52009DC0180

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 29.4.2009

COM(2009) 180 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Opvangen van de gevolgen van de vergrijzing in de EU(Vergrijzingsverslag 2009)

1. Inleiding

Voor het eerst in de geschiedenis is de overgrote meerderheid van de Europese burgers in staat om tot op zeer hoge leeftijd een actief, gezond en vol leven te lijden. Tegelijkertijd bieden vergrijzende samenlevingen nieuwe kansen aan innovatieve ondernemingen omdat er vraag ontstaat naar nieuwe of aangepaste goederen en diensten. De combinatie van vergrijzing en lage geboortecijfers resulteert echter ook in belangrijke economische, budgettaire en sociale uitdagingen. Europa is begonnen met zich op deze uitdagingen voor te bereiden en sommige lidstaten hebben in dit verband reeds bemoedigende vooruitgang geboekt, met name door hun pensioenstelsels te hervormen en een beter evenwicht tussen beroeps- en gezinsleven te bewerkstelligen. Indien evenwel geen verdere institutionele en beleidswijzigingen worden doorgevoerd, zullen de demografische trends naar verwachting ingrijpende veranderingen in onze samenlevingen teweegbrengen, waardoor de solidariteit tussen generaties in het gedrang kan komen en nieuwe eisen aan toekomstige generaties kunnen worden gesteld. Deze trends zullen grote gevolgen hebben voor de potentiële groei en tevens tot sterke opwaartse druk op de overheidsuitgaven leiden, niet alleen in termen van uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg, maar ook in termen van uitgaven voor infrastructuur, huisvesting en onderwijs.

Tijdens diverse achtereenvolgende bijeenkomsten heeft de Europese Raad erop gewezen dat de gevolgen van de vergrijzing voor de Europese sociale modellen moeten worden aangepakt. Het beleid staat daarbij voor een veelomvattende uitdaging. Het dient immers niet alleen rekening te houden met de lopende discussie over de modernisering van de socialezekerheidsstelsels en de verlenging van het werkzame leven in het kader van de follow-up van de Top van Hampton Court van oktober 2005, de hernieuwde Lissabonstrategie, de vernieuwde EU-strategie voor duurzame ontwikkeling en het "geïntegreerde klimaat- en energiebeleid", de open coördinatiemethode voor pensioenen, gezondheidszorg en langdurige zorg en een strategie voor jongeren[1], maar het moet er tegelijkertijd ook voor zorgen dat er in het kader van het stabiliteits- en groeipact vooruitgang wordt geboekt in de richting van houdbare overheidsfinanciën.

Het is binnen dit kader dat de Raad (Ecofin) het Comité voor economische politiek heeft opgedragen en de Commissie heeft verzocht de budgettaire projecties voor de lange termijn tegen eind 2009 te actualiseren. De gezamenlijke projecties[2], waarin van nieuwe, geoptimaliseerde methoden wordt gebruikgemaakt, bevestigen in grote lijnen de projecties van 2006. Deze projecties vormen een belangrijk uitgangspunt voor de analyse van de gevolgen van de vergrijzing en maken tevens een integrerend deel uit van het multilaterale begrotingstoezicht van de EU. Zij zullen tevens van nut zijn voor beleidsmakers bij de voorbereiding van hervormingen van het pensioenstelsel en de gezondheidszorg.

In deze mededeling worden de meest recente economische en budgettaire projecties voor de lange termijn gepresenteerd en wordt een eerste overzicht gegeven van het standpunt van de Commissie ten aanzien van het vermogen van Europa om aan de uitdaging van de vergrijzing het hoofd te bieden in het licht van de nieuwe gegevens en de huidige economische ontwikkelingen.

Recente analyse bevestigt dat er zich thans een unieke gelegenheid voordoet (een periode van ongeveer tien jaar waarin het aantal arbeidskrachten zal blijven toenemen) voor het doorvoeren van de structurele hervormingen die vergrijzende samenlevingen vereisen[3]. Indien thans geen actie wordt ondernomen, zal de EU later minder goed in staat zijn om aan de toekomstige behoeften van een vergrijzende bevolking te voldoen.

De economische crisis kan het des te dringender maken de uitdagingen van de vergrijzing aan te pakken. Een doelgerichte en goed gecoördineerde beleidsreactie op de crisis, zoals geschetst in het op 26 november 2008 door de Commissie aangenomen Europees economisch herstelplan[4], moet dan ook worden gezien als een kans om met vereende krachten de recessie te overwinnen door op korte termijn de economische activiteit te ondersteunen en door hervormingen door te voeren om de investeringen in een duurzamere economie en samenleving te verhogen en de leeftijdsgerelateerde uitgaven betaalbaar te houden[5]. Investeringen ter verbetering van de scholingsgraad en het menselijk kapitaal zullen het effect van de crisis op korte termijn helpen opvangen en tegelijkertijd de samenleving helpen om zich op de vergrijzing voor te bereiden.

2. Uitdagingen op lange termijn van de vergrijzing van de bevolking

Economische gevolgen van de vergrijzing

Langetermijnprojecties zijn geen prognoses: zij gaan uit van de veronderstelling dat het beleid ongewijzigd blijft en verschaffen daardoor belangrijke informatie over wat de gevolgen zullen zijn als geen actie wordt ondernomen. De laatste projecties die in het Vergrijzingsverslag 2009 zijn gepresenteerd, zijn gebaseerd op de nieuwe demografische projecties die Eurostat in april 2008 heeft bekendgemaakt. Demografische ontwikkelingen lopen van land tot land weliswaar sterk uiteen, maar thans wordt verwacht dat de totale EU-bevolking in 2060 even groot zal zijn als vandaag het geval is dankzij een licht herstel van het vruchtbaarheidscijfer in sommige lidstaten en dynamischere immigratiestromen. In 2006 werd nog aangenomen dat de EU-bevolking mettertijd zou teruglopen. De nieuwe demografische projecties verschillen echter niet veel qua bevolkingsstructuur en bevestigen dat mag worden aangenomen dat lage geboortecijfers, een toenemende levensverwachting en een aanhoudende instroom van migranten in 2060 zullen resulteren in een vrijwel ongewijzigde maar veel oudere totale EU-bevolking[6]. Dit betekent dat in de EU de huidige verhouding van vier mensen in de werkende leeftijd (tussen 15 en 64 jaar) per persoon ouder dan 65 zou evolueren naar een verhouding van slechts twee tegen een. Verwacht wordt dat de grootste daling zich in de periode 2015-2035 zal voordoen, wanneer de babyboomgeneratie met pensioen gaat.

