EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016DC0316
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Delivering the benefits of EU environmental policies through a regular Environmental Implementation Review
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Ostvarivanje koristi od politika EU-a u području okoliša u okviru Pregleda aktivnosti u području okoliša
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Ostvarivanje koristi od politika EU-a u području okoliša u okviru Pregleda aktivnosti u području okoliša
COM/2016/0316 final
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 27.5.2016.
COM(2016) 316 final
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA
Ostvarivanje koristi od politika EU-a u području okoliša u okviru
Pregleda aktivnosti u području okoliša
KOMUNIKACIJA KOMISIJE VIJEĆU, EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA
Ostvarivanje koristi od politika EU-a u području okoliša u okviru
Pregleda aktivnosti u području okoliša
1.Nedostaci u provedbi i njihov utjecaj
U izvješću o stanju okoliša za 2015. koje je sastavila Europska agencija za okoliš navodi se: „Temelj kratkoročnih i dugoročnih poboljšanja u europskome okolišu, zdravlju ljudi i gospodarskom blagostanju počiva na potpunoj provedbi politika i boljoj integraciji načela okolišnih politika u sektorske politike čiji su pritisci i učinci na okoliš najveći.” 1 Komisija je utvrdila izazove i rješenja u kontekstu nedostataka u provedbi zakonodavstva o okolišu u dvjema komunikacijama, jednoj iz 2008. 2 i drugoj iz 2012. 3
Nedostaci u provedbi razlikuju se ovisno o sektoru i državi članici. Oni mogu nastati zbog nacionalnih propisa o okolišu kojima se provodi zakonodavstvo EU-a, u ostvarivanju dogovorenih glavnih ciljeva u području kvalitete vode, kvalitete zraka i biološke raznolikosti, u dovršavanju potrebne infrastrukture za otpad i otpadne vode, u načinu na koji nadležna tijela komuniciraju s javnošću, u ispunjavanju zaštitnih mjera kao što su pravodobno dovršavanje obveznih planova za okoliš, npr. planova gospodarenja otpadom te u usklađenosti s dugim nizom pravila koja su primjenjiva na terenu, kao što su zabrane bacanja otpada.
Kako je utvrđeno u Komunikaciji iz 2008. o provedbi zakonodavstva EZ-a o okolišu, izazovi su koje je potrebno riješiti nedovoljno posvećivanje pozornosti rokovima i dovršenosti, nedovoljna razina znanja i svijesti 4 , nedostatni upravni kapaciteti, loše nacionalne i regionalne politike i prakse primjene te nedovoljno ili zakašnjelo ulaganje u potrebnu infrastrukturu za smanjenje onečišćenja 5 .
Rezultati istraživanja provedenog 2015. u nacionalnim tijelima za zaštitu okoliša pokazuju da napredak u provedbi usporavaju zajednički čimbenici 6 . Glavni su razlog nedostatni kapaciteti upravnih tijela nadležnih za primjenu zakonodavstva, uključujući nedostatne kapacitete organizacija nadležnih za propise o okolišu i njihovo izvršavanje, nakon čega slijede nedostatni podaci, dokazi i informacije te nedostatak vještina na lokalnoj razini. Osim toga navedene su i neprimjerene kazne i razine novčanih kazni za kršenje propisa, koje nisu uspješno sredstvo odvraćanja.
U ostale čimbenike za koje je u istraživanju utvrđeno da otežavaju provedbu zakonodavstva i politike u području okoliša ubrajaju se: nedostatak koordinacije na državnoj razini potrebne za osiguravanje usklađenosti prioriteta i horizontalno (na državnoj razini) i vertikalno (između različitih razina uprave, tj. lokalne, regionalne i nacionalne) te nedostatna integracija pitanja povezanih s okolišem u razne politike, programe i projekte.
Za rješavanje temeljnih uzroka nedostataka u provedbi potreban je sveobuhvatan i sustavan pristup temeljen na suradnji, i to zbog najmanje dvaju razloga.
