EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0244
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT The Review of export control policy: ensuring security and competitiveness in a changing world
KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Vientivalvontapolitiikan tarkastelu: turvallisuuden ja kilpailukyvyn varmistaminen muuttuvassa maailmassa
KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Vientivalvontapolitiikan tarkastelu: turvallisuuden ja kilpailukyvyn varmistaminen muuttuvassa maailmassa
/* COM/2014/0244 final */
KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Vientivalvontapolitiikan tarkastelu: turvallisuuden ja kilpailukyvyn varmistaminen muuttuvassa maailmassa /* COM/2014/0244 final */
KOMISSION
TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Vientivalvontapolitiikan tarkastelu:
turvallisuuden ja kilpailukyvyn varmistaminen muuttuvassa maailmassa
1.
Johdanto
EU tuottaa ja vie runsaasti kaksikäyttötuotteita,
minkä vuoksi sillä on keskeinen asema vientivalvonnassa, jolla pyritään
estämään aseiden leviäminen. EU:n vientivalvontajärjestelmä perustettiin
1990-luvun loppupuolella, ja sitä on vahvistettu asteittain kymmenen viime
vuoden aikana, etenkin vastauksena joulukuussa 2003 hyväksyttyyn
joukkotuhoaseiden leviämisen vastaiseen EU:n strategiaan. Asetuksella
(EY) N:o 428/2009[1],
jäljempänä ’asetus’, pannaan täytäntöön YK:n
turvallisuusneuvoston päätöslauselmaan 1540 (2004) perustuvia
kansainvälisiä sitoumuksia, asiaa koskevia kansainvälisiä sopimuksia sekä
monenvälisiä vientivalvontajärjestelyjä. Asetuksella mahdollistetaan – eräin poikkeuksin – kaksikäyttötuotteiden
vapaa liikkuvuus EU:ssa ja säädetään kaksikäyttötuotteiden vientiä, siirtoa,
välitystä ja kauttakulkua koskevan valvonnan perusperiaatteista ja yhteisistä
säännöistä. Asetuksen 25 artiklassa komissiota kehotetaan
tarkastelemaan asetuksen täytäntöönpanoa ja antamaan muutosehdotuksia. Lisäksi
kymmenen vuotta joukkotuhoaseiden leviämisen vastaisen EU:n strategian
hyväksymisen jälkeen neuvosto kehotti äskettäin jatkamaan joukkotuhoaseiden
leviämisen estämiseen tähtäävää tehokasta EU:n politiikkaa sekä tarkistamaan ja
vahvistamaan vientivalvontaa[2]. Valmistellessaan tätä
tarkistusta komissio antoi ensimmäisenä toimenpiteenä vihreän kirjan[3], jolla käynnistettiin
laaja julkinen keskustelu EU:n vientivalvontajärjestelmästä. Lisäksi komissio
julkaisi tammikuussa 2013 komission yksiköiden valmisteluasiakirjan[4], jossa esitellään yli
100 sidosryhmän esittämät tärkeimmät kysymykset sekä sidosryhmien
näkemyksiä mahdollisesta kehityksestä kohti yhdennetympää EU:n
vientivalvontajärjestelmää, jolla varmistettaisiin turvallisuus ja entistä
tasavertaisemmat toimintaedellytykset. Komission kertomus Euroopan
parlamentille ja neuvostolle asetuksen täytäntöönpanosta[5] hyväksyttiin
16. lokakuuta 2013, ja se oli tarkistusprosessin toinen toimenpide.
Tässä tiedonannossa pyritään selvittämään EU:n vientivalvonnan kehityssuuntia
ja määrittämään konkreettisia poliittisia vaihtoehtoja valvonnan
nykyaikaistamiseksi ja mukauttamiseksi nopeasti muuttuviin teknisiin,
taloudellisiin ja poliittisiin olosuhteisiin. Tiedonanto on myös sääntelyn toimivuutta ja
tuloksellisuutta koskevan ohjelman (REFIT) mukainen aloite.
2.
