19.1.2011   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 18/44

3.1.1

Una serie di fattori può essere all'origine dell'apparizione dei «nuovi» lavoratori autonomi, vale a dire lavoratori che esercitano attività non integrate, a priori, nelle categorie tradizionali delle professioni autonome come l'agricoltura e le libere professioni (2). Si possono citare numerosi fenomeni:

3.1.2

Alla luce di queste evoluzioni, le pubblicazioni scientifiche, sulla base di ricerche empiriche, hanno individuato diverse categorie di lavoratori autonomi. Le categorie utilizzate più frequentemente sono le seguenti (3):

3.1.3

Parallelamente a queste definizioni, per circoscrivere statisticamente il lavoro autonomo, l'inchiesta di Eurostat sulla forza lavoro (Labour Force Survey) distingue tra i seguenti gruppi:

3.1.4

Esiste un vero e proprio problema di quantificazione del lavoro autonomo economicamente dipendente. Solo nei paesi in cui tale categoria è stata riconosciuta giuridicamente esiste una delimitazione più precisa dei lavoratori che, pur essendo autonomi, lavorano in una situazione di dipendenza economica. Tuttavia, è indubbio che almeno una parte dei lavoratori considerati statisticamente come lavoratori autonomi si trova di fatto, nell'esercizio della sua attività, in condizioni di dipendenza economica nei confronti di un cliente o committente.

3.1.5

Esaminando i dati europei disponibili per quanto riguarda l'entità del lavoro autonomo (5), si può notare che nel 2007, in ciascuno degli Stati membri, i lavoratori autonomi senza dipendenti rappresentavano almeno il 50 % del totale dei lavoratori autonomi. In alcuni Stati membri la percentuale era ancora più elevata (70 % o più), ad esempio nella Repubblica ceca, in Lituania, in Portogallo, in Slovacchia e nel Regno Unito. Se si tiene conto delle trasformazioni economiche e sociali all'origine della comparsa delle nuove forme di lavoro autonomo, e se si considera l'esperienza dei paesi che hanno regolamentato queste nuove espressioni del lavoro autonomo, non si può non pensare che una parte estremamente significativa di questa folta schiera di own account worker lavori in situazioni di dipendenza economica.

3.1.6

Dall'osservazione degli sviluppi degli ultimi decenni risulta che in Europa, da un lato, si procede verso un maggiore inquadramento professionale di una parte dei lavoratori autonomi, e dall'altro, aumentano le forme di lavoro dipendente svolto nel quadro di forme giuridiche differenti dal contratto di lavoro. Ne risulta l'esigenza di individuare i criteri che definiscono tale dipendenza economica e di predisporre meccanismi statistici che permettano di tenere conto delle persone che lavorano nel quadro di tale regime di prestazione di servizi.

3.2.1

L'UE si preoccupa ormai da anni della protezione dei lavoratori autonomi. A questo riguardo, si può citare la raccomandazione 2003/134/CE del Consiglio, del 18 febbraio 2003 (6), relativa al miglioramento della protezione della salute e della sicurezza sul lavoro dei lavoratori autonomi. Le sfide legate alla protezione dei lavoratori autonomi si riflettono inoltre nei dibattiti in corso in merito alla nuova proposta di direttiva sull'applicazione del principio della parità di trattamento tra gli uomini e le donne che esercitano un'attività autonoma.

3.2.2

Inoltre, la distinzione tra lavoratori subordinati e lavoratori autonomi è al centro delle discussioni attuali in merito alla modifica della direttiva 2002/15/CE concernente l'organizzazione dell'orario di lavoro delle persone che effettuano operazioni mobili di autotrasporti.

3.2.3

Quanto alla questione del lavoro autonomo economicamente dipendente, essa è stata più volte affrontata espressamente a livello europeo. La relazione di Alain Supiot, consegnata alla Commissione europea nel 2000 (7), riconosceva ad esempio l'esistenza di lavoratori che, pur non potendo essere considerati dipendenti, si trovano in condizioni di dipendenza economica nei confronti di un unico committente, e raccomandava che venissero riconosciuti a questi lavoratori dei «diritti sociali» giustificati da tale dipendenza.