Voor de EU als geheel zal de arbeidsparticipatie naar verwachting toenemen van 70½% in 2007 tot 74% in 2060. Het grootste deel van deze stijging zal vóór 2020 plaatsvinden. Aangenomen wordt dat het verschil tussen de participatiegraad van mannen en vrouwen geleidelijk zal afnemen, vooral in landen waar dit momenteel vrij groot is. Al met al wordt ervan uitgegaan dat de werkgelegenheidsgraad zal oplopen van 65½% in 2007 tot ongeveer 70% in 2060. De werkgelegenheidsgraad van oudere werknemers zal naar verwachting toenemen als gevolg van de in tal van lidstaten doorgevoerde hervormingen die erop gericht zijn het beroepsleven te verlengen. Aangenomen wordt evenwel dat de werkgelegenheid in de EU tegen het jaar 2060 per saldo met ongeveer 19 miljoen personen zal teruglopen. In de periode 2020 tot en met 2060 zullen de in de meeste landen stijgende arbeidsparticipatie en de in sommige landen toenemende netto-immigratie alleen volstaan om de aan de krimpende beroepsbevolking toe te schrijven werkgelegenheidsdaling te matigen.

Wegens het teruglopende arbeidsaanbod zal de productiviteit de bron van de toekomstige economische groei moeten vormen. Een voorzichtige aanname is dat de groei van de arbeidsproductiviteit in de lidstaten zal convergeren naar een historisch langetermijngemiddelde voor de EU van 1¾% en daarmee dicht in de buurt zal komen van dat van de Verenigde Staten voor de zeer lange termijn. Dit zou tot gevolg hebben dat de jaarlijkse potentiële bbp-groei aanzienlijk zal afnemen. Een krimpende beroepsbevolking zal een rem zetten op de groei en op het inkomen per hoofd. Wegens de verschillen in de demografische trends zullen de groeicijfers van land tot land sterk uiteenlopen.

Budgettaire gevolgen van de vergrijzing

Als gevolg van de vergrijzing zal de overheid voor meer leeftijdsgerelateerde overdrachten en diensten moeten zorgen. Er wordt dan ook aangenomen dat de vergrijzing in bijna alle lidstaten aanzienlijke budgettaire gevolgen zal hebben, die reeds in de loop van de volgende tien jaar merkbaar zullen worden. Uitgaande van het huidige beleid wordt algemeen genomen verwacht dat de leeftijdsgerelateerde overheidsuitgaven in de EU en het eurogebied tegen 2060 een gemiddelde toename met respectievelijk ongeveer 4¾ procentpunt en ruim 5 procentpunt van het bbp zullen laten zien, vooral als gevolg van uitgaven voor pensioenen, gezondheidszorg en langdurige zorg. Voor de EU25 ligt de voorspelde stijging iets hoger in vergelijking met de vorige projecties in het Vergrijzingsverslag 2006, namelijk met ongeveer een half procentpunt van het bbp over de hele projectieperiode. De grootste neerwaartse bijstellingen van de budgettaire gevolgen van de vergrijzing ten opzichte van het Vergrijzingsverslag 2006 hebben plaatsgevonden in Portugal, Hongarije en de Tsjechische Republiek (onder meer als gevolg van het effect van de pensioenhervormingen), terwijl de grootste opwaartse herzieningen zijn gemeld in Griekenland, Luxemburg, Malta, Estland, Oostenrijk, Polen en Litouwen (hoofdzakelijk als gevolg van bijgestelde projecties van de veranderingen in de pensioenuitgaven wegens het terugdraaien van hervormingen en betere modelleringtechnieken).

Algemeen genomen bestaan er opmerkelijke verschillen tussen de lidstaten wat de gevolgen van de vergrijzing betreft:

- De overheidsuitgaven zullen wellicht zeer fors stijgen (met 7 procentpunt van het bbp of meer) in negen EU-lidstaten (Luxemburg, Griekenland, Slovenië, Cyprus, Malta, Nederland, Roemenië, Spanje en Ierland), al zal de sterke toename in sommige landen vanaf een vrij laag niveau plaatsvinden.

- Voor een tweede groep landen (België, Finland, Tsjechische Republiek, Litouwen, Slowakije, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Hongarije) vallen de kosten van de vergrijzing weliswaar lager maar nog steeds zeer hoog uit (tussen 4 en 7 procentpunt van het bbp).

- In een laatste groep landen (Bulgarije, Zweden, Portugal, Oostenrijk, Frankrijk, Denemarken, Italië, Letland, Estland en Polen) is er sprake van een gematigder stijging (4 procentpunt van het bbp of minder). Het merendeel van deze landen heeft ingrijpende pensioenhervormingen doorgevoerd, waarbij in diverse gevallen ook ten dele op particuliere pensioenregelingen is overgestapt (Bulgarije, Estland, Letland, Polen en Zweden).

