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Avis du Comité économique et social sur "Malte sur la voie de l'adhésion"

(2001/C 260/17)

Le 13 juillet 2000, le Comité économique et social a décidé d'élaborer un avis d'initiative sur: "Malte sur la voie de l'adhésion".

La section "Relations extérieures", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a émis son avis le 28 juin 2001 (rapporteur: M. Walker).

Lors de sa 383e session plénière des 11 et 12 juillet 2001 (séance du 11 juillet 2001), le Comité a adopté le présent avis par 66 voix pour, 28 voix contre et 22 abstentions.

NB:

S'agissant des progrès réalisés par Malte sur la voie de l'adhésion, la situation est très rapidement changeante, tant en ce qui concerne le processus de clôture des chapitres que pour l'introduction de mesures législatives à Malte. Les informations ci-après étaient à jour au 28 juin 20001, date de la réunion de la section. Des développements intervenus ultérieurement pourraient ne pas être reflétés dans le présent document.

1. Introduction

1.1. La République de Malte est une démocratie parlementaire à l'histoire longue et mouvementée, qui a vu le peuple maltais jouer un rôle de charnière dans le développement de la civilisation européenne, compte tenu de la position stratégique qu'il occupe en Méditerranée. Depuis les temps préhistoriques, Malte a toujours attiré les visiteurs, sans que ceux-ci ne soient pour autant accueillis à bras ouverts. L'île a été dirigée par les Phéniciens, les Romains, les Chevaliers de l'Ordre de Saint-Jean, les Français et les Britanniques. Par deux fois, elle s'est retrouvée aux carrefours de l'histoire, tout d'abord au seizième siècle, lorsque les Chevaliers de Malte ont repoussé les envahisseurs turcs, et ensuite lors de la Deuxième guerre mondiale, lorsque Malte a résisté aux puissances de l'Axe et a contribué à écrire le cours de l'histoire de l'Europe occidentale. Pour le second de ces exploits, Malte s'est vu décerner la George Cross, la plus haute récompense civile pour actes de bravoure.

1.2. Le Conseil européen d'Helsinki des 10 et 11 décembre 1999 a autorisé l'ouverture de négociations relatives à l'adhésion de Malte et de cinq autres pays candidats. Ces États sont connus depuis lors sous le nom de "Groupe d'Helsinki".

1.3. Malte est bien placée sur le plan économique et politique pour figurer en tête de liste des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne: elle remplit les critères de Copenhague, dispose d'une économie de marché viable et devrait être capable de faire face à la pression concurrentielle à l'intérieur de l'Union, à condition qu'elle crée les conditions nécessaires pour la poursuite de la restructuration industrielle qui s'impose.

1.3.1. Cependant, il existe un obstacle de taille qu'il faudra surmonter. Malte est le seul des pays candidats où il n'y a pas de consensus politique clair sur l'adhésion à l'Union. Tant que ce consensus ne voit pas le jour et ne semble pas durable, la mesure dans laquelle Malte est prête à adhérer à l'Union restera en suspens.

1.4. Le présent rapport portera essentiellement sur l'état de préparation de l'économie et de la population maltaises à satisfaire à l'acquis communautaire et à remplir les autres obligations inhérentes à l'adhésion. Il évaluera ce qui a déjà été réalisé et ce qu'il reste à faire. Inévitablement, il traitera aussi de questions politiques qui détermineront en dernier ressort si Malte souhaite continuer sur la voie de l'adhésion.

1.5. Le rapporteur a été assisté dans son travail par M. Leonard Mizzi, du Malta Business Bureau, à qui il est très reconnaissant. Une délégation du groupe d'étude s'est rendue à Malte du 21 au 23 mars 2001(1).

2. Évaluation des progrès réalisés par Malte sur la voie de l'adhésion

2.1. L'historique des relations de Malte avec l'UE, l'arrière-plan politique, économique et social, le processus de négociation, les progrès des négociations, une évaluation des domaines potentiellement difficiles, l'état du dialogue social et civil à Malte, l'impact de l'adhésion sur des secteurs spécifiques, les attitudes à Malte par rapport à l'adhésion et la question du financement sont autant de questions abordées dans un document distinct.

