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Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di Regolamento (CE) del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG)» () (98/C 407/35)

Il Consiglio, in data 4 luglio 1998, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 43 e 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Agricoltura e pesca», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Kienle, in data 9 luglio 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 9 settembre 1998, nel corso della 357a sessione plenaria, con 72 voti favorevoli, 1 voto contrario e 5 astensioni, il seguente parere.

1. Ambiente rurale come luogo di attività agricola

1.1. Se come criterio di definizione dell'«ambiente rurale» si adotta una densità di popolazione inferiore a 100 abitanti per km2, il 17,5 % della popolazione attuale dell'Unione europea vive oggi - secondo i dati forniti dalla Commissione - in ambiente rurale, che a sua volta rappresenta l'80 % circa della superficie totale europea.

1.2. L'agricoltura fornisce ancora oggi circa il 5 % dell'occupazione totale dell'UE. Il numero delle aziende agricole è pari a circa 7 milioni e sono 14 milioni le persone occupate a tempo pieno o parziale in agricoltura. Spesso le aziende agricole si trovano in regioni con un tasso relativamente elevato di disoccupazione e di sottoccupazione.

1.3. L'agricoltura non è più - come in passato - la principale fonte di reddito di per sé e in tutte le zone rurali. Nella maggior parte di esse, tuttavia, l'agricoltura continua a rappresentare il «punto di cristallizzazione» per la creazione di valore aggiunto e l'occupazione: per le aziende agricole e le famiglie stesse oltre che per i loro collaboratori, per il settore situato a monte che fornisce i mezzi di produzione agricoli, ma anche per il settore a valle che trasforma e commercializza i prodotti agricoli; nelle zone rurali infine, numerosi posti di lavoro del settore dei servizi dipendono essenzialmente dal mantenimento dell'attività agricola. Secondo alcune stime, ad un posto di lavoro in agricoltura corrispondono altri quattro posti di lavoro nei settori economici a monte e a valle, situati per lo più nelle regioni rurali.

1.4. L'agricoltura dell'Europa dei 15 rappresenta a livello mondiale uno dei maggiori produttori, nonché il maggiore importatore ed esportatore di derrate alimentari. Nonostante un cambiamento strutturale, che per anni in Europa si è mantenuto intorno al 3 % annuale e che di recente ha subito una forte accelerazione, la dimensione media delle aziende agricole - con enormi differenziazioni - è di gran lunga inferiore - con 17,5 ettari - a quella riscontrata nei paesi concorrenti quali il Nord o il Sud America e l'Australia. L'agricoltura dell'UE ha il vantaggio di disporre di superfici coltivabili di eccezionale qualità e di ottime condizioni meteorologiche. Oltre la metà delle superfici agricole coltivate viene tuttavia definita «svantaggiata», ovvero con svantaggi permanenti di carattere naturale.

2. Il «modello agricolo europeo»

2.1. L'agricoltura dell'Europa dei 15 presenta una straordinaria varietà geografica, culturale, storico-agricola e culinaria ed è la custode di molte tradizioni. In nessuno Stato dell'Unione l'agricoltura viene pertanto considerata unicamente un fattore economico e il suo ruolo ridotto a quello di «produttore». Le viene invece riconosciuto ovunque un ampio ruolo «multifunzionale» per l'economia, l'ambiente e la società, ma in particolare anche per il mantenimento di una densità minima di popolazione nelle regioni rurali.

2.2. Con la politica agricola comune l'UE intende proprio tener conto di tale ruolo. All'inizio si sono introdotti a tale scopo soprattutto i sistemi di sostegno al mercato e ai prezzi e le preferenze comunitarie. Più tardi sono state fissate nuove priorità con gli aiuti strutturali, le indennità compensative per le regioni svantaggiate e le misure di accompagnamento. A partire dalla riforma agricola del 1992 si ricorre maggiormente alle misure di sostegno sotto forma di pagamenti diretti, mentre si è sensibilmente ridotta la preferenza comunitaria (protezione esterna) - si vedano in merito le decisioni dell'Uruguay Round del GATT.

