum, Malta's toetredingsverzoek weer zal intrekken als zij na de komende parlementsverkiezingen weer aan de macht zou komen.

3.3.1. Uit de laatste opiniepeilingen blijkt dat vóór- en tegenstanders van toetreding elkaar nagenoeg in evenwicht houden en dat vele Maltezen zich nog geen definitieve mening hebben gevormd.

3.4. Malta voldoet aan alle criteria van Maastricht, behalve het begrotingscriterium (verhouding tussen begrotingstekort en BBP). Zijn staatsschuld bedraagt momenteel zo'n 59 % van het BBP. Hoewel Malta daarmee beneden de drempel van 60 % blijft en zelfs beter scoort dan menige lidstaat, is het toch nog niet uit de gevarenzone: als de stijgende trend van de afgelopen jaren aanhoudt, zal nog tijdens het onderhandelingsproces de 60 %-drempel worden overschreden.

3.4.1. Malta's BBP per capita bedraagt thans, uitgedrukt in koopkrachtpariteiten, 52 % van het EU-gemiddelde.

3.4.2. Malta heeft een exportgerichte economie (in 1999 was de uitvoer van goederen en diensten goed voor 89 % van zijn BBP). Zijn voornaamste handelspartner is de Unie, die maar liefst 65 % van de Maltese invoer voor haar rekening neemt, wat haar overigens een aanzienlijk handelsoverschot oplevert.

3.4.3. Zijn voornaamste economische sectoren zijn: elektronica, scheepvaart, scheepsbouw en toerisme. De sterk versnipperde landbouwsector neemt slechts 2,5 % van het BBP voor zijn rekening.

3.4.4. Malta heeft een hoge bevolkingsdichtheid (1200 inwoners per km2) en is sterk verstedelijkt (21 % van zijn grondgebied is bebouwd).

3.4.5. De Maltese economie moet het vooral hebben van zeer kleine bedrijven: 95 % van de bedrijven hebben minder dan 10 werknemers.

3.5. Malta heeft een stuurgroep opgericht - het MEUSAC - om het toetredingsproces op een transparante manier te laten verlopen en alle belanghebbende kringen een stem in het kapittel te geven.

3.5.1. Sommige door het MEUSAC geraadpleegde organisaties klagen erover dat zij te weinig tijd krijgen om hun achterban te raadplegen.

3.6. Malta heeft op 18 september 2000 zijn eerste "nationaal programma voor de overname van het acquis" gepubliceerd. Daarin wordt aangegeven welke maatregelen nog moeten worden genomen en hoeveel een en ander gaat kosten.

3.6.1. Bij de onderhandelingen over het energiehoofdstuk heeft Malta een overgangsperiode van vier jaar weten te bedingen om een strategische olievoorraad te kunnen aanleggen.

3.6.1.1. De Unie heeft te kennen gegeven dat het Maltese elektriciteitsnet hoogstwaarschijnlijk als een "klein geïsoleerd net" zal worden beschouwd, hetgeen betekent dat Malta na zijn toetreding waarschijnlijk in aanmerking zal komen voor een afwijking van de liberaliseringsrichtlijn.

3.6.1.2. Op het vlak van het vrij verkeer van goederen werd Malta een overgangsperiode van vier jaar toegekend voor het verlengen van de vergunningen voor het in de handel brengen van farmaceutische producten.

3.6.1.3. Ten aanzien van het vrij verkeer van werknemers heeft Malta een overgangsperiode van zeven jaar weten te bedingen. Gedurende deze periode mag het maatregelen treffen om zich te beschermen tegen een mogelijke toestroom van arbeidskrachten uit andere lidstaten die op Malta werk komen zoeken. In tegenstelling tot de andere kandidaat-lidstaten verwacht Malta na zijn toetreding veeleer een toestroom van buitenlandse arbeidskrachten dan een uittocht van eigen arbeidskrachten.

3.6.2. In totaal werden bij de onderhandelingen tot dusverre 28 hoofdstukken geopend, waarvan er inmiddels al 17 voorlopig werden afgesloten. Malta hoopt nog tijdens het Belgische voorzitterschap het landbouwhoofdstuk te kunnen openen.

3.7. Een aantal onderdelen van het acquis levert nog problemen op. Over deze aspecten moet nog verder worden onderhandeld.

