15.1.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 11/34

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) condivide l'opinione della Commissione secondo cui il vasto programma regolamentare di riforme finanziarie che ha preceduto l'attuale "Pacchetto sull'Unione bancaria" é essenziale anche se non sufficiente, per rispondere alla crisi e stabilizzare l'Unione economica e monetaria (UEM) (1), per ristabilire la fiducia nell'euro e nel futuro del'UE, e infine per migliorare la governance e combattere la crescente frammentazione dei mercati bancari dell'Unione. Per tale motivo, il CESE giudica adeguato il pacchetto di misure riassunto nella tabella di marcia (COM(2012) 510 final) e nei due atti legislativi che l'accompagnano (COM(2012) 511 final e COM(2012) 512 final), il secondo dei quali forma anch'esso oggetto del presente parere.

1.2.

Il CESE si complimenta per la completezza del lavoro svolto dalla Commissione e di cui condivide la richiesta di adottare le misure prima della fine del 2012 e di elaborarle scrupolosamente tenendo conto degli effetti sulle banche e sulle economie nazionali. In tale contesto è indispensabile una certa lungimiranza da parte dei governi degli Stati membri per costruire più Europa e un'Europa migliore, cedendo competenze e facendo in modo che esse vengano applicate, grazie ad un controllo di elevata qualità e ad una maggiore integrazione, al fine di garantire una vera e propria governance europea, socialmente utile ed economicamente efficiente.

1.3.

L'urgenza di tali misure, così come la loro inadeguatezza, deriva dal fatto che i costi vanno ben oltre i 4 000 miliardi e mezzo di euro messi finora a disposizione dai contribuenti per soccorrere le banche dell'UE. La crisi finanziaria ha provocato la peggior recessione mondiale dai tempi della grande depressione, soprattutto nella zona euro, dove ristabilire la fiducia nella moneta unica e nella governance delle sue istituzioni risulta pertanto più indispensabile e urgente. Nuove norme più rigorose daranno sicurezza ai cittadini e ai mercati, anche se la messa in discussione delle disposizioni esistenti, la vaghezza delle nuove norme e i ritardi nella loro applicazione possono essere fonte di una maggiore incertezza. Da ciò consegue che i tempi di adeguamento delle istituzioni che sostengono l'euro devono essere anch'essi più brevi e definiti con precisione.

1.4.

Il CESE sollecita in particolare la conclusione di un rapido accordo per l'entrata in vigore del Meccanismo di vigilanza unico. Questo significa iniziare l'unificazione già a partire dal 2013, senza fissare scadenze incerte, in quanto l'obiettivo fondamentale iniziale è quello di salvare l'euro in modo da ridurre al minimo i costi di eventuali ristrutturazioni o chiusure per i contribuenti, mettendo a disposizione ex ante risorse sufficienti e garantendo l'assunzione dei costi di risoluzione da parte di azionisti e creditori.

1.5.

Il CESE accoglie favorevolmente il fatto che la BCE disponga sin dall'inizio di un consiglio di vigilanza che eviti potenziali conflitti d'interesse con le sue attività monetarie.

1.6.

Il CESE approva inoltre il fatto che la BCE si assuma la responsabilità di controllare tutte le banche dell'Unione, anche le più piccole, in particolare i conti consolidati dell'attività transfrontaliera applicando il corpus unico vigente. Approva inoltre che ad essa vengano attribuite funzioni, competenze e risorse indispensabili per garantire l'individuazione di rischi tali da mettere in pericolo la sostenibilità delle banche e che venga imposto a queste ultime di attuare misure correttive adeguate attraverso un coinvolgimento attivo delle autorità di vigilanza nazionali nel Meccanismo di vigilanza unico. È inoltre giusto che le autorità di vigilanza nazionali continuino ad essere responsabili della protezione dei consumatori, anche se la proposta della Commissione non dice in che modo si debbano affrontare i possibili conflitti d'interesse tra il livello europeo di vigilanza prudenziale e le competenze conferite alle autorità nazionali.