2.3. Recentemente, il ruolo multifunzionale dell'agricoltura europea ha formato oggetto di intensi dibattiti sia al Consiglio d'Europa che al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e anche presso le organizzazioni economiche. Ciò è dovuto all'emergere delle seguenti sfide, in parte contraddittorie:

- da un lato, esiste a livello mondiale una pressione costante verso una maggiore liberalizzazione del commercio e del commercio agricolo;

- dall'altro, nell'Unione europea, le preoccupazioni della società sono sempre più rivolte alle questioni della sicurezza e della qualità delle derrate alimentari, della protezione degli animali e della salvaguardia dell'ambiente, della conservazione del paesaggio e della coesione spaziale e sociale;

- a ciò si aggiungono i negoziati d'adesione appena avviati con i paesi dell'Europa centrale e orientale, che hanno un enorme potenziale agricolo, ma che «sul campo» dispongono per lo più di strutture agricole e sociali completamente diverse da quelle dell'UE dei 15;

- sono altresì in corso discussioni sul ruolo dell'artigianato e delle PMI nonché sulle conseguenze della politica in esame nelle zone rurali.

2.4. Nel dicembre del 1997 il Vertice dei capi di Stato e di governo a Lussemburgo ha ripreso i diversi contributi alla descrizione di un'agricoltura multifunzionale in Europa e conferito alla dichiarazione del Consiglio «Agricoltura» del novembre 1997 il valore di un chiaro mandato per l'ulteriore sviluppo della politica agricola comune nel quadro di Agenda 2000. Nelle conclusioni del Vertice si legge:

«L'agricoltura europea deve, in quanto settore economico, essere multifunzionale, sostenibile, competitiva e presente su tutto il territorio europeo, comprese le regioni con problemi specifici.

La riforma deve consentire il conseguimento di soluzioni economicamente sane e fattibili, socialmente accettabili e tali da garantire redditi equi nonché un giusto equilibrio tra settori di produzione, produttori e regioni, evitando distorsioni di concorrenza.»

2.5. Nella sua precedente dichiarazione, il Consiglio «Agricoltura» aveva inoltre descritto nei seguenti termini i requisiti ai quali deve rispondere un'agricoltura europea multifunzionale:

«Essa deve essere capace di salvaguardare il paesaggio, mantenere lo spazio naturale e apportare un contributo essenziale alla vitalità del mondo rurale e, nel contempo, rispondere alle preoccupazioni e esigenze dei consumatori in fatto di qualità e sicurezza dei prodotti alimentari, di protezione dell'ambiente e di difesa del benessere degli animali.»

Ciò comporta indubbiamente anche la capacità di creare e mantenere posti di lavoro stabili e duraturi in tutti i settori economici e in tutte le attività delle zone rurali.

3. Lo sviluppo rurale in Agenda 2000

3.1. La Commissione sottolinea conseguentemente che uno dei sei obiettivi per la «nuova» politica agricola consiste nel mantenere il paesaggio culturale e la vitalità delle regioni rurali. Si afferma inoltre che la politica per lo sviluppo rurale dovrebbe essere finalizzata «a ricostituire e a rafforzare la competitività delle zone rurali, contribuendo in tal modo a mantenere e a creare posti di lavoro in queste zone».

3.2. La proposta di regolamento del Consiglio «sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG)» fa parte del pacchetto agricolo di Agenda 2000 e mira ad «accompagnare e integrare» la riforma proposta della politica dei mercati e dei prezzi. In Agenda 2000 la Commissione sottolinea espressamente che le ulteriori riforme della politica strutturale e agricola comune dell'Unione impegnano sempre più allo sviluppo dell'agricoltura e delle zone rurali.

3.3. Il regolamento in esame - chiamato per semplicità nel presente parere del Comitato «Sviluppo rurale» - ha numerosi punti in comune con il regolamento generale dei fondi strutturali. L'approccio agli aiuti e il finanziamento di questi regolamenti si differenziano tuttavia in misura determinante. Nel Regolamento «Sviluppo rurale» si tratta principalmente di un approccio che copre tutto il territorio, mentre nel regolamento dei fondi strutturali ci si concentra su determinati obiettivi e aree. Le misure previste dal Regolamento «Sviluppo rurale» vengono finanziate esclusivamente dal FEAOG ed in particolare dalla sezione Garanzia.