3.2.4

Nel Libro verde sulla modernizzazione del diritto del lavoro, pubblicato nel 2006 (8), la Commissione osservava che «Anche il lavoro autonomo è un mezzo per far fronte alle esigenze di ristrutturazione, di riduzione dei costi diretti o indiretti della manodopera e di gestione delle risorse in modo più flessibile in circostanze economiche impreviste. Esso riflette inoltre la scelta di un modello commerciale da parte di imprese orientate verso la fornitura di servizi e che portano a compimento progetti completi per i loro clienti. In molti casi il lavoro autonomo riflette la libera scelta di svolgere un'attività indipendente malgrado i livelli inferiori di protezione sociale in cambio di un controllo più diretto sulle condizioni di lavoro e di retribuzione». Sulla base di ciò, la Commissione affermava inoltre che: «Il concetto di “lavoro autonomo economicamente dipendente” comprende situazioni che non rientrano né nella nozione ben stabilita di lavoro dipendente, né in quella del lavoro autonomo. Questa categoria di lavoratori non dispone di un contratto di lavoro. Essi possono non ricadere nell'ambito d'applicazione della legislazione del lavoro poiché occupano una “zona grigia” tra il diritto del lavoro e il diritto commerciale. Anche se formalmente “autonomi”, essi rimangono economicamente dipendenti da un solo committente o cliente/datore di lavoro per il loro reddito. Questo fenomeno dovrebbe essere chiaramente distinto dall'utilizzazione, deliberatamente falsa, della qualificazione di lavoro autonomo».

3.2.5

Anche il CESE, nel parere in merito al Libro verde, affronta la questione (9).

4.1.1

La concezione giuridica del lavoro autonomo economicamente dipendente può portare a vedere quest'ultimo come categoria intermedia tra lavoro subordinato e lavoro autonomo.

4.1.2

Finora soltanto un numero limitato di Stati membri riconosce il concetto di lavoratore autonomo economicamente dipendente in quanto tale, sebbene secondo forme e in gradi diversi, e cerca di darne una definizione. Questa categoria intermedia di lavoratori, a metà strada tra lavoro autonomo e lavoro subordinato, dà origine a nuove forme di occupazione, quantunque con portata e contenuti diversi a seconda dei paesi. Gli esempi principali sono Austria, Germania, Italia, Portogallo, Spagna e Regno Unito. In Italia, ad esempio, la nozione di parasubordinazione si applica ai lavoratori con contratto di collaborazione coordinata e continuativa o contratto di collaborazione a progetto. Nel Regno Unito, worker e employee sono due categorie distinte: il worker si distingue dal lavoratore subordinato (employee) in quanto esegue il suo lavoro senza essere sottoposto all'autorità di un datore di lavoro. In Austria esistono forme contrattuali specifiche, riconosciute dalla legislazione, in cui si possono trovare elementi di una concezione generale del lavoro autonomo economicamente dipendente: ciò vale, ad esempio, per i free service contract. I lavoratori assunti con questo tipo di contratto si distinguono dai lavoratori dipendenti in quanto, pur lavorando prevalentemente per una sola persona e in base a un calendario prestabilito, non sono legati da un rapporto di subordinazione. In Germania vi è il concetto di arbeitnehmerähnliche Person (lavoratore «simil-dipendente»): questa categoria di lavoratori, che nel diritto del lavoro viene trattata come categoria distinta, designa le persone che, nel quadro di un contratto commerciale o di prestazione di servizi, eseguono direttamente il lavoro, senza assumere dipendenti, e il cui fatturato è garantito per oltre il 50 % da un solo cliente. L'esempio più recente e completo di definizione del lavoro autonomo economicamente dipendente è dato dalla Spagna. Lo statuto dei lavoratori autonomi, adottato nel 2007, definisce il lavoratore autonomo economicamente dipendente in base a più criteri: si tratta di una persona che esercita personalmente, direttamente e in modo abituale un'attività economica o professionale a scopo di lucro prevalentemente a vantaggio di una persona fisica o giuridica, denominata cliente, da cui dipende per almeno il 75 % dei redditi provenienti da tale attività. Questo statuto è incompatibile con una società civile o commerciale (10).