Kao prvo, zbog nedostataka u provedbi nastaju troškovi za okoliš, gospodarstvo i društvo. Na primjer, procjenjuje se da troškovi štetnih učinaka na zdravlje i okoliš, čiji su uzrok onečišćujuće tvari koje u zrak ispuštaju europska industrijska postrojenja, premašuju 100 milijardi EUR godišnje. 7 . Gospodarski troškovi povezani s neuspješnom provedbom pravne stečevine u području okoliša 2011. su procijenjeni na otprilike 50 milijardi EUR godišnje, uključujući troškove za pravne postupke protiv država članica (postupke zbog povrede) 8 . To znači da u EU-u mjesečno nastane više od 4 milijarde EUR nepotrebnih troškova, a iskustvo je pokazalo da je znatno jeftinije postupati u skladu s propisima nego naknadno ispravljati trošak nedjelovanja ili zakašnjelog djelovanja za gospodarstvo i okoliš 9 . Ako se ne provode postojeći zahtjevi u pogledu okoliša, nastaju društveni i gospodarski troškovi. Naprimjer, potpunim usklađivanjem s politikom EU-a o otpadu do 2020. moglo bi se otvoriti dodatnih 400 000 radnih mjesta te bi industrija gospodarenja otpadom i recikliranja mogla ostvariti dodatni godišnji promet u vrijednosti 42 milijarde EUR 10 . Slično tome, kad bi se u potpunosti provelo postojeće zakonodavstvo EU-a o vodama i kad bi sva nadležna tijela u tom području postigla „dobro stanje voda”, zbrojena ostvarena korist godišnje bi iznosila najmanje 2,8 milijardi EUR 11 . Znatne razlike u provedbi među državama članicama stvaraju i prepreke funkcioniranju unutarnjeg tržišta (stvarajući nejednake tržišne uvjete za poduzeća).
Kao drugo, neispunjavanje ciljeva EU-a povezanih s okolišem utječe na vjerodostojnost nacionalnih tijela i EU-a u očima građana. Znatan broj prekršaja, predstavki i pritužbi u području okoliša 12 i izazovi u njihovu rješavanju odražavaju nedostatnu razinu provedbe pravne stečevine u tom području. Iako treba prepoznati da nacionalni sudovi i tijela za zaštitu okoliša, koji su prvenstveno odgovorni za provedbu zakonodavstva EU-a, nastoje provoditi i primjenjivati propise o okolišu, ta nastojanja nisu dovoljna da bi se nadoknadili nedostaci u provedbi. U tom kontekstu vrijedi napomenuti i da, iako neke države članice i regije bilježe odlične rezultate u provedbi pravne stečevine u području okoliša, druge za njima katkad i znatno zaostaju.
2.Potreba za strateškim i sveobuhvatnim pristupom
Iako je provedba u prvom redu zadaća država članica, i Komisija kao čuvarica Ugovorâ igra u tome ulogu: dio je njezine odgovornosti nadziranje primjene zakonodavstva koje je donijela Europska unija. Postupci zbog povrede do daljnjeg ostaju bitan alat za osiguravanje ispravne provedbe pravnih odredbi, a već nekoliko godina pokreću se aktivnosti za promicanje poštovanja propisa usmjerene na države članice, posebno za područja s najslabijim rezultatima provedbe. Među ostalim, pokrenute su u sektorima gospodarenja otpadom i vodama. Takve usmjerene aktivnosti imaju trajnu važnost i nastavit će se provoditi, ali potrebno ih je uključiti u sustavan pristup za rješavanje međusektorskih pitanja, dobivanje sveobuhvatne slike postignuća i izazova te utvrđivanje hijerarhije i raspona prioriteta koji zahtijevaju i tehničku podršku i političku pozornost.
Takvim strateškim i sveobuhvatnim pristupom, koji trenutačno još nije razvijen, trebali bi se omogućiti ranije utvrđivanje i rješavanje temeljnih uzroka nedostataka u provedbi te partnerstvo između država članica i Komisije. Na temelju te analize Komisija bi bila spremna pružiti podršku nastojanjima država članica u obliku stručnog tehničkog znanja i bolje usmjerenih financijskih sredstava iz postojećih fondova EU-a.
To je u skladu sa Sedmim programom djelovanja za okoliš, u kojem je bolja provedba istaknuta kao prioritet za ostvarivanje ciljeva samog programa. Osim toga, programom se odgovara na potrebu država članica za prilagođenom analizom i potporom te za boljim razumijevanjem i osvješćivanjem nedostataka u provedbi 13 .
3.Načela i ciljevi pregleda aktivnosti u području okoliša
Krovni je cilj inicijative za pregled aktivnosti u području okoliša (dalje u tekstu „pregled”) poduprijeti ostvarivanje ciljeva postojećih politika i zakonodavstva u području okoliša te osigurati jednako postupanje prema državama članicama. Ciljevi utvrđeni u okviru postojećih dogovorenih politika i propisa čine skup mjerila u odnosu na koja se nadzire napredak u provedbi.