Vientivalvonta
muuttuvissa turvallisuutta koskevissa, teknisissä ja taloudellisissa
olosuhteissa: vientivalvontapolitiikan tarkastelun tarve
Maailmanlaajuinen aseiden
leviämisen vastainen järjestelmä on kehittynyt merkittävästi vuosituhannen
vaihteesta, ja aseiden leviämisen estämiseksi on rakennettu järeitä esteitä.
Vientivalvonta on keskeinen väline aseiden leviämisen estämiseksi, mutta sitä
on kehitettävä jatkuvasti, jotta sillä voidaan vastata aseiden leviämistä
koskeviin muuttuviin uhkiin sekä nopeisiin teknisiin ja tieteellisiin
muutoksiin maailmantaloudessa. Nämä muutokset luovat uusia
turvallisuushaasteita ja vaikuttavat toimintaedellytysten tasapuolisuuteen
maailmassa.
2.1. Muuttuvat ja uudet
turvallisuusriskit ja -uhat
Joukkotuhoaseiden
leviämiseen liittyy yhä enemmän haasteita, ja se on yksi EU:n suurimmista
turvallisuusriskeistä, etenkin koska yhä useammat valtiot kehittävät
valmiuksia, jotka voivat aiheuttaa aseiden leviämiseen liittyviä
huolenaiheita. Arkaluonteisten tuotteiden kauppa onkin todennäköisesti
myös jatkossa keskeinen keino toteuttaa aseiden leviämiseen liittyviä
peiteohjelmia.
Globalisaatio
ja aseiden leviämiseen liittyviin peiteohjelmiin osallistuvien valtiosta
riippumattomien toimijoiden lisääntynyt toiminta johtavat kansainvälisten
turvallisuusuhkien yhteen nivoutumiseen, sillä laittomat toimintatavat
lähentyvät ja huumeiden salakuljettaja voi toimia myös terroristina tai
aseiden levittäjänä. Terrorismiuhat ja haavoittuvuus epätavanomaisten
hyökkäysten suhteen vaativat edelleen erityistä huomiota, erityisesti
terroristien muuttuvan profiilin ja terrorismin maailmanlaajuisen luonteen
vuoksi.
Aseiden
levittäjät ovat dynaamisia ja käyttävät kehittyviä aseiden
levittämisstrategioita hyödyntääkseen toisiinsa kytkeytyvien
maailmankaupan ja tietojärjestelmien haavoittuvuuksia. Ne kehittävät
valvonnan välttämiseksi tekniikoita ja käyttävät pitkälle kehitettyjä
tukiverkostoja, joissa on tavallisesti mukana monenlaisia valtiosta
riippumattomia toimijoita (myös tavallisilta vaikuttavia laillisia
toimijoita, kuten toimittajia, jotka eivät ole tietoisia aseiden leviämiseen
liittyvistä riskeistä, rahoituslaitoksia, liikenteenharjoittajia sekä
tieteeseen ja tutkimukseen osallistuvia tahoja). Aseiden levittäjät
siirtävät arkaluonteisia tuotteita sellaisten alueiden kautta, joissa on
heikot kansalliset instituutiot ja uudelleenlastauskeskuksia.
2.2. Tekniikan ja tieteen
nopea kehitys
Innovaatio
ja tekniikan saavutusten leviäminen vaikuttavat keskeisesti uusien aseiden
leviämisriskien syntyyn. Tekniikka liittyy entistä enemmän hallitusten,
mutta myös yritysten ja kansalaisten, turvallisuuteen. Uusien tekniikoiden
ansiosta aseiden suunnittelu ja valmistus ovat suurten ihmisryhmien
saatavilla, mikä moninkertaistaa uhkien määrän. Lisäksi tietotekniikan
nopea leviäminen altistaa nykyaikaiset taloudet uusille riskeille, jotka
johtuvat maailmankaupan ja maailmanlaajuisten tietoverkkojen välisistä
kytköksistä. Riskialttiita ovat esimerkiksi erityiset tietoverkkovälineet,
joita käytetään joukkotarkkailuun, seurantaan, jäljittämiseen ja
urkintaan. Verkkoturvallisuus vaikuttaa nykyään ratkaisevasti EU:n
turvallisuuteen, ja aseiden leviämisestä verkossa on tullut
vientivalvonnan tärkeä ulottuvuus.