3. Résumé

3.1. Il n'y a pas à Malte de consensus politique clair sur l'adhésion à l'Union. Le parti nationaliste au pouvoir est favorable à une adhésion immédiate, estimant que celle-ci est non seulement souhaitable d'un point de vue historique et politique, mais aussi nécessaire afin de fournir les encouragements et le soutien financier nécessaires pour s'attaquer aux problèmes structurels reconnus de Malte.

3.2. En revanche, le parti travailliste préférerait retarder l'adhésion jusqu'à ce que les plus graves de ces problèmes aient été résolus, maintenir entre-temps des relations amicales avec l'UE et négocier une forme d'accord de libre-échange qui en ferait la "Suisse de la Méditerranée".

3.3. Le parti nationaliste a l'intention d'organiser un référendum sur l'adhésion une fois les négociations terminées et, en tout cas, avant les prochaines élections législatives, prévues pour janvier 2004 au plus tard. Le parti travailliste a déclaré que si les élections le ramenaient au pouvoir, il retirera la demande d'adhésion de Malte, indépendamment de l'issue du référendum.

3.3.1. Les derniers sondages d'opinion indiquent que la population maltaise est presque exactement divisée en deux sur la question d'une adhésion immédiate, les indécis restant nombreux.

3.4. À l'heure actuelle, Malte remplit tous les critères de Maastricht, si ce n'est celui du déficit budgétaire annuel. Toutefois, la dette publique totale s'élève à 59 % environ du PIB. Ce taux, qui respecte le critère de Maastricht (60 %) et est inférieur à celui de plusieurs États membres, s'inscrit toutefois dans une tendance à la hausse qui, si elle se poursuivait, lui ferait dépasser le taux de référence avant la date cible d'adhésion.

3.4.1. Le PIB maltais en parités de pouvoir d'achat s'élève à 52 % de la moyenne communautaire.

3.4.2. L'économie est fortement orientée vers les exportations, les exportations de biens et de services représentant 89 % du PIB en 1999. L'UE est le plus important partenaire commercial de Malte. Elle représente 65 % des importations maltaises et bénéficie d'un excédent commercial important.

3.4.3. Les principales activités économiques sont l'électronique, le transport maritime, les chantiers navals et le tourisme. L'agriculture ne représente que 2,5 % du PIB; l'industrie agricole est très fragmentée.

3.4.4. Avec 1200 personnes par kilomètre carré, l'île a une densité de population très élevée. 21 % de la masse terrestre totale est urbanisée.

3.4.5. L'économie maltaise est dominée par les microentreprises, 95 % des entreprises employant moins de dix personnes.

3.5. Le comité directeur d'action Malte/Union européenne a été créé dans le but d'améliorer la transparence du processus de négociation par l'inclusion de tous les secteurs intéressés.

3.5.1. Certains des organismes consultés par le comité directeur d'action déplorent ne pas toujours avoir suffisamment de temps pour discuter avec leurs membres et les consulter.

3.6. Le premier programme national d'adoption de l'acquis (PNAA) a été publié le 18 septembre 2000.

3.6.1. En ce qui concerne le chapitre de l'énergie, Malte a obtenu une période de transition de quatre ans afin de lui permettre de construire des stocks stratégiques de réserve de pétrole.

3.6.1.1. L'UE a indiqué que Malte était très susceptible de pouvoir bénéficier d'une dérogation après l'adhésion en vue que son réseau d'approvisionnement en électricité soit classé comme "petit réseau isolé".

3.6.1.2. Dans le chapitre de la libre circulation des marchandises, Malte a bénéficié d'une exemption de quatre ans pour le renouvellement des autorisations de commercialisation des produits pharmaceutiques

3.6.1.3. Dans le chapitre de la libre circulation des travailleurs, Malte s'est vu reconnaître une période transitoire de sept ans durant laquelle elle peut appliquer des clauses de sauvegarde sur le droit des travailleurs d'autres États membres de l'UE de chercher du travail à Malte. La situation de Malte est différente de celle d'autres États membres dans la mesure où le flux de travailleurs post-adhésion devrait se faire vers l'intérieur, alors que dans les autres pays candidats, on s'attend à ce qu'il aille de ces États vers l'UE.