De demografische ontwikkelingen leiden in alle lidstaten tot aanzienlijk hogere overheidsuitgaven voor pensioenen . De pensioenhervormingen die in een aantal lidstaten zijn doorgevoerd, leveren evenwel positieve resultaten op wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën betreft. Bijna alle lidstaten hebben de voorwaarden voor het ontvangen van een overheidspensioen aangescherpt , met name door de pensioenleeftijd te verhogen en de toegang tot vervroegde uittredingsregelingen te beperken. Deze hervormingen, die gewoonlijk over een lange periode zijn gespreid, zouden tot een hogere participatiegraad van oudere werknemers moeten leiden, hetgeen ook kan resulteren in een sterker verband tussen pensioenuitkeringen en pensioenbijdragen, en dus in een grotere stimulans om op de arbeidsmarkt te blijven. Hoewel de werkgelegenheidsgraad van oudere werknemers de laatste jaren is gestegen, blijft er nog heel wat ruimte voor verdere vooruitgang. Slechts ongeveer 50% van de EU-bevolking is nog steeds aan het werk op de leeftijd van 60 jaar.

De hervormingen leiden gaandeweg ook tot een geleidelijk kleiner wordend aandeel van de overheidspensioenen in de totale pensioenvoorziening . Dit proces voltrekt zich via diverse mechanismen, zoals onder meer wijzigingen in de indexatie van de uitkeringen, hetgeen er in sommige landen toe kan leiden dat de uitkeringen trager stijgen dan de lonen. Recente analyse wijst uit dat het toekomstige relatieve inkomen van gepensioneerden in een aantal lidstaten scherp zal teruglopen[7]. Bij de beoordeling van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën moet rekening worden gehouden met het risico dat ontoereikende pensioenen resulteren in een onvoorziene vraag naar ad-hocverhogingen van de pensioenen of een grotere vraag naar andere uitkeringen. Dit maakt het des te noodzakelijker om de problematiek van de toereikendheid en betaalbaarheid van pensioenen gezamenlijk aan te pakken[8]. Er zijn voorbeelden van lidstaten waar de toekomstige toereikendheid van pensioenen onlangs is verbeterd zonder de betaalbaarheid ervan in gevaar te brengen (bv. Estland).

Tal van landen hebben niet alleen hun openbare pensioenstelsels hervormd, maar tegelijkertijd ook aanvullende pensioenregelingen ingevoerd en zijn tevens van plan deze regelingen verder uit te breiden. Sommige landen hebben zelfs een deel van de bijdragen onttrokken aan de openbare stelsels en bestemd voor verplichte, op kapitaaldekking berustende pensioenregelingen onder particulier beheer (Bulgarije, Estland, Letland, Hongarije, Polen, Slowakije en Zweden). Momenteel bevinden deze kapitaaldekkingsstelsels zich in de opbouwfase, maar de komende decennia zullen zij een aanzienlijk aandeel in het totale pensioenpakket gaan vertegenwoordigen. Verscheidene landen (bv. Zweden, Denemarken, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Ierland) vertrouwen al in ruime mate op particuliere bedrijfspensioenen en sommige daarvan zijn voornemens dergelijke pensioenen een nog prominentere rol toe te bedelen.

Verwacht wordt dat de gezondheidszorgstelsels in de EU in de toekomst voor ernstige uitdagingen zullen komen te staan. Voorspeld wordt dat de overheidsuitgaven voor gezondheidszorg in de EU tegen 2060 met 1½ procentpunt van het bbp zullen stijgen. Gezonder leven kan ertoe bijdragen de toekomstige uitgaven te beperken. Er bestaat ook een grote correlatie tussen de uitgaven voor gezondheidszorg enerzijds en de inkomensstijging en technologische vooruitgang anderzijds. Nieuw ontwikkelde methoden voor vroegtijdige diagnose en behandeling dragen in sterke mate bij tot de uitgavenstijging, maar een deel van de medische vooruitgang kan op lange termijn ook een kostenbesparend effect blijken te hebben. Investeringen in preventie- en gezondheidstechnologieën zullen resulteren in instrumenten voor de bevolking om langer gezond en productief te blijven. De ontwikkeling van behandelingen voor minder bekende ziekten biedt ook kansen op het gebied van groei en werkgelegenheid. Een doeltreffend technologiebeheer is derhalve een belangrijke determinant van de toekomstige uitgaven.

Een vergrijzende bevolking zal ook hogere overheidsuitgaven voor langdurige zorg vereisen. Afgaande op het huidige beleid zouden de overheidsuitgaven voor langdurige zorg tegen 2060 met 1¼% van het bbp toenemen omdat in de toekomst de hoogbejaarden (80 jaar en ouder) de snelst groeiende leeftijdsgroep van de bevolking zullen uitmaken. Ook hier zijn demografische factoren niet de enige oorzaak van de stijging. Momenteel worden zorgbehoevende ouderen veelal op informele basis door verwanten verzorgd. Veranderingen in gezinsstructuren, een hogere arbeidsparticipatie van vrouwen en een toegenomen geografische mobiliteit kunnen in een verminderde beschikbaarheid van mantelzorg resulteren. Voor landen waarvan de formele zorgstelsels minder ontwikkeld zijn, kan de verwachte stijging van de overheidsuitgaven voor langdurige zorg tot een onderschatting van de toekomstige druk op de overheidsfinanciën leiden omdat er wellicht meer formele zorgverstrekking vereist zal zijn.

Hoewel het aantal kinderen de komende decennia zal afnemen, is het niet uitgesloten dat de overheidsuitgaven voor onderwijs in de EU in de toekomst zullen moeten worden opgetrokken om de huidige doelstellingen van het onderwijsbeleid te bereiken, de onderwijsdoelstellingen te halen en de kwaliteit van het onderwijs fors te verbeteren. Voor het garanderen van de toekomstige productiviteitsgroei is het immers van cruciaal belang dat in het menselijk kapitaal van jongeren en van de volwassen beroepsbevolking wordt geïnvesteerd. Daarom is het goed mogelijk dat de tijdens de projectieperiode verwachte geringe daling van de overheidsuitgavenquote voor onderwijs, welke uitsluitend uit veranderingen in de demografische samenstelling voortvloeit (minder kinderen in de toekomst), uitblijft.