3.7.1. Zo bevat de Maltese wetgeving nog een aantal bepalingen die de aankoop van onroerende goederen door in het buitenland verblijvende Maltezen bemoeilijken.

3.7.2. Verder beschikt Malta nog niet over de benodigde bestuurscapaciteit om de naleving van de intellectuele-eigendomsregeling af te dwingen (capaciteitsproblemen bij politie en douane, ontbreken van een regeling voor het buitengerechtelijk afwikkelen van geschillen).

3.7.3. Ook op het vlak van de mededingingsproblematiek heeft Malta nog een paar drukke jaren voor de boeg: het dient niet alleen zijn wetgeving verder aan te passen, maar het moet ook een tandje bijzetten in het herstructurerings-, liberaliserings- en privatiseringsproces. Verder moet het zijn subsidies voor de scheepsbouwsector geleidelijk aan afschaffen.

3.7.4. In de visserijsector moeten nog twee problemen worden aangepakt, nl. het douanerecht van 15 % op de uitvoer van vis en de kwestie van de 25-mijlszone die Malta heeft ingesteld om zijn visbestanden te beschermen.

3.7.5. Ook maakt de Unie zich zorgen over de staat van de Maltese visserijvloot, en met name over de talrijke inspecties en het grote aantal Maltese schepen dat in EU-havens aan de ketting wordt gelegd. Malta's vloot, die heel wat olietankers telt, is de op drie na grootste vloot ter wereld. Het is duidelijk dat de Maltese Maritieme Autoriteit de controle op de in Malta geregistreerde schepen, die voor de overgrote meerderheid eigendom zijn van reders uit derde landen, niet aankan.

3.7.6. De toepassing van het milieu-acquis gaat Malta zo'n 5 % van zijn BBP kosten. Problematisch zijn vooral de afvalproblematiek en de watervoorziening (beschikbaarheid, kwaliteit en kosten).

3.7.7. Op landbouwgebied moeten nog twee belangrijke problemen worden aangepakt, nl. de douanerechten op ingevoerde landbouwproducten en de versnippering en inefficiëntie van de landbouwsector, die de concurrentie met de rest van de Unie niet aankan.

3.7.8. Malta heeft voor vier onderdelen van het sociale acquis een overgangsperiode gevraagd, nl. voor de richtlijnen over organisatie van de arbeidstijd, blootstelling aan lawaai op het werk, tijdelijke en mobiele bouwplaatsen en gebruik van arbeidsmiddelen op de werkplek. Een aantal Maltese ondernemers vindt de gevraagde overgangsperiodes te kort.

3.7.9. Met de indiening van een wetsontwerp inzake productaansprakelijkheid wordt in de loop van dit jaar een belangrijke stap gezet op het vlak van de consumentenbescherming. Of de richtlijn over pakketreizen op korte termijn zal kunnen worden toegepast is nog onduidelijk aangezien er pas in 2002 een toezichthoudende instantie voor de toerismesector komt.

3.7.10. Het Maltese bedrijfsleven claimt lage BTW-tarieven en zou graag zien dat kleine bedrijven zo veel mogelijk worden vrijgesteld van BTW-verplichtingen en dat Malta een nul-tariefregeling mag invoeren naar het voorbeeld van de regeling die voor Ierland en het Verenigd Koninkrijk geldt. Bovendien is het bang dat het streven naar belastingharmonisatie binnen de Unie tot een verhoging van de algemene belastingdruk voor het bedrijfsleven zal leiden.

3.8. Het overleg tussen regering en sociale partners is geformaliseerd via de oprichting van de Maltese Raad voor Economische en Sociale Ontwikkeling, een zelfregulerend orgaan dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van regering, werkgevers en vakbonden.

3.8.1. De rest van het maatschappelijk middenveld wordt slechts sporadisch bij dit overleg betrokken, maar alle partijen zijn van oordeel dat deze dialoog in de toekomst verder zal worden uitgebouwd.

3.8.2. De Maltese regering heeft onlangs voorgesteld een Gemengd Raadgevend Comité EU-Malta, bestaande uit zes Maltese en zes EU-leden, op te richten.

3.9. Voor sommige sectoren van de Maltese economie zal het EU-lidmaatschap ingrijpende gevolgen hebben.

3.9.1. Het toerisme is een van Malta's belangrijkste economische sectoren, maar zijn expansiemogelijkheden worden aanzienlijk beperkt door een gebrek aan ruimte, voorzieningen en middelen. Verder baren ook bepaalde aspecten van het acquis op het vlak van de werkgelegenheid de sector zorgen.