Vienti on
yhä useammin hyödykkeiden välitystä, ei kuljetusta. Pilvipalvelujen
aikakaudella arkaluonteista teknologiaa sisältävien tietovirtojen avulla
voidaan tuottaa arkaluonteisia tuotteita rajattomasti, ja ne aiheuttavat
merkittäviä haasteita myös vientivalvonnalle. Tämä johtuu erityisesti
rajavalvonnan puutteesta ja yritysten vaikeuksista noudattaa vaatimuksia
(esimerkiksi tietojärjestelmän rakenteen, teknisen yhteistyön ja
asiantuntijoiden matkustamisen osalta). Sen vuoksi vientivalvontaa on
toteutettava verkossa, sillä globaalien yhteyksien maailmassa aineettomista
teknologiansiirroista[6]
on tullut yhä tärkeämpiä suhteessa tavaroiden fyysiseen siirtoon.
Tieteellinen
tutkimus johtaa yhteiskuntaa hyödyttäviin ainutlaatuisiin saavutuksiin,
mutta tutkimuksen väärinkäytön riski lisää jännitettä tieteen avoimuuden
periaatteen ja toisaalta turvallisuushaasteiden välillä. Eri yhteyksissä
on korostettu tarvetta tarkastella tieteen maailmanlaajuista luonnetta ja
tieteellisen tiedon vapaata kulkua[7],
mutta lisäksi on painotettu, että on käsiteltävä tieteellisen tutkimuksen
mahdolliseen väärinkäyttöön liittyviä riskejä ja varmistettava
turvallisuusnäkökohtien riippumaton arviointi.
2.3. Maailmanlaajuiset
toimitusketjut ja tasapuoliset toimintaedellytykset
Turvallisuudesta
on tullut keskeinen osa vastuullisia toimitusketjuja. Vientivalvonnalla on
suojeltava laillista kauppaa laittomiin liiketoimiin liittyviltä
riskeiltä. Kaupankäynti on yhä monimutkaisempaa ja haavoittuvampaa, sillä
rajojen yli liikkuu valtava määrä tavaroita, investointeja, palveluja,
osaamista ja kansainvälisiin tuotantoverkostoihin osallistuvia henkilöitä,
mikä tekee maailmankaupasta nopeaa ja aineetonta. Välikäsien,
peiteyhtiöiden, kiertoteiden ja uudelleenlastauspisteiden käyttö on
moninkertaistanut niiden toimijoiden ja toimintojen määrän ja
monimuotoisuuden, jotka osallistuvat aseiden leviämiselle alttiisiin
siirtoihin. Verkkopalvelujen ja sähköisen kaupan kehitys lisää haasteita,
sillä digitaalisen kaupan on oltava avointa ja turvattua.
Maailmanlaajuisten
arvoketjujen lisääntyminen ja kansainvälisen valmistuskapasiteetin
laajentuminen parantavat kaksikäyttötuotteiden saatavuutta ulkomailta.
Kaksikäyttötuotteiden valmistusteollisuuden omistussuhteet ja toiminta
ovat yhä kansainvälisempiä, ja alan toimijoiden kirjo on nykyisin valtava.
Tämä vaikuttaa perustavanlaatuisesti vientivalvonnan kannalta olennaiseen ”toimittajan” käsitteeseen
ja osoittaa, että vientivalvontaa on mukautettava joustavasti muuttuvaan
taloustilanteeseen.
Myös
huipputekniikan teollisuuden profiili on muutostilassa. Siviili- ja
puolustusteknologian sekä teollisten perustojen rajojen hämärtyminen sekä
tuotteiden, jotka voivat olla luonteeltaan kaksikäyttöisiä, määrän valtava
kasvu vaikeuttavat entisestään puhtaasti siviilituotteiden tai
kaksikäyttötuotteiden siirtojen erottamista. Sen vuoksi kaksikäyttötuotteiden
kauppa on kasvanut tasaisesti vuosien aikana, ja sen osuus
ulkomaankaupasta on huomattava[8].
