COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 28.4.2020
COM(2020) 169 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Communication interprétative de la Commission sur l'application des cadres comptable et prudentiel en vue de faciliter l'octroi de prêts bancaires dans l'Union
Soutenir les entreprises et les ménages dans le contexte de la pandémie COVID-19
Communication interprétative de la Commission sur l’application des cadres comptable et prudentiel en vue de faciliter l’octroi de prêts bancaires dans l’Union
Soutenir les entreprises et les ménages dans le contexte de la pandémie de COVID-19
1.Introduction et contexte
Le grave choc économique provoqué par la pandémie de COVID-19 et les mesures exceptionnelles de confinement ont des répercussions de grande ampleur sur l’offre et la demande. Les entreprises sont confrontées à des ruptures dans leurs chaînes d’approvisionnement, à une contraction de la demande et à la nécessité de fermetures temporaires, tandis que les ménages doivent affronter le chômage et une baisse de leurs revenus.
Les effets les plus aigus de la contraction économique se feront sentir dans les mois à venir. Il convient d’aider les ménages et les entreprises solvables à faire face à ce ralentissement de l’activité économique et à la pénurie de liquidités qu’il entraînera.
1.1.Rôle des banques dans l’atténuation de l’impact économique de la pandémie de COVID-19
À la différence de la crise financière mondiale, le choc économique provoqué par la pandémie de COVID-19 ne trouve pas son origine dans le secteur bancaire ni même, plus généralement, dans le système financier. Les banques de l’UE sont aujourd’hui bien plus résilientes qu’elles ne l’étaient en 2008: leurs ratios de fonds propres et leurs coussins de liquidité ont été sensiblement renforcés, tandis que leur levier et leur dépendance à l’égard des financements à court terme ont été réduits. Les tests de résistance coordonnés par l’Agence bancaire européenne (ABE) ont montré que le secteur bancaire de l’UE était suffisamment résilient pour surmonter une récession grave dans le cadre de scénarios très différents. Par ailleurs, l’ensemble du système financier a lui aussi bien résisté aux tensions imputables à la crise de la COVID-19.
Compte tenu de leur solidité, les banques de l’Union devraient pouvoir jouer un rôle décisif dans la gestion du choc économique provoqué par la pandémie de COVID-19 et dans la préparation d'une reprise rapide, même si elles aussi pâtiront inévitablement des difficultés rencontrées par leurs clients et de la volatilité accrue des marchés financiers. Les banques peuvent jouer ce rôle en maintenant le flux de crédit à destination de leurs clients les plus en difficulté, en particulier les petites et moyennes entreprises (PME).
Les autorités et organismes publics, tant au niveau de l’Union et des États membres qu’au niveau international, ont agi rapidement et résolument afin d’adopter les mesures permettant aux banques d’acheminer effectivement les fonds jusqu'aux entreprises et aux ménages.
-Les banques centrales ont renforcé leur soutien à la liquidité des banques en vue de les encourager à octroyer des prêts à ceux qui sont le plus durement touchés par la crise de la COVID-19, et ont étendu leurs programmes d’achats d’actifs pour garantir des conditions de financement encore plus favorables à tous les secteurs d'activité.
-Les autorités de surveillance des banques de l’UE ont accordé aux établissements bancaires un allègement temporaire des exigences de fonds propres et de liquidité ainsi que des exigences opérationnelles, afin qu’ils puissent continuer de remplir leur mission de financement de l’économie réelle, en dépit d’un environnement plus difficile. En outre, au niveau international, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB) a annoncé la prolongation d’un an du délai de mise en œuvre des normes finalisées de Bâle III convenu au niveau international, afin d’accroître la capacité opérationnelle des banques et des autorités de surveillance, et a convenu de laisser aux banques une plus grande souplesse en qui concerne la transition vers le régime de comptabilisation des pertes de crédit attendues, afin d’en limiter l’incidence sur leurs fonds propres réglementaires.
-Dans le cadre d'une réponse coordonnée de l’UE destinée à lutter contre les répercussions économiques de la crise de la COVID-19, la Commission européenne a utilisé toute la flexibilité offerte par les règles relatives aux aides d'État et par le pacte de stabilité et de croissance pour permettre aux États membres de fournir une réponse budgétaire décisive et coordonnée. Les États membres ont profité de cette flexibilité pour mettre en œuvre des mesures de soutien, sous la forme notamment de garanties publiques de prêts ou de dispositifs de report de paiement («moratoires»), qui doivent inciter les banques à continuer de prêter malgré l’incertitude actuelle et allègent, dans l’immédiat, la pression financière subie par les entreprises et les ménages.