3.9.2. Ook de scheepsbouw- en scheepsreparatiesector is voor de Maltese economie van groot belang. De sector maakt evenwel aanzienlijke verliezen en moet bijgevolg dringend worden geherstructureerd. Er moet ook worden onderhandeld over een regeling voor de geleidelijke afschaffing van de subsidies die aan deze sector worden verleend.

3.9.3. De verwerkende industrie is vooral beducht voor de impact van een aantal richtlijnen op sociaal gebied (arbeidsvoorwaarden, arbeidsvormen, veiligheid en gezondheid op de werkplek). Malta telt een groot aantal zeer kleine bedrijven, waarvan de meeste werknemers niet bij een vakbond zijn aangesloten, met als gevolg dat werkgevers en werknemers in de praktijk niet de mogelijkheid hebben om op maat gesneden overeenkomsten te sluiten.

3.9.4. De vogeljacht is op Malta een populaire sport. De zowat 15000 vogeljagers vrezen dat Malta's toetreding tot de Unie weleens tot aanzienlijke beperkingen en misschien zelfs tot een algeheel verbod op de vogeljacht zou kunnen leiden. Het is dan ook weinig waarschijnlijk dat zij vóór Malta's toetreding zullen stemmen, tenzij er een bevredigend compromis uit de bus komt.

3.9.5. Het eiland Gozo is dubbel gehandicapt. De Gozitanen hopen dan ook dat de Unie hun met gulle hand te hulp zal schieten.

3.9.6. Om het vrij verkeer van kapitaal volledig te kunnen realiseren moet Malta het EMU-acquis toepassen.

3.9.7. Het Maltese gerecht kampt met een aanzienlijke achterstand, reden waarom de autoriteiten een aantal hervormingen hebben doorgevoerd. De verwachting is evenwel dat deze situatie na Malta's toetreding tot de Unie nog zal verergeren door het feit dat de toetreding een toename van het aantal geschillen met zich mee zal brengen.

3.10. In tegenstelling tot de Midden- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten komt Malta niet in aanmerking voor ISPA- of SAPARD-steun. Het Comité is van oordeel dat de ISPA-regeling ook voor Malta zou moeten gelden.

4. Conclusies

4.1. De Maltezen zijn het er in het algemeen over eens dat Malta niet onder een drastische structurele hervorming van zijn economie uitkomt, of het nu wel of niet toetreedt tot de Unie. Zij zijn van oordeel dat hun land alleen op die manier in staat kan worden gesteld zich aan de veranderende wereld aan te passen en zijn mannetje te staan in de alsmaar verder "globaliserende" economie. Wel zijn sommigen van mening dat het door de regering vastgestelde tijdschema voor de toetreding, en dus ook voor de overname van het acquis, veel te krap is en dat hun land zich rustiger op zijn toetreding moet kunnen voorbereiden. Het is evenwel zonder meer duidelijk dat het vooruitzicht op toetreding een katalysatoreffect heeft. Men kan zich zelfs afvragen of er zonder deze stimulans wel iets van de door te voeren hervormingen terecht zou zijn gekomen.

4.1.1. De Maltese regering houdt bij de overname van het acquis een bijzonder strak tempo aan en is vastbesloten dit proces op tijd af te ronden.

4.2. Om al deze nieuwe wetten en regels te kunnen toepassen en de naleving ervan te kunnen afdwingen moeten nog de nodige instituties in het leven worden geroepen, niet alleen op het niveau van de overheid, maar ook op het niveau van het justitieel apparaat, dat de te verwachten vloed aan geschillen moet kunnen verwerken.

4.3. Tegenstanders van toetreding hebben de neiging om met EU-steun opgezette voorlichtingsprogramma's af te doen als "propaganda". Feit is evenwel dat slechts een klein deel van de Maltese bevolking precies weet wat toetreding tot de Unie concreet inhoudt. Aangezien de Maltezen zich vroeg of laat in een referendum vóór of tegen toetreding tot de Unie zullen moeten uitspreken - een beslissing die verreikende gevolgen zal hebben - is het van groot belang dat hierover zo veel mogelijk informatie wordt verstrekt.

