Sažetak

Procjena učinka Prijedloga uredbe o osnivanju Europskog nadzornog tijela za rad

A. Potreba za djelovanjem

Zašto? Koji se problem rješava?

Slobodno kretanje radnika i usluga ključni su za EU. Međutim, ovise o jasnim, pravednim i djelotvorno provedenim pravilima o prekograničnoj mobilnosti radne snage i koordinaciji sustava socijalne sigurnosti. EU je razvio opsežno zakonodavstvo kojim se uređuju slobodno kretanje radnika, upućivanje radnika u kontekstu pružanja usluga i pravila o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti. Junckerova Komisija iznijela je nekoliko prijedloga za poboljšanje tog regulatornog okvira, među ostalim reviziju Direktive o upućivanju radnika i Uredbe o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti te lex specialis o upućivanju radnika u sektoru međunarodnog cestovnog prijevoza.

Međutim, i dalje postoji zabrinutost u pogledu usklađenosti s pravilima EU-a te njihove djelotvorne provedbe. To bi moglo ugroziti povjerenje i pravednost na unutarnjem tržištu. Osobito se ističu dva problema: prvo, neodgovarajuće informacije, potpora i smjernice za pojedince i poslodavce u situacijama s prekograničnom dimenzijom te drugo, neodgovarajuća suradnja među nacionalnim tijelima u provedbi pravila.

Izazovi na koje se želi odgovoriti ovim Prijedlogom su sljedeći:

-neodgovarajuća potpora i smjernice za pojedince i poduzeća u situacijama s prekograničnom dimenzijom, uključujući nepotpune ili šture javno dostupne informacije o njihovim pravima i obvezama,

-nedovoljan pristup informacijama i njihova razmjena među nacionalnim tijelima nadležnima za razna područja mobilnosti radne snage i koordinacije sustava socijalne sigurnosti,

-nedovoljni kapaciteti nacionalnih tijela za organizaciju suradnje s tijelima iz drugih zemalja,

-loši ili nepostojeći mehanizmi za zajedničke prekogranične aktivnosti provedbe propisa,

-nepostojanje mehanizma za prekogranično posredovanje među državama članicama u svim područjima mobilnosti radne snage i koordinacije sustava socijalne sigurnosti te

-nedovoljna suradnja na razini EU-a u tom području.

Mobilnost radne snage EU-a pokazivala je tendenciju rasta tijekom krize. Do 2017. 17 milijuna građana živjelo je ili radilo u državi članici čiji nisu državljani. To je gotovo dvostruko više nego prije deset godina. Broj upućenih radnika porastao je za 68 % u odnosu na 2010. te je 2016. iznosio 2,3 milijuna. Na posao u drugu državu članicu svakodnevno putuje 1,4 milijuna građana EU-a. U tom kontekstu potrebna je djelotvorna suradnja nacionalnih tijela te usklađeno administrativno djelovanje kako bi se upravljalo tržištem rada koje ima sve izraženiju europsku dimenziju.

Što se nastoji postići ovom inicijativom?

Opći je cilj inicijative ojačati pravednost na unutarnjem tržištu i povjerenje u njega te poduprijeti slobodno kretanje radnika i usluga. Posebni ciljevi inicijative su:

-poboljšati pristup pojedinaca i poslodavaca informacijama o njihovim pravima i obvezama u područjima mobilnosti radne snage i koordinacije sustava socijalne sigurnosti te relevantnim uslugama,

-poboljšati operativnu suradnju među nadležnim tijelima u prekograničnoj provedbi relevantnog prava Unije, uključujući olakšavanjem zajedničkih inspekcija te

-posredovati i olakšavati pronalaženje rješenja u sporovima među nacionalnim tijelima i u slučajevima prekograničnih poremećaja na tržištu rada, primjerice u slučaju restrukturiranja poduzeća koje utječe na nekoliko država članica.

Koja je dodana vrijednost djelovanja na razini EU-a? 