Cet arsenal complet de mesures monétaires, réglementaires et budgétaires donne aux banques les ressources et la flexibilité dont elles ont besoin pour soutenir l'économie de l'UE pendant la crise de la COVID-19. Les banques doivent maintenant utiliser les capitaux et les liquidités ainsi libérés pour acheminer les fonds jusqu’aux entreprises et aux ménages qui sont directement touchés par la contraction soudaine de l’activité économique, dans les limites d’un comportement conforme aux exigences prudentielles. Il sera ainsi possible de contenir l’ampleur des dommages causés à l’économie de l’UE et de créer les conditions d’une reprise plus rapide et plus forte.
La Commission reconnaît, et salue, les efforts déployés par les banques pour aider les ménages et les entreprises à surmonter cette crise sans précédent. Étant donné l’ampleur de la crise, le secteur bancaire et l’ensemble du système financier devraient s’engager pleinement à soutenir les mesures prises par les pouvoirs publics pour y faire face. Les difficultés économiques engendrées par la pandémie de COVID-19 ne pourront être surmontées que si les acteurs publics et privés coopèrent étroitement. Dans sa résolution du 17 avril, le Parlement européen a insisté sur le devoir d’initiative du secteur bancaire face à cette crise, tandis que, dans leur déclaration du 16 avril, les ministres des finances de l’UE ont appelé le secteur bancaire à soutenir les ménages et les entreprises touchés par la pandémie de COVID-19, dans le but d’assurer la continuité des activités.
1.2.Flexibilité offerte par le cadre réglementaire dans le contexte de la crise de la COVID-19
Le cadre réglementaire des banques offre une latitude amplement suffisante pour mettre en œuvre des initiatives publiques et privées visant à favoriser la poursuite de l’activité de prêt aux clients touchés par la crise de la COVID-19, tout en conservant une approche prudente. La Commission encourage les banques à faire preuve de toute la souplesse autorisée par les règles comptables et prudentielles existantes afin de soutenir l’économie de l’UE dans les circonstances exceptionnelles de la pandémie de COVID-19. L’application de mesures de soutien visant à couvrir des besoins de liquidité temporaires ne devrait pas, à elle seule, entraîner automatiquement un traitement comptable ou prudentiel plus rigoureux lorsque, par ailleurs, la situation financière ne se détériore pas.
Dans le même temps, il est indispensable que les banques continuent de mesurer les risques de manière précise, cohérente et transparente, une condition qui est nécessaire pour suivre les effets de la crise de la COVID-19 sur l’économie de l’UE et qui constitue la base d’un secteur bancaire résilient. Cela suppose que les banques continuent d’identifier les situations dans lesquelles les emprunteurs pourraient rencontrer des difficultés financières susceptibles de réduire leur capacité de remboursement sur le long terme. Les banques doivent également continuer de respecter des normes strictes en matière d’octroi de prêts et de connaissance du client, comme l’exige la législation de l’UE.
1.3.Nécessité d'une réponse coordonnée
Dans sa communication sur une réaction économique coordonnée à la flambée de COVID-19, la Commission a invité les autorités prudentielles et comptables à préciser encore comment utiliser au mieux la flexibilité fournie par le cadre réglementaire existant. L’ABE
, la Banque centrale européenne – Supervision bancaire (BCE)
, l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF)
et le comité des organes européens de supervision de l’audit (CEAOB) ont précisé en quoi la large flexibilité inscrite dans les cadres comptable et prudentiel actuels permettait une gestion robuste et sans heurts des mesures exceptionnelles prises pour faire face à cette situation inédite. La Commission se félicite également des récentes déclarations du CBCB et de l’International Accounting Standards Board (IASB)
.
Afin d’assurer une clarté maximale, et de garantir des conditions de concurrence homogènes à l’intérieur du marché unique, il est impératif que toutes les autorités continuent d’agir de manière coordonnée et cohérente pour préciser les modalités d’utilisation de la flexibilité autorisée par leurs règles respectives. Le corpus réglementaire unique s’applique à toutes les banques de l’UE et le choc provoqué par la pandémie ne doit pas aboutir à une application différenciée des règles entre les États membres. Les garanties ou les moratoires de paiement accordés dans le contexte de la pandémie de COVID-19 qui, par exemple, présentent les mêmes caractéristiques devraient être traités de manière identique par les autorités de surveillance dans l’ensemble de l’Union. Une application cohérente de la flexibilité offerte par les règles contribuera à préserver l’intégrité du marché unique, ce qui est essentiel pour accélérer la reprise. La Commission invite l’ABE à faire le point sur le traitement à réserver aux garanties publiques fournies en réaction à la crise de la COVID-19, aux fins de l’atténuation des risques, et à formuler des orientations complémentaires, le cas échéant.