4.4. Malta heeft om een aantal afwijkingen en overgangsregelingen verzocht. Bij het Maltese bedrijfsleven valt hier en daar kritiek te beluisteren op het geringe aantal of de geringe duur van de gevraagde overgangsregelingen, hoewel Malta méér overgangsregelingen heeft gevraagd dan welke andere kandidaat-lidstaat ook. Een en ander is mede een gevolg van het feit dat Malta als eiland met specifieke problemen kampt en bovendien beseft dat het met een aantrekkelijk aanbod moet komen wil de bevolking zich achter het toetredingsproject scharen.

4.5. Malta kan bogen op een goed ontwikkelde sociale dialoog, die nog steeds verder wordt uitgebouwd. NGO's en andere middenveldorganisaties vormen geen integrerend deel van deze dialoog, maar zijn er wel zijdelings bij betrokken.

4.6. De Maltese overheid heeft via het MEUSAC een brede maatschappelijke discussie over de geplande toetreding op gang gebracht. Bij de geraadpleegde organisaties, en met name de vrijwilligersorganisaties, valt hier en daar evenwel de kritiek te beluisteren dat zij niet in staat zijn om binnen de gestelde termijn de vloed aan informatie over de toetredingsproblematiek te verwerken en tot een gefundeerd standpunt te komen. Verder zijn zij er niet over te spreken dat de regering de resultaten van impactstudies niet bekend heeft gemaakt of er pas mee voor de dag kwam toen Malta zijn onderhandelingsstandpunt al bekend had gemaakt.

4.6.1. Na het bezoek van de ESC-delegatie aan Malta heeft de Maltese regering evenwel aangekondigd dat de resultaten van de impactstudies vanaf april 2001 openbaar zullen worden gemaakt.

4.7. Malta heeft een goed ontwikkeld sociale-zekerheidssysteem, dat zeker niet onderdoet voor de regeling die in de meeste van de huidige lidstaten van toepassing is.

4.8. Het voorstel om een Gemengd Raadgevend Comité EU-Malta op te richten kan alleen maar worden toegejuicht. Wel is het zo dat de twee delegaties in een Gemengd Raadgevend Comité in de regel uit vertegenwoordigers van de sociale partners en andere groeperingen van het maatschappelijk middenveld bestaan. Aangezien de Gemengde Raadgevende Comités de regering van de betrokken kandidaat-lidstaat adviseren, is het niet logisch dat in de delegaties ook vertegenwoordigers van de regering worden opgenomen.

4.9. Het verdient overweging om Malta zowel vóór als ná zijn toetreding in aanmerking te laten komen voor steun uit het ISPA.

Wil het resultaat van de toetredingsonderhandelingen aanvaardbaar zijn voor de Maltese bevolking, dan moeten op bepaalde terreinen bevredigende resultaten worden geboekt (hierop wordt in een afzonderlijk document nader ingegaan). Het Maltese onderhandelingsteam zal, bij voorkeur al in een vroeg stadium, moeten bekijken welke strategie moet worden gevolgd als Malta's standpunt op bepaalde cruciale terreinen voor de Unie onaanvaardbaar zou blijken.

4.10. De Maltezen beseffen terdege dat toetreding tot de Unie en overname van het acquis twee kanten van dezelfde medaille zijn en dat er geen sprake kan zijn van een "Europa à la carte". Zij vinden het evenwel onredelijk dat de Unie de kandidaat-lidstaten bepaalde afwijkingen of overgangsregelingen ontzegt terwijl sommige van de huidige lidstaten nog niet eens aan het desbetreffende onderdeel van het acquis moeten voldoen. Zij zijn er evenmin over te spreken dat op het stuk van de afdwingbaarheid van de regels en voorschriften aan de kandidaat-lidstaten hogere eisen worden gesteld dan aan de huidige lidstaten.

4.11. Daar Malta economisch, politiek en sociaal goed ontwikkeld is en grote vorderingen maakt met het overnemen van het acquis, zal het waarschijnlijk samen met de kopgroeplanden tot de Unie kunnen toetreden. De vraag blijft evenwel of ook de daarvoor vereiste politieke wil aanwezig is.

Brussel, 11 juli 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Zie het Report on a fact-finding visit to Malta conducted as part of the preparation of an opinion on "Malta on the road to accession", R/CES 460/2001.