Postupak pregleda trebao bi biti uključiv i temeljiti se na sudjelovanju. Države članice poticat će se na uključivanje relevantnih dionika kao što su privatni sektor, organizacije civilnog društva i sve razine uprave kako bi se raspravljalo o glavnim nedostacima u provedbi i njihovim mogućim rješenjima.
Postupak pregleda bit će fleksibilan: kao prvo, u procjeni koju će provesti Komisija uzet će se u obzir specifični nacionalni izazovi; kao drugo, u potpunosti će se uvažiti da države članice imaju pravo odabrati načine i sredstva provedbe, pod uvjetom da se njihovim djelovanjem postignu zajednički ciljevi pravne stečevine i politika u području okoliša.
Ta inicijativa bit će u sinergiji s postojećim nastojanjima u području provedbe propisa o okolišu. Očekivani rezultati temeljit će se na informacijama i podacima koje su već prikupili Komisija (uključujući Eurostat, Zajednički istraživački centar), Europska agencija za okoliš, Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj itd. te službeni nacionalni izvori. Slično tome, u pregledu će se uzeti u obzir rezultati različitih provjera prikladnosti postojećeg zakonodavstva u području okoliša koje provodi Komisija, uključujući provjeru prikladnosti izvješćivanja o okolišu, te rezultati procjena učinka budućih zakonodavnih prijedloga.
Stoga će pregled aktivnosti u području okoliša provoditi Komisija radi ostvarenja sljedećih ciljeva:
pružanja pregleda stanja svake države u pogledu glavnih nedostataka u provedbi propisa o okolišu; taj će se pregled temeljiti na pouzdanim informacijama i prikazivati sve bitne aspekte s obzirom na skup mjerila u kojima se odražavaju postojeći dogovoreni ciljevi politika i ključne obveze utvrđene zakonodavstvom EU-a o okolišu;
stvaranja mogućnosti strukturiranog dijaloga sa svakom državom članicom o postignućima i izazovima u rješavanju nedostataka u provedbi te o potrebnom djelovanju;
pružanja prilagođene potpore državama članicama kako bi se poboljšala provedba pravne stečevine i politika EU-a u području okoliša;
jačanja kulture poštovanja propisa EU-a u području politika o okolišu;
osiguravanja informacija na kojima će se temeljiti političke rasprave i odluke između institucija EU-a o horizontalnim izazovima, mogućnostima i mogućim rješenjima, čime će se nastojati dodatno smanjiti broj nedostataka u provedbi; utvrđivanja i razmjene najboljih praksi i zajedničkih problema, optimalne primjene iskustva stečenog diljem EU-a te djelovanja u suradnji s nizom dionika kako bi se riješili nedostaci u provedbi.
4.Ciklus pregleda aktivnosti u području okoliša
Prvi je korak sastavljanje izvješća o pojedinim državama članicama svake dvije godine, s naglaskom na ključne teme iz područja zakonodavstva i politika o okolišu u svakoj državi članici. Prvi se dio odnosi na tematska područja kao što su kružno gospodarstvo, učinkovito korištenje resursima i gospodarenje otpadom; biološka raznolikost, zaštita mora, zaštita tla, zelena infrastruktura i procjena prirodnog kapitala; kvaliteta zraka, kvaliteta vode, gospodarenje vodama, kemikalije i održivi gradovi. Drugim dijelom obuhvaćeni su okvir i instrumenti za omogućavanje provedbe uključujući kvalitetu upravnih kapaciteta, osiguravanje usklađenosti, djelotvoran pristup pravosudnim mehanizmima i mehanizmima odštete, pristup informacijama o okolišu te znanje i dokaze; ekološke poreze, ukidanje subvencija štetnih za okoliš, zelenu javnu nabavu i ulaganja.
U tim izvješćima istaknut će se glavni izazovi i postignuća svake države članice u provedbi pravne stečevine i politika EU-a o okolišu te predložiti potencijalni daljnji koraci. Izvješća će se temeljiti na postojećem tematskom bilateralnom radu Komisije i pojedinih država članica na provedbi i uključivanju politike u području okoliša u druga područja politike, a služit će i kao smjernice za nastavak tog rada. Njima će se uspostaviti okvir za takve bilateralne dijaloge s državama i sektorske aktivnosti promicanja poštovanja propisa između Komisije i dotične države članice. Komisija će se savjetovati s državama članicama prije finalizacije izvješća kako bi osigurala da su podaci u izvješćima točni. Nakon što ih Komisija donese, izvješća o pojedinim državama bit će dostupna javnosti.