Parmi les mesures de soutien adoptées par l’UE et les autorités nationales, plusieurs font effectivement usage de la flexibilité prévue par les règles pour maximiser la capacité de prêt des banques. Les autorités de surveillance ont autorisé temporairement les banques à utiliser leurs coussins de fonds propres et de liquidité, tandis que les autorités nationales désignées ont abaissé plusieurs exigences macroprudentielles de coussin de fonds propres, ce qui a de facto libéré un volume significatif de fonds propres des contraintes réglementaires. Ces mesures de soutien opportunes illustrent la logique des coussins prudentiels et l’importance d’autoriser leur libération pour faciliter leur utilisation en cas de besoin. Les banques devraient utiliser les coussins de fonds propres pour continuer à financer l’économie réelle, tandis que les marchés ne devraient pas sanctionner l’utilisation de ces fonds propres dans les circonstances actuelles. La Commission encourage le CERS à coordonner, à l’échelle de l’UE, une approche relative à l’utilisation des coussins macroprudentiels pendant la crise et la phase de reprise.
Pour que les banques puissent jouer leur rôle essentiel de soutien à l’économie de l’UE pendant la crise de la COVID-19, la présente communication confirme la flexibilité mise en avant par l’ABE, la BCE, l’AEMF et le CEAOB, ainsi que par le CBCB et l’IASB, en vue de garantir en la matière une sécurité aussi grande que possible au stade actuel. La présente communication rappelle les principales caractéristiques des orientations formulées par ces autorités, dans le but de renforcer l’engagement collectif en faveur d’une application cohérente et concertée de la flexibilité inscrite dans le cadre réglementaire de l’Union (sections 2 et 3). La communication met en outre l’accent sur le rôle clé que le secteur bancaire de l’UE est censé jouer, aux côtés du secteur public, en limitant l’impact économique de la crise de la COVID-19, ainsi qu’en favorisant une reprise rapide après la crise, et met en exergue les domaines dans lesquels les banques sont invitées à agir de manière responsable (section 4). Enfin, la communication souligne la nécessité d’apporter des modifications ciblées à des aspects spécifiques du cadre prudentiel afin de maximiser la capacité des banques à continuer d’accorder des prêts aux entreprises et aux ménages, tout en contrôlant la manière dont elles utilisent les ressources libérées pour augmenter l’offre de crédit (section 5).
2.Flexibilité inscrite dans IFRS 9 – Instruments financiers
À la demande du Conseil de stabilité financière (CSF) et du G20, l’IASB a introduit une approche plus prospective en matière de provisionnement pour pertes de crédit selon la norme internationale d’information financière (IFRS) 9. La norme IFRS 9 est une réponse à l’un des enseignements tirés de la dernière crise financière: faute de provisions suffisantes, de nombreuses banques n’avaient pas pu absorber les pertes liées aux défauts de paiement de leurs emprunteurs. Des inquiétudes ont été exprimées quant au fait que l’application de l’approche en matière de pertes de crédit attendues prévue par IFRS 9 pourrait conduire automatiquement les banques à devoir augmenter soudainement et fortement leurs provisions pour pertes de crédit, ce qui réduirait leur capacité d’octroi de prêts.
L’approche en matière de pertes de crédit attendues prévue par IFRS 9 requiert à la fois discernement et souplesse. Comme l’a indiqué l’IASB, il n’est pas attendu des banques (ni des autres entreprises) qu’elles appliquent mécaniquement leurs approches existantes en matière de pertes de crédit attendues pour déterminer le montant à provisionner dans une situation exceptionnelle telle que la pandémie de COVID-19. La Commission attend des banques qu’elles agissent avec autant de discernement et de souplesse que possible dans le cadre d’IFRS 9 pour atténuer tout effet indésirable de la crise liée à la COVID-19 sur leurs provisions pour pertes de crédit attendues, sans entamer la confiance des investisseurs.