3.6.2. Jusqu'à présent, Malte a ouvert 28 chapitres de l'acquis, dont 17 ont été provisoirement clos. Malte espère ouvrir le chapitre de l'agriculture durant la présidence belge.

3.7. Certaines questions susceptibles de soulever des difficultés devront être résolues au cours du processus de négociation.

3.7.1. L'acquisition de biens immobiliers à Malte par des ressortissants étrangers reste subordonnée à certaines restrictions.

3.7.2. Il est nécessaire de renforcer la capacité administrative de mise en oeuvre des droits de propriété intellectuelle (police, douanes, règlement à l'amiable des litiges).

3.7.3. Afin de se conformer à la politique communautaire de concurrence, Malte va être confrontée à deux années intenses de rapprochement législatif, de restructurations rigoureuses et d'accroissement de la libéralisation et des privatisations. Les subventions accordées actuellement aux chantiers navals devront être supprimées progressivement.

3.7.4. Dans le domaine de la pêche, le programme national d'adoption de l'acquis a identifié deux domaines problématiques: le tarif douanier de 15 % appliqué aux exportations de poissons, et la nécessité de continuer à maintenir la zone de conservation des produits de la pêche dans la limite de 25 miles nautiques pour préserver les stocks.

3.7.5. Le taux d'immobilisation dans les ports communautaires des navires battant pavillon maltais, de même que le taux d'inspection par l'État du pavillon à Malte, suscitent quelque préoccupation dans l'UE. La flotte commerciale maltaise est la quatrième plus importante du monde; parmi ces navires, on compte nombre de pétroliers. L'administration maritime de Malte est loin de pouvoir assurer le contrôle des navires qui sont enregistrés auprès d'elle, lesquels sont dans leur immense majorité la propriété d'armateurs de pays tiers.

3.7.6. Le coût de la conformité avec l'acquis environnemental est estimé à 5 % du PIB maltais. Parmi les domaines problématiques, mentionnons la gestion des déchets de même que la disponibilité, la qualité et le coût de l'approvisionnement en eau.

3.7.7. L'on s'attend à ce que l'acquis agricole suscite des problèmes. La question de la politique tarifaire protectionniste de Malte pour les produits agricoles sera l'un de ceux-là. Un autre sera celui de la concurrence de l'UE pour l'industrie agricole maltaise, fragmentée et relativement inefficace.

3.7.8. Malte a demandé des périodes de transition pour les directives sur le temps de travail, l'exposition au bruit pendant le travail, les chantiers temporaires ou mobiles et l'utilisation d'équipements de travail. Certains industriels maltais considèrent que les périodes de transition ne sont pas suffisantes.

3.7.9. Un projet de loi visant à aligner la politique de protection du consommateur à Malte sur la directive de l'UE concernant la responsabilité des fabricants sera introduit cette année, mais la manière dont sera assuré le respect de la directive relative aux voyages organisés reste incertaine, étant donné que les autorités chargées de son application ne seront établies qu'en 2002.

3.7.10. Les entreprises maltaises souhaiteraient un seuil élevé d'exemption de la TVA et l'adoption d'un taux zéro comme il en existe au Royaume-Uni et en Irlande. La crainte existe également que des pressions en faveur de l'harmonisation fiscale dans l'Union européenne mènent à un accroissement de la charge fiscale globale des entreprises maltaises.

3.8. Les procédures de consultation entre le gouvernement et les partenaires sociaux à Malte sont formalisées par l'intermédiaire du Conseil pour le développement économique de Malte, organe autorégulateur tripartite composé de représentants des associations patronales, des syndicats et du gouvernement.