1.7.

Per quanto concerne le politiche macroprudenziali, il CESE reclama un ruolo più importante per il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS) e per la Banca centrale europea (BCE) nel quadro di un sistema finanziario maggiormente integrato e chiede alla Commissione maggiore concretezza nell'interazione tra le autorità nazionali e la BCE.

1.8.

Il CESE accoglie favorevolmente l'intenzione di promuovere la partecipazione dei paesi fuori della zona euro che si servono della clausola opt in, che dà loro diritti equivalenti a quelli dei paesi della zona euro attraverso processi di partecipazione più facili e attraenti, senza violare le disposizioni del TFUE.

1.9.

Per il CESE è indispensabile conseguire un buon collegamento tra l'Autorità bancaria europea (ABE) e la BCE, pur sapendo che in una prima fase vi sarà una sovrapposizione di ruoli. Per quanto concerne il processo decisionale, il CESE ritiene che sia la revisione delle modalità di voto attraverso le modifiche al regolamento dell'ABE sia il conferimento di maggiori poteri decisionali al gruppo di esperti indipendente debbano essere oggetto di ulteriore analisi e considerazione, al fine di mettere in equilibrio, nel mercato interno, gli interessi bancari degli Stati membri che non fanno parte del Meccanismo di vigilanza unico (conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo sul completamento dell'UEM, adottate il 18 ottobre 2012), evitando al tempo stesso il rischio che l'integrazione della zona euro venga paralizzata dal voto di blocco di minoranze. È importante scongiurare il pericolo di un mercato dei servizi finanziari a due livelli, ed è per questa ragione che il CESE ha sollevato la questione.

1.10.

Inoltre, la BCE, il CERS e le nuove autorità europee di vigilanza finanziaria, incluso il gruppo di esperti indipendente, dovrebbero coinvolgere nelle loro attività le organizzazioni della società civile, in particolare le associazioni dei consumatori e i sindacati (2), preservando la propria completa autonomia, trasparenza e resistenza alle pressioni politiche.

1.11.

Il ritmo in cui la vigilanza degli enti creditizi passa da un'autorità a un'altra e le modifiche pertinenti introdotte nell'Autorità bancaria europea (ABE), il cui ruolo deve essere soprattutto quello di garantire la coerenza e l'armonizzazione delle norme regolamentari e degli standard tecnici affinché vengano estesi a tutta l'UE, sono elementi altrettanto essenziali dei più rigorosi requisiti prudenziali per le banche (3), delle misure per potenziare e migliorare il sistema comune di protezione dei depositi (4) e della gestione integrata delle crisi attraverso strumenti di salvataggio e di risoluzione di banche (5) per rafforzare il settore europeo ed evitare futuri pericoli di contagio, soprattutto quelli provenienti dal maggior rischio assunto dai clienti delle banche d'investimento. Il CESE invita la Commissione a fissare obiettivi temporali e funzionali concreti per questo corpus unico di norme.

1.12.

Il Comitato sollecita la Commissione a proporre un calendario e a definire gli aspetti più particolareggiati del Meccanismo unico di risoluzione (6) e di altre tappe fondamentali ancora da realizzare, come ad esempio la gestione di eventuali situazioni di crisi attraverso le azioni comuni di vigilanza. In tal modo, l'Unione bancaria acquisterebbe credibilità e si trasformerebbe in una base comune di tutto il mercato unico. Si eviterebbe inoltre che fallimenti di modesta entità provochino danni sistemici transfrontalieri o fenomeni di sfiducia in grado di causare trasferimenti di capitali in un altro paese o di indebolire qualsiasi sistema bancario nazionale. Il CESE è convinto che in futuro il Meccanismo unico di risoluzione possa assumere compiti aggiuntivi di coordinamento nella gestione di situazioni di crisi. La vigilanza e la risoluzione dovrebbero tuttavia andare di pari passo onde evitare che le eventuali decisioni di chiudere una banca a livello europeo e l'obbligo di pagare i depositi ricadano sullo Stato membro.

