18.8.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 202/1

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AFIS

Sistema d’informazione antifrode (Anti-Fraud Information System)

BEI

Banca europea per gli investimenti

CMS

Sistema di gestione dei casi (case management system)

DG

Direzione generale

ECR

Registrazione elettronica dei casi (Electronic Case Registry)

END

Esperti nazionali distaccati

IDOC

Ufficio di indagine e disciplina della Commissione

OLAF

Ufficio europeo per la lotta antifrode

UCLAF

Unità di coordinamento della lotta antifrode

UE

Unione europea

I.

Nell’aprile 1999, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è succeduto all’Unità di coordinamento della lotta antifrode (UCLAF), con uno status rafforzato ed un mandato esteso a tutte le istituzioni ed a tutti gli organismi dell’Unione europea. La sua istituzione è stata laboriosa, soprattutto a causa del disordine che caratterizzava i dossier ereditati. Gli effetti della ristrutturazione hanno cominciato a farsi sentire solamente verso la fine del 2003. Verso la metà del 2004 tuttavia, diversi aspetti della gestione delle indagini dovevano ancora essere migliorati.

II.

Lo status ibrido dell’Ufficio, indipendente per quanto riguarda le indagini ma soggetto all’autorità della Commissione per le altre funzioni, non ha pregiudicato l’indipendenza della funzione d’indagine. Il collegamento alla Commissione ha permesso all’Ufficio di avvalersi non solo di un ampio sostegno amministrativo e logistico, ma anche dei poteri conferiti ai servizi della Commissione dalle disposizioni normative antifrode. Una modifica dello status dell’Ufficio non sembra quindi opportuna (1).

III.

Le risorse di cui dispone permettono all’Ufficio di dare seguito a tutte le denunce serie che gli pervengono. In tali condizioni, le priorità che si prefigge nell’ambito della politica d’indagine restano teoriche.

IV.

L’Ufficio non opera una distinzione sufficiente tra le indagini (interne o esterne) e le operazioni di assistenza e di coordinamento. Poiché le attività connesse a ciascuna tipologia sono di natura assai diversa, il loro raggruppamento rende difficoltosa la gestione delle risorse.

V.

Sebbene la creazione di una cancelleria e di un sistema informatico di gestione dei fascicoli d’indagine abbia permesso di migliorare l’inventario delle operazioni e di chiarire le responsabilità, la supervisione esercitata dai responsabili è ancora insufficiente, determinando, di conseguenza, seri ritardi nel trattamento dei fascicoli, la presentazione di relazioni poco conclusive e risultati difficilmente identificabili. Per lottare contro i ritardi ingiustificati, al momento dell’apertura delle indagini dovrebbero essere fissate scadenze precise.

VI.

La preparazione ed il seguito dato agli atti d’indagine sono apparsi, troppo spesso, rudimentali. Gli obiettivi perseguiti dagli investigatori sono rimasti vaghi riguardo alle prove da fornire e ai mezzi da mobilitare. All’infuori del settore doganale, la cooperazione con gli Stati membri richiede ancora sforzi notevoli, sia nei settori a gestione diretta, sia in quelli soggetti alla gestione concorrente.

VII.

Sebbene le procedure di rendicontazione siano recentemente migliorate, l’informazione riguarda prevalentemente il volume delle operazioni intraprese anziché i risultati effettivamente ottenuti in termini di recupero effettivo dei fondi distratti o di sanzioni disciplinari o penali inflitte agli autori di frodi. Il sistema di misura dei risultati, basato su indicatori pertinenti, deve essere ancora rafforzato.

VIII.

Le modalità stabilite nel 2001 per dotare l’Ufficio di personale competente per l’esercizio della funzione investigativa hanno raggiunto i propri limiti. La forte percentuale di agenti i cui contratti non possono essere rinnovati oltre una certa scadenza (da sei a otto anni, a seconda dei casi) nuoce ormai al consolidamento del patrimonio di conoscenze. In tale contesto, gli sforzi compiuti dall’Ufficio in materia di formazione sono ancora insufficienti.

IX.

Il controllo della legalità degli atti delle indagini in fase di esecuzione e del rispetto dei diritti fondamentali delle persone sottoposte a indagine non è garantito in modo indipendente. L’assenza di una chiara codificazione degli atti d’indagine diventa fonte di contenzioso. Le disposizioni normative in materia si sono rivelate insufficienti.

X.

I rapporti tra l’Ufficio ed il suo comitato di vigilanza sono difficili. Gli aspetti della normativa riguardanti la governance dell’Ufficio richiedono un riesame approfondito.

XI.

Per evitare che l’Ufficio si disperda in attività che, anche se in rapporto con la lotta antifrode, non riguardano tuttavia direttamente le indagini e per garantire che tutte le risorse siano destinate ad una lotta efficace contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione europea, sarebbe opportuno riesaminare in profondità i compiti affidati all’Ufficio. Una maggiore concentrazione delle attività dell’Ufficio sulla funzione d’indagine permetterebbe una migliore mobilitazione delle sue risorse, specie in vista dell’apertura di indagini mirate in ambiti in cui i rischi di frode appaiono particolarmente elevati.

1.

Con la creazione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (2), le istituzioni europee hanno voluto rendere più efficace la lotta contro le attività illecite lesive degli interessi finanziari dell’Unione. All’Ufficio sono stati pertanto conferiti nuovi poteri rispetto ai suoi predecessori (3). In particolare, gli è stato attribuito il compito di svolgere indagini amministrative all’interno di tutte le istituzioni e di tutti gli organismi dell’Unione europea. Il potere d’indagine è stato rafforzato dalla garanzia d’indipendenza nell’esercizio di tale attività. Tale indipendenza doveva, a sua volta, essere tutelata con l’istituzione di un comitato di vigilanza, composto da personalità esterne alle istituzioni comunitarie. Al direttore dell’Ufficio, entrato in carica nel marzo 2000, è stato attribuito il potere di nomina del personale dei suoi servizi, affinché potesse rispondere meglio alle particolari esigenze dell’Ufficio in materia d’indagini.

2.

La Commissione, pur sottolineando l’importanza della funzione d’indagine (cfr. paragrafo 12), ha attribuito all’OLAF anche una vasta gamma di compiti connessi alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea (4). Tali attività, raggruppate in parte in quella che l’Ufficio definisce una «piattaforma di servizi», riguardano:

La normativa non definisce alcun criterio di priorità per queste diverse attività.

3.

L’Ufficio interviene in un quadro istituzionale complesso e si colloca al centro di un insieme di altri attori che hanno competenza, diretta o indiretta, in materia di lotta contro la frode. Poiché la ripartizione delle competenze tra tutti questi attori non è sempre precisa, vi è il rischio di sovrapposizioni e di carenze. Si possono distinguere tre categorie di attori:

4.

Poiché la gestione dell’80 % circa delle spese dell’Unione europea è affidata agli Stati membri, l’Ufficio deve collaborare strettamente, per evidenti ragioni di efficacia, con le autorità di questi ultimi (polizia, dogane, autorità giudiziarie, ecc.). Tale necessità accresce la complessità del suo compito. La responsabilità di avviare, ogni qualvolta sia necessario, le procedure penali incombe inoltre agli Stati membri. La varietà dei sistemi giudiziari di questi ultimi contribuisce a rendere ancor più complesso il lavoro dell’Ufficio.

5.

Sebbene sia un nuovo organismo, l’OLAF ha dovuto proseguire le operazioni intraprese dal suo predecessore, l’UCLAF. L’Ufficio ha quindi rilevato circa 1 400 casi pendenti (6), che rappresentano un’eredità molto pesante data la gestione disordinata di molte di queste indagini (7). Contemporaneamente, il personale dell’UCLAF è stato assegnato in blocco all’Ufficio, limitando in tal modo, sino alla modifica della tabella dell’organico del 2001, il margine di manovra del nuovo direttore (8).