3. Voorbereiding op de vergrijzing in tijden van economische recessie

De thans heersende financiële en economische crisis heeft tot een ongewoon scherpe en snelle achteruitgang van de economische activiteit en tot een wereldwijde recessie geleid. De werkgelegenheid wordt zwaar getroffen door de huidige economische neergang. De werkloosheid loopt snel op en de EU loopt het risico dat haar potentiële groei, die al in het gedrang komt door de vergrijzing, afneemt.

De financiële moeilijkheden en de economische neergang leiden tot een snelle teloorgang van de goede vorderingen die de lidstaten de afgelopen jaren hebben gemaakt bij het bewerkstelligen van evenwichtige begrotingen en het reduceren van de totale schuld, nu de regeringen zich verplicht zien in te grijpen om het financiële stelsel te stabiliseren en het herstel te ondersteunen. De vooruitzichten op korte termijn voor de overheidsfinanciën zijn daarom versomberd en de in de voorbije jaren gemaakte vorderingen bij de begrotingsconsolidatie zijn voor een deel tenietgedaan.

De crisis verergert bovendien de economische gevolgen van de vergrijzing van de bevolking voor de pensioenvoorziening, al zullen deze gevolgen in belangrijke mate afhangen van de diepte en duur van de inzinking. De groeivertraging van de reële economie zorgt voor extra budgettaire druk op de omslagstelsels van de overheid wat financiering en bijdragen betreft. De crisis heeft aangetoond dat ook kapitaaldekkingsstelsels kwetsbaar zijn voor de achteruitgang van de financiële markten. Bij toegezegd-pensioenregelingen zijn de gevolgen van de toenemende tekorten wegens de waardedalingen van de activa voelbaar voor de deelnemers in de vorm van aanpassingen van de indexatieregels of bijdragepercentages en het weren van nieuwe deelnemers. Voor de deelnemers in toegezegde-bijdrageregelingen hangt het effect van de crisis in belangrijke mate af van de allocatie van de activa van het pensioenfonds en van de leeftijd van de deelnemer. Oudere werknemers met grote aandelenposities worden het hardst getroffen omdat zij het dichtst bij pensionering staan en de waarde van hun activa scherp is gedaald.

Dit alles wijst erop dat beleidsmakers, regelgevers en toezichthouders dienen bij te dragen tot een prudent beheer van de pensioenspaargelden. Daarom is het noodzakelijk dat Europese pensioenstelsels nauwlettend worden gecontroleerd en dat een diepgaande en open discussie over deze stelsels plaatsvindt. Met name de relatieve rol, opzet en prestatie van de particuliere pijler dienen aan een kritisch onderzoek te worden onderworpen.

In de huidige situatie, die door een zeer zwakke economische activiteit en zeer onzekere vooruitzichten wordt gekenmerkt, zal het vermogen van Europa om snel uit het economische dal te klimmen en aan de uitdaging van de vergrijzing het hoofd te bieden, in cruciale mate afhangen van de onderlinge afstemming tussen de maatregelen ter ondersteuning van het herstel en de structurele hervormingen op langere termijn. Zoals in het Europees economisch herstelplan is onderstreept, moet een doelgerichte en goed gecoördineerde beleidsreactie "slimme" investeringen bevorderen. Dit zijn investeringen in de juiste vaardigheden om energie-efficiëntie te stimuleren, investeringen in schone technologieën en investeringen in infrastructuur en interconnectie die de efficiëntie en de innovatie bevorderen en uiteindelijk het groeipotentieel van Europa verbeteren.

Het is dan ook duidelijk dat de eerste prioriteit erin moet bestaan het Europees economisch herstelplan ten uitvoer te leggen en aldus te voorkomen dat de financiële crisis en de recessie permanent in een lagere groei van de werkgelegenheid en de arbeidsproductiviteit in de EU resulteren, omdat zulks ook nefast zou zijn voor het vermogen van de EU om aan de gevolgen van de vergrijzing het hoofd te bieden.

Zodra de crisis achter de rug is, zullen de langetermijnvooruitzichten ook afhankelijk zijn van de vastberadenheid om, enerzijds, snel naar een situatie van gezonde overheidsfinanciën terug te keren (zoals in het Europees economisch herstelplan wordt aanbevolen) en, anderzijds, de door de demografische verandering vereiste hervormingen door te zetten. Dit zal thans des te belangrijker zijn om het vertrouwen te herstellen in het kader van de strategie om de crisis te bezweren. Even belangrijk is dat de agenda voor structurele hervormingen die erop gericht zijn de demografische uitdaging het hoofd te bieden, wordt versterkt. Dit houdt in dat de werkgelegenheidsgraad sterk moet worden opgevoerd, en met name dat ouder wordende babyboomers moeten worden geholpen en aangemoedigd om op de arbeidsmarkt te blijven in plaats van vervroegd uit te treden zoals eerdere generaties hebben gedaan. Om ervoor te zorgen dat de vergrijzing niet als een bedreiging maar als een historische prestatie wordt gezien, moet Europa er vooral op letten het potentieel van deze babyboomgeneraties niet te verspillen.

De door de Europese Raad van Stockholm van 2001 uitgestippelde drieledige strategie om de economische en budgettaire uitdagingen aan te gaan die de vergrijzing met zich meebrengt (namelijk: i) de schuld snel afbouwen; ii) de arbeidsparticipatie en de productiviteit opvoeren; en iii) het pensioenstelsel en de stelsels voor gezondheidszorg en langdurige zorg hervormen), alsook de vijf beleidsdoelstellingen die in de mededeling van de Commissie van oktober 2006 over de demografische toekomst van Europa zijn aangegeven, blijven relevant als beleidsstrategie voor de middellange termijn[9].