1.13.

Il CESE invita le altre istituzioni dell'UE a rispettare i principi fondamentali su cui si devono basare tutte le norme derivate e il resto dell'acquis, partendo della prevalenza del diritto sul potere. Garantire nuovamente l'osservanza di tale principio diventa quanto mai indispensabile nella zona euro affinché l'unione fiscale coadiuvi l'unione bancaria attraverso un meccanismo comune di emissione del debito e un altro di trasferimenti fiscali per combattere i cicli che provocano shock asimmetrici come quelli subiti più duramente dai paesi della zona euro negli ultimi anni. Il Meccanismo di vigilanza unico può essere finanziato dalle quote di vigilanza applicate ai vari enti, che dovrebbero rispondere al profilo di rischio degli enti da vigilare. Il CESE è del parere che la Commissione dovrebbe elaborare un Libro verde o bianco su come finanziare l'unione bancaria in modo anch'esso armonizzato, per poter decidere in merito a imposte e tributi sulle operazioni finanziarie e bancarie, che sono necessarie ma che attualmente costituiscono una fonte di frammentazione.

1.14.

L'unione bancaria sarà il primo passo che consentirà alla zona euro e a tutta l'UE di entrare in un circolo virtuoso in grado di correggere i difetti di progettazione e di permettere al mercato unico di recuperare il sentiero della competitività e realizzare gli obiettivi della strategia Europa 2020. L'UE nel suo complesso e la zona euro in particolare potranno così evitare l'ondata di innovazioni finanziarie legata al sistema bancario ombra (shadow banking) conseguente a Basilea III, come si afferma nelle ultime relazioni del Fondo monetario internazionale. Il CESE chiede alla Commissione di riproporre con maggiore rapidità i nuovi modelli di banca d'investimento e di banca commerciale, in quanto in numerosi paesi il sistema bancario ombra tende ad essere più importante di quello tradizionale e regolamentato.

1.15.

Il CESE raccomanda inoltre alla Commissione e ai co-legislatori europei di trasformare questo progetto in uno strumento per l'inclusione finanziaria e digitale. I direttori del Meccanismo di vigilanza unico devono agire con responsabilità ed essere controllati democraticamente, rispondere al Parlamento europeo a scadenza regolare oppure ogni qual volta il PE lo richieda affinché rendano conto della loro gestione. Questo farebbe aumentare la visibilità politica di tali questioni e contribuirebbe a un maggiore sostegno da parte dei cittadini a favore delle istituzioni europee.

1.16.

L'unione bancaria infine non deve solo concentrare la sua sfera d'azione nella zona euro e nell'UE nel suo complesso, ma deve proiettare i suoi obiettivi di cooperazione e di competitività in particolar modo nelle aree di influenza esterna dell'euro e nel resto del mondo.

2.1.

L'autorità bancaria creata dal regolamento (UE) 1093/2012 sulla base delle raccomandazioni contenute nella relazione Larosière ha iniziato a funzionare il 1° gennaio 2011. Il suo compito è quello di riformare la struttura di vigilanza e creare un sistema europeo composto da tre autorità (per le banche, per il mercato azionario e per le assicurazioni e fondi pensionistici) nonché un Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS).

2.2.