Évaluation d’une augmentation importante du risque de crédit
Les banques devraient fonder leur évaluation d’une augmentation importante du risque de crédit sur la durée de vie restante des actifs financiers concernés. De brusques hausses ponctuelles de la probabilité de défaut causées par la crise de la COVID-19 ne devraient pas conduire, étant donné qu’elles sont censées être temporaires, à une augmentation importante de la probabilité de défaut sur la durée de vie. Elles ne devraient donc pas raisonnablement conduire à une augmentation importante du risque de crédit au regard de la probabilité de défaut attendue pour les douze mois à venir.
Lorsqu’elles apprécient si une augmentation importante du risque de crédit s’est produite, les banques devraient accorder suffisamment de poids à des scénarios fondés sur des perspectives macroéconomiques stables à long terme. La norme IFRS 9 utilise un repère temporel (la date de clôture) pour déterminer si une augmentation importante du risque de crédit s’est produite. Étant donné le caractère exceptionnel de la crise de la COVID-19, il est difficile pour les banques d’obtenir des informations suffisamment raisonnables et justifiables pour établir des scénarios prospectifs fiables visant à déterminer si le risque de crédit a augmenté de façon importante. Au lieu de simplement extrapoler l’incertitude actuelle sur les années à venir, les banques devraient accorder suffisamment de poids à des scénarios fondés sur des perspectives macroéconomiques stables à long terme, comme le recommande la BCE
. La BCE a précisé, dans une lettre adressée aux établissements importants, la manière dont ils devraient utiliser les projections macroéconomiques établies par ses services pour évaluer s’il y a eu une augmentation importante de leur risque de crédit et provisionner leurs pertes de crédit attendues dans le cadre d’IFRS 9.
Moratoires, évaluation des modifications et augmentation importante du risque de crédit
Il est peu probable que des mesures de soutien temporaires liées à la crise de la COVID-19, telles que des moratoires publics ou privés, constituent des «modifications» substantielles au titre d’IFRS 9. Les banques devraient exercer un jugement quantitatif et qualitatif et tenir compte des caractéristiques spécifiques des différents moratoires pour évaluer si ceux-ci sont susceptibles d'entraîner une «modification» au titre d’IFRS 9 ou si une modification est «substantielle» et doit dès lors donner lieu à une décomptabilisation du prêt. La Commission souscrit à la déclaration de l’AEMF selon laquelle, si les mesures de soutien sont temporaires et consécutives à la pandémie de COVID-19, et si la valeur économique nette du prêt n’est pas sensiblement affectée, il est peu probable que les modifications soient substantielles.
Il conviendrait de ne pas considérer automatiquement qu’il y a une augmentation importante du risque de crédit sur certains prêts du simple fait que ceux-ci font désormais l’objet d’un moratoire public ou privé. Les moratoires réinitialisent la date à partir de laquelle le nombre de jours d’arriéré («days past due») doit être calculé. Ils ont donc une incidence sur l’application de la présomption réfutable d’augmentation importante du risque de crédit à partir d’un arriéré de 30 jours, et de défaut de l’emprunteur à partir d’un arriéré de 90 jours. Toutefois, les prêts qui étaient performants bien avant la crise de la COVID-19 et qui font l’objet d’un moratoire public ou privé temporaire n’entraîneraient pas automatiquement d'augmentation significative des provisions pour pertes de crédit attendues au titre d’IFRS 9.
Les déclarations publiées par l’ABE et l’AEMF le 25 mars précisent que les mesures de soutien n’entraînent pas automatiquement d'augmentation importante du risque de crédit selon IFRS 9. En outre, l’IASB a publié, le 27 mars, un document sur l’application d’IFRS 9 dans le contexte de la crise de la COVID-19, qui confirme la flexibilité permise par cette norme et fait explicitement référence aux déclarations de la BCE, de l’ABE et de l’AEMF. La Commission souscrit aux différentes déclarations des autorités selon lesquelles, si les mesures de soutien sont temporaires et consécutives à la crise de la COVID-19, il est peu probable que les modifications soient substantielles.
Garanties de prêt et provisionnement pour pertes de crédit attendues dans le cadre de la norme IFRS 9
Les garanties de prêt n’influent pas sur le risque de défaut de l’emprunteur, que ce soit à la hausse ou à la baisse, en revanche elles réduisent le montant des pertes de crédit si l’emprunteur fait effectivement défaut. Lorsqu’un État ou une autre entité accorde des garanties aux banques pour les prêts qu’elles octroient, elles doivent intégrer ces garanties dans le calcul des pertes de crédit attendues. Le montant de ces pertes sera donc moins élevé, puisqu’elles seront partiellement compensées par la garantie.
Les banques devraient communiquer toutes les informations pertinentes sur la détermination de leurs pertes de crédit attendues selon IFRS 9, et notamment sur leurs scénarios défavorables. Elles devraient aussi indiquer dans leurs notes les politiques comptables spécifiques adoptées en relation avec la crise de la COVID-19. Ces informations permettent en effet aux acteurs du marché d'apprécier en connaissance de cause le degré d’exposition des banques au risque de crédit.
Les auditeurs externes seront censés tenir compte, dans l’exercice de leurs missions d’audit, des déclarations du CBCB, de l’ABE, de l’AEMF, de la BCE et de l’IASB, ainsi que de la présente communication. Autrement dit, ils seront censés respecter ces orientations lorsqu’ils se pencheront sur les jugements portés par les banques, et sur l’usage qu’elles ont fait de la flexibilité prévue par la norme IFRS 9, pour se forger une opinion. Les autres répercussions de la crise de la COVID-19 sur le contrôle légal des états financiers en général sont évoquées dans la déclaration du CEAOB.
Disposition transitoire du règlement sur les exigences de fonds propres
Les banques sont encouragées à appliquer les dispositions transitoires de la norme IFRS 9 qui visent à réduire l’incidence sur leur capital réglementaire du provisionnement des pertes de crédit attendues conformément à cette norme.
Le règlement sur les exigences de fonds propres (CRR) contient une disposition transitoire
qui permet aux banques de réintégrer dans leurs fonds propres de base de catégorie 1 (CET1) toute augmentation de leurs provisions due à une comptabilisation des pertes de crédit attendues effectuée conformément à l’IFRS 9. Au deuxième trimestre 2018, 56 % seulement des banques de l’UE appliquaient ces dispositions transitoires
. Dans la zone euro, parmi les banques dont la BCE assure directement la surveillance, 34 seulement ont fait usage de cette possibilité. Les banques qui ont choisi de ne pas appliquer les dispositions transitoires de la norme IFRS 9 en 2018 pourraient revenir sur cette décision sous réserve de l’approbation préalable de leur autorité compétente.
Les autorités compétentes devraient tenir dûment compte des circonstances exceptionnelles du moment et traiter rapidement les demandes des banques souhaitant opter pour l’application, prévue dans le CRR, des dispositions transitoires d’IFRS 9. Pour limiter la volatilité dont pourraient faire preuve les fonds propres réglementaires si la crise liée à la pandémie de COVID-19 entraînait une augmentation significative des pertes de crédit attendues, le CBCB a décidé de modifier les dispositions transitoires existantes. Ces modifications permettraient de faire repartir de zéro la période de transition de cinq ans et d’ajuster le calibrage des dispositifs de réintégration de provisions dans les fonds propres de base de catégorie 1. La Commission adopte ce jour une proposition législative visant à transposer ces modifications dans le droit de l’Union.
3.Flexibilité prévue dans les règles prudentielles relatives à la classification des prêts non performants
Il est possible de concilier les règles prudentielles sur la classification des prêts non performants (PNP) avec des mesures de soutien telles que des garanties et des moratoires publics ou privés. À cet égard, l’ABE
et la BCE ont publié des déclarations et des orientations afin de préciser comment traiter de manière cohérente les différents aspects liés à i) la classification des prêts en défaut et ii) l’identification des expositions renégociées.
Recours à une garantie et définition d’un «défaut»
Les règles prudentielles n’exigent pas qu’une banque considère automatiquement qu’un débiteur est en défaut lorsqu’il fait appel à une garantie. Le CRR
leur impose effectivement d’examiner si, sauf recours à une garantie, il est devenu probable que le débiteur ne puisse pas les rembourser, mais le recours à une garantie ne déclenche pas en soi sa classification en tant que débiteur en défaut
. À l’inverse, une garantie n’exclut pas qu’un débiteur soit classé comme étant en défaut. Indépendamment de l’existence d’une garantie, la banque doit se forger une opinion sur la capacité du débiteur d’honorer ses obligations.
À ce stade de la crise liée à la pandémie de COVID-19, de nombreux emprunteurs éprouvent des difficultés temporaires à respecter leurs obligations. Pour jauger la capacité d’un emprunteur à remplir ses obligations, les banques devraient tenir compte de ses perspectives à long terme, en étant attentives aux situations dans lesquelles des problèmes temporaires sont les plus susceptibles de se transformer en difficultés durables et, en définitive, de provoquer une insolvabilité.