Deze doelstellingen luidden als volgt:

- de demografische heropleving in Europa stimuleren door betere levensomstandigheden voor gezinnen tot stand te brengen;

- de werkgelegenheid in Europa stimuleren door voor meer banen en een langer en beter werkzaam leven te zorgen;

- Europa productiever en dynamischer maken;

- ervoor zorgen dat Europa klaar is voor de opvang en integratie van migranten;

- houdbare overheidsfinanciën in Europa waarborgen en aldus een adequate sociale zekerheid en rechtvaardigheid voor alle generaties garanderen.

- Zorgen voor betere levensomstandigheden voor gezinnen en demografische heropleving

Demografische heropleving vereist dat actie wordt ondernomen met de bedoeling een algemeen maatschappelijk klimaat tot stand te brengen dat openstaat voor de behoeften van gezinnen, een verschuiving in de richting van een kindvriendelijke samenleving te bewerkstelligen en de voorwaarden te scheppen die een beter evenwicht tussen werk en privéleven mogelijk moeten maken. In landen waar werk en privéleven moeilijk met elkaar te combineren zijn, is de arbeidsparticipatie van vrouwen doorgaans laag omdat moeders vaak de arbeidsmarkt verlaten. Ook de geboortecijfers zijn er laag omdat vele mensen vinden dat zij het zich niet kunnen veroorloven kinderen te hebben. Beleidsmaatregelen ter bevordering van de combinatie van werk en privéleven en de gelijkheid van mannen en vrouwen (welke met name resulteren in betere voorwaarden voor ouderschapsverlof en prikkels voor vaders om dergelijk verlof te nemen), alsook het voorzien in meer en betere kinderopvang dienen dan ook prioriteit te blijven genieten. Ook het verlichten van de belastingdruk op tweede verdieners kan worden overwogen, omdat is geconstateerd dat zij qua arbeidsparticipatie gevoeliger zijn voor belastingverlagingen. Dergelijke beleidsmaatregelen leveren immers voordelen op lange termijn op doordat zij ervoor zorgen dat met name vrouwen voeling met de arbeidsmarkt blijven houden.

De meeste lidstaten hebben de door de Europese Raad van Barcelona vastgelegde doelstelling om toegang tot formele kinderopvang te bieden echter nog niet gerealiseerd en zijn zich nog steeds niet ten volle bewust van de voordelen van voorschools onderwijs voor de toekomstige ontplooiing van kinderen en voor het bieden van meer kansen aan kinderen in een achterstandspositie. Investeringen in kinderopvang van goede kwaliteit en in de inzetbaarheid van ouders die loopbaanonderbrekingen nemen, kunnen immers veel vruchten afwerpen. Daarmee wordt overigens ook de ontwikkeling van nieuwe diensten en dus de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen gestimuleerd.

- Meer banen en een langer werkzaam leven

Verhogen van de arbeidsparticipatie en de inzetbaarheid. De vergrijzing vormt een uitdaging voor de overheidsfinanciën omdat zij ertoe leidt dat in de behoeften van een toenemend aantal ouderen moet worden voorzien terwijl de werkzame bevolking afneemt. Op dit gebied is nog veel ruimte voor verbetering. Iets minder dan twee derde (65,4% in 2007) van de beroepsbevolking heeft echt een baan, hetgeen diverse procentpunten lager is dan de doelstelling (70%) die in het kader van de Lissabonstrategie voor 2010 is vastgesteld. Er zijn reeds aanzienlijke vorderingen gemaakt bij het verhogen van de arbeidsparticipatie, met name wat oudere werknemers en vrouwen betreft. De huidige recessie kan echter vooral jongeren en oudere werknemers treffen. De beleidsprioriteit moet er dan ook in bestaan te waarborgen dat jongeren die nu geen plaats vinden op de arbeidsmarkt, geen leven tegemoet gaan waarin zij permanent van uitkeringen afhankelijk zijn, en dat ontslagen oudere werknemers weer aan de slag kunnen zodra de arbeidsmarktsituatie verbetert.

De afgelopen jaren zijn hervormingen van de belasting- en uitkeringsstelsels doorgevoerd, hoofdzakelijk met de bedoeling het arbeidspotentieel beter te benutten. Een van de voornaamste doelstellingen van de diverse recente hervormingsstrategieën bestond erin de afhankelijkheid van uitkeringen te verminderen door werken economisch aantrekkelijker en lonender te maken dan bijstand en door uitkeringstrekkers ertoe aan te moedigen actief op zoek te gaan naar een baan. Het aanpakken van de facetten van belasting- en uitkeringsstelsels die ontradend werken voor de deelneming aan de arbeidsmarkt en voor het in dienst nemen van met name laaggeschoolden, en het versterken van de samenhang tussen deze stelsels en een doelgericht activeringsbeleid zijn allemaal factoren die een structurele verbetering van de werking van de arbeidsmarkten mede in de hand hebben gewerkt. Ondanks deze verbeteringen is het in het licht van de vergrijzing en de snelle technologische ontwikkeling noodzakelijk dat nog meer vooruitgang wordt geboekt om de werkgelegenheidsgraad en de participatiegraad van met name vrouwen en oudere werknemers verder te verhogen en hoog te houden, en de structurele werkloosheid terug te dringen.

Verhogen van de arbeidsparticipatie van oudere werknemers. De hervorming van arbeidsongeschiktheids- en vervroegde-uittredingsregelingen en de verhoging van de effectieve pensioenleeftijd moeten prioriteit blijven genieten, omdat deze maatregelen het arbeidsaanbod van ouderen verhogen en tot een duurzame economische groei bijdragen nu er sprake is van ongunstige demografische ontwikkelingen. Dit zal er ook helpen voor zorgen dat bij het pensioneringsgedrag voldoende rekening wordt gehouden met toekomstige stijgingen van de levensverwachting. De babyboomgeneratie (die thans tussen de 50 en 65 jaar oud is) maakt een groot deel van de beroepsbevolking van Europa uit. Om deze leeftijdsgroep aan te moedigen actief te blijven, moeten obstakels die de toegang tot de arbeidsmarkt belemmeren, zoals verplichte pensioenleeftijden, uit de weg worden geruimd en dienen flexibele pensioneringssystemen te worden ingevoerd die babyboomers in staat stellen te kiezen wanneer zij met pensioen gaan en tevens extra pensioenrechten op te bouwen. Deeltijdarbeid kan een goed instrument zijn om ouderen een adequaat inkomen te garanderen en het arbeidsaanbod te verhogen.