3.4. Il nuovo Regolamento «Sviluppo rurale» riassumerà e sostituirà in futuro nove attuali regolamenti esistenti, ovvero:

- il regolamento FEAOG dei fondi strutturali,

- cinque regolamenti sul sostegno all'agricoltura e alla silvicoltura,

- tre regolamenti sulle misure d'accompagnamento della riforma agricola del 1992.

La fusione di tali testi in un unico quadro giuridico costituisce - ad avviso della Commissione - un importante contributo alla semplificazione e alla sburocratizzazione della legislazione comunitaria.

3.5. Vengono inoltre inserite delle misure che, secondo la Commissione, rappresentano una parte centrale della futura politica di sviluppo rurale, ma che in gran parte servono solo indirettamente all'agricoltura. Esse sono elencate nell'articolo 31 del Regolamento «Promozione dell'adeguamento e dello sviluppo delle zone rurali». Fra di esse figurano le opere di miglioramento fondiario o di ricomposizione fondiaria, la commercializzazione di prodotti di qualità, la diversificazione delle attività economiche al fine di sviluppare attività plurime o fonti alternative di reddito, il miglioramento delle condizioni di vita, il rinnovamento dei villaggi, la tutela del patrimonio rurale, il mantenimento e lo sviluppo delle imprese artigianali, l'incentivazione delle attività turistiche, la tutela dell'ambiente e la gestione delle zone rurali.

3.6. All'inizio del periodo di sostegno nel 2000 si prevede di stanziare per il finanziamento del Regolamento «Sviluppo rurale», per quanto riguarda il FEAOG sezione Garanzia, 4,7 miliardi di ECU, di cui 1,9 miliardo di ECU sono destinati a misure finanziate finora dal Fondo strutturale agricolo (FEAOG sezione Orientamento).

3.6.1. Il Fondo strutturale agricolo interviene per il finanziamento del Regolamento «Sviluppo rurale» fondamentalmente solo per le zone dell'obiettivo 1. Fanno eccezione le misure d'accompagnamento e i pagamenti compensativi per le regioni svantaggiate che, come tutte le altre misure al di fuori delle zone dell'obiettivo 1, vengono finanziate dal Fondo di garanzia.

3.7. Per le misure di sostegno del Regolamento «Sviluppo rurale» si applicheranno in linea di principio i tassi di cofinanziamento del regolamento generale dei fondi strutturali.

3.8. Il futuro sostegno alle strutture agricole avverrà nel quadro dei cosiddetti programmi operativi, ovvero ogni Stato membro stabilirà un programma e fisserà le proprie priorità di sostegno nel quadro di un margine di manovra sussidiario e delle risorse finanziarie disponibili.

3.9. Da un riferimento indiretto contenuto nel Regolamento «Sviluppo rurale» si evince che l'iniziativa comunitaria Leader viene proseguita.

4. Osservazioni generali

4.1. Il Comitato si compiace del fatto che i capi di Stato e di governo riuniti per il Vertice di Lussemburgo si siano dichiarati chiaramente a favore di un'agricoltura europea «multifunzionale, sostenibile e competitiva», riconoscendole così una sua propria identità unica. Probabilmente è anche la prima volta a livello mondiale che i politici si pronunciano così esplicitamente a favore di un'agricoltura presente su tutto il territorio, ivi comprese le regioni con problemi specifici.

4.2. Il Comitato è dell'avviso che, per attuare con successo la «filosofia» del Vertice di Lussemburgo e garantirne l'affermazione a lungo termine, non si deve affatto propugnare l'ideologia di un completo liberismo economico - né nel quadro del mercato interno europeo, né a livello mondiale in previsione del prossimo round di negoziati commerciali dell'OMC.

4.3. Il Comitato parte dal principio che la produzione e la commercializzazione agricola sono di regola della massima utilità per la creazione di valore nell'economia nazionale e per l'occupazione nelle zone rurali. Esprime pertanto notevole preoccupazione per una serie di proposte di riforma specifiche per determinati prodotti nel quadro di Agenda 2000, che essenzialmente finiscono per impedire un pieno sfruttamento del potenziale dell'agricoltura europea (per es. semi oleosi, materie prime rinnovabili).

4.4. Il Comitato accoglie favorevolmente il fatto che il nuovo Regolamento «Sviluppo rurale» raggruppi diverse misure singole già esistenti, preveda un'applicazione più flessibile delle misure e una maggiore considerazione degli aspetti della sussidiarietà. È il caso del sostegno agli investimenti nelle aziende agricole, degli aiuti per l'insediamento dei giovani agricoltori, della concessione di indennità compensative alle zone svantaggiate, del sostegno alla formazione professionale, e in particolare delle misure di accompagnamento già esistenti (agroambientali, prepensionamento, imboschimento). Razionalizzando i testi giuridici esistenti si può contribuire alla semplificazione.

4.4.1. La Commissione deve tuttavia ancora spiegare in modo convincente in cosa consista l'effettiva semplificazione e la migliore trasparenza, nel caso in cui le questioni di applicazione disciplinate finora dal Consiglio passino nella sfera di competenza della Commissione e vengano chiarite solo più tardi nel quadro della procedura del comitato di gestione. Non si può certo pretendere che gli Stati membri deleghino la propria competenza e siano poi costretti a «comprare a scatola chiusa» senza conoscere i dettagli e le conseguenze.

4.5. Dato che l'agricoltura continua ad essere sottoposta a pressioni di adattamento, che le proposte di Agenda 2000 contribuiranno nel complesso a rafforzare, il Comitato ritiene che, come proposto, un'applicazione del regolamento su tutto il territorio dell'Unione sia necessaria e opportuna. I mezzi finanziari previsti a tale scopo tuttavia sono di gran lunga insufficienti. L'approccio proposto dalla «Conferenza rurale di Cork» di estendere gli aiuti a tutte le zone rurali viene soddisfatto solo dal punto di vista formale, ma certo non sotto il profilo del contenuto e finanziario. Secondo il Comitato è necessario sostenere con misure adeguate oltre all'agricoltura anche altri importanti settori economici, quali l'artigianato e le PMI.

4.6. Il Comitato ritiene inoltre che gli strumenti della politica strutturale dovrebbero essere anche finanziati con le risorse della politica strutturale. Accoglie pertanto criticamente la proposta di finanziare le misure di sviluppo rurale, e in particolare le misure che vanno solo indirettamente a vantaggio dell'agricoltura, attingendo fondi dal FEAOG, sezione Garanzia, ovvero da un ambito finora riservato alla politica dei mercati e dei prezzi e che, anche dopo la riforma, ha delle importanti funzioni da assolvere. Si dovrebbe evitare che gli aiuti strutturali e la politica del mercato agricolo concorrano per aggiudicarsi le risorse.

4.7. Il Comitato esprime notevole preoccupazione soprattutto per il fatto che, estendendo a tutto il territorio le misure previste dall'articolo 31, alla fin fine rimangano scarse risorse finanziarie per la politica strutturale agricola «classica». Per aumentare la competitività dell'agricoltura europea, anche nella prospettiva dell'ampliamento a est e del round di negoziati dell'OMC, e soprattutto per garantire e promuovere l'occupazione, è necessario stanziare più fondi e migliorare le condizioni di aiuto.

4.8. Il Comitato è decisamente contrario alle proposte di sottoporre le indennità compensative - che finora rappresentavano una compensazione per gli svantaggi naturali - a vincoli di estensivizzazione o di prevederle come compensazione per vincoli di tipo ambientale. Il Comitato è dell'avviso che gli impegni particolari a favore dell'ambiente debbano anche essere ricompensati a parte.

4.9. Il Comitato approva la soppressione delle attuali restrizioni al sostegno agli investimenti agricoli. Ciò vale ad esempio per la distinzione fra agricoltore che esercita la sua attività a titolo principale e agricoltore che la esercita a titolo secondario, per il massimale di 90 000 ECU per persona occupata a tempo pieno, nonché per le restrizioni nell'allevamento bovino. Approva parimenti il miglioramento degli aiuti per l'insediamento dei giovani agricoltori. Lo stesso dicasi per la proposta che prevede l'obbligo di dover presentare, invece dei costosi piani di miglioramento dell'azienda, solo la prova dell'utilità economica di un investimento.

4.9.1. Il Comitato può convenire sull'opportunità di escludere anche in futuro gli investimenti il cui obiettivo è un aumento della produzione aziendale «di prodotti che non trovano sbocchi normali sui mercati». Ci si deve tuttavia interrogare criticamente sulle ragioni per cui la competenza decisionale dovrebbe passare dal Consiglio alla Commissione.

4.10. Il Comitato reputa necessario il più ampio margine di manovra concesso nella definizione e nel finanziamento del regime di prepensionamento in agricoltura. Chiede alla Commissione di vigilare affinché le disposizioni relative al prepensionamento siano applicate in tutti gli Stati membri.

4.11. Il Comitato sostiene l'intenzione della Commissione di proseguire a lungo temine l'iniziativa comunitaria per lo sviluppo rurale (Leader). Tale iniziativa comunitaria dovrebbe però in futuro essere realizzata in modo meno burocratico, più flessibile e con la partecipazione diretta di tutte le parti economiche e sociali interessate.

4.12. Per quanto concerne il settore della silvicoltura, il Comitato desidera sottolineare l'opportunità - come già indicato nel parere del 24 aprile 1997 () su tale argomento - che il sostegno al settore forestale non si basi solo su azioni intese a preservare la foresta, ma anche su azioni che si propongono l'utilizzazione sostenibile a lungo termine delle risorse silvicole.

5. Sintesi

5.1. Secondo il Comitato, l'obiettivo della Commissione di fare dello sviluppo rurale sostenibile il secondo pilastro della politica agricola comune ha buone possibilità di riuscita. Senza agricoltura non sono possibili né la protezione dell'ambiente né lo sviluppo rurale. Il successo dello sviluppo rurale si fonda tuttavia anche sull'artigianato, sulle PMI, sul commercio e su una pluralità di libere professioni. Occorre pertanto che tutte le parti politiche, economiche e sociali abbiano a cuore la realizzazione del modello agricolo europeo nonché del modello di un ambiente rurale europeo. Un modello utopico non servirebbe né all'agricoltura né allo sviluppo rurale. I fondi previsti finora per il Regolamento «Sviluppo rurale» secondo il Comitato non rappresentano in nessun caso una risposta adeguata all'obiettivo di contrastare efficacemente il rischio di una «marginalizzazione» dello spazio rurale e di rendere competitiva l'agricoltura in vista delle nuove sfide. Pertanto, il Comitato chiede - in coerenza con quanto enunciato nel parere relativo al finanziamento della politica agricola comune - che la riforma di tale finanziamento, come conseguenza dell'introduzione di una politica di sviluppo rurale, assicuri comunque una programmazione finanziaria chiara, trasparente e adeguata delle azioni contemplate nel regolamento sullo sviluppo rurale.

5.2. Il Comitato teme tuttavia inoltre che, nonostante una serie di buoni propositi a favore di una semplificazione e di una maggiore flessibilità, la politica strutturale e di sviluppo rurale resti molto complessa e poco accessibile ai cittadini e agli interessati. Esso auspica che questa esigenza di semplificazione sia tenuta nella debita considerazione anche nella fase di elaborazione delle modalità di attuazione del regolamento. Nell'interesse dell'equilibrio il Comitato deplora l'assenza di misure destinate agli altri attori economici.

5.3. A maggior ragione si spera che gli organi dell'UE si avvalgano della grande esperienza del complesso delle parti economiche e sociali in rappresentanza di tutti gli attori dell'ambiente rurale, rappresentate in particolare anche nel Comitato economico e sociale, per avviare un dialogo costruttivo e assicurare un autentico successo allo «Sviluppo rurale». Il Comitato chiede in modo specifico che tutte queste misure a favore dello sviluppo rurale, a livello europeo, nazionale e locale, siano adottate di concerto con l'insieme degli attori summenzionati.

Bruxelles, 9 settembre 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 170 del 4.6.1998, pag. 67.

() GU C 206 del 6.7.1997, pag. 128.