6.

L’Ufficio ha uno status ambivalente: indipendente per le sue indagini, ma soggetto all’autorità della Commissione per tutte le altre funzioni. Tale status ibrido, che non ha influito sull’indipendenza della funzione d’indagine, comporta alcuni vantaggi. Ad esempio, dal punto di vista giuridico, l’Ufficio, che fa parte della Commissione, ha potuto utilizzare i poteri conferiti a quest’ultima in virtù di diversi regolamenti generali e settoriali (9) soprattutto per svolgere controlli in loco negli Stati membri. L’annessione alla Commissione ha inoltre facilitato il funzionamento corrente dell’OLAF che ha potuto fare appello al sostegno amministrativo dei servizi generali della Commissione.

7.

L’allegato I presenta l’organigramma dell’Ufficio al maggio 2004. Dal 2001, l’Ufficio dispone di una tabella dell’organico di circa 300 posti, pari al doppio dell’organico dell’UCLAF (10). Nel 2004, la direzione Investigazioni (direzione B) era composta da 126 agenti investigativi (11) e 13 agenti amministrativi. I restanti 193 posti erano distribuiti tra gli altri servizi dell’Ufficio, che comprendono la direzione Politica, legislazione e questioni giuridiche (direzione A) e la direzione Intelligence, strategia operativa e servizi dell’informazione (direzione C).

8.

L’obiettivo dell’audit era di valutare la qualità della gestione dell’OLAF in materia di indagini, esaminando in particolare:

A causa dell’insufficiente affidabilità dei dati sul seguito concretamente dato alle indagini, l’efficacia finale dei lavori dell’Ufficio non ha potuto essere valutata.

9.

La presente relazione della Corte integra la valutazione presentata dalla Commissione nell’aprile 2003, che analizzava essenzialmente il quadro giuridico delle attività dell’Ufficio (12), e completa anche una seconda valutazione, più quantitativa, presentata dalla Commissione nell’ottobre 2004 (13).

10.

Per quanto riguarda le indagini, l’audit, svolto nel periodo aprile-ottobre 2004, ha preso le mosse dalle osservazioni precedentemente formulate dalla Corte (14). Esso ha riguardato i sistemi, le strutture e le disposizioni relative al personale. È stata presa in esame anche l’attività dei servizi dell’OLAF che non sono direttamente incaricati delle indagini. Sebbene l’audit abbia analizzato l’organizzazione recente dell’Ufficio e un campione di 117 operazioni effettuate o chiuse verso la fine del 2003, è risultato che, a tale data, l’Ufficio stava ancora terminando la liquidazione di numerose operazioni iniziate dal suo predecessore e che le misure di riorganizzazione avviate nel corso del periodo 2002-2003 cominciavano appena a sortire i primi effetti. Le carenze rilevate nel corso dell’audit sono esposte nell’allegato II.

11.

La presente relazione è stata redatta nel momento in cui la Commissione ha proposto una revisione del regolamento relativo alle indagini svolte dall’OLAF (15). La Corte ha presentato un parere su tale proposta che tiene conto delle conclusioni e delle raccomandazioni dell’audit.

12.

Oltre alle operazioni di coordinamento, il regolamento (CE) n. 1073/1999 fa una distinzione tra indagini esterne (articolo 3) e indagini interne (articolo 4). L’Ufficio, da parte sua, classifica i casi in cinque categorie:

13.

I casi in fase d’indagine attiva (475 al 30 settembre 2004) comprendono le indagini propriamente dette (252) e le operazioni di coordinamento e di assistenza (223). Nel campo delle entrate e delle spese a gestione concorrente, le operazioni di coordinamento sono particolarmente frequenti. Infatti, solamente quattro dei 23 casi esaminati in occasione dell’audit nei settori doganale e commerciale erano indagini svolte dall’Ufficio.

14.

Questo raggruppamento delle indagini e delle operazioni di coordinamento e di assistenza in seno alle stesse unità della direzione delle Investigazioni rende più difficile la gestione delle risorse. In effetti, il ruolo svolto dall’Ufficio in ciascuno dei due casi è sostanzialmente diverso. Per le indagini, ogni fase della procedura deve essere documentata, giustificata e registrata in maniera tale da permettere l’utilizzo del fascicolo come elemento di prova in sede giudiziaria. Per le operazioni di coordinamento e di assistenza, l’Ufficio deve invece fornire un sostegno rapido ed efficace alle autorità nazionali, senza essere sottoposto a stretti vincoli procedurali. In questi casi, il ricorso alle procedure investigative non sembra essere sempre appropriato, in quanto grava sulle risorse che potrebbero essere destinate alle indagini e comporta rischi di duplicazione con alcune responsabilità delle unità di seguito.

15.

L’Ufficio può svolgere unicamente indagini amministrative. A tale titolo, non può intraprendere azioni che richiedono poteri di polizia. Benché possa, ad esempio, prendere copia di documenti nei locali degli operatori economici, l’Ufficio non può invece effettuare perquisizioni presso il domicilio privato dei proprietari o del loro personale, nemmeno qualora vi si possano reperire prove importanti. L’Ufficio non può nemmeno avere accesso ai conti bancari di un operatore economico o di un privato cittadino, anche se agente di una istituzione comunitaria. Gli atti investigativi che l’Ufficio può compiere sono pertanto soggetti a limiti precisi che influiscono sulla portata delle sue conclusioni. Inoltre, quando gli Stati membri non forniscono all’Ufficio l’assistenza richiesta, l’efficacia pratica della fase d’indagine può essere ridotta.

16.

Le indagini dell’Ufficio prendono generalmente avvio dal ricevimento di informazioni provenienti da terzi. Può trattarsi di denunce presentate dai servizi della Commissione, da altre istituzioni dell’UE, dalle autorità degli Stati membri ed anche da cittadini ed operatori economici. Quando riceve tali informazioni, l’Ufficio apre un nuovo fascicolo nei propri registri (16). Il lavoro d’indagine prevede allora tre fasi principali:

Tabella 1

Numero di casi per ciascuna fase, alla fine di settembre 2004

17.

La creazione, nel 2002, da parte dell’Ufficio, di un sistema di gestione dei casi (CMS), ha permesso un miglior inventario delle indagini (19). Sebbene nel 2003 siano stati apportati dei miglioramenti, occorre valutare con la massima prudenza le informazioni provenienti da tale sistema, in quanto l’audit ha rivelato che numerosi fascicoli subiscono ritardi nel trattamento o nell’aggiornamento e che i dati finanziari che vi figurano non sono coerenti e non vengono sempre accertati. Accade infatti che delle indagini siano classificate tra le operazioni ancora in corso di esecuzione, mentre invece non è più stato effettuato alcun atto investigativo ed il fascicolo avrebbe dovuto essere chiuso, con o senza seguito. Accade anche che delle indagini siano chiuse senza che siano stati liquidati gli importi in questione. In alcuni casi, è risultato che gli inquirenti avevano differito la chiusura delle indagini per potersi occupare essi stessi del seguito, benché, in principio, ciò non rientri nei loro compiti.

18.

La politica dichiarata dalla direzione dell’OLAF consiste nel dare priorità alle indagini interne e, per quanto riguarda in particolare l’allargamento, a quelle nel campo delle spese dirette.

19.

In realtà, le risorse di cui dispone l’Ufficio permetterebbero di dare seguito a tutte le denunce serie pervenute senza che sia necessario operare una scelta tra le indagini possibili. La tabella 2 riporta la frequenza delle denunce per settore.

Tabella 2

Denunce presentate all’Ufficio nel periodo agosto 2003-settembre 2004

20.