De hervormingsstrategieën moeten echter verder gaan dan het geven van prikkels via pensioen-, belasting- en uitkeringsstelsels[10]. Zij moeten er onder meer ook op gericht zijn de houding ten opzichte van oudere werknemers te veranderen en hun vakbekwaamheid en inzetbaarheid te verhogen door effectief een leven lang leren te bevorderen. Naast arbeidskansen voor een vergrijzende beroepsbevolking moet voor adequate arbeidsomstandigheden worden gezorgd, zoals onder meer een flexibelere werktijd en werkorganisatie. Dergelijke maatregelen zouden ertoe bijdragen zowel de arbeidsparticipatie als de levenskwaliteit van ouderen te verhogen.

Een gezondere oudere bevolking. Een gezondere bevolking zal langer kunnen werken als zij ouder wordt (hetgeen een hogere productiviteit en arbeidsparticipatie zal opleveren) en minder nood hebben aan gezondheidszorg, hetgeen uiteindelijk de druk op de overheidsfinanciën zal doen afnemen. Het verhogen van de gezonde levensverwachting zal van cruciaal belang zijn voor het realiseren van de doelstelling van de Lissabonstrategie om meer mensen aan het werk te krijgen en op de arbeidsmarkt te houden. Vergrijzende samenlevingen bieden tegelijkertijd de mogelijkheid tot snelle werkgelegenheidsschepping in sociale en gezondheidsdiensten en vereisen tevens activerings- en opleidingsmaatregelen.

- Een productiever en dynamischer Europa

Binnen een decennium zal de arbeidsproductiviteit, die hoofdzakelijk afhankelijk is van een hoge scholingsgraad, uitgroeien tot de belangrijkste determinant van de toekomstige economische groei. 13% van de vrouwen en 17% van de mannen tussen 18 en 24 jaar hebben echter ten hoogste lager secundair onderwijs gevolgd en worden als vroegtijdige schoolverlaters aangemerkt. Deze percentages komen weliswaar neer op een bescheiden verbetering in vergelijking met het begin van dit decennium, maar blijven nog ver verwijderd van de voor 2010 vastgelegde doelstelling om deze cijfers tot 10% of minder terug te dringen. Een hoge scholingsgraad gaat hand in hand met een grotere arbeidsparticipatie en is een eerste vereiste voor een leven lang leren en dus voor het vermogen van oudere werknemers om op de arbeidsmarkt te blijven. De toekomstige productiviteitsgroei is ook afhankelijk van de technologische vooruitgang, die op zijn beurt afhangt van, enerzijds, het vermogen van universiteiten om afgestudeerden voort te brengen die in staat zijn onderzoek te verrichten en, anderzijds, investeringen in onderzoek en ontwikkeling. Hij hangt ook af van een snelle omarming van nieuwe technologieën door ondernemingen en van beleidsmaatregelen ter verbetering van de Europese O&O- en innovatiesystemen.

Samenlevingen waarin mensen langer leven, bieden kansen om nieuw producten en diensten te ontwikkelen. De groeimogelijkheden van deze toekomstige markten zijn enorm en aangezien langer leven geen verschijnsel is dat tot Europa beperkt blijft, kunnen de ontwikkelde oplossingen, producten en diensten ook worden geëxporteerd naar derde landen, waar nieuwe markten kunnen worden aangeboord[11]. Daarnaast moeten de onderzoek- en ontwikkelingsinspanningen worden toegespitst op de ontwikkeling van kostenefficiëntere medische behandelings- en preventiestrategieën. Deze inspanningen moeten worden gecombineerd met krachtiger prikkels voor een rationeel gebruik van de middelen waardoor de uitgaven sterk kunnen worden gereduceerd.

Europa's veranderende demografische samenstelling kan ook kansen bieden voor het ontwikkelen van producten en diensten die op de behoeften van ouderen zijn afgestemd. Er kunnen ook nieuwe technologieën worden ontwikkeld om ouderen in staat te stellen zelfstandig te blijven en langer in hun eigen huis te blijven wonen en om de wijze van zorgverstrekking te veranderen, onder meer door het personaliseren van diensten in het licht van de unieke behoeften en voorkeuren van patiënten[12]. Investeringen in onderwijs, onderzoek en ontwikkeling kunnen in de toekomst een groot rendement opleveren en mogen tijdens de crisis dan ook niet worden teruggeschroefd. Om de mobiliteit van iedereen te verbeteren en tegelijkertijd de rechten van passagiers met verminderde mobiliteit te versterken, zal ook in de modernisering van de vervoersinfrastructuur moeten worden geïnvesteerd, hetgeen tijdens de crisis tevens de vraag in stand kan helpen houden.

- Opvang en integratie van migranten

In tal van lidstaten heeft immigratie uit derde landen voor een hogere groei gezorgd. Hoewel de crisis op korte termijn tot minder arbeidskansen zal leiden en de tekorten aan arbeidskrachten en bepaalde vaardigheden zal reduceren, is op langere termijn voor een goed georganiseerd beleid voor wettelijke immigratie een belangrijke rol weggelegd bij het aanvullen van arbeidstekorten. Integratie blijft echter een belangrijke uitdaging vormen en vereist tevens dat problemen in verband met sociale samenhang worden aangepakt. Migranten en hun nakomelingen zijn vaak minder hoog geschoold of hebben moeilijkheden om hun vaardigheden optimaal te benutten. Daardoor is de kans groter dat zij werkloos zijn en armoede kennen. Hoewel de Europese arbeidsmarkten als gevolg van de crisis onder druk staan, kunnen verslechterende sociale omstandigheden in hun landen van herkomst nog steeds resulteren in een aanhoudende instroom van migranten in de EU, die het dus wellicht moeilijker zullen hebben om een baan te vinden. Tegen deze achtergrond kan de integratie van migranten en hun nakomelingen voor nog meer problemen zorgen, die op EU-niveau moeten worden aangepakt[13].