Drugi korak, koji će se temeljiti na prethodno navedenom, uspostava je okvira za rasprave na visokoj razini o znatnim nedostacima u provedbi koji su prisutni u nekoliko država članica. Glavni rezultati izvješća za 28 država članica sažet će se u popratnom dokumentu koji će biti objavljen uz izvješća. Ovisno o važnosti rezultata Komisija bi sastavila posebne dokumente za raspravu kako bi s Vijećem dodatno preispitala određene aspekte koji su bitni za više država članica i koji zahtijevaju posebnu pozornost i napore. Te bi dokumente za raspravu podnijela Vijeću radi razmjene mišljenja o pristupima, iskustvima i najboljim praksama razvijenima u pogledu tih pitanja, posebno kad ona imaju prekogranični utjecaj na okoliš i konkurentnost.
Komisija će o svojim glavnim horizontalnim nalazima obavijestiti i Europski parlament, propisno uzimajući u obzir svoju ulogu nadzornika utvrđenu Ugovorima. Bit će u kontaktu i s Odborom regija u pogledu istih glavnih horizontalnih nalaza radi suradnje s lokalnim i regionalnim predstavnicima na podizanju svijesti o određenim aktivnostima 14 . Rezultati tih dijaloga bit će temelj Komisijina nastavka rada u svakom ciklusu pregleda.
Od drugog ciklusa nadalje Komisija će izvješćivati o postignutom napretku u provedbi, uključujući u kontekstu nastavka rada na temelju zaključaka iz prethodnog ciklusa.
5.Očekivane koristi
Pregledom se namjeravaju povećati učinkovitost i djelotvornost u ostvarivanju ciljeva politika i zakonodavstva u području okoliša pružanjem potpore za njihovu primjenu. Jasna je prednost tog pristupa mogućnost preventivnog i transparentnog utvrđivanja kritičnih pitanja i mogućih strukturalnih rješenja, u nekim slučajevima i prije isteka roka za usklađenost i početka primjene. Svijest o sustavnom djelovanju država članica i njihovoj učinkovitosti u rješavanju temeljnih uzroka nedostataka u provedbi u EU-u ima presudnu ulogu u oblikovanju pristupa Komisije primjeni propisa. Boljom provedbom povećava se povjerenje građana u zakonodavstvo Unije o okolišu, povećava uzajamno povjerenje među državama članicama i stvaraju ravnopravni tržišni uvjeti za gospodarske subjekte koji posluju na unutarnjem tržištu 15 . Nadalje, bolja provedba povezana je s boljom regulativom: što se uspješnije postojećim pravilima postižu ciljevi radi kojih su donesena, to su rjeđe potrebne nove regulatorne intervencije za reviziju postojećih pravila ili donošenje novih.
Države članice ostvarit će mogućnost razmjene dobrih praksi te jedne od drugih steći znanje i stručno znanje za rješavanje vlastitih izazova u području okoliša. Zajednička pitanja u području okoliša jasno će se identificirati te će ih se po potrebi moći zajednički i rješavati. Općenito, bolje razumijevanje pridonosi prihvaćanju rezultata pregleda i potpori tim rezultatima. Zahvaljujući iscrpnom prikazu nastojanja svake države članice omogućuje se uzajamno učenje. Na temelju toga trebala bi se i bolje usmjeriti upotreba fondova EU-a, potaknuti apsorpcija sredstava te istaknuti stvarne potrebe i prioritete politika pametnog ulaganja. Nadalje, javnost i dionici bit će bolje informirani o postignućima država članica u rješavanju izazova s kojima se suočavaju te troškovima ili koristima potrebnih mjera.
Komisija će tako moći utvrditi moguća sustavna rješenja problema u provedbi propisa o okolišu, poboljšati informiranost u ranijim fazama i pojačati prevenciju u pogledu primjene zakonodavstva Unije. Time će se državama članicama omogućiti da uspješnije predviđaju pitanja za koja će biti potrebne korektivne mjere u skladu s načelima javne politike sadržanima u članku 191. Ugovora o funkcioniranju EU-a 16 . Pregled će pružiti i bolji uvid u izazove s kojima se u primjeni zakonodavstva Unije suočavaju nacionalna tijela, što će biti korisno za reviziju postojećeg ili predlaganje novog zakonodavstva u području okoliša. Inicijativom za pregled aktivnosti u području okoliša poboljšat će se upotreba podataka koji su Komisiji već dostupni jer je za potrebe pregleda nužno objediniti i procijeniti dostupne podatke na usmjereniji način, za svaku državu zasebno. Osim toga, zahvaljujući rezultatima inicijative za praćenje usklađenosti s propisima o okolišu 17 u budućnosti bi trebali biti dostupni kvalitetniji podaci o okolišu. Konačno, na temelju pregleda dobit će se horizontalni pregled glavnih izazova u provedbi.
6.Povezanost s drugim inicijativama
Pregled se namjerava provoditi u skladu sa širim skupom aktivnosti i inicijativa u pogledu provedbe. Njime se obuhvaća širok raspon tema povezanih s okolišem. U okviru nekih od tih tema steći će se znanje specifično za pojedine zemlje koje bi moglo biti važno za proces Europskog semestra i promicati opširniji dijalog te razmjena praksi o specifičnim temama povezanima s okolišem koje su bitne za program rasta i zapošljavanja. Osim toga, pregledom će se steći bolje znanje o učinkovitosti javne uprave kao jednom od uzroka nedostataka u provedbi propisa o okolišu, što je u skladu sa širom analizom učinkovitosti uprava u okviru Europskog semestra.
U skladu s programom za bolju regulativu 18 u okviru te inicijative naglašava se važnost provedbe postojećih pravnih i političkih obveza. EU je razvio opsežan okvir politike u području okoliša koji čine brojne direktive i drugi neobvezujući ciljevi politika, a obično se provodi na sektorskoj osnovi. Pregledom se nastoji dobiti sustavan pregled glavnih pitanja povezanih s provedbom u različitim sektorima povezanima s okolišem svake države članice, čime se potiče usklađenost politika. Pregledom će se prikupiti i informacije o tome kako postojeći instrumenti funkcioniraju u praksi radi pripreme korektivnih mjera, čime će se pridonijeti cilju bolje regulative.
Postupak pregleda aktivnosti u području okoliša povezan je s provjerom prikladnosti izvješćivanja o okolišu koja je trenutačno u tijeku i kojom se nastoji oblikovati usklađeniji i koordiniraniji pristup izvješćivanju o provedbi i poštovanju propisa. Postizanje tog cilja bit će vrlo korisno za potrebe pregleda jer će se zahvaljujući tome dobiti važni podaci o razini provedbe i „odstupanjima od cilja”, koji će služiti kao početna točka za dijalog i djelovanje s državama članicama. Taj bi cilj trebao pridonijeti i proaktivnom pristupu pregleda s pomoću podataka o riziku od budućeg nepoštovanja propisa, čime će se za omogućiti pravodobna rješenja za rizične situacije. Uključivanje javnosti na temelju pristupa informacijama o okolišu, sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu od presudne su važnosti u provedbi. Jednako je važno i osiguravanje usklađenosti sa zakonodavstvom o okolišu, tj. kombinirano djelovanje javnih tijela na sprječavanju prekršaja u okviru promicanja usklađenosti i suradnje s poduzećima, na otkrivanju prekršaja u okviru inspekcija i drugih načina praćenja usklađenosti te na rješavanju prekršaja primjenom propisa. Opseg pregleda obuhvatit će te teme i osigurati potpunu usklađenost sa zakonodavstvom.
7.Zaključci i izgledi za budućnost
U ovoj se Komunikaciji utvrđuje postupak koji dokazuje obnovu Komisijine obveze poboljšanja provedbe politike i zakonodavstva u području okoliša. Njezin je cilj povećati transparentnost i uključivost rada koji je u tijeku kako bi se osiguralo da se na temelju postojećih pravila i politika u području okoliša djelotvornije ostvare važni društveni ciljevi, i to u koordinaciji s drugim bitnim područjima politika.
Kako bi se to ostvarilo, Komisija će objavljivati izvješća za pojedine države koja će se postupno poboljšavati. Međutim, Komisija to ne može ostvariti samostalno. Za taj je postupak potrebna zajednička obveza relevantnih institucija EU-a, država članica i ostalih dionika. Priprema dvogodišnjih izvješća za pojedine države članice neće uzrokovati dodatno opterećenje za države članice i neće se uvesti nove obveze izvješćivanja. Dodana vrijednost te aktivnosti i razina prethodno navedenih očekivanih koristi u konačnici će ovisiti o daljnjem radu nacionalnih tijela. Kako bi olakšala taj daljnji rad, Komisija će nastaviti svoj rad na tehničkoj razini u različitim radnim skupinama kojim su obuhvaćena sektorska pitanja povezana s vodama, otpadom, prirodom, zrakom ili industrijskim emisijama.