Ala ja tuotteet ovat laajalle haarautuneita ja luovat siten toiminnallisia
haasteita, jotka johtuvat sovellusten kasvavasta määrästä ja
monimuotoisuudesta.
Vientivalvonta
vaikuttaa olennaisesti kilpailukykyyn, sillä painopiste Euroopan
taloudessa siirtyy kohti innovatiivista korkean lisäarvon
valmistusteollisuutta ja eurooppalaiset arvoketjut ovat erottamaton osa
maailmanlaajuisia arvoketjuja. Tässä yhteydessä erilainen valvonnan taso
kolmansissa maissa vääristää kilpailua ja heikentää maailmanlaajuisesti
toimivien EU:n yritysten kilpailukykyä. Lisäksi tietyt poikkeavat
valvontaparametrit ja valvonnan epäsymmetrinen täytäntöönpano voivat
ajoittain vaikeuttaa valvonnan yhtenäistä toteutusta ja heikentää toimintaedellytysten
tasapuolisuutta EU:ssa.
3. Aineeton ja rajat ylittävä
kauppa: kohti yhdennettyä, riskiin perustuvaa ja strategista kaupan
valvontajärjestelmää
Nykyisessä
vientivalvontajärjestelmässä
EU
on pyrkinyt painottamaan oikeassa suhteessa turvallisuutta ja kauppaa.
Vientivalvontajärjestelmää pidetään yleisesti ottaen tiukkana ja tehokkaana
järjestelmänä, joka tarjoaa vankat oikeudelliset ja institutionaaliset
perusteet. Se ei kuitenkaan voi polkea paikallaan. Jotta järjestelmällä voitaisiin
vastata uusiin haasteisiin, sitä on arvioitava uudelleen ja parannettava.
Järjestelmän avulla on luotava nykyaikaiset valvontavalmiudet, joita EU
tarvitsee tulevan vuosikymmenen aikana ja sen jälkeen. Tämä voidaan saavuttaa
antamalla uutta voimaa yhdennetyn, riskiin perustuvan ja strategisen kaupan
valvontamallin kehittämiselle seuraavia suuntaviivoja noudattaen:
Arvioidaan
riskien pohjalta kaupan sääntelyn tarpeellisuuden ja sääntelytaakan
keventämisen välistä tasapainoa sen varmistamiseksi, että lainsäädäntö on
selkeää ja oikeasuhteista. Muilla kuin sääntelytoimilla, kuten
ohjeistuksella tai resurssien yhdistämisellä, voitaisiin lisäksi tuoda
EU:n valvontajärjestelmään joustavia välineitä, joilla vastataan uusiin
haasteisiin. Samalla varmistetaan tasapuoliset toimintaedellytykset EU:n
sisämarkkinoilla.
Lisätään
yhdennetyn lähestymistavan avulla kaikkien vientivalvonnan pilareiden
(lainsäädäntö, toimet ennen vientiluvan myöntämistä, täytäntöönpano,
valvonta, tiedotus) yhtenäisyyttä kehittämällä EU:n yhteinen
valvontaverkosto. Näin voidaan entistä enemmän keskittyä yhtenäiseen
täytäntöönpanoon ja valvontaan ja vähentää siten kilpailun vääristymistä
ja parantaa turvallisuutta.
Yhdennetyssä
lähestymistavassa olisi olennaista varmistaa avoimuus, sidosryhmien
osallistuminen ja yksityissektorin entistä tärkeämpi rooli, jotta toimijat
voivat toteuttaa täydentäviä tehtäviään täysimääräisesti. Näin optimoidaan
resurssien käyttö ja edistetään vaatimusten tosiasiallista noudattamista.
Aseiden
levittäminen on kansainvälistä toimintaa, ja vientivalvontapolitiikassa on
oltava kansainvälinen ulottuvuus. Yhdennetyllä järjestelmällä voitaisiin
lisätä EU:n ulkoista toimintaa, vahvistaa monenvälisiä prosesseja, jotka
ovat maailmanlaajuisen vientivalvontajärjestelmän keskiössä, ja luoda
samalla perusta kaikkia osapuolia hyödyttäville suhteille keskeisten
kumppaneiden kanssa. Tämä puolestaan vahvistaisi EU:n omaa turvallisuutta.