Iako su za provedbu pravila EU-a i dalje nadležna nacionalna tijela, slobodno kretanje radnika, upućivanje radnika i koordinacija sustava socijalne sigurnosti prema definiciji su transnacionalna pitanja za koja je potrebno djelovanje na razini EU-a.

B. Rješenja

Koje su se zakonodavne i nezakonodavne opcije razmatrale? Postoji li najpoželjnija opcija? Zašto? 

Za Europsko nadzorno tijelo za rad razmotrene su tri opcije politike od kojih je svaka ambicioznija od prethodne: 1. opcija potpore, 2. operativna opcija i 3. opcija nadzora. Svaka opcija obuhvaća sljedeće zadaće koje bi Europsko nadzorno tijelo za rad moglo obavljati:

-usluge za pojedince i poduzeća povezane s mobilnošću radne snage,

-suradnju i razmjenu informacija među nacionalnim tijelima,

-potporu zajedničkim inspekcijama,

-analize tržišta rada i procjene rizika,

-potporu izgradnji kapaciteta,

-posredovanje među nacionalnim tijelima,

-olakšavanje suradnje relevantnih dionika u slučaju prekograničnih poremećaja na tržištu rada.

Kad je riječ o provedbi, razmotrene su sljedeće opcije:

-1. osniva se europska mreža za koordinaciju postojećih tijela za mobilnost radne snage u EU-u, a Komisija preuzima nove operativne zadaće,

-2. osniva se novo Europsko nadzorno tijelo za rad za obavljanje operativnih zadaća koje se nadovezuje na rad postojećih tijela za mobilnost radne snage,

-3. osniva se novo Europsko nadzorno tijelo za rad koje se nadovezuje na rad postojeće agencije EU-a u području zapošljavanja.

Najpoželjnija opcija kombinacija je operativne opcije politike (2) koju treba provesti u okviru novog Europskog nadzornog tijela za rad (2). Taj pristup omogućuje Komisiji da i dalje upravlja politikom s državama članicama kao i danas te je stoga u skladu s doktrinom nedelegiranja.

Operativnom opcijom politike postiže se najbolja ravnoteža između ostvarivanja ciljeva i osiguravanja pozitivnih učinaka za nacionalna tijela, radnike i poduzeća bez znatno viših troškova, a ta opcija ima i snažnu podršku dionika. U pogledu opcija provedbe, osnivanje novog Europskog nadzornog tijela za rad koje se nadovezuje na rad postojećih tijela za mobilnost na razini EU-a kombinira učinkovitost u ostvarivanju operativnih zadaća i potporu aktivnostima postojećih tijela EU-a uz njihovu istodobnu racionalizaciju, poštujući pritom proporcionalnost i supsidijarnost, o kojima su relevantni dionici izrazili zabrinutost.

Za osnivanje agencije potreban je pravni instrument (uredba).

Tko podržava koju opciju? 

Razina potpore razlikuje se među dionicima te ovisno o mjerama i opcijama. Široka se potpora daje boljoj razmjeni informacija i procjeni rizika, no nacionalna tijela i organizacije poslodavaca snažno se protive nametnutim zajedničkim prekograničnim inspekcijama, obvezujućim odlukama ili obveznim mehanizmima za rješavanje sporova. U međunarodnom cestovnom prijevozu nacionalna provedbena tijela sklonija su mehanizmu na razini EU-a kojim bi se olakšala usklađena prekogranična provedba pravila. Sindikati podupiru mehanizme mirenja na razini EU-a. I sindikati i građani podržali bi da Nadzorno tijelo ne rješava sporove samo među nacionalnim tijelima, nego i pojedinačne prekogranične sporove.

Uz nekoliko iznimaka, potpora osnivanju novog Nadzornog tijela ovisi o opsegu njegovih nadležnosti i ciljevima te o mogućim troškovima. Dionici su skloni opciji racionalizacije i povećavanja učinkovitosti postojećih mreža i struktura.