- Waarborgen van houdbare openbare financiën

Volgens de laatste projecties zullen de overheidsuitgaven in diverse lidstaten waarschijnlijk een zeer forse stijging te zien geven (al zal de sterke toename in sommige gevallen vanaf een vrij laag niveau plaatsvinden). In de lidstaten waar het effect op de overheidsfinanciën het grootst is, zullen hervormingen van de sociale stelsels moeten worden doorgevoerd, met name van het pensioenstelsel, maar ook van andere programma's (hoofdzakelijk gezondheidszorg) om de tendens van de uitgaven op lange termijn om te buigen.

Er is nog veel ruimte om de stelsels voor gezondheidszorg en langdurige zorg efficiënter te maken. De kostenefficiëntie in de gezondheidszorg kan worden verbeterd en de ongelijkheden op gezondheidsgebied kunnen worden verminderd door meer aandacht te besteden aan eerstelijnszorg, preventie, gezondheidsbevordering en een betere coördinatie en een rationeler gebruik van de middelen. In sommige landen beschikt de sector van de gezondheidszorg echter nog steeds over te weinig middelen[14].

De recessie mag daarom in geen geval leiden tot een onderbreking van de hervorming van het pensioenstelsel, de gezondheidszorg en de langdurige zorg, of tot een vermindering van de absoluut noodzakelijke investeringen in onderwijs en onderzoek. Eigenlijk is het nu dringender dan ooit om beslissingen over hervormingen te nemen. Deze maatregelen zijn immers van cruciaal belang voor de toekomstige economische kracht van Europa.

4. De uitdagingen aangaan

Op diverse beleidsterreinen dient actie te worden ondernomen. Coördinatie op Europees niveau kan de uitwisseling van optimale werkwijzen vergemakkelijken, synergieën ontwikkelen en negatieve overloopeffecten verminderen. Bovendien valt het aspect overheidsfinanciën onder het op regels gebaseerde kader van het stabiliteits- en groeipact. De uitdagingen van de vergrijzing moeten worden aangegaan door voort te bouwen op de beleidskaders die de afgelopen paar jaar zijn ingevoerd, en met name de Lissabonstrategie, die het algemene actiekader vormt.

De Europese Commissie zal op de volgende wijze bijdragen tot het aanpakken van de uitdagingen:

- Verdiepen en uitbreiden van het toezicht tot andere terreinen dan het begrotingsbeleid teneinde de structurele hervormingen beter in de algemene beleidscoördinatie te helpen inpassen [15]. In de huidige situatie omvat dit het volgen en toetsen van de tenuitvoerlegging van de nationale herstelplannen in het kader van het stabiliteits- en groeipact. Tevens zal bijzondere aandacht worden besteed aan het verbeteren van de kwaliteit van de overheidsfinanciën. De houdbaarheid en kwaliteit van de overheidsfinanciën zouden ook zeer gebaat zijn bij hervormingen in de sociale zekerheid die gericht zijn op een verbetering van de inkomensbescherming, maar die het tegelijk ook aantrekkelijker maken om aan het werk te gaan (de flexizekerheidsaanpak). Wel moet de macro-economische stabiliteit budgettair gewaarborgd blijven.

- Wat pensioenen, gezondheidszorg en langdurige zorg betreft, zal de Commissie de lidstaten blijven steunen in hun inspanningen om de efficiëntie en effectiviteit van de sociale uitgaven te verbeteren, en tevens de sociale, economische en budgettaire gevolgen van de vergrijzing in het oog blijven houden in het kader van de Lissabonstrategie, het EU-begrotingskader gevormd door het stabiliteits- en groeipact en de open coördinatiemethode (OCM) voor sociale bescherming en sociale integratie. Wat de op kapitaaldekking gebaseerde pensioenen betreft, is de Commissie voornemens om samen met de Raad en de lidstaten na te gaan welke lessen kunnen worden getrokken op het gebied van de opzet van de regeling, het regelgevingskader ter bescherming tegen insolventie en de beoogde deelnemers, zodat een adequate en betaalbare particuliere pensioenvoorziening in de lidstaten kan worden gegarandeerd. Teneinde de verwachte toename van de overheidsuitgaven binnen de perken te houden, moeten beleidsmaatregelen worden ontwikkeld die de zorgbehoevendheid reduceren, de behoefte aan formele zorg bij ouderen met een handicap beperken, formele zorgverstrekking thuis veeleer dan in instellingen bevorderen, of, meer in het algemeen, de kostenefficiëntie van langdurige zorg verbeteren, bv. door de invoering van e-gezondheidszorg en telezorg.

- Wat financiële diensten en belastingen betreft, zal de Commissie snel werk maken van de maatregelen die zij in haar mededeling aan de Europese Raad heeft uiteengezet[16]. Het herstellen van de goede werking van de financiële markten is niet alleen van essentieel belang om ervoor te zorgen dat zij hun rol ter ondersteuning van de groei en de werkgelegenheid effectief vervullen, maar ook om de financiële activa van vandaag en morgen, met inbegrip van aanvullende pensioenregelingen en aanvullende ziektekostenverzekeringen, te beschermen.

- Wat onderwijs, opleiding en O&O betreft, zal de Commissie samen met de lidstaten blijven werken aan een verbetering van de evaluatie van de toekomstige vaardigheidsbehoeften en afstemming van vaardigheden op EU-niveau en aan de evaluatie van de efficiëntie van het hoger onderwijs. In het kader van de hernieuwde Lissabonstrategie zal zij de ontwikkeling van efficiënte en rechtvaardige onderwijs- en opleidingsstelsels in de hand werken teneinde de productiviteit te bevorderen.