3.1. Prioriteetti 1:
Sopeudutaan muuttuvaan turvallisuustilanteeseen ja lisätään EU:n panostusta
kansainväliseen turvallisuuteen
EU:n vientivalvontajärjestelmällä
on kyettävä vastaamaan muuttuviin ulkopoliittisiin näkökohtiin, ja sitä on
kehitettävä uusien turvallisuutta koskevien lähestymistapojen mukaisesti.
Järjestelmässä on otettava huomioon uusien tekniikoiden yhä kasvavaan määrään
ja kaksikäyttötuotteiden laajenevaan valikoimaan liittyvät
turvallisuusnäkökohdat, jotta varmistetaan niiden rauhanomainen käyttö.
Järjestelmää on kehitettävä sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden entistä keinotekoisempaa
jakoa pidemmälle, ja siinä on käsiteltävä muuttuvia aseiden leviämisriskejä,
jotka ulottuvat valtioiden ja oikeudenkäyttöalueiden rajojen yli. ·
Komissio
harkitsee siirtymistä kohti inhimilliseen turvallisuuteen[9]
perustuvaa lähestymistapaa, sillä turvallisuus ja ihmisoikeudet ovat
erottamattomasti yhteydessä toisiinsa. Tätä varten voi olla tarpeen kehittää ”strategisten
tuotteiden” käsite, joka
kattaa sellaiset tuotteet, jotka voivat olla tarkoitettuja sotilaalliseen tai
joukkotuhoaseiden levittämiseen liittyvään loppukäyttöön, mutta jossa
turvallisuutta lähestytään myös laajemmin. Lisäksi valvontaperusteita on
mahdollisesti selkeytettävä, jotta otetaan laajemmin huomioon esimerkiksi
terrorismista tai ihmisoikeusrikkomuksista johtuvat turvallisuusnäkökohdat,
mukaan lukien mahdollinen vaikutus ihmisten turvallisuuteen. Tällainen toimintamalli
lisäisi yhtenäisyyttä myös muuhun kaupan turvallisuutta koskevaan valvontaan
nähden ja olisi lähempänä kansainvälisiä suuntauksia, joita ovat esimerkiksi asekauppasopimus[10] ja
YK:n ampuma-asepöytäkirja. ·
Komissio
harkitsee ”älykkääseen
turvallisuuteen”
(smart
security) perustuvan lähestymistavan kehittämistä, jonka avulla mukaudutaan
kaksikäyttötuotteiden muutoksiin ja uusien tekniikoiden leviämiseen ja jossa
käsitellään kansainvälisen toimitusketjun yhä monimutkaisempaa luonnetta. Tässä
yhteydessä voidaan tarkastella seuraavia vaihtoehtoja:
Kehitetään
EU:n tekninen reagointivalmius, jotta voidaan aktiivisesti osallistua
valvontaluetteloita koskevaan erittäin tekniseen vuoropuheluun ja
toisaalta varmistaa, että EU pystyy vastaamaan nopeasti uusien
tekniikoiden (esimerkiksi pilvipalvelut, materiaalia lisäävä valmistus eli
3D-tulostus, nanoteknologia) aiheuttamiin haasteisiin. Lisäksi valvonnan
ulkopuolelle voidaan jättää sellaiset tuotteet, jotka ovat vanhentuneet
tai joita on laajalti saatavilla kaupallisesti. Tämä mekanismi voisi
perustua vientivalvontaviranomaisten asiantuntemukseen ja teollisuuden
jäsenneltyyn osallistumiseen. Lisäksi voitaisiin laatia ohjeita tilanteisiin,
joissa teknologia on kehityksen keskeinen edellytys riskialttiissa
liiketoiminnassa ja joissa tarvitaan avoimuutta, oikeudellista selkeyttä
ja yhteistä lähestymistapaa.
Suunnitellaan
tehokas EU:n vastaus aseiden leviämiseen verkkoympäristössä ja
selkeytetään tietoverkkovälineiden valvontaa[11].