C. Učinci najpoželjnije opcije

Koje su prednosti najpoželjnije opcije (ako postoji, inače prednosti glavnih opcija)? 

Prednosti za pojedince, posebice mobilne radnike, bit će bolja zaštita i manja izloženost riziku od prijevare i zlouporabe, osobito u cestovnom prijevozu. Osim toga, moći će i bolje ostvariti svoja prava na slobodno kretanje.

Poduzeća, posebice MSP-ovi, imat će veće koristi od pravednijeg tržišnog natjecanja i jednakih uvjeta, a smanjit će se i nesigurnost u pogledu njihove situacije, osobito s obzirom na upućivanje radnika. To im, uz bolju informiranost, može olakšati da se odluče za prekogranične aktivnosti.

Koristi za nacionalna tijela proizlaze iz ojačanih kapaciteta suradnje i kontrole za bolju provedbu propisa. Očekuje se da će se koristi strukturirane suradnje povećati s vremenom kad više nacionalnih tijela odluči upotrebljavati dostupni okvir.

Šire makroekonomske koristi mogle bi općenito nastati kao rezultat boljeg i pravednijeg funkcioniranja unutarnjeg tržišta, čime bi se pridonijelo sveukupnom pravednom tržišnom natjecanju i vraćanju povjerenja među upravama.

Koji su troškovi najpoželjnije opcije (ako postoji, inače troškovi glavnih opcija)? 

Na temelju najpoželjnije kombinirane opcije procjenjuje se da će ukupni troškovi iz proračuna EU-a za Europsko nadzorno tijelo za rad iznositi 50,9 milijuna EUR godišnje pri stabilnom radu 2023. Nema utjecaja na okoliš. 

Kako će to utjecati na poduzeća, MSP-ove i mikropoduzeća?

Utjecaj na poduzeća, MSP-ove i mikropoduzeća trebao bi biti pozitivan. Oni bi trebali iskoristiti prednosti veće administrativne učinkovitosti i funkcionalnijeg unutarnjeg tržišta, osobito na temelju jednakih uvjeta koji se bolje provode u praksi. Za poduzeća koja su usklađena s pravilima nema troškova.

Hoće li to bitno utjecati na  državne proračune i uprave? 

S obzirom na potporu prijedlogu iz proračuna EU-a utjecaj na nacionalne proračune bit će minimalan. Nije moguće precizno kvantificirati utjecaj na uprave, ali na temelju studija slučajeva očekuje se da će biti pozitivan jer će se boljom provedbom pravila omogućiti ubiranje prethodno neplaćenih socijalnih doprinosa.

Hoće li biti drugih bitnih učinaka? 

Prijedlogom će se potaknuti racionalizacija nekih postojećih tijela za mobilnost EU-a: i. Europskog koordinacijskog ureda EURES-a, ii. Odbora za mirenje Administrativne komisije za koordinaciju sustava socijalne sigurnosti, iii. Revizijskog odbora, iv. Tehničkog odbora Administrativne komisije, v. Europske platforme za rješavanje neprijavljenog rada, vi. Odbora stručnjaka za upućene radnike, te vii. Tehničkog odbora za slobodno kretanje radnika. Zadaće koje trenutačno obavljaju ta tijela provodilo bi Nadzorno tijelo. Europsko nadzorno tijelo za rad razvilo bi suradnju s tri preostala odbora u području mobilnosti radne snage i koordinacije sustava socijalne sigurnosti (Administrativna komisija i Savjetodavni odbor za usklađivanje sustava socijalne sigurnosti te Savjetodavni odbor za slobodno kretanje radnika). Odbor za cestovni prijevoz također ostaje nepromijenjen.

D. Daljnje mjere

Kad će se predložene mjere preispitati?

Komisija će preispitati provedbu Uredbe pet godina nakon njezina stupanja na snagu u skladu sa zahtjevima iz Financijske uredbe i smjernica za bolju regulativu.