Concluderend kan worden gesteld dat de regeringen, die momenteel met een ernstige economische en financiële crisis worstelen, ook blijvend met een dure demografische transitie zullen worden geconfronteerd. Wil Europa de demografische uitdaging met succes aanpakken, dan moet het kunnen blijven rekenen op een bloeiende, dynamische economie met een toenemende productiviteit en efficiënt functionerende markten. Om de huidige moeilijke economische situatie te boven te komen, zullen in de eerste plaats, zoals in het Europees economisch herstelplan is uiteengezet, de nodige stappen moeten worden ondernomen om een spoedig herstel van de recessie te bewerkstelligen en zal een geloofwaardige herstelstrategie moeten worden gevolgd zodra de opleving inzet. Voorts is het van cruciaal belang dat de lidstaten, zoals in het kader van de Lissabonstrategie is aangegeven, investeren in het verhogen van hun groeipotentieel op langere termijn om de gevolgen van de demografische verandering aan te kunnen.

Daarom komt het er in de eerste plaats op aan alle nodige beleidsmaatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de EU uit de financiële en economische crisis komt met een solide groeipotentieel en het vermogen om haar menselijk kapitaal optimaal te benutten. Daartoe is het van essentieel belang dat een veelomvattende herstelstrategie wordt gevolgd die op structurele hervormingen is gebaseerd. Dit houdt met name in dat het beroepsleven dient te worden verlengd en de arbeidsparticipatie van jongeren, vrouwen en oudere werknemers moet worden verhoogd, belasting- en uitkeringsstelsels volgens het flexizekerheidsbeginsel moeten worden hervormd om werken lonend te maken, pensioenstelsels dienen te worden hervormd, en stelsels voor gezondheidszorg en langdurige zorg efficiënter moeten worden gemaakt. Dit alles dient te gebeuren in combinatie met het verrichten van de nodige investeringen in onderwijs en onderzoek en kinderopvang. In deze context is ook de doeltreffende integratie van migranten en hun nakomelingen van belang, alsook de verdere ontwikkeling van een goed georganiseerd beleid van legale immigratie om aan de toekomstige arbeidsbehoefte het hoofd te kunnen bieden. Onder de huidige omstandigheden zal een sterke nadruk op deze beleidsmaatregelen Europa helpen om weerbaarder uit de huidige recessie te komen en aan de uitdagingen van een vergrijzende samenleving het hoofd te bieden.

De EU kan sterker uit de huidige economische crisis komen door de hervormingsagenda krachtdadig ten uitvoer te leggen, massaal in de kwaliteit van het menselijk potentieel te investeren en de belemmeringen voor de volledige benutting van de beroepsbevolking uit de weg te ruimen. Daarom is het nu tijd voor sociale innovatie die geïnspireerd is op eerdere succesvolle ervaringen en hervormingsprocessen in de diverse lidstaten. Een sterk pleidooi voor hervormingen past niet alleen in een economische agenda. Het past ook in een agenda die ten doel heeft de huidige en toekomstige generaties een goede gezondheid, goed onderwijs en een goede levenskwaliteit te garanderen. Het past eveneens in een agenda die Europa in staat zal stellen de toekomst met vertrouwen tegemoet te zien.

* * *

Statistische bijlage

Tabel 1 – Arbeidsmarktontwikkelingen op lange termijn

[pic]

Bron: "2009 Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060)", European Economy (verschijnt binnenkort).

Grafiek 1 – Voorspelde potentiële groeipercentages, EU-aggregaten(gemiddelde jaarlijkse groeipercentages)

[pic]

Bron: "2009 Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060)", European Economy (verschijnt binnenkort).

Tabel 2 – Leeftijdsgerelateerde overheidsuitgaven, 2007-2060(verandering als percentage van het bbp)

[pic]

Bron: "2009 Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060)", European Economy (verschijnt binnenkort).

Grafiek 2 – Vergelijking van de kosten van de vergrijzing in 2009 en 2006, 2007-2050(procentpunten van het bbp)

[pic]

Bron: "2009 Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060)", European Economy (verschijnt binnenkort).

[1] COM(2009) 200 definitief.

[2] Zie het " 2009 Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060) ", European Economy (verschijnt binnenkort), en het " Demography Report 2008: Meeting Social Needs in an Ageing Society " (SEC(2008) 2911).

[3] COM(2006) 571 definitief.

[4] COM(2008) 800 definitief.

[5] Zie het " 2006 Sustainability Report ", European Economy, nr. 4, 2006.

[6] Zie het " 2009 Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060) ", European Economy (verschijnt binnenkort), en het " Demography Report 2008: Meeting Social Needs in an Ageing Society " (SEC(2008) 2911).

[7] COM(2009) 58 definitief.

[8] COM(2006) 574 definitief.

[9] COM(2006) 571 definitief.

[10] Zie COM(2007) 733 definitief en "Werkgelegenheid in Europa 2007".

[11] Er zijn reeds regionale initiatieven ontplooid, zoals het Silver Economy Network van Europese regio's (waaraan 11 Europese regio's deelnemen), waarbij wordt samengewerkt om de ontwikkeling en verkoop te stimuleren van innovatieve producten en diensten die voor oudere consumenten zijn bedoeld. Zie Sen@er webpagina http://www.silvereconomy-europe.org/network/about_en.htm.

[12] COM(2007) 332 definitief en COM(2007) 329 definitief.

[13] In dit opzicht zullen het onlangs in het leven geroepen Europees Integratieforum en de bijbehorende speciale website (http://www.integration.eu) nuttige instrumenten zijn.

[14] COM(2009) 58 definitief.

[15] COM(2008) 238 definitief.

[16] COM(2009) 114 definitief.