4.1.3

Dall'osservazione dei sistemi nazionali che hanno riconosciuto per legge l'esistenza di una nuova categoria giuridica si possono trarre numerose constatazioni. Innanzitutto, in tutti i casi, si tratta né più né meno che della creazione di una nuova categoria, distinta tanto dal lavoro subordinato che da quello autonomo e, a maggior ragione, da quella dell'imprenditore vero e proprio. L'obiettivo perseguito in questi diversi paesi non è quindi quello di trasformare i lavoratori autonomi, ma economicamente dipendenti, in lavoratori subordinati, quanto piuttosto di conferire loro uno statuto specifico, che comporti specifiche forme di protezione, giustificate dalla loro dipendenza economica. Per questo motivo, nei diversi casi citati, lo statuto di lavoratore autonomo economicamente dipendente esclude l'esistenza di un rapporto giuridico di subordinazione. Nella grande maggioranza dei paesi dell'UE, quest'ultimo aspetto costituisce l'elemento chiave nella definizione giuridica del lavoratore subordinato. È quindi subordinato il lavoratore che opera sotto la direzione e il controllo di un'altra persona, definita in questo caso datore di lavoro. Questa situazione è essa stessa caratterizzata da una serie di elementi: obbligo di fornire personalmente la prestazione, lavoro per un unico datore di lavoro per un determinato periodo di tempo, assenza di responsabilità per quanto riguarda i rischi finanziari dell'impresa, lavoro effettuato per conto d'altri, ecc. Alla luce di questo criterio, se tutti i lavoratori subordinati sono economicamente dipendenti, non tutti i lavoratori autonomi economicamente dipendenti sono invece necessariamente lavoratori subordinati.

4.1.4

Rimane comunque necessario stabilire dei criteri che consentano di caratterizzare la dipendenza economica. Si tratta di un compito complesso anche se non impossibile, come attestano le varie regolamentazioni nazionali in materia. Si possono innanzitutto adottare criteri relativi alla persona del lavoratore stesso: in particolare, il lavoratore autonomo economicamente dipendente può essere definito come colui che esegue personalmente e direttamente la prestazione richiesta, senza ricorrere all'impiego di lavoratori subordinati (è quanto avviene, ad esempio, in Spagna). Altri criteri, che possono essere utilizzati congiuntamente ai precedenti, si rapportano allo stato di dipendenza economica in sé. Essi possono riferirsi alla quota del fatturato proveniente da un unico cliente (nel qual caso bisogna stabilire la soglia esatta del fatturato a partire da cui si ha dipendenza economica), oppure alla durata del rapporto tra il lavoratore e il cliente (quanto maggiore sarà la durata, tanto maggiore la dipendenza economica nei confronti del cliente). Quest'ultimo criterio viene utilizzato in Italia per riconoscere l'esistenza di un rapporto di collaborazione coordinata e continuativa. Un ulteriore criterio viene infine proposto a volte dagli esperti in materia: il professor Perulli (11), ad esempio, ritiene che si possa parlare di dipendenza economica del lavoratore soltanto quando la sua organizzazione produttiva dipende dall'attività del cliente. In altre parole, il lavoratore deve essere incapace di accedere al mercato in quanto tutta la sua organizzazione produttiva (in particolare i materiali e le tecnologie utilizzate) sono rivolte verso la soddisfazione dei bisogni di un unico cliente.

4.2.1

Nei paesi che riconoscono l'esistenza di una categoria intermedia tra lo statuto di lavoratori subordinati e quello di lavoratori autonomi, si osserva che lo stato di dipendenza economica dà origine a una serie di diritti, non riconosciuti ad altri tipi di lavoratori autonomi, ma inferiori a quelli dei lavoratori subordinati. Il lavoratore autonomo economicamente dipendente può beneficiare di diritti in materia di protezione sociale, o anche di garanzie analoghe a quelle offerte dal diritto del lavoro ai lavoratori subordinati. In quanto tali, questi diritti possono applicarsi ai rapporti individuali tra il lavoratore e il suo cliente (reddito minimo, durata del lavoro, ecc.), ma si può anche arrivare al riconoscimento del diritto dei lavoratori autonomi economicamente dipendenti a organizzarsi e intraprendere azioni collettive per difendere e perseguire i loro interessi professionali. Ciò illustra l'idea che la dipendenza, quantunque soltanto economica e non giuridica, giustifica una protezione particolare.

4.2.2

In materia di protezione sociale, negli Stati interessati può esistere un livello intermedio di protezione sociale più elevato rispetto a quello offerto ai normali lavoratori autonomi. In Italia, ciò avviene per i lavoratori assunti con contratto di collaborazione a progetto, che in caso di gravidanza, malattia, infortunio sul lavoro e pensione beneficiano di garanzie molto vicine a quelle accordate ai lavoratori dipendenti. Ciò vale anche per il Regno Unito, dove in caso di malattia i worker beneficiano di un'indennità stabilita per legge.

4.2.3

Per quanto riguarda le regole che disciplinano l'esercizio dell'attività lavorativa, il lavoratore autonomo economicamente dipendente, pur non essendo un lavoratore subordinato, beneficia in generale di una parte della protezione offerta a quest'ultima categoria.

4.2.4

Chiaramente, al di là di questa osservazione generale, l'entità della protezione accordata al lavoratore autonomo economicamente dipendente varia significativamente a seconda dei paesi: nel Regno Unito i worker beneficiano di protezione in materia di salario minimo, ore di lavoro e ferie. In Spagna, in una prospettiva molto più ambiziosa, lo statuto del 2007 riconosce al lavoratore autonomo economicamente dipendente i seguenti diritti:

4.2.5

Al di là della protezione destinata ai lavoratori autonomi economicamente dipendenti, tutti i lavoratori autonomi nell'UE dovrebbero, come stabilito dalla raccomandazione del Consiglio del 18 febbraio 2003, godere di un grado minimo di protezione sociale (ad esempio in materia di sicurezza sociale, formazione professionale e accesso alla prevenzione dei rischi professionali). Ciò garantirebbe che a tutti i lavoratori in generale, a prescindere dal loro statuto giuridico, sia garantita una protezione sociale di base.

5.1.1

Come si è visto, solo una minoranza degli Stati membri dell'UE riconosce nelle propria legislazione la categoria del lavoratore autonomo economicamente dipendente. Al di là della diversità delle realtà economiche e sociali dei vari paesi, questo stato di cose riflette anche le legittime riserve in merito a tali statuti intermedi. Vi è quindi da temere che, anche se vengono chiarite le categorie giuridiche in questione, un riconoscimento del lavoro giuridicamente dipendente faccia di fatto confluire verso questa categoria persone che fino a quel momento erano lavoratori subordinati, ad esempio nel quadro delle strategie di esternalizzazione delle imprese. L'esperienza italiana conferma, in certa misura, questo rischio. In effetti, quando, nel 2003, il governo italiano istituisce i contratti di collaborazione a progetto, il suo scopo è quello di trasformare dei falsi lavoratori autonomi in lavoratori subordinati. Ma dal 2003 al 2005 si assiste invece a un sensibile aumento del numero di lavoratori parasubordinati. Queste preoccupazioni spiegano probabilmente la ferma opposizione dei governi e delle parti sociali di numerosi Stati membri dell'UE alla creazione di statuti intermedi tra quello di lavoratore subordinato e quello di lavoratore autonomo. A titolo di esempio, la confederazione sindacale britannica TUC, nel corso del congresso del 2009, ha adottato una mozione in cui si raccomanda che il numero delle categorie di lavoratori nel Regno Unito sia limitato a due: quello di lavoratore subordinato e quello di lavoratore autonomo.