Recours à des moratoires de paiement et définition d’une «renégociation» et d’un «défaut»
Les dispositifs de moratoire publics et privés mis en place en réaction à la crise de la COVID-19 n’entraînent pas automatiquement le reclassement d’une exposition comme «renégociée», «performante» ou «non performante renégociée». Dans le cadre de la définition d’une «renégociation», les banques proposent généralement, pour aider les emprunteurs éprouvant, ou risquant d'éprouver, des difficultés financières temporaires à remplir leurs obligations de remboursement, des mesures spécifiques (comme la suspension temporaire du remboursement du principal et/ou des intérêts de leur prêt). Si une mesure de renégociation entraîne une réduction des obligations financières de l’emprunteur («restructuration en urgence»), cela indique que celui-ci ne pourra probablement pas s'acquitter de ses obligations. Or, les dispositifs de moratoire publics et privés mis en place en réaction à la crise liée à la pandémie de COVID-19 sont essentiellement de caractère général et préventif. Leur but est de parer à des risques systémiques et de réduire les risques auxquels pourrait à l’avenir être confrontée l’économie de toute l’UE. Ils ne sont pas spécifiquement conçus en fonction des emprunteurs, puisque les reports d'échéances sont d’une durée fixe pour tous, quelle que soit leur situation financière
. Ils peuvent, pour ces raisons, être considérés comme n’affectant pas la classification des prêts concernés. Les moratoires publics et privés devraient être traités de la même manière, dès lors qu’ils poursuivent le même objectif et présentent des caractéristiques similaires.
Les orientations de l’ABE du 2 avril 2020 sur les moratoires de remboursement
précisent sous quelles conditions un moratoire public ou privé ne déclenche pas le reclassement d’une exposition en tant qu’exposition renégociée. Si un remboursement est suspendu en raison d’un moratoire, le décompte des «jours d’arriéré»
est lui aussi suspendu et les reports d'échéances sont calculés à partir de l’échéancier de paiement modifié
. Les banques sont toujours tenues d’évaluer au cas par cas la probabilité que le débiteur ne les rembourse pas, mais cette évaluation se fait à partir de l'échéancier de paiement modifié, et si le respect de ce dernier ne suscite pas d'inquiétude, l’exposition peut conserver son statut d’exposition performante.
Toutefois, les orientations de l’ABE sur les moratoires de paiement précisent que les banques doivent, pour évaluer la probabilité d’une absence de paiement, continuer d’appliquer leurs politiques habituelles, en se fondant sur les risques. Les banques sont censées suivre une approche fondée sur les risques pour évaluer le risque de crédit des débiteurs bénéficiant d’un moratoire de paiement. Même si un moratoire de paiement n’est pas considéré comme une mesure de renégociation, les banques doivent, aux fins de la définition du défaut, évaluer soigneusement la qualité de crédit des expositions qui en bénéficient et identifier toute situation dans laquelle il est probable que les débiteurs ne paieront pas
. Autrement dit, elles doivent être particulièrement attentives, et accorder la priorité, à l’évaluation des débiteurs qui sont les plus susceptibles d’éprouver des difficultés de paiement.
4.Rôle et responsabilité du secteur bancaire
Pour produire leurs effets, les mesures d'accompagnement et de soutien économique adoptées par les pouvoirs publics doivent pouvoir compter sur des canaux de transmission efficaces et sur l’entière collaboration du secteur bancaire. Les banques doivent donc travailler les unes avec les autres et avec les pouvoirs publics pour faire en sorte qu’il y ait suffisamment de liquidités pour accorder les prêts nécessaires dans toute l’Union. Les mesures d'accompagnement prises par les pouvoirs publics ont permis de canaliser des liquidités supplémentaires vers le secteur et de débloquer les réserves de liquidités des banques afin de renforcer leur capacité à participer au bon fonctionnement du marché unique. Les banques ont la responsabilité d'assurer la circulation des liquidités et devraient continuer d’assumer leur mission collective de maintien de l’activité de prêt interbancaire. Il est donc crucial qu’elles continuent d’accorder des prêts aux ménages et aux entreprises, dans toute l’Union.
Les banques devraient accélérer la transformation numérique de leurs activités et rester vigilantes à l’égard de la fraude. Dans le contexte de la distanciation sociale imposée par les pouvoirs publics, la banque numérique va prendre de plus en plus d’importance en tant que moyen d’assurer la continuité des services bancaires.