In generale, imponendosi una scadenza standard di quindici giorni a decorrere dalla designazione del valutatore, l’Ufficio ha notevolmente ridotto il tempo dedicato alle valutazioni. Benché, tra l’ottobre 2002 ed il settembre 2004, la percentuale delle valutazioni in corso da più di quattro mesi fosse sensibilmente diminuita, passando dal 62 % al 35 %, il totale era tuttavia ancora di 68. Trattandosi di campi in cui la documentazione necessaria alla relazione di valutazione deve essere reperita al di fuori delle istituzioni comunitarie, un termine standard di quindici giorni sembra troppo stretto (20). Per la maggior parte delle valutazioni esaminate, le decisioni di apertura delle indagini sono apparse fondate alla luce dei criteri stabiliti dall’Ufficio. L’audit ha tuttavia rivelato che talune pratiche (cfr. allegato II) potevano essere migliorate. Ad esempio:

21.

Sebbene l’Ufficio debba interessarsi in primo luogo alla frode finanziaria, in pratica è stata spesso privilegiata la dimensione penale. L’impatto finanziario potenziale, che avrebbe permesso di fissare gli orientamenti da dare ai lavori d’indagine, come la liquidazione degli importi distratti, è stato considerato secondario.

22.

La natura delle indagini dell’OLAF è innegabilmente tale da non permettere di prevedere tutti gli aspetti di ciascuna fase. Tuttavia, per evitare il rischio di una dispersione delle risorse, può essere utile cercare di definire, a grandi linee, l’organizzazione e la pianificazione delle indagini. A tale proposito, spesso le relazioni di valutazione contengono solamente elementi rudimentali di pianificazione senza che ciò sia compensato, in una fase successiva dell’indagine, dall’elaborazione di piani di lavoro più dettagliati. È emerso inoltre che talune valutazioni avrebbero potuto essere migliori se i servizi incaricati del seguito e l’unità magistrati fossero stati consultati, sin dall’inizio, riguardo agli obiettivi, alle scelte da fare e ai mezzi da mobilitare per l’indagine. In certi casi, inoltre, i valutatori avrebbero potuto trarre maggior profitto dai mezzi tecnici d’informazione disponibili se avessero consultato la direzione C (incaricata dell’analisi e dell’informazione) (cfr. allegato II).

23.

Mentre nell’ottobre 2002 il 51 % delle indagini erano in corso da oltre 12 mesi, nel settembre 2004 tale percentuale era salita al 62 %, anche se la durata media delle indagini si è ridotta a seguito della liquidazione dei vecchi casi dell’UCLAF. Come nel caso delle valutazioni, il tempo necessario agli Stati membri per trasmettere la documentazione richiesta dall’Ufficio è stato una causa frequente di ritardi (21) (cfr. allegato II). In alcuni casi, i ritardi sono anche riconducibili al fatto che l’OLAF, come altri servizi della Commissione, ha spesso adottato un approccio burocratico nelle proprie comunicazioni, comportando lunghi tempi morti che si sarebbero potuti evitare visitando i servizi interessati. L’audit ha evidenziato che taluni ritardi sono attribuibili alla moderata sollecitudine degli investigatori, sebbene l’articolo 6, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1073/1999 imponga che le indagini dell’Ufficio si svolgano «in modo continuativo».

24.

Il personale di supervisione dell’Ufficio ha esercitato uno scarso controllo sulla durata delle indagini. Ci si sarebbe potuti attendere che i vari fascicoli d’indagine spiegassero e giustificassero i ritardi, ma ciò non è avvenuto. Mentre le relazioni che l’Ufficio deve trasmettere al comitato di vigilanza dopo nove mesi d’indagine forniscono alcune indicazioni, oltre tale termine non vi è più nessun obbligo di giustificare i ritardi (qualunque ne sia la durata) o di fare regolarmente rapporto al comitato esecutivo. In molti casi i ritardi sono inesplicabili.

25.

In linea di massima, le relazioni di valutazione classificano le indagini in funzione del grado d’urgenza. L’impatto di tale classificazione sul seguito dei lavori non è chiaro. Infatti, non vi sono norme che precisino le risorse da destinare all’indagine o il termine entro cui si prevede che i lavori siano conclusi in funzione del livello d’urgenza.

26.

La registrazione dei tempi di lavoro degli investigatori costituisce uno strumento di gestione essenziale per controllare l’esecuzione delle indagini. Sebbene tale sistema sia già stato raccomandato dalla Corte (22), l’Ufficio non lo ha ancora adottato. A livello della direzione B, non vi è peraltro nessuno strumento generalizzato per l’analisi del carico di lavoro degli investigatori.

27.

Le indagini dell’Ufficio hanno sofferto della mancata codificazione degli atti d’indagine, necessaria sia per gli inquirenti che per gli indagati (23), soprattutto nel caso di indagini interne. La mancanza di un codice determina un duplice rischio: quello che, nel corso dell’indagine, insorgano conflitti di procedura con le persone indagate e quello dell’annullamento dei procedimenti giudiziari avviati a seguito di un’indagine per vizio di forma riferito all’applicazione dei principi di trasparenza e del contraddittorio (24).

28.

Più in generale, come nel caso delle valutazioni, il campione di indagini esaminato mostra che l’effettiva attività d’indagine dell’OLAF era spesso abbastanza limitata. L’utilizzo da parte dell’Ufficio dei poteri di indagine sul posto, di audizione dei testimoni e d’interrogatorio dei sospetti, resta un’eccezione. Il settore in cui si è fatto maggiormente ricorso a questi specifici atti d’indagine è quello doganale. Per contro, l’Ufficio procede abbastanza spesso a richieste di informazioni presso i servizi d’indagine di taluni Stati membri, in particolare in Italia. Per quanto riguarda le indagini nel campo delle spese a gestione concorrente, l’Ufficio generalmente chiede che gli venga trasmessa la documentazione che ritiene necessaria, per poi procedere allo spoglio e all’analisi della stessa, effettuando, se necessario, missioni sul posto (25). Anche per le indagini riguardanti le spese gestite direttamente, per le quali esso è il principale incaricato delle indagini, l’Ufficio si limita spesso ad esaminare la documentazione raccolta presso i servizi di gestione della Commissione, basandosi in particolare sulle relazioni dei revisori indipendenti incaricati nel quadro delle convenzioni di finanziamento. In tale caso, l’Ufficio elabora e spiega gli elementi del fascicolo da trasmettere alle autorità giudiziarie degli Stati membri, senza tuttavia fornire prove complementari rispetto a quelle di cui già disponevano i servizi di gestione. Il lavoro di preparazione del fascicolo viene svolto, nella maggior parte dei casi, con il sostegno dell’unità magistrati.

29.

L’Ufficio deve poter produrre le relazioni di chiusura delle indagini nel quadro di procedure giudiziarie, mentre, nel caso di operazioni in gestione concorrente, dette relazioni sono destinate alle autorità degli Stati membri incaricate della gestione (servizi doganali, organismi pagatori, ecc.). Esse devono pertanto essere redatte in maniera chiara e contenere conclusioni pertinenti, precise ed equilibrate. In diversi casi tra quelli presi in esame nell’ambito del campione, è emerso che la qualità delle relazioni finali lasciava a desiderare. Sebbene le indagini vertano, il più delle volte, sulla distrazione di fondi, la carenza più frequentemente rilevata riguarda la quantificazione delle frodi.

30.

L’OLAF distingue cinque tipi di seguito:

31.