5.1.2

È vero che le riflessioni sul riconoscimento del lavoro autonomo economicamente dipendente non possono essere completamente scisse da quelle relative al «falso lavoro autonomo». Quest'ultimo costituisce una realtà di cui si possono trovare testimonianze in molti paesi dell'UE, in modo particolare in settori come l'edilizia, in cui questa pratica illecita è talmente diffusa da giustificare la recente adozione di una posizione comune da parte delle parti sociali europee del settore. È innegabile che vi siano lavoratori formalmente autonomi (entrambe le parti definiscono in questi termini il rapporto di lavoro che le lega) che però esercitano la loro attività nelle stesse condizioni del lavoro subordinato. Queste situazioni corrispondono in generale all'ipotesi che il datore di lavoro qualifichi le prestazioni effettuate come lavoro autonomo per evitare l'applicazione del diritto del lavoro e/o del diritto in materia di sicurezza sociale. Alla luce di questa realtà, la raccomandazione n. 198 dell'OIL (12) chiede ai governi di adottare dei criteri chiari nelle loro legislazioni, che consentano di distinguere il rapporto di lavoro subordinato per lottare contro il falso lavoro autonomo. Si tratta indubbiamente di una questione di primaria importanza, distinta, però, da quella del lavoro autonomo economicamente dipendente. Anche nei paesi che riconoscono questa forma di occupazione, essa rimane infatti giuridicamente ben distinta da quella del lavoro subordinato. In altre parole, lo statuto di lavoratore autonomo economicamente dipendente è concepibile soltanto se la sua definizione è ben distinta da quella di lavoratore subordinato. Il criterio della subordinazione giuridica svolge sicuramente un ruolo centrale a questo proposito. Se una persona lavora in condizioni che fanno di lei un lavoratore subordinato, non dovrebbe essere possibile qualificarla come economicamente dipendente. Ovviamente, ciò presuppone, come raccomandato dall'OIL, che nel diritto nazionale il lavoro subordinato sia definito nel modo più chiaro e preciso possibile. In altri termini, bisogna poter distinguere il lavoro autonomo economicamente dipendente dal lavoro subordinato, e ciò presuppone che ciascuna delle due nozioni sia chiaramente definita. Ciò implica anche che bisogna disporre di mezzi efficaci per controllare il rispetto della legge. Queste sono le condizioni affinché il riconoscimento dello statuto di lavoratore autonomo economicamente dipendente consenta di proteggere meglio non i falsi, bensì i veri lavoratori autonomi e di completare lo statuto di lavoratore subordinato.

5.1.3

Un'altra preoccupazione, una volta che il lavoro autonomo economicamente dipendente viene riconosciuto, è che il rapporto commerciale tra un cliente e un lavoratore autonomo economicamente dipendente si protragga nel tempo in modo tale per cui quest'ultimo si trovi, in pratica, a lavorare in modo permanente per il cliente. Seppure all'origine si è trattato di un vero rapporto commerciale, il suo protrarsi per un periodo di tempo più o meno lungo deve portare a definire le condizioni e gli strumenti affinché il lavoratore autonomo economicamente dipendente possa accedere allo statuto di lavoratore subordinato del cliente, diventato suo datore di lavoro.