Les différentes mesures de surveillance qui exonèrent temporairement les banques de certaines exigences relatives aux fonds propres et à la liquidité, ou de certaines exigences opérationnelles, placent le secteur bancaire dans de meilleures conditions pour contribuer à l’effort collectif et, du fait de son rôle social et économique essentiel, d’assurer la transmission des mesures de soutien public. Les mesures de soutien qui ont été prises sont de nature préventive et visent à faire face aux conséquences immédiates de la crise de la COVID-19 et à la difficulté de prévoir le rythme probable de la reprise. Bien qu’elles soient substantiellement recapitalisées, et beaucoup mieux armées pour résister à des scénarios défavorables qu’elles ne l'étaient lors de la crise financière de 2008-2009, les banques doivent néanmoins se préparer à une détérioration des perspectives économiques, qui augmentera inévitablement les risques auxquels elles seront exposées et les coûts qui y sont liés. Elles doivent agir avec prudence, en veillant à préserver ou à renforcer leur assise financière et, implicitement, leur capacité de poursuivre leurs activités de prêt.
Dans la situation exceptionnelle du moment, la rétention de dividendes constitue un ajustement prudent des politiques de distribution des banques. Les autorités de surveillance ont demandé aux banques de ne pas distribuer de dividendes et de procéder à des rachats d’actions pendant la crise de la COVID-19. On ne peut que se féliciter du nombre croissant de banques qui décident de suspendre le versement de dividendes; toutes les banques de l’Union sont exhortées à ne pas distribuer de dividendes et à rémunérer leurs actionnaires par des rachats d’actions pendant cette crise. Le secteur bancaire enverrait ainsi un signal fort confirmant sa détermination collective à faire sa part d’efforts dans cette situation d’urgence.
Dans les circonstances actuelles, les banques sont aussi invitées à rester prudentes quant au versement de rémunérations variables. L’ABE et le président du conseil de surveillance de la BCE les ont encouragées à faire preuve de modération en ce qui concerne le versement de primes, et plusieurs autorités nationales ont déjà pris des mesures à cet égard. Dans le contexte actuel, il est primordial que toutes les ressources dont disposent les banques, y compris celles affectées aux primes, soient dans toute la mesure du possible consacrées au renforcement de la solidité des banques et de leur capacité de prêt, c’est-à-dire, en définitive, à l'accompagnement de leurs clients. Pour les banques, limiter le montant des primes versées aux dirigeants et aux cadres les mieux rémunérés en ces temps difficiles est aussi un moyen d’exprimer leur solidarité avec ceux qui sont touchés par la pandémie de COVID-19.
5.Contrôle et suites données
L’UE a démontré qu’elle pouvait apporter une réponse rapide à la crise. L’ABE, la BCE et les autorités nationales compétentes ont adopté des mesures de soutien pour libérer les ressources opérationnelles des banques, et elles leur ont donné des orientations pour qu’elles fassent usage de toute la flexibilité permise par la réglementation.
La Commission salue ces mesures et encourage les banques à faire usage de cette flexibilité. Ces mesures ont été prises avec l’objectif clair d'aider les banques à jouer leur rôle dans la gestion de la crise liée à la pandémie de COVID-19. La Commission, en association avec la BCE, l’ABE et les autorités nationales, contrôlera la manière dont les banques utiliseront cette flexibilité et les capitaux ainsi libérés et évaluera la contribution de ces mesures de soutien à l’offre de crédit bancaire. Elle surveillera notamment les volumes de prêts accordés, ainsi que les normes appliquées à cet effet, telles que les critères d’octroi de prêt utilisés par les banques, afin de savoir si la crise actuelle a un effet restrictif sur l’offre de crédit.
En même temps, la Commission continuera de contribuer à l’élaboration d’une réponse internationale coordonnée au niveau du G20, du G7 et du CSF, notamment avec les organismes de normalisation internationaux comme le CBCB, le CSF et l’IASB. Grâce aux mesures réglementaires prises au niveau mondial dans le sillage de la crise financière de 2008-2009, le système bancaire international a aujourd’hui des niveaux de fonds propres et de liquidité nettement supérieurs à ce qu'ils étaient au début de cette crise. Les banques sont donc mieux à même d’absorber le choc de la crise sanitaire mondiale et de continuer à financer l’économie. La pandémie étant un phénomène planétaire, et les activités bancaires dépassant souvent les frontières nationales, la réponse réglementaire doit cette fois encore être coordonnée au niveau mondial. Dans cette optique, le G20 a publié, lors de sa réunion ministérielle du 15 avril, un plan d’action visant à apporter une réponse globale à la crise de la COVID-19 et à ses conséquences économiques, y compris par des mesures de réglementation et de surveillance financières. Les travaux de la Commission à l'échelon international consistent notamment i) à partager l’information sur les mesures que prend l’UE, ii) à contribuer à la réponse politique internationale et iii) à faciliter la mise en œuvre dans l’UE des mesures décidées au plan international. La Commission salue les décisions prises par le Comité de Bâle, respectivement les 27 mars et 3 avril, de retarder d’un an la mise en œuvre des derniers éléments de la réforme de Bâle III, et de prolonger les dispositions transitoires applicables au traitement des pertes de crédit attendues du point de vue des fonds propres réglementaires. La Commission salue aussi l’annonce du CSF du 2 avril concernant la redéfinition des priorités de son programme de travail en vue d’en maximiser la valeur aux fins de la réponse apportée à la pandémie de COVID-19. La Commission prévoit de reporter l’adoption de sa proposition législative sur les derniers éléments du dispositif de Bâle III, mais de l’adopter à temps pour que les normes de Bâle III qui doivent encore être mises en œuvre dans l’UE le soient effectivement d’ici à janvier 2023. La Commission tiendra compte de l’impact de la crise liée à la pandémie de COVID-19 sur la situation financière des banques dans l’analyse d’impact qui accompagnera cette proposition.
Les mesures prises en matière de réglementation et de surveillance ont démontré que le cadre réglementaire de l’Union offrait une flexibilité amplement suffisante pour promouvoir la poursuite des prêts aux clients touchés par la crise de la COVID-19, sans dépasser les limites de ce cadre. Dans la situation présente, des modifications de portée générale ne sont pas indiquées et auraient plutôt pour effet d’alourdir la charge opérationnelle des banques, qui devraient prendre des mesures pour s’y adapter. En outre, modifier de façon inopinée les cadres comptable et prudentiel de l’UE, en pleine crise, risquerait d’ébranler la confiance du public dans les banques de l’UE.
En même temps, il est nécessaire de modifier de manière ciblée certains aspects du cadre prudentiel pour permettre aux banques de jouer leur rôle essentiel de soutien des citoyens et de l’économie. C’est pourquoi la Commission adopte, en même temps que la présente communication interprétative, une proposition législative visant à mettre en œuvre les modifications apportées aux dispositions transitoires en vigueur pour la comptabilisation des pertes de crédit attendues et le report, décidé par le CBCB, de la nouvelle exigence de coussin lié au ratio de levier, ainsi que des modifications limitées de certains éléments du CRR, destinées à maximiser la capacité des banques à absorber les pertes dues à la pandémie de COVID-19 et à continuer de prêter aux entreprises et aux ménages sans que cela compromette leur résilience.
Il pourrait aussi être nécessaire de renforcer les mesures d’aide aux consommateurs, car la baisse du revenu disponible des ménages liée aux pertes d’emploi ou à la baisse de l’activité économique augmentera probablement le surendettement dans l’UE. Ces questions seront examinées lors de la révision de la directive sur les contrats de crédit aux consommateurs (2008/48/CE) et de la directive sur le crédit hypothécaire (2014/17/UE), prévue pour 2021.
Par la suite, la Commission poursuivra le dialogue engagé avec le secteur financier européen sur le rôle de ce dernier dans la lutte contre le coronavirus et ses répercussions socio-économiques, et dans le soutien apporté à une reprise économique durable. La réponse doit être européenne, c’est-à-dire éviter une fragmentation entre États et l’absence de coordination.
À cette fin, la Commission entamera un dialogue avec le secteur financier européen et les autres parties prenantes concernées (représentants des entreprises et des consommateurs) afin de voir comment le secteur devrait participer aux efforts de soutien aux citoyens et aux entreprises pendant la crise et la reprise qui suivra, en s'appuyant sur les meilleures pratiques et, à terme, faciliter une reprise économique durable, fondée sur les transitions verte et numérique prévues dans le cadre de la stratégie renouvelée de l’UE en matière de finance durable, qui sera présentée prochainement. Dans ce but, la Commission travaillera en étroite collaboration avec tous les acteurs concernés du secteur financier pour les aider à jouer leur rôle et à rester engagés en faveur du soutien aux entreprises et aux ménages européens.