3.8.1. À l'heure actuelle, les autres éléments de la société civile jouent un rôle périphérique dans ce processus et n'en font pas partie intégrante, mais il est généralement accepté que c'est le premier pas dans un processus évolutif.

3.8.2. Le gouvernement propose la création d'un Comité consultatif mixte (CCM) UE-Malte au sein duquel chaque délégation compterait six membres.

3.9. Certains secteurs de l'économie maltaise subiront de plein fouet l'impact de l'adhésion à l'UE.

3.9.1. Le tourisme est l'une des principales industries maltaises, mais son développement sera entravé par le manque d'espace, d'équipements et de ressources. Le secteur touristique est également préoccupé par l'impact qu'auront certains éléments de la législation communautaire en matière d'emploi.

3.9.2. Les chantiers navals et la construction navale sont un secteur important, quoique connaissant des pertes, de l'économie maltaise. Il est nécessaire de mener à la fois un programme de restructuration et des négociations sensibles sur la manière de supprimer progressivement les subventions.

3.9.3. L'industrie de transformation est préoccupée par l'impact de plusieurs directives communautaires en matière de travail, d'emploi, de santé et de sécurité. Une proportion élevée des entreprises maltaises sont des microentreprises qui ne comptent pas de syndicats et ne peuvent donc négocier des accords spécifiques sur mesure.

3.9.4. La chasse aux oiseaux est un sport populaire à Malte: il compte plus de 15000 pratiquants. Ils sont préoccupés par la possibilité que l'adhésion puisse limiter la pratique de leur sport, voire l'interdire, et sont dès lors peu susceptibles de voter en faveur de l'adhésion, sauf si un compromis satisfaisant était atteint.

3.9.5. L'île de Gozo souffre du problème de la "double insularité" et ses habitants ressentent le besoin d'être aidés par l'UE, et ce aux meilleures conditions possibles.

3.9.6. La conformité avec l'acquis afférent à l'Union économique et monétaire est subordonnée à l'achèvement du processus de libéralisation des mouvements de capitaux.

3.9.7. L'arriéré judiciaire du Tribunal civil de Malte est une source de préoccupation. Quoique les autorités maltaises aient pris des mesures pour régler le problème, l'adhésion à l'UE est susceptible de faire augmenter le nombre de litiges, ce qui ne fera qu'exacerber la situation.

3.10. À la différence des PECO, Malte n'est pas en position de bénéficier de financements Ispa ou Sapard. Selon le Comité, il faudrait étendre le programme Ispa à Malte.

4. Conclusions

4.1. Il est généralement reconnu à Malte que, indépendamment de la question de l'adhésion à l'UE, des réformes structurelles considérables doivent être mises en oeuvre afin que la société maltaise puisse s'adapter à un monde changeant et être en mesure d'être compétitive dans une économie globalisante. D'aucuns estiment que le rythme actuel des changements, dicté par la nécessité de se conformer à l'acquis communautaire dans le cadre du calendrier établi par le gouvernement pour l'adhésion, est trop frénétique et qu'il serait préférable d'avancer à un rythme plus mesuré. Il ne fait toutefois aucun doute que la perspective de l'adhésion joue un rôle de catalyseur, et on peut se demander si, sans ce stimulus, les réformes nécessaires seraient effectivement mises en oeuvre.

4.1.1. En tout état de cause, il ne fait pas de doute que le gouvernement réussit actuellement à transposer des segments considérables de l'acquis à un rythme remarquable. Il est clairement déterminé à achever le processus de mise en conformité dans les délais établis.

4.2. Un renforcement des capacités est nécessaire pour les infrastructures du secteur public. Il faudra du temps pour créer l'organisation nécessaire pour mettre en oeuvre la quantité de nouvelles lois qui seront nécessaires pour adopter l'acquis et pour garantir son application adéquate. Il est également nécessaire de renforcer le système judiciaire afin qu'il soit en mesure de faire face aux litiges résultant de ce processus.