5.2.1

In tutti gli Stati che l'hanno adottato, il riconoscimento dello statuto di lavoratore autonomo economicamente dipendente costituisce lo strumento per conferire maggiori protezioni giuridiche a lavoratori che non sono lavoratori subordinati, bensì dei veri e propri lavoratori autonomi, e al tempo stesso si trovano in una situazione tale da non poter beneficiare della protezione economica derivante dalla possibilità di lavorare per più committenti. Sotto questo aspetto, oltre alla protezione che può offrire in termini di sicurezza sociale e di statuto professionale, il riconoscimento del lavoro autonomo economicamente dipendente può anche essere uno strumento per rafforzare l'imprenditorialità e la libera iniziativa economica. Si può quindi immaginare che il lavoratore autonomo economicamente dipendente possa beneficiare di un sostegno specifico nella gestione della sua impresa (consulenza, aiuti finanziari) che gli consenta di svilupparla e di uscire infine dalla situazione di dipendenza.

5.2.2

Inoltre, la riflessione sul lavoro autonomo economicamente dipendente deve tener conto dell'interesse dei consumatori. La prestazione di servizi ai consumatori è infatti spesso accompagnata dalla creazione di catene di subappalto che implicano lavoratori autonomi e lavoratori autonomi economicamente dipendenti. Quando ad esempio un consumatore contatta una grande impresa per chiedere l'installazione del gas, dell'elettricità, del telefono o della televisione digitale, oppure per un controllo o per la riparazione di un apparecchio, in generale il lavoro viene eseguito, per conto dell'impresa di riferimento, da un lavoratore autonomo, che si assumerà interamente la responsabilità di fornire un servizio soddisfacente. La posizione dominante di cui godono le grandi imprese sul mercato, in un contesto oligopolistico, permette loro di imporre condizioni molto dure per quanto riguarda il prezzo pagato al subappaltatore, così costretto ad accettare una notevole diminuzione del margine di redditività abituale per il servizio prestato. In questo scenario, il lavoratore autonomo si trova di fronte all'alternativa seguente: scegliere di raggiungere la soglia di redditività necessaria oppure offrire un servizio di buona qualità. In questo contesto, riconoscere il lavoro autonomo economicamente dipendente per equilibrare il rapporto contrattuale che lega il lavoratore al committente significa ridurre le pressioni economiche che gravano sul lavoratore e contribuire a garantire un servizio di migliore qualità al consumatore finale.

5.3.1

La diversità degli statuti professionali esistenti nei diversi Stati membri dell'UE incide inevitabilmente sul funzionamento del mercato europeo, in particolare nel caso delle prestazioni di servizio transfrontaliere. Ciò avviene in special modo quando il servizio viene fornito da un lavoratore autonomo in uno Stato diverso dal suo Stato di residenza, in quanto il lavoratore, non essendo un lavoratore subordinato, si vedrà applicare le norme del suo Stato d'origine (13) - una situazione che si configura come una vera e propria questione a livello europeo.

5.3.2

Più globalmente, l'analisi congiunta delle parti sociali europee (14), pubblicata nell'ottobre 2007, conferma la tendenza dell'occupazione a concentrarsi nel settore dei servizi in conseguenza delle trasformazioni che hanno interessato le organizzazioni produttive. Tale analisi induce a pensare che le moderne forme di organizzazione del lavoro e della produzione debbano portare a riesaminare la nozione stessa di subordinazione nel lavoro, al di là della cosiddetta subordinazione giuridica pura e semplice.

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si riconosce che lavoratori autonomi e lavoratori subordinati possono svolgere un lavoro in comune (considerandi 4 e 5),

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si afferma che in linea generale i lavoratori che esercitano la loro attività professionale al di fuori di un rapporto di lavoro con un datore di lavoro non sono coperti e protetti dalle direttive comunitarie che riguardano la salute e la sicurezza sul lavoro (considerando 5),

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si sottolinea che i lavoratori autonomi possono essere esposti a rischi per la salute e la sicurezza analoghi a quelli che corrono i lavoratori dipendenti (considerando 6),

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nelle raccomandazioni finali si menziona l'esigenza di adottare misure rivolte a sensibilizzare gli interessati attraverso le loro organizzazioni rappresentative.