Il tempo effettivamente dedicato al seguito è difficilmente calcolabile. Le indicazioni raccolte mostrano tuttavia che non si tratta dell’attività principale delle unità interessate. In generale, il valore aggiunto del seguito effettuato dall’Ufficio è risultato modesto, specie nei casi di coordinamento o di assistenza (cfr. allegato II). Nel caso del seguito finanziario, il ruolo dell’Ufficio dovrebbe limitarsi alla liquidazione delle somme da recuperare. Una volta accertate tali somme, spetta agli ordinatori delle direzioni generali operative e alle autorità degli Stati membri emettere gli ordini di recupero e accertare l’effettivo incasso dei fondi alla scadenza prevista. La DG Bilancio deve, da parte sua, garantire la registrazione degli ordini di recupero dal momento in cui vengono emessi e vigilare sul rispetto dello scadenzario degli incassi da parte degli ordinatori. In caso di negligenza da parte di questi ultimi, è suo compito sottoporre il caso all’IDOC. Pertanto, la mobilitazione dell’OLAF al di là della liquidazione degli importi da recuperare rappresenta un’evidente duplicazione della funzione degli ordinatori.

32.

Nel caso particolare della procedura di mutua assistenza (27) nei settori doganale ed agricolo, il seguito assicurato dall’Ufficio non è stato sistematico. L’Ufficio non ha fissato alcuna norma per garantire una vigilanza costante e coerente dei progressi registrati nell’ambito delle procedure di mutua assistenza richieste agli Stati membri e i risultati delle azioni intraprese sono difficilmente determinabili.

33.

I punti deboli identificati nei precedenti paragrafi sollevano la questione dell’efficacia dei sistemi dell’Ufficio per il controllo della qualità.

34.

Il manuale dell’OLAF descrive l’attività di ciascun servizio e la maggior parte delle procedure amministrative in vigore. Solo una piccola parte del manuale riguarda le attività d’indagine elencando le pratiche esistenti, in particolare facendo riferimento alle fasi del sistema di documentazione delle indagini (CMS). Viene dedicata un’attenzione eccessiva agli aspetti puramente giuridici delle operazioni, a scapito di quelli pratici riguardanti l’organizzazione e la conduzione delle indagini, nonché del ruolo che devono svolgere le diverse parti interessate, in particolare i servizi degli Stati membri e, soprattutto, la dirigenza dell’Ufficio. Dovrebbe essere chiarito, in particolare, il ruolo del comitato esecutivo, elemento cruciale nella gestione delle indagini.

35.

L’OLAF ha ereditato la cultura organizzativa dell’UCLAF, ove gli investigatori svolgevano la maggior parte delle indagini in isolamento, senza una vera supervisione. Se è vero che la segretezza dei lavori d’indagine è indispensabile per evitare pressioni nocive per le indagini, è altrettanto essenziale che la dirigenza di un ufficio investigativo eserciti la propria vigilanza per verificare non solo che l’investigatore non si discosti dagli obiettivi prefissi, ma anche che agisca con la dovuta diligenza. Questo non è sempre avvenuto. Tale vigilanza è inoltre indispensabile per garantire un buon impiego delle risorse.

36.

Il sistema di gestione dei casi (CMS) e la creazione di una cancelleria hanno ristabilito l’ordine mancante all’inventariazione, alla localizzazione fisica e alla struttura dei fascicoli d’indagine; ora occorre trasformare tale sistema in un vero strumento di gestione che permetta ai responsabili della direzione Investigazioni di conoscere meglio lo stato delle operazioni di cui sono incaricati, di preparare le azioni da intraprendere e di assicurarsi della loro esecuzione nei tempi previsti. A tale proposito, occorrerebbe estendere a tutte le unità della direzione Investigazioni la pratica dei «quadri di controllo» mensili, avviata, a titolo sperimentale, in alcune di esse, per seguire non solo il carico di lavoro degli investigatori, ma anche il reale impatto finanziario delle indagini chiuse.

37.

La questione dei risultati delle indagini non è ancora risolta. L’apertura di un seguito non conduce automaticamente ad un risultato concreto (28) (recupero di fondi oppure sanzione penale o disciplinare). In altri termini, l’apertura di un seguito non rappresenta un indicatore pertinente di risultato. Anche la trasmissione di fascicoli alle autorità giudiziarie non è di per sé significativa. In effetti, gli elementi probatori presentati dall’Ufficio possono essere giudicati insufficienti dalle autorità nazionali, oppure i fatti che costituiscono l’infrazione possono cadere in prescrizione. Nel caso delle indagini interne, quando l’Ufficio ha potuto raccogliere le prove d’infrazioni commesse da agenti delle istituzioni comunitarie, spesso è risultato assai difficile fare istruire il caso dalle autorità giudiziarie dei paesi presso cui hanno sede le istituzioni in cui sono state commesse le infrazioni (29), o perché dette autorità non dispongono di procedure chiare che permettono di deferire tali casi alla loro giurisdizione, o perché non accordano a tali casi la priorità auspicata dall’Ufficio (30). A Bruxelles e a Lussemburgo, principali sedi di lavoro delle istituzioni, sarebbe utile che l’Ufficio chiarisse nuovamente con le autorità giudiziarie competenti le modalità pratiche da seguire affinché i casi trasmessi non cadano nell’oblio. Le raccomandazioni dell’Ufficio in materia disciplinare non vengono peraltro sempre seguite dalle istituzioni o dagli organismi interessati.

38.

L’unità di audit interno, che comprende due agenti temporanei, è alle dirette dipendenze del direttore dell’Ufficio. Essa ha il compito principale d’informare il direttore sull’efficacia delle procedure di controllo interno. Dal 2001, data della sua creazione, l’unità è intervenuta essenzialmente sugli aspetti della gestione amministrativa dell’Ufficio e sulle sue attività non investigative. L’unità è stata inoltre interpellata per diverse attività di sostegno ai servizi della direzione oltre che, a partire dal luglio 2003, per rafforzare la task force costituita per trattare i fascicoli del caso Eurostat.

39.

L’unità di audit interno non ha presentato nessuna relazione sull’attività d’indagine, in particolare per quel che riguarda la valutazione del buon funzionamento del CMS o l’affidabilità e la pertinenza degli indicatori di risultato. Nonostante le proprie analisi di rischio, alla fine del 2004 il servizio di audit interno non aveva ancora contribuito in maniera significativa al miglioramento dei sistemi di gestione della funzione d’indagine.

40.

Nel 2002 è stato istituito un comitato esecutivo, presieduto dal direttore per le indagini e composto dalla maggior parte dei capi unità incaricati, direttamente o indirettamente, delle indagini. Il comitato si riunisce settimanalmente per esaminare le relazioni presentate ad ogni fase delle indagini (valutazione, chiusura, fine del seguito). La sua creazione rispondeva a due grandi obiettivi:

41.

Sebbene tale innovazione rappresenti un innegabile progresso nel trattamento dei casi, il suo successo in termini di strumento di controllo della gestione delle indagini è ancora modesto, soprattutto a causa della scarsità di tempo a disposizione dei membri del comitato per esaminare tutti i fascicoli. Di conseguenza, nonostante l’intervento del comitato, alcune indagini sono state aperte in base a valutazioni insufficienti, non viene dato seguito ai ritardi di esecuzione, fatta salva la comunicazione al comitato di vigilanza, mentre altre indagini possono essere trasmesse alle unità di seguito senza che siano stati ultimati taluni lavori per la raccolta di elementi probatori.

42.

La lotta contro la frode è oggetto di diverse relazioni che, essendo destinate al Consiglio ed al Parlamento europeo, contribuiscono tutte al monitoraggio esterno dell’OLAF. L’Ufficio presenta una relazione annuale di attività; la Commissione presenta una relazione annuale sull’esecuzione della propria politica di tutela degli interessi finanziari; il comitato di vigilanza dell’OLAF redige una relazione annuale e l’articolo 15 del regolamento (CE) n. 1073/1999 impone una valutazione delle attività dell’Ufficio dopo tre anni dalla sua istituzione.

43.

La presentazione delle relazioni di attività dell’Ufficio è andata migliorando nel corso degli anni. Da quando sono basati sui dati statistici del CMS e le analisi vertono meno su questioni giuridiche o di politica investigativa e maggiormente sugli studi di casi, i resoconti hanno guadagnato in chiarezza. L’affidabilità dei dati statistici deve ancora essere migliorata con un inventario più preciso delle operazioni ed un più rapido aggiornamento dei fascicoli. Parimenti, le ultime relazioni sono suscettibili di miglioramento, dal momento che l’attività è ancora analizzata in termini di volume anziché di risultati ottenuti. A tale proposito, l’articolo 12, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1073/1999 stabilisce che il direttore riferisca «[…] sui risultati delle indagini svolte dall’Ufficio». Le informazioni sui recuperi di fondi sono poco affidabili in quanto le informazioni provenienti dagli Stati membri non sono né omogenee né documentate (31). Per quanto riguarda le azioni giudiziarie, i ritardi non permettono di valutare l’efficacia dei lavori dell’Ufficio, mentre il numero di procedure disciplinari relative alle indagini interne resta poco significativo. Per rendere conto della propria attività in maniera trasparente e pertinente, l’Ufficio dovrebbe definire, e aggiornare, una serie di indicatori basati non solo sul volume di attività ma anche sui risultati (successi o insuccessi) delle indagini (32) (cfr. paragrafo 39), comprese quelle condotte in collaborazione con i servizi degli Stati membri. I risultati effettivi delle indagini restano sempre difficili da determinare.

44.

Questa seconda parte ha lo scopo di valutare quanto i vari servizi dell’Ufficio contribuiscano effettivamente alla funzione d’indagine. In proposito, vale la pena di ricordare che, nel novembre 2003, il presidente della Commissione aveva espresso l’auspicio che l’attività dell’OLAF fosse incentrata sulla funzione d’indagine (33).

45.

La direzione C comprende tre unità (cfr. allegato I). La prima è incaricata delle strategie di lotta contro la frode, dell’analisi delle tendenze e dei rischi a lungo termine, nonché delle banche dati sulle irregolarità comunicate dagli Stati membri. La seconda è responsabile delle tecnologie dell’informazione e della cancelleria. Questa unità, in particolare, ha instaurato il sistema di gestione dei casi (CMS) (cfr. paragrafo 17) e ne assicura il funzionamento. La terza unità fornisce il sostegno tecnico e il software per le indagini svolte dagli agenti della direzione Investigazioni. Essa può anche fornire un sostegno operativo (34) ai servizi investigativi degli Stati membri.

46.

L’unità incaricata dell’analisi strategica dovrebbe permettere all’Ufficio di avviare determinate indagini, non più soltanto a partire dalle denunce, ma basandosi su analisi di rischi mirate, svolte dall’Ufficio stesso con l’eventuale collaborazione delle sue controparti degli Stati membri. Sebbene tale unità operi già da due anni, i suoi interventi non hanno fornito un apporto diretto all’attività d’indagine (35).

47.

Tra i diversi canali che possono condurre all’apertura d’indagini, l’unità ha esaminato le informazioni che gli Stati membri comunicano a titolo dei regolamenti (CEE) n. 595/91 (36) e (CE) n. 1681/94 sulle irregolarità rilevate nei settori dell’agricoltura e dei Fondi strutturali, giungendo alla conclusione che, in generale, la qualità dei dati non era ancora tale da consentirne l’utilizzo.

48.

Per quanto riguarda le analisi strategiche, l’unità è ostacolata dalla difficoltà di accesso a diverse banche dati delle istituzioni. I servizi di queste ultime si dichiarano infatti preoccupati per l’uso che l’Ufficio potrebbe fare di un accesso esteso a banche dati soggette alle disposizioni in materia di sicurezza dei dati personali [regolamento (CE) n. 45/2001]. Su tale questione delicata, d’importanza cruciale se si vuole che l’Ufficio adotti un approccio più sistematico e inquisitivo nell’apertura delle indagini interne, non vi è stata alcuna discussione approfondita con il comitato di vigilanza.

49.

Benché recente, l’aumento delle domande di assistenza da parte dei servizi d’indagine in materia di analisi operativa sembra costante, specie per quanto riguarda la consultazione di banche dati. A metà 2004, gli interventi dell’unità di analisi operativa riguardavano per lo più i settori agricolo e doganale, che non figurano tra le priorità d’indagine fissate dal direttore dell’OLAF.

50.

Nell’ambito di quella che viene definita dall’Ufficio la sua «piattaforma di servizi», l’unità di analisi operativa dedica una parte cospicua delle proprie risorse alle attività di assistenza a favore degli Stati membri in campo doganale ed agricolo. Due di queste attività potrebbero essere svolte in maniera più idonea da altri servizi della Commissione. Esse riguardano:

51.

La direzione A raggruppa sei unità (cfr. allegato I). Tre di queste sono incaricate delle attività di seguito (cfr. paragrafi 30-32) e di assistenza agli investigatori su questioni di legislazione settoriale. Sebbene il ruolo preciso di queste tre unità vari a seconda dei settori di cui si occupano, esse hanno due funzioni in comune, l’una legata alle indagini e l’altra di assistenza alle direzioni generali operative della Commissione nell’ambito della politica di tutela degli interessi finanziari.

52.

Per quanto riguarda le indagini, le tre unità suddette forniscono le analisi relative alla normativa settoriale. Esse assicurano inoltre il seguito delle irregolarità notificate dagli Stati membri alla Commissione. I pareri in materia giuridica o finanziaria formulati da tali unità, in particolare quelli espressi nella fase di valutazione dei casi, hanno contribuito a migliorare la qualità delle indagini, soprattutto nel campo delle spese dirette e delle azioni esterne.

53.

Per quanto concerne l’assistenza fornita alle direzioni generali operative della Commissione, esse partecipano all’esame dei testi legislativi dal punto di vista dell’impermeabilità alla frode. Il loro ruolo consiste nel proporre strumenti di prevenzione sfruttando l’esperienza acquisita attraverso le indagini dell’Ufficio.

54.

Al paragrafo 53 della relazione speciale sul recupero dei pagamenti irregolari a titolo della politica agricola comune (38), la Corte ha concluso che il ruolo dell’OLAF nel seguito delle irregolarità segnalate dagli Stati membri rimaneva confuso a causa di una ripartizione poco chiara delle responsabilità tra la DG Agricoltura e l’Ufficio, che ha ridotto l’efficacia del sistema di recupero degli importi indebitamente imputati al bilancio comunitario. Sebbene l’audit della Corte abbia riguardato in misura limitata il seguito delle irregolarità notificate nel settore doganale e in quello dei Fondi strutturali, per quanto riguarda la ripartizione delle responsabilità, si pongono gli stessi problemi. In generale, le operazioni di seguito finiscono con il sottrarre risorse all’Ufficio, a vantaggio delle direzioni generali operative della Commissione, ma a scapito della funzione d’indagine dell’OLAF.

55.

Quanto alle altre tre unità della direzione A, circa un terzo delle risorse dell’unità che si occupa delle questioni giuridiche (12 agenti) è destinato ai pareri giuridici generali (non settoriali) per la direzione Investigazioni. Si tratta di una funzione utile in quanto completa i pareri settoriali forniti dalle unità che si occupano del seguito. Tuttavia, non è altrettanto chiaro se le altre attività di tale unità, in particolare quelle che si riferiscono alla strategia di tutela degli interessi finanziari, corrispondano alla missione principale dell’Ufficio e se quest’ultimo sia nella posizione migliore per trattarle. Lo stesso vale per le altre due unità (protezione dell’euro e sostegno ai comitati consultivi in materia di tutela degli interessi finanziari).

56.

Oltre al servizio di audit interno, altre quattro unità dipendono direttamente dal direttore dell’Ufficio (cfr. allegato I).

57.

Anche se alle dipendenze del direttore dell’Ufficio, questa unità dovrebbe svolgere le due funzioni seguenti, connesse in maniera molto stretta alla funzione d’indagine:

58.

L’unità magistrati è stata scarsamente coinvolta nei lavori di valutazione e d’indagine. Il suo intervento, spesso tardivo, non sempre ha permesso di sfruttare le competenze disponibili, e ciò ha influito sulla qualità di talune relazioni d’indagine. Nel campo delle spese dirette, a partire dal secondo semestre 2003, i magistrati sono stati associati ai lavori degli investigatori sin dall’apertura delle indagini. Se tale pratica fosse estesa a tutti i settori d’intervento dell’Ufficio, sarebbe più agevole stabilire se gli elementi probatori disponibili siano sufficienti o quali complementi di prova si rendano necessari affinché l’indagine possa essere conclusa con la trasmissione del fascicolo alle autorità disciplinari o giudiziarie, con buone possibilità di successo.

59.

Nel quadro dell’allargamento dell’Unione, un’unità speciale è stata incaricata dell’attuazione di un programma da 15 milioni di euro finanziato dal programma Phare. Tale attività deve svolgersi, in principio, sino al 2006. Nel 2004, è stato ad essa affidato un altro programma di sostegno ai nuovi Stati membri (programma Hercules: 11,7 milioni di euro). Come nel caso della lotta contro la falsificazione monetaria, l’Ufficio non mira a divenire gestore di programmi di spesa.

60.

In linea di massima, l’unità è incaricata anche della formazione continua nell’ambito dell’Ufficio. Sembra tuttavia che tale attività sia stata abbandonata. Occorrerebbe, pertanto, rivalorizzare la missione di tale unità.

61.

La dimensione di questa unità e, in maniera più generale, le spese amministrative dell’OLAF risultano inferiori rispetto a quanto potrebbero essere nel caso in cui l’Ufficio non dipendesse amministrativamente dalla Commissione. L’OLAF realizza, in tal modo, notevoli risparmi beneficiando di un gran numero di servizi della DG  Personale e amministrazione, senza per questo che l’indipendenza della sua funzione d’indagine ne risenta.

62.

Il forte aumento, dal 1999, del numero dei posti in organico rispecchia la volontà dell’autorità di bilancio di rafforzare la funzione d’indagine dell’Ufficio. Tuttavia, il numero di nuovi posti non si basa su alcuna ricerca effettuata per stabilire i fabbisogni in funzione della strategia adottata dall’Ufficio e del suo carico di lavoro.

63.

Gran parte dell’incremento dell’organico è stato destinato a posti temporanei. Il numero di posti temporanei di categoria A e B è passato così da 12 nel 1999 a 127 nel 2001. Nella tabella dell’organico del 2004, tali posti rappresentavano il 55 % del totale degli agenti delle categorie A e B. L’elevato numero di posti temporanei è una conseguenza della procedura di bilancio dell’esercizio 2001 che, all’epoca, aveva come finalità la sostituzione dei responsabili della funzione d’indagine provenienti dall’UCLAF (39). Tale obiettivo è stato raggiunto ma, ormai, tale situazione presenta più difficoltà che vantaggi. Infatti:

64.

A causa della complessità del contesto comunitario, gli investigatori devono dare prova di polivalenza e mostrare buone capacità di adattamento. La difficoltà di riunire tali requisiti costituisce un serio motivo per accordare, in futuro, una priorità più elevata alla stabilità delle assunzioni e ai programmi di formazione. In una tale situazione, sarebbe opportuno riesaminare la questione della tabella dell’organico per garantire agli investigatori condizioni meno precarie e reali opportunità di carriera. Ciò può essere realizzato gradualmente, trasformando determinati posti nella misura in cui lo consentono le future procedure di bilancio.

65.

Contemporaneamente, bisognerebbe incoraggiare le amministrazioni maggiormente esposte ai problemi di frode e di tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea a mettere a disposizione dei servizi di analisi (intelligence) dell’Ufficio un numero maggiore di esperti nazionali distaccati. Uno sforzo particolare in tale senso può essere compiuto nei confronti dei servizi degli Stati membri chiamati a collaborare con l’Ufficio.

66.

Il comitato di vigilanza è stato creato dai testi istitutivi dell’OLAF (42). «Il comitato di vigilanza, controllando regolarmente l’esecuzione della funzione di indagine, garantisce l’indipendenza dell’Ufficio» (43). Esso doveva, inoltre, su richiesta del direttore, o di propria iniziativa, «[…] [sottoporre] al direttore dei pareri in merito alle attività dell’Ufficio, senza tuttavia interferire nello svolgimento delle indagini in corso» (). In pratica, basandosi sul considerando 10 del regolamento (CE) n. 1073/1999, il comitato si è fortemente concentrato su una disposizione del proprio regolamento interno in cui precisa che vigilerà acciocché le attività dell’OLAF, soprattutto in materia di indagini interne (44), siano espletate nel pieno rispetto dei diritti personali e delle libertà fondamentali.

67.

L’esercizio del mandato del comitato di vigilanza è, per vari aspetti, delicato. Il comitato deve essere al tempo stesso il garante dell’indipendenza dell’Ufficio e dei diritti degli indagati. Per fare ciò, la legislazione non gli conferisce alcun potere decisionale. Poiché si pronuncia soltanto su questioni di principio, stabilisce una dottrina che resta priva di effetti diretti sulle indagini. Infine, non potendo intervenire nello svolgimento di queste ultime, non rappresenta in alcun modo un elemento di controllo della legalità degli atti d’indagine nel corso della loro esecuzione.

68.

Per quanto riguarda il controllo della procedura adottata in materia di indagini, diversi casi recenti mostrano l’esistenza di sovrapposizioni tra gli interventi del comitato di vigilanza e quelli del mediatore. Tra il settembre 2003 ed il maggio 2004, ad esempio, il comitato ha discusso, nel corso di sette riunioni, sugli interventi del mediatore in merito ad indagini individuali dell’Ufficio. Il comitato non viene peraltro consultato a proposito dei reclami presentati dagli indagati al direttore dell’Ufficio, il quale rimane libero di dare loro il seguito che ritiene necessario.

69.

Il comitato non deve interferire nella gestione dell’Ufficio, non deve cioè intervenire né nelle attività extrainvestigative dell’Ufficio, né nello svolgimento delle indagini stesse. Il comitato tuttavia:

70.

Dalla sua nomina, l’indipendenza del direttore dell’Ufficio non è mai stata veramente minacciata (53). In pratica, il comitato ha ampiamente concentrato l’attenzione sulle questioni relative al rispetto, da parte dell’Ufficio, dei diritti personali nelle indagini interne e ha deplorato l’assenza di un codice di procedura che regoli in maniera indiscutibile gli atti d’indagine. L’aver concentrato l’attenzione del comitato sulle indagini interne e sui diritti personali ha influito sui rapporti tra la direzione dell’Ufficio ed il comitato.

71.

In base alla strategia scelta dall’Ufficio, il comitato di vigilanza ha attribuito la priorità alla destinazione penale delle indagini interne a scapito di quelle esterne mentre, invece, la lotta contro la frode ai danni degli interessi finanziari comunitari va ben al di là del quadro delle istituzioni e un elevato numero di frodi sono perpetrate senza alcuna connivenza con agenti delle istituzioni o di organismi assimilati. Sebbene il regolamento (CE) n. 1073/1999 richieda (articolo 7, paragrafi 1 e 3) che «le istituzioni, gli organi e gli organismi [comunichino] senza indugio all’Ufficio qualsiasi informazione relativa a eventuali casi di frode o di corruzione» e che «gli Stati membri nei limiti consentiti dal diritto nazionale, trasmettano […] ogni documento e informazione […] ritenuti pertinenti, relativi alla lotta contro le frodi […] o contro ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari delle Comunità», il comitato di vigilanza non ha mai esaminato le condizioni in cui gli organismi o gli Stati membri assolvono tale obbligo, peraltro essenziale ai fini dell’attività d’indagine dell’Ufficio (54).

72.

Affinché i problemi legati alla conduzione delle indagini possano essere discussi con cognizione di causa, il segretariato del comitato esamina alcuni fascicoli di indagini concluse selezionati in base a criteri definiti in accordo con il presidente. I fascicoli esaminati recentemente sono stati 17 (55) nel 2003 e 7 nel primo semestre del 2004. Tali esami danno luogo a schede di valutazione circostanziate che spesso contengono raccomandazioni pertinenti o serie questioni di principio. Tali schede non sono trasmesse all’Ufficio. Un atteggiamento più aperto gioverebbe non solo ai rapporti tra i servizi, ma permetterebbe anche di trarre vantaggio dalle migliori pratiche, contribuendo così al potenziamento della funzione d’indagine.

73.

Nel novembre 2003, l’Ufficio ha adottato delle importanti misure di riorganizzazione. Nel corso dell’audit, è apparso che, all’inizio del 2004, l’OLAF non aveva ancora terminato la liquidazione del pesante passato ereditato dal suo predecessore, l’UCLAF, e che le nuove misure avevano appena cominciato a produrre i loro effetti (cfr. paragrafo 10).

74.

La politica investigativa dell’Ufficio, che si tratti di interventi di sua iniziativa, della gestione delle priorità, delle modalità di collaborazione con le autorità degli Stati membri oppure del controllo delle proprie scadenze, resta incerta. Anche gli orientamenti sui risultati da conseguire restano imprecisi, in quanto gli aspetti finanziari o disciplinari delle indagini possono venirsi a trovare in secondo piano rispetto a procedure giudiziarie la cui conclusione è spesso lontana ed incerta (cfr. paragrafi 19, 20 e 25).

Una volta precisati i principi guida delle indagini in termini di risultati da conseguire, e non più soltanto in funzione dei campi in cui si concentrano le attività, l’uso di indicatori di performance (anziché di semplici indicatori di attività) permetterebbe di valutare la fondatezza delle opzioni scelte dall’Ufficio.

75.

È aumentata la trasparenza del processo decisionale che regola le diverse fasi delle indagini (cfr. paragrafo 16). Ciò è ampiamente dovuto all’intervento del comitato esecutivo e alla predisposizione di relazioni standardizzate (cfr. paragrafo 41).

76.

Il fatto che le operazioni di assistenza e di coordinamento siano equiparate alle indagini rende difficile esercitare un controllo sulle risorse e porta ad un uso del sistema CMS che si rivela dispendioso in termini di tempo, tanto più che, nel caso del coordinamento e dell’assistenza, non compete all’Ufficio raccogliere e produrre direttamente gli elementi probatori (cfr. paragrafi 13 e 14).

Sarebbe opportuno rivedere l’organizzazione dell’Ufficio in materia di operazioni di coordinamento e di assistenza e valutare l’opportunità di creare una unità specifica per questo tipo di operazioni nell’ambito della piattaforma di servizi.

77.

Per quanto riguarda i lavori preliminari (valutazioni), le analisi sono ancora rudimentali. Le unità di sostegno (magistrati, seguito, analisi operativa) hanno contribuito poco alla definizione degli obiettivi e all’elaborazione della strategia da seguire per ogni indagine. Il comitato esecutivo non ha insistito abbastanza sulla necessità di formulare chiaramente gli obiettivi delle indagini ed i risultati attesi (cfr. paragrafi 20 e 22).

È necessario motivare meglio alcuni atti d’indagine, chiarire gli obiettivi che gli investigatori devono conseguire per ciascun caso e insistere affinché le decisioni proposte siano corroborate da piani di lavoro. Quanto al comitato esecutivo, sarebbe opportuno prevedere attività di formazione più circoscritte che riuniscano ogni volta i responsabili incaricati del trattamento di fascicoli simili (56). Tale approccio, riducendo la gravosità dell’analisi dei fascicoli per i partecipanti, favorirebbe un’analisi più approfondita dei progetti di decisione. Ciò permetterebbe inoltre di istituire un seguito generale sul complesso dei fascicoli in corso e di gestire le priorità. In caso di necessità, si potrebbero riunire tutte le formazioni del comitato esecutivo per trattare questioni di principio riguardanti tutti i servizi.

78.

La supervisione delle indagini dell’Ufficio da parte dei responsabili si è rivelata complessivamente carente (cfr. paragrafi 28, 35 e 36). La durata delle indagini non è sotto controllo (cfr. paragrafo 24).

I capi unità devono accertarsi del rispetto delle priorità e devono conoscere e controllare al tempo stesso l’effettivo carico di lavoro degli investigatori. Nel corso dell’indagine, la ricerca di elementi probatori deve essere anteposta alla semplice raccolta di informazioni già disponibili. In tale ottica, l’Ufficio deve utilizzare meglio i mezzi di cui dispone (audizione di testimoni, missioni sul posto e raccolta di documenti, analisi operative, ecc.).

79.

Non esiste un sistema per misurare il carico di lavoro reale degli investigatori o il tempo che essi dedicano alle indagini (cfr. paragrafo 26).

Un sistema di registrazione dei tempi, associato a piani di lavoro che includano una stima del tempo da destinare alle indagini, fornirebbe una delle basi per adeguare maggiormente il carico di lavoro alle risorse disponibili nelle diverse unità della direzione Investigazioni e permetterebbe di evitare i ritardi.

80.

L’esame obbligatorio, da parte del comitato di vigilanza, delle indagini aperte da più di nove mesi non ha prodotto effetti significativi (cfr. paragrafo 24).

Tenuto conto dei termini di prescrizione previsti dalle legislazioni nazionali (penali) e dalla normativa comunitaria [ad esempio: articolo 3 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95], la fissazione di una durata massima delle indagini sembra poterne accrescere l’efficacia.

81.

I risultati delle indagini sono ancora difficilmente determinabili. Nel campo delle indagini interne, si sono fatti pochi progressi, rispetto al 1988, per quanto riguarda l’applicazione delle sanzioni. Le vie giudiziarie e disciplinari si sono rivelate ampiamente inefficaci (cfr. paragrafo 37).

82.

Le operazioni di seguito finanziario dell’Ufficio gravano sulle sue risorse (cfr. paragrafi 31 e 54). Il seguito giudiziario aggiunge uno scarso valore effettivo alle conclusioni presentate (cfr. paragrafo 43).

Il seguito finanziario non dovrebbe essere affidato all’Ufficio. Alla fine delle indagini, l’organizzazione del recupero delle somme liquidate spetta agli ordinatori della Commissione e agli Stati membri. Gli ordinatori e gli Stati membri dovrebbero informare immediatamente l’OLAF dei recuperi incassati o delle rinunce a riscuotere constatate. Il seguito giudiziario dovrebbe essere limitato ai soli casi in cui, alla fine di una procedura penale, l’ordinatore della spesa iniziale debba avviare una procedura civile di recupero dei fondi. Il seguito legislativo dovrebbe rimanere di competenza delle direzioni generali operative che potrebbero basarsi su note di sintesi inviate loro dall’Ufficio.

83.

Il controllo della legalità degli atti delle indagini in corso non viene effettuato in maniera indipendente (57). Gli atti procedurali relativi alle indagini restano solo parzialmente codificati (cfr. paragrafo 27).

La codifica delle procedure deve garantire che gli atti d’indagine siano prevedibili, che i termini relativi alle audizioni siano certi e che, in ogni fase cruciale dell’indagine, siano tutelati i diritti della difesa e che ad essa venga garantito l’accesso al fascicolo. Il codice deve anche rafforzare il rispetto del principio del segreto dei lavori d’indagine e prevedere le procedure di controllo della legalità degli atti delle indagini in corso. Tale codice dovrebbe acquisire valore legale, essere pubblicato e permettere un’applicazione trasparente dei principi fondamentali su cui si fondano le indagini dell’OLAF, in particolare quelli della trasparenza e del contraddittorio.

84.

Nel campo delle spese dirette, l’Ufficio dipende dalla cooperazione con i servizi nazionali. Alcuni Stati membri forniscono più volentieri di altri il loro sostegno all’Ufficio, sebbene quest’ultimo non disponga di tutti i mezzi atti ad evidenziare determinati fatti (cfr. paragrafi 15 e 37).

85.

Nel campo delle risorse proprie e delle spese a gestione concorrente, la cooperazione con gli Stati membri, regolata dalle procedure di mutua assistenza e dalla normativa ad hoc [regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96] si rivela spesso mediocre (cfr. paragrafi 15 e 32).

Per chiarire le modalità di cooperazione con le autorità degli Stati membri, sarebbe utile prevedere l’adozione di un regolamento specifico del Consiglio che precisi le modalità di tale cooperazione [cfr. le proposte di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999], oppure la conclusione di accordi con quei servizi nazionali d’indagine che risultino i più idonei ad assistere l’Ufficio (58).

86.

Il sistema di gestione delle indagini (il case management system e la cancelleria) creato dall’Ufficio rappresenta un netto progresso in materia di controllo della documentazione e dei fascicoli d’indagine (cfr. paragrafo 17).

87.

Sebbene vi sia necessità di strumenti di tale tipo per gestire la direzione Investigazioni, le banche dati del CMS non sono utilizzate per realizzare un vero sistema di gestione delle indagini e di sostegno alle decisioni (cfr. paragrafi 34 e 36).

Le banche dati CMS dovrebbero essere utilizzate per trasformare il sistema di documentazione in un vero e proprio sistema di gestione delle indagini e di ausilio alla decisione. Tale trasformazione, unita ad un chiarimento della responsabilità gestionale degli investigatori, permetterebbe di migliorare l’efficacia delle indagini e di evitare i ritardi. Su tali punti, il manuale dell’OLAF deve essere completato e le responsabilità gestionali devono essere precisate. Per rendere più operativo il manuale sarebbe opportuno accorpare in un volume separato tutte le istruzioni riguardanti l’organizzazione, la conduzione e la supervisione delle indagini. Deve inoltre essere fatto uno sforzo particolare per la formazione degli investigatori (tecniche d’indagine, normativa settoriale nazionale e comunitaria, capacità di espressione, ecc.).

88.

La rendicontazione assorbe un volume di risorse considerevole e non sempre apporta informazioni sufficientemente chiare che consentano di valutare l’efficacia dell’Ufficio in mancanza di indicatori di risultato pertinenti (cfr. paragrafi 37, 39 e 43).

Sarebbe opportuno ridurre la quantità delle relazioni da presentare e migliorarne, al tempo stesso, il valore informativo. Al fine di poter stabilire un confronto nel tempo, i dati statistici dovrebbero essere resi più affidabili e più pertinenti. La definizione d’indicatori di performance basati sui risultati effettivi anziché su quelli potenziali dovrebbe costituire un elemento di chiarimento a tale proposito.

89.

La politica d’indagine reattiva dell’Ufficio non gli consente di prevedere esattamente il carico di lavoro e di organizzare, di conseguenza, le équipe di investigatori (cfr. paragrafi 26 e 62). La ripartizione degli agenti tra le unità della direzione Investigazioni manca di trasparenza. La gestione del personale è complicata dalla sua precarietà dovuta al numero sproporzionato di posti temporanei (cfr. paragrafi 63 e 64).

Sarebbe auspicabile organizzare il seguito del carico di lavoro dei servizi e definire un vero piano direttivo per la gestione del personale in modo da risolvere le difficoltà strutturali di gestione dell’organico. Una buona gestione delle équipe di investigatori richiederebbe inoltre unità più equilibrate in termini numerici, affinché i capi unità possano monitorare più da vicino le indagini.

90.

Il contributo dei servizi di analisi strategica alla direzione delle investigazioni non è stato significativo. Quanto alle analisi di rischi, il loro contributo è ancora modesto (cfr. paragrafo 46).

La missione dei servizi di analisi strategica deve essere ridefinita affinché essi possano effettivamente contribuire ad individuare le situazioni che richiedono l’apertura di indagini esterne nei settori a maggior rischio. A tale proposito, essi dovrebbero adoperarsi per migliorare la presentazione, la natura e la precisione delle irregolarità comunicate dagli Stati membri, al fine di creare delle banche dati mediante le quali poter rilevare eventuali anomalie ed avviare indagini.

91.

Un sostegno giuridico si rivela utile a causa delle difficoltà sollevate da alcune legislazioni comunitarie. In questo campo, il sostegno fornito ai servizi d’indagine è regolare. È invece lecito dubitare del contributo fornito alle indagini dell’Ufficio dalle attività legate alla strategia di protezione degli interessi finanziari (cfr. paragrafi 53 e 55).

Poiché le attività legate alla strategia di protezione degli interessi finanziari non hanno un impatto diretto sullo svolgimento delle indagini, altri servizi della Commissione potrebbero essere più idonei a compiere questo tipo di riflessioni.

92.

Le attività di assistenza sembrano utili quando si tratta di fornire agli Stati membri un sostegno concreto, di coordinamento o di analisi, nel campo delle indagini transfrontaliere. Le attività periferiche dell’Ufficio, in particolare quelle legate alla politica di protezione degli interessi finanziari in senso lato, rappresentano invece elementi che distolgono la direzione dal suo ruolo di sorveglianza e di supporto della funzione d’indagine. Quando si tratta di assumere responsabilità che incombono in generale ai servizi operativi della Commissione (ad esempio, la gestione di programmi) la mobilitazione delle risorse dell’Ufficio non rappresenta la migliore soluzione (cfr. paragrafi 55 e 59).

I compiti di gestione dei programmi spettano ai servizi operativi della Commissione, che sono meglio attrezzati dell’Ufficio per svolgerli.

93.

Per dirigere un organismo come l’Ufficio sono necessarie linee guida in materia di responsabilità di gestione e un meccanismo di sorveglianza chiari. Il mandato del comitato di vigilanza appare ora confuso. Inoltre, il comitato di vigilanza non fornisce alla direzione dell’Ufficio tutto il sostegno di cui necessita (cfr. paragrafo 70).

Il ruolo del comitato di vigilanza dovrebbe essere riesaminato per evitare ogni rischio d’ingerenza nelle indagini in fase di esecuzione.

94.

Il collegamento dell’OLAF alla Commissione non ha pregiudicato l’indipendenza della funzione d’indagine dell’Ufficio, anche se si sono potute constatare difficoltà di comunicazione. Non sembra quindi necessario rimettere in discussione lo status dell’Ufficio. La regolamentazione della funzione d’indagine avrebbe dovuto, al contrario, essere seguita con la massima attenzione per garantire la qualità dei risultati ed evitare sovrapposizioni con i compiti affidati ad altri servizi della Commissione. Così, l’esperienza dei primi cinque anni di attività dell’Ufficio tende a mostrare la necessità di una riflessione per garantire maggiormente che le indagini producano effettivamente risultati concreti, che si tratti del recupero di fondi distratti o dell’effettiva applicazione di sanzioni disciplinari o penali.

Da quanto precede si evince che concentrando maggiormente le attività dell’Ufficio sulla funzione d’indagine, come indicato dal presidente della Commissione nel novembre 2003, si potrebbe accrescere l’efficacia delle indagini lasciando ad altre istanze l’onere delle azioni preventive o legislative. Tale orientamento dovrebbe, a sua volta, essere accompagnato da progressi nella governance dell’Ufficio che richiedono modifiche della normativa attuale (59).