4.3. Ceux qui sont opposés à l'adhésion ont tendance à fustiger les programmes d'information lancés par le gouvernement avec l'aide de l'UE et à les qualifier de "propagande". Toutefois, nombre d'interlocuteurs indiquent qu'en général, les citoyens maltais méconnaissent les questions soulevées par l'adhésion. Compte tenu des conséquences très vastes de la décision qui doit être prise, il est évidemment souhaitable que, au moment de voter lors du référendum, les gens soient pleinement informés de ces questions.

4.4. Jusqu'à présent, Malte a demandé certaines dérogations et une série de périodes transitoires. Certains industriels estiment que les périodes de transition ne sont ni suffisamment nombreuses, ni suffisamment longues. Toutefois, le nombre de périodes de transition qui ont été demandées jusqu'à présent est un des plus élevés parmi tous les pays candidats. Cela reflète en partie les problèmes posés par l'insularité de Malte et la nécessité d'offrir une proposition attrayante à la population maltaise.

4.5. Un dialogue social nourri existe à Malte, et il est en passe d'être encore renforcé. À l'heure actuelle, les ONG et d'autres organisations de la société civile jouent un rôle périphérique dans ce processus et n'en font pas partie intégrante.

4.6. Le gouvernement maltais a mis sur pied un vaste processus de consultation sur le sujet de l'adhésion à l'UE, par l'intermédiaire du comité directeur d'action Malte/Union européenne. Certains se plaignent que le volume d'information et les délais trop restreints dans lesquels elles peuvent faire entendre leur voix limite la capacité des organisations, en particulier les organisations volontaires, de fournir une réponse mesurée. Certaines personnes entendues par la délégation lui ont fait part de la préoccupation suscitée par le fait que le gouvernement ne rende pas publics les résultats de ses études d'impact ou que ces résultats n'aient été divulgués qu'une fois les positions négociées déjà soumises à Bruxelles.

4.6.1. Suite à la visite de la délégation à Malte, le gouvernement a annoncé que les résultats des études d'impact seraient publiés à partir d'avril 2001.

4.7. Malte dispose d'un vaste régime de protection sociale qui ne souffre pas de la comparaison avec celui de la plupart des États membres actuels.

4.8. Le Comité accueille favorablement la proposition de création d'un CCM UE-Malte, mais fait valoir que les délégations siégeant au sein du CCM représentent généralement les partenaires sociaux et d'autres éléments de la société civile. Compte tenu du fait que les CCM ont un rôle consultatif vis-à-vis des gouvernements, il serait incongru que les délégations comptent des représentants directs de ceux-ci.

4.9. Le Comité estime qu'il faudrait envisager la possibilité d'étendre à Malte l'éligibilité aux financements ISPA, tant au niveau de la préadhésion que de la post-adhésion.

Afin de présenter une proposition d'ensemble acceptable pour la population maltaise, le processus de négociation devra déboucher, au minimum, sur une issue satisfaisante pour une série de questions examinées dans un document distinct. Les négociateurs maltais devront déterminer, assez rapidement de préférence, quelle sera leur position de repli si leur position originale de négociation n'était pas acceptable pour l'UE.

4.10. S'il est généralement reconnu à Malte qu'une demande d'adhésion à l'Union européenne suppose l'engagement d'adopter l'acquis communautaire et qu'il ne peut être question d'une "Europe à la carte", il y est également estimé qu'il n'est pas raisonnable de refuser d'étendre aux pays candidats des dérogations et des périodes de transition dont bénéficient actuellement des États membres actuels, ou encore de s'attendre à ce que le degré d'application de l'acquis dans les pays candidats soit plus élevé que dans l'Union telle qu'elle existe aujourd'hui.

4.11. En termes de développement économique, politique et social, et à la lumière des progrès réalisés s'agissant de l'adoption de l'acquis, Malte est bien placée pour être en première file des États qui adhéreront à l'Union. La question reste de savoir s'il existe la volonté politique de ce faire.

Bruxelles, le 11 juillet 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Rapport sur une visite d'étude à Malte effectuée dans le cadre de la préparation d'un avis sur "Malte sur la voie de l'adhésion". CES 460/2001.