Parallelamente, dal luglio 2010, la protezione dei consumatori e la fiducia nei servizi finanziari sono state rafforzate attraverso sistemi di garanzia dei depositi per le banche (MEMO/10/318), per gli enti d'investimento (MEMO/10/319) o per le imprese assicurative (MEMO/10/320). Inoltre, il 6 giugno 2012 la Commissione ha annunciato nuove misure per gestire la crisi, onde evitare future operazioni di salvataggio bancario. La Commissione ha proposto questo quadro di vigilanza nella sua comunicazione del 4 marzo 2009 intitolata "Guidare la ripresa in Europa" e l'ha illustrato in modo più particolareggiato nella comunicazione del 27 maggio 2009 sulla vigilanza finanziaria europea. Entrambe sono state approvate il 19 giugno 2009 dal Consiglio europeo, secondo il quale il sistema dovrebbe essere orientato a migliorare la qualità e la coerenza della vigilanza nazionale, a rafforzare la vigilanza dei gruppi transfrontalieri e a definire un corpus unico di norme applicabile a tutti gli enti creditizi nel mercato interno. Il Consiglio ha inoltre sottolineato che le nuove autorità europee di vigilanza dovrebbero avere dei poteri nei confronti delle agenzie di rating (per tale motivo il regolamento (CE) 1060/2009 è stato modificato dal regolamento (UE) 513/2011).

2.3.

Per portare a termine questo arduo processo regolamentare, la Commissione ha proposto, nella sua comunicazione intitolata "Una tabella di marcia verso l'Unione bancaria", di definire le basi di una regolamentazione prudenziale comune di elevato livello per tutte le banche e per gli altri enti finanziari di tutta l'UE, riunendo i meccanismi di vigilanza, risoluzione e garanzia dei depositi nell'ambito di un codice normativo comune.

2.4.

Per tale motivo, la Commissione chiede che prima della fine del 2012 vengano approvate cinque misure chiave. Tre sono progetti di atti legislativi su cui il CESE ha già emesso o sta elaborando un parere: il documento volto a garantire l'applicazione dei requisiti patrimoniali e di liquidità delle banche (CRD 4) (7), la direttiva sui sistemi di garanzia dei depositi e la direttiva sugli strumenti di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi. Altre due misure, che insieme alla tabella di marcia formano oggetto del presente parere, riguardano: un nuovo regolamento per attribuire alla Banca centrale europea funzioni di vigilanza prudenziale bancaria e la modifica del regolamento (UE) n. 1093/2010 che istituisce un'Autorità europea di vigilanza (Autorità bancaria europea). Le proposte risultano necessarie ai fini di un miglior coordinamento tra l'Autorità e il futuro meccanismo di vigilanza unico nonché per equilibrare il processo decisionale tra i paesi che fanno parte di tale meccanismo e quelli che non ne fanno parte, in modo da salvaguardare l'integrità del mercato unico. Oltre a queste cinque misure, la Commissione ha annunciato un Meccanismo unico di risoluzione e il coordinamento degli strumenti di risoluzione.

2.5.

La tabella di marcia giunge nel momento in cui il modello d'integrazione finanziaria basata sull'euro ha fatto ormai il suo tempo, vittima della crisi iniziata nel 2007. I risultati ottenuti nella rapida integrazione europea dei mercati azionari e obbligazionari hanno trascinato con sé il settore bancario, più sui mercati all'ingrosso (mercato interbancario, titoli) che su quelli al dettaglio di prestiti e depositi bancari. Con la crisi, tuttavia, il mercato al dettaglio è stato colpito dalle recenti tendenze alla frammentazione e dalla conseguente rinazionalizzazione del mercato all'ingrosso, incentivata dal carattere tuttora nazionale dei meccanismi di vigilanza, dei quadri di risoluzione e delle garanzie di depositi (8). In tale contesto la rinazionalizzazione dei mercati del debito si rivela particolarmente rapida.

2.6.

Nella zona euro, gli adeguamenti e i programmi di austerità cui la crisi ha dato origine, con le relative riduzioni del PIL e perdita di posti di lavoro, sono stati ben maggiori. Il 23 ottobre 2011 il Presidente della Commissione ha pertanto dichiarato ai leader europei che per colpa della crisi, nel periodo 2007-2010 l'UE aveva perso duemila miliardi di euro di crescita economica (9).

2.7.

Stando al Fondo monetario internazionale, alla fine del 2010 gli Stati Uniti e sette paesi europei avevano recuperato quasi un terzo dei costi pubblici del risanamento bancario spesi dall'inizio della crisi (1 800 miliardi su 5 200 miliardi di dollari). Dovrebbe essere possibile recuperare il resto nei prossimi anni, quasi interamente mediante imposte o altre iniziative, sempre che a impedirlo non vi siano gli effetti di un'altra recessione provocata da una nuova crisi bancaria legata al debito.

2.8.

La tabella di marcia stabilisce date concrete per l'entrata in vigore della vigilanza nella zona euro (10), ma non un piano per il Meccanismo di vigilanza unico e il Meccanismo unico di risoluzione, anche se la Commissione considera il primo uno strumento particolarmente importante per stabilizzare la situazione e un requisito per la capitalizzazione diretta della banca attraverso il Meccanismo europeo di stabilità (MES).

2.9.

Infine, per portare a termine il processo di unione bancaria, è indispensabile accelerare e potenziare le iniziative che la Commissione sta elaborando: regolamentazione del sistema bancario ombra (IP/12/253); maggiore credibilità delle agenzie di rating del credito (IP/11/1355); norme più rigorose sui fondi d'investimento libero (IP/09/669), vendite allo scoperto (IP/10/1126) e derivati (IP/10/1125); prevenzione delle pratiche irresponsabili di remunerazioni bancarie (IP/09/1120) e infine riforma dei settori dell'audit (IP/11/1480) e della contabilità (IP/11/1238). È inoltre indispensabile tener conto delle raccomandazioni del CESE circa l'eliminazione dei paradisi fiscali (11).

3.1.

I costi più alti della crisi nell'UE (12) hanno aggravato gli squilibri e le asimmetrie tra i diversi paesi, riducendo l'efficacia di politiche molto importanti sancite dai Trattati, ad esempio la politica monetaria, quella commerciale, di coesione e di sostenibilità, dando origine a una frammentazione dei mercati finanziari e bancari e a un allontanamento dagli obiettivi della strategia Europa 2020, vale a dire una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva e una migliore governance economica (13). Mentre pochi paesi vedevano ridursi il loro onere d'interessi, gli Stati colpiti da una crisi finanziaria e del debito più grave hanno visto aumentare di gran lunga la loro spesa pubblica in interessi e hanno dovuto ridurre i salari pubblici, le pensioni, le spese per l'istruzione e la sanità e gli investimenti in infrastrutture tecniche e sociali (14).

3.2.

Il necessario miglioramento delle procedure democratiche deve essere compatibile con l'obiettivo dell'unione bancaria di facilitare l'intermediazione tra risparmio e investimenti, funzione preminente della banca che implica il controllo dell'efficienza tecnica e nell'allocazione delle risorse, con cui si contribuisce ai principi del diritto dell'UE e si incide sulle libertà e sugli interessi di tutti i cittadini.

3.3.

Anche se dall'inizio della crisi, numerose misure sono state adottate per evitare che la sfiducia negli enti finanziari incidesse sul debito pubblico dei paesi della zona euro, questo circolo vizioso non si è ancora spezzato. Pertanto, per far sì che gli enti finanziari tornino a svolgere la loro funzione di intermediazione tra risparmio e investimento, la teoria economica consiglia di ricorrere a politiche ridistributive positive e non negative, ad esempio meccanismi comuni di emissione del debito e di trasferimenti fiscali per combattere i cicli che provocano shock asimmetrici (15).

3.4.

Secondo le raccomandazioni contenute nelle ultime relazioni del Fondo monetario internazionale e della Banca mondiale, la promozione della trasparenza e la riduzione dei rischi che incidono sul sistema finanziario globale sono altamente compatibili con l'approccio d'inclusione finanziaria e digitale e di tutela dei diritti dei consumatori, adottato dall'UE e potenziato attraverso la sua strategia Europa 2020.

3.5.

In definitiva, il rafforzamento del controllo democratico deve contribuire non solo a promuovere la sintonia con i Trattati e i principi ma anche ad allineare l'unione bancaria con la strategia Europa 2020, essenziale per il futuro del nostro progetto politico.

4.1.

Il CESE giudica la tabella di marcia proposta dalla Commissione un adeguato contributo alla governance europea e sostiene la necessità e l'urgenza dei due nuovi atti legislativi, così come delle prossime misure annunciate, che sono tutte indispensabili per superare la mancanza di fiducia nell'euro e nel futuro dell'UE.

4.2.

L'obiettivo fondamentale del Meccanismo di vigilanza unico deve essere quello di conseguire una vigilanza centralizzata degli enti bancari, più efficace di quella portata avanti attualmente dalla rete di autorità nazionali, e di sintonizzare la propria azione con quella del Meccanismo unico di risoluzione, evitando gli aspetti politici legati alla decisione di chiudere una banca.

4.3.

Tra le diverse ragioni per le quali la BCE è la più adatta a centralizzare la vigilanza figurano la sua rete, la sua indipendenza e il fatto che ciò sia contemplato dal TFUE, il che rende non necessaria una sua riforma al fine di conseguire una vigilanza di qualità.

4.4.

Il CESE è favorevole a che la lotta contro il riciclaggio di denaro e il terrorismo continuino ad essere di competenza delle autorità nazionali di vigilanza, conformemente alla direttiva 2005/6/CE (16), così come la vigilanza di enti creditizi di paesi terzi. Chiede tuttavia di escludere dal meccanismo unico di risoluzione gli Stati membri che per diverse ragioni non applicano pienamente tale direttiva. Inoltre, per facilitare la funzione di vigilanza centralizzata, bisognerebbe procedere urgentemente agli adeguamenti degli statuti delle banche centrali nazionali interessate, per garantire un flusso d'informazioni senza interferenze.

4.5.

Per quanto concerne gli organi di nuova creazione è opportuno adottare, in materia di elezioni, norme che impediscano la candidatura di persone che potrebbero essere soggette a un conflitto d'interessi. L'indipendenza e la responsabilità delle persone che occupano i posti chiave deve essere garantita da sanzioni per i dirigenti che non adempiono ai loro obblighi, visti i danni che tale inosservanza causa alle banche e al buon funzionamento del sistema finanziario, oltre che all'economia, alle imprese e ai cittadini.

4.6.

Il settore finanziario sta reagendo al nuovo quadro regolamentare attraverso la messa a punto di prodotti innovativi che aggirano la nuova direttiva. Nelle sue ultime relazioni, il Fondo monetario internazionale mette in guardia contro una nuova ondata di innovazioni finanziarie, in certi casi simili a quella che ha provocato la crisi attuale. Per tale motivo, i costi della vigilanza centralizzata dovrebbero tener conto del profilo di rischio dei diversi operatori per non gravare sugli enti che si tengono a distanza da tali pratiche.

4.7.

Il CESE pertanto previene contro il rischio concreto di espansione del sistema bancario ombra nell'UE, sviluppo che risulterebbe ancora una volta contrario non solo alle funzioni del settore finanziario ma anche ai principi, ai valori e ai diritti dei cittadini europei.

4.8.

Per sfruttare meglio le sue capacità, la nuova unione bancaria dovrebbe avviare una più intensa cooperazione con altre unioni già esistenti con l'obiettivo di approfittare in modo più adeguato delle opportunità dei loro enti creditizi, ad esempio quelli più globalizzati. In particolare dovrebbe collaborare con le zone più vicine all'area dell'euro, con quelle ad essa collegate o da essa dipendenti (l'euro è, direttamente o indirettamente, la moneta utilizzata in più di 50 paesi).