Tämä voi vaatia EU:n toimia, joilla edistetään tietoverkkovälineitä
koskevia monenvälisiä päätöksiä, tai vaihtoehtoisesti esimerkiksi EU:n
omia luetteloja tai erityisen valvontaluetteloon kuulumattomien tuotteiden
valvontamekanismin. Samalla on varmistettava, ettei heikennetä EU:n tieto-
ja viestintäteollisuuden kilpailukykyä tai integroitumista
maailmanlaajuisiin toimitusketjuihin.
Nykyaikaisiin
valvontaa koskeviin lähestymistapoihin, joissa käsitellään laillisen ja
laittoman kaupan huokoisuutta, voi sisältyä
toimia, joilla vahvistetaan oikeusperustaa ja parannetaan tiettyjä
valvontasääntöjä. Niissä pyritään ottamaan huomioon kaikki valvontaketjun
osa-alueet ja toimijat ja käsittelemään valvonnan erilaista soveltamista
ja siihen liittyviä heikkouksia. Tässä yhteydessä voi olla tarpeen
selkeyttää viennin ja viejän käsitteitä, jotta ne kattavat kaikenlaiset
maailmanlaajuisiin toimintaketjuihin kuuluvat toiminnot ja toimijat,
arvioida toimivaltaisen viranomaisen määritystä (erityisesti muiden kuin
EU:n yritysten osalta), päivittää teknisen tuen valvontaa, parantaa
kauttakulun ja välityksen valvonnan yhtenäisyyttä ja toteutusta sekä ottaa
käyttöön erityisiä säännöksiä, joilla estetään valvonnan kiertäminen ja joissa
käsitellään sellaisia liiketoimia, joihin osallistuu EU:n kansalaisia
heidän sijainnistaan riippumatta. Lisäksi uusien valvontasääntöjen
käyttöönottoa ja yksityissektorin kanssa sovittavia kumppanuuksia
koskevilla toimilla voitaisiin siirtää painopistettä loppukäytön
valvontaan ja helpottaa laillista vientiä ja laittoman kaupan
tunnistamista.
·
Komissio
voisi selvittää, miten voidaan edistää erityistä strategiaa, jolla varmistetaan
aineettoman viennin valvonta ja jossa käsitellään aineettoman teknologiansiirron
aiheuttamia haasteita. Lisäksi olisi selkeytettävä kaksikäyttötutkimuksen
valvontaa mutta samalla vältettävä tiedon vapaan kulun ja EU:n tieteen ja
teknologian maailmanlaajuisen kilpailukyvyn kohtuutonta rajoittamista.
Aineettomaan
teknologiansiirtoon sovellettavan lainsäädäntökehyksen selkeyttämisen
yhteydessä voitaisiin tarkastella säännöksiä ja/tai antaa ohjeita, jotka
liittyvät valvotun teknologian sähköiseen siirtoon sovellettaviin
peruskäsitteisiin. Lisäksi voitaisiin tarkastella valvontasääntöjä ja
ottaa käyttöön erityisiä välineitä, joilla helpotetaan teknologian vapaata
leviämistä (esimerkiksi unionin yleiset vientiluvat yrityksen sisäiselle
tutkimus- ja kehitystoiminnalle). Samalla on parannettava aineettoman
teknologiansiirron jäljitettävyyttä ja valvontaa keskittymällä itse
siirron sijaan valvontaan ennen siirtoa (rekisteröinti, sisäinen valvonta)
ja siirron jälkeen (vaatimustenmukaisuutta koskeva valvonta).
Kohdentamalla
koordinoitua tiedotusta tutkimusyhteisöille kaikkialla EU:ssa voitaisiin
lisätä tietoisuutta sovellettavista säännöistä ja varmistaa, että tutkijat
ja laboratoriotyöntekijät panevat ne tosiasiallisesti täytäntöön. Lisäksi
voitaisiin harkita esimerkiksi menettelysääntöjen laatimista
kaksikäyttötutkimukseen osallistuville tutkijoille.
3.2. Prioriteetti 2:
Edistetään vientivalvonnan lähentymistä ja tasapuolisia toimintaedellytyksiä
maailmanlaajuisesti
Vaikka vientivalvonnan merkitys
tunnustetaan yhä laajemmin kansainvälisesti, erilaiset valvontavaatimukset
kolmansissa maissa vääristävät kilpailua ja luovat maailmanlaajuiseen
toimitusketjuun heikkoja lenkkejä, joita aseiden levittäjät voivat käyttää
hyväkseen. Sen vuoksi EU:n politiikalla olisi edistettävä vientivalvonnan
lähentymistä ja maailmanlaajuisten toimitusketjujen globaalia ja tehokasta
valvontaa, jotta helpotetaan teollisuuden toimintaa poistamalla erilaisesta
sääntelystä johtuvat päällekkäiset vaatimukset ja tuetaan tasapuolisia
toimintaedellytyksiä.
Komissio
voisi harkita sellaisen tehokkaan mekanismin perustamista, jolla
päivitetään säännöllisesti EU:n valvontaluetteloita kansallisten
viranomaisten asiantuntemuksen pohjalta. Näin varmistetaan, että
luetteloja muutetaan teknologian ja kaupan kehityksen mukaisesti, ja
minimoidaan vanhentuneisiin valvontakäytäntöihin liittyvä kilpailun
vääristyminen.
Vaikka EU:n
vientilupajärjestelmää pidetään yleisesti ottaen tyydyttävänä,
lupamenettelyt vaikuttavat edelleen kilpailukykyyn. Sen vuoksi komissio
etsii keinoja, joilla vientilupajärjestelmää ja -menettelyjä voitaisiin parantaa,
jotta vältyttäisiin raskailta lupamenettelyiltä ja vähennettäisiin viivästyksiä
ja kilpailun vääristymistä. Tähän voisi sisältyä seuraavia toimia:
o
Otetaan
käyttöön järjestelmä, jonka puitteissa tarkistetaan säännöllisesti kansallisia
yleisiä vientilupia ja keskustellaan niiden muuttamisesta unionin yleisiksi
vientiluviksi, jotka kattavat koko EU:n. o
Siirrytään
kohti avointa vientilupamenettelyä ottamalla käyttöön uusia unionin yleisiä
vientilupia. Tarkistetaan, toteutuvatko aseiden leviämisen tehokas torjunta ja
lupaviranomaisten ja viejien rasituksen keventäminen tasapainoisesti
oikeasuhteisella valvontatasolla. Tässä yhteydessä tarkastellaan esimerkiksi
seuraavia seikkoja: § ’arvoltaan
vähäiset toimitukset’, joilla helpotetaan sellaisten
tuotteiden pienimuotoista vientiä, joihin liittyy pieni aseiden leviämisriski; § ’salaus’, jolla
mahdollistetaan sellaisten TVT-tuotteiden vienti, joita käytetään laajalti
teollisissa prosesseissa ja erittäin kilpailluissa olosuhteissa; § ’yrityksen
sisäiset teknologiansiirrot’ tutkimus- ja
kehitystarkoituksiin; § ’EU:n
sisäiset siirrot’, jotka koskevat liitteessä IV
mainittuja tuotteita[12] ja
joihin voidaan soveltaa sellaisia valvontasääntöjä, joilla ei rajoiteta
tavaroiden ja teknologian vapaata kulkua sisämarkkinoilla; § ’laajat
hankkeet’, joiden
avulla viranomaiset voisivat tarkastella kokonaiskuvaa sen sijaan, että ne
keräävät tietoa yksittäisistä vientilupahakemuksista. o
Tarkistetaan
voimassa olevien unionin yleisten vientilupien parametrit (määräpaikat,
tuotteet) ja varmistetaan niiden ajantasaisuus. Yhdenmukaistetaan joitakin
vientilupaehtoja ja -vaatimuksia, mukaan lukien yksittäisten lupien ja
epäämispäätösten voimassaoloajat, ja edistetään siten yhtenäistä soveltamista
kaikkialla EU:ssa. Lisäksi voitaisiin laatia yhtenäisiä lupamenetelmