19.3.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 64/7

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Il 10 marzo 2009 il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato della Grecia relativo al periodo 2008-2011 (2).

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Negli ultimi dieci anni, la Grecia ha conosciuto una forte crescita economica ad un tasso del 4 % su base annua. Parallelamente, il disavanzo macroeconomico interno e con l'estero è aumentato in maniera considerevole, con conseguente rapido accumulo del debito estero a fronte di persistenti livelli elevati di debito pubblico. Alla luce dell'impatto dell'attuale crisi economica e finanziaria mondiale sull'economia greca, l'implicito riprezzamento dei rischi esercita ulteriori pressioni sul debito.

Secondo le previsioni intermedie dei servizi della Commissione di gennaio 2009, la crescita del PIL è rallentata, nel 2008, al 2,9 % in termini reali e si prevede che nel 2009 rallenti bruscamente, pur rimanendo positiva. Con un disavanzo pubblico superiore alla soglia del 3 % del PIL dal 2007 (3) e un rapporto debito pubblico/PIL tra i più alti dell'Unione europea, la Grecia non può permettersi uno stimolo fiscale, e ciò per non mettere ulteriormente a rischio la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche e la competitività del paese. Non è pertanto previsto nessun pacchetto di stimoli fiscali. Nella legge finanziaria per il 2009, le autorità greche hanno avanzato misure a tutela della coesione sociale, compresi sussidi alle famiglie a basso reddito. La Grecia si trova davanti alla sfida di conseguire un sostanziale risanamento delle finanze pubbliche, migliorandone al tempo stesso la qualità e correggendo i fattori soggiacenti ai grandi squilibri economici sia interni che esterni.

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Lo scenario macroeconomico alla base del programma prevede che la crescita del PIL reale passerà dal 3 % nel 2008 all'1,1 % nel 2009, prima di recuperare nuovamente in media dell'1,75 % nel restante periodo del programma. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili (4), si ritiene che tale scenario sia fondato su ipotesi di crescita favorevoli per il 2009 e oltre. In particolare, la crescita del consumo privato e, in minor misura, degli investimenti dovrebbe, secondo le previsioni del programma, continuare ad essere solida, e ciò sulla scorta di una crescita favorevole dell'occupazione e di una valutazione ottimistica dell'impatto di alcune recenti misure a sostegno degli investimenti, tese altresì a favorire l'assorbimento dei fondi strutturali dell'UE. Inoltre, il calo dell'attività economica dei partner commerciali della Grecia e l'indebolimento delle prospettive del commercio internazionale implicano dei rischi per lo scenario macroeconomico delineato nel programma, mettendo soprattutto in evidenza la vulnerabilità dei settori del turismo e dei trasporti marittimi. Le proiezioni del programma in materia di inflazione appaiono realistiche, mentre l'evoluzione degli squilibri esterni a medio termine è alquanto favorevole.

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Nell'aggiornamento, il disavanzo della pubblica amministrazione per il 2008 è stimato al 3,7 % del PIL (compreso lo 0,4 % delle misure una tantum a riduzione del disavanzo), ossia 0,25 punti percentuali più elevato rispetto alle previsioni intermedie dei servizi della Commissione del gennaio 2009, a fronte dell'obiettivo dell'1,6 % del PIL indicato nell'aggiornamento precedente. Tale scarto di due punti percentuale riflette sia una diminuzione delle entrate, sia uno sforamento della spesa. In particolare, si stima che le entrate saranno inferiori di circa un punto percentuale rispetto a quanto preventivato a causa, principalmente, di un rendimento delle misure a incremento del gettito attuate nel 2008 inferiore alle previsioni. Gli sfondamenti di spesa ammontano pressappoco a un ulteriore punto percentuale del PIL, dovuti principalmente a sforamenti della spesa primaria corrente e, soprattutto, a spese per il consumo e i salari del settore pubblico più alti del previsto.

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L'aggiornamento prevede per il 2009 un disavanzo di bilancio pari al 3,7 % del PIL (compreso lo 0,5 % delle misure una tantum a riduzione del disavanzo), in linea con le previsioni intermedie dei servizi della Commissione. A fronte dell'obiettivo di bilancio definito nella legge finanziaria per il 2009, approvato dal Parlamento il 21 dicembre 2008, esso rappresenta una revisione verso l'alto di 1,75 punti percentuali del PIL. Il nuovo obiettivo di bilancio tiene conto dei risultati del 2008, che si sono rivelati peggiori del previsto e riflette altresì proiezioni più caute sul totale delle entrate, riviste al ribasso di un punto percentuale, mentre la spesa pubblica è rivista al rialzo di 0,4 punti percentuali del PIL. Tuttavia, si prevede che il rapporto entrate/PIL crescerà ancora nel 2009 di circa un punto percentuale del PIL, quale risultato del pacchetto di misure a incremento del gettito adottate a settembre 2008 e riprese nella finanziaria 2009. Al fine di garantire il conseguimento degli obiettivi rivisti, l'aggiornamento prevede, oltre a quelle inserite nella finanziaria 2009, una serie di misure tese a contenere la spesa pubblica primaria e a razionalizzare la gestione della spesa pubblica. Tali nuove misure, da adottarsi nel corso del 2009, non sono chiaramente definite nel programma. Nel 2009, l'orientamento generale della politica di bilancio sarà in linea di massima neutrale.

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La strategia di bilancio delineata nel programma mira a ridurre il disavanzo strutturale dal 4,5 % del PIL nel 2008 al 4,3 % nel 2009, fino a raggiungere il 2,2 % entro il 2011, mentre si prevede che l'obiettivo a medio termine (OMT) di un bilancio in pareggio in termini strutturali (ossia in termini corretti per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee) non sarà raggiunto durante il periodo di riferimento del programma. Dopo aver raggiunto l'obiettivo del 3,7 % del PIL nel 2009, durante il periodo di riferimento del programma il disavanzo nominale diminuirà al 3,2 % del PIL nel 2010, fino a raggiungere il 2,6 % nel 2011. Analogamente, il saldo primario registrerà un avanzo dell'1,7 % del PIL entro il 2011, a fronte di un avanzo dello 0,8 % nel 2009. In termini strutturali, ciò si tradurrà in un miglioramento di, in media, 0,75 punti percentuali del PIL. Il risanamento delle finanze per il 2010 e 2011 si basa principalmente su un'ambiziosa riduzione della spesa che non è, tuttavia, pienamente sostenuta da misure concrete. Le proiezioni prevedono che il debito pubblico lordo, stimato nel 2008 a 94,6 % del PIL, nel 2009 e 2010 sforerà il 96 % del PIL, prima di riposizionarsi al 94,75 % nel 2011. Oltre all'incremento del disavanzo e al calo della crescita del PIL, ciò che contribuisce alla crescita del rapporto debito/PIL nel 2009 è un significativo aggiustamento stock/flussi.

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I risultati di bilancio sono soggetti al rischio che i dati reali si rivelino peggiori delle previsioni lungo tutto il periodo di riferimento del programma. In particolare, lo scenario macroeconomico sottostante al programma è basato su ipotesi di crescita favorevoli. I rischi per il 2009 sono inoltre connessi con possibili scostamenti dall'applicazione dell'obiettivo finanziario rivisto per il 2009, soprattutto tenuto conto del continuo sfondamento della spesa e della diminuzione delle entrate. A partire dal 2010, i rischi sono legati alla mancanza di informazione circa le misure a sostegno del previsto risanamento, specialmente sul fronte della spesa. Inoltre, i tagli previsti in alcuni capitoli di spesa appaiono, a prima vista, ambiziosi. Anche i rischi associati alla prevista evoluzione del rapporto debito/PIL sembrano essere tendenti al rialzo, derivando dai rischi connessi con le previsioni di disavanzo. A questi rischi è possibile che si aggiunga l'incertezza circa gli aggiustamenti stock/flussi sulle cui componenti il programma, come già in passato, non fornisce informazioni. Inoltre, è probabile che possibili operazioni finanziarie — generatrici di un aumento del debito — nell'ambito del pacchetto di misure a sostegno del settore finanziario esercitino un'ulteriore pressione verso l'alto sul rapporto debito/PIL. Il programma non tiene conto del possibile impatto di tale pacchetto di misure sull'evoluzione del debito.

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Si stanno attualmente elaborando proiezioni a lungo termine sulla spesa pensionistica, calcolate secondo il metodo comune; nel lungo termine, è probabile che l'impatto dell'invecchiamento della popolazione sul bilancio sia di gran lunga al disopra della media UE. La posizione di bilancio nel 2008 quale stimata nel programma, peggiore della posizione iniziale del precedente aggiornamento, contribuirà a peggiorare il previsto impatto a lungo termine dell'invecchiamento della popolazione sul bilancio. Inoltre, il livello del debito lordo è attualmente ben al disopra del valore di riferimento indicato dal trattato. Per ridurlo è necessario ottenere avanzi primari elevati per un periodo prolungato. Il mantenimento di avanzi primari elevati nel medio periodo e l'ulteriore riforma del sistema pensionistico miranti a contenere il probabile consistente aumento della spesa legata all'invecchiamento della popolazione, contribuirebbero a ridurre i rischi che pesano sulla sostenibilità delle finanze pubbliche a lungo termine. I precitati rischi derivanti dai regimi di stabilizzazione del settore finanziario messi in atto dalla Grecia potrebbero avere un effetto potenzialmente negativo sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, principalmente a ragione del loro impatto sul debito pubblico, sebbene in futuro una parte dei costi legati all'intervento pubblico potrebbe essere recuperata.

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Il quadro di bilancio a medio termine rimane fiacco, caratterizzato da uno scarso rendimento. L'andamento del bilancio nazionale greco rispecchia il limitato controllo della spesa pubblica, mentre le proiezioni sulle entrate si sono sistematicamente dimostrate ottimistiche. Per di più, e malgrado alcuni progressi registrati negli ultimi anni, anche i problemi endemici e strutturali legati all'andamento dei conti pubblici greci sono stati pregiudizievoli a un efficace e tempestivo controllo delle uscite e delle entrate. Il programma prevede di portare avanti l'attuale riforma finanziaria e di continuare l'attuazione della programmazione di bilancio del programma, allo scopo di migliorare il controllo e la gestione della spesa pubblica, di aumentare la trasparenza e di introdurre nel processo di risanamento del bilancio una prospettiva di pianificazione su base pluriennale. Tuttavia, la piena attuazione del processo di risanamento di bilancio è prevista per il 2012.

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Tra le misure adottate dal governo greco per far fronte alla crisi finanziaria e garantire la stabilità del settore finanziario figurano depositi di garanzia fino a 100 000 EUR. Il pacchetto di misure è composto da un piano di ricapitalizzazione, grazie al quale nuovi capitali saranno messi a disposizione degli istituti di credito in cambio di azioni preferenziali; da un regime di garanzia a copertura di un nuovo debito con scadenza compresa tra i tre mesi e i tre anni; e, infine, da un regime di titoli di Stato comprendenti l'emissione di obbligazioni a istituti di credito che rispondono a determinati criteri, migliorandone così l'accesso alla liquidità, in particolar modo presso la BCE. L'importo totale del pacchetto ammonta a 28 Mrd EUR (circa il 10 % del PIL).

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Secondo il programma, la politica di bilancio è indirizzata a restaurare la fiducia degli investitori e a correggere gli squilibri macroeconomici. Per far fronte al rallentamento economico, il governo greco, non disponendo di spazio di manovra e alla luce dei grandi squilibri economici, non ha adottato nessun pacchetto di misure di stimolo a breve termine, che sarebbe in linea con il piano europeo di ripresa economica. Il programma prevede una serie di misure strutturali — comprese misure settoriali specifiche nel settore del turismo — senza impatto diretto sul bilancio, quali misure a sostegno dell'occupazione, degli investimenti privati (compresi i partenariati pubblico-privato) nonché misure tese a promuovere la concessione di prestiti alle PMI e a migliorare l'assorbimento dei fondi UE. L'aggiornamento prevede inoltre tutta una serie di altre misure di riforma strutturale che fanno parte di una strategia a più lungo termine per migliorare la qualità e la sostenibilità delle finanze pubbliche, quali la riforma della gestione e del controllo della spesa pubblica e l'attuazione della riforma pensionistica adottata di recente. Queste misure sono legate all'agenda di riforme a medio termine e alle raccomandazioni per ciascun paese avanzate dalla Commissione il 28 gennaio 2009 nel quadro della strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione.

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La Grecia ha adottato un programma di risanamento allo scopo di limitare la portata del deterioramento di bilancio nel 2009 e di ricondurre il disavanzo della pubblica amministrazione al di sotto della soglia del 3 % del PIL entro il 2011. Sulla base dei cambiamenti del saldo strutturale (ricalcolato), l'orientamento generale della politica di bilancio è sostanzialmente neutrale per il 2009 e restrittivo per il 2010. Più nello specifico, obiettivo del programma per il 2010 è un aggiustamento strutturale di 1,5 punti percentuali del PIL e un ulteriore avanzamento di circa mezzo punto per il 2011. Tuttavia, tenuto conto dei rischi gravanti sui piani di bilancio, il previsto risanamento potrebbe non raggiungere gli obiettivi e il disavanzo nominale potrebbe rimanere oltre il valore di riferimento del 3 % del PIL. Visti i notevoli squilibri interni ed esterni dell'economia greca, il ritmo dell'aggiustamento finanziario non è abbastanza sostenuto e non è pienamente supportato da misure concrete permanenti per il 2010 e il 2011, soprattutto sul fronte della spesa. Per finire, tenuto conti dei precitati rischi che incombono sulle previsioni del debito, il rapporto debito/PIL potrebbe aumentare durante l'intero periodo di riferimento, riflettendo in particolare uno scarso progresso nella riduzione del disavanzo pubblico.

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Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma presenta delle lacune circa i dati obbligatori e facoltativi (5).

i)

rafforzare sostanzialmente il percorso di risanamento di bilancio già nel 2009, attuando misure permanenti chiare mirate al contenimento della spesa corrente, ivi compresa una politica salariale del settore pubblico prudente, contribuendo in tal modo all'indispensabile riduzione del rapporto debito/PIL;

ii)

garantire che, nel contesto di un programma globale di riforme, le misure di risanamento finanziario siano ugualmente intese a rafforzare la qualità delle finanze pubbliche alla luce del necessario aggiustamento dell'economia, e ciò allo scopo di recuperare le perdite di competitività e far fronte agli squilibri esterni esistenti;

iii)

attuare rapidamente le politiche di riforma dell'amministrazione fiscale e migliorare ulteriormente il funzionamento del processo di risanamento del bilancio aumentandone la trasparenza, precisando la strategia di bilancio in una prospettiva a più lungo termine e avviando meccanismi di sorveglianza, controllo e miglioramento dell'efficienza della spesa primaria;

iv)

in considerazione del crescente livello del debito e del previsto aumento della spesa connessa all'invecchiamento, migliorare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, proseguendo le riforme in corso del sistema sanitario e del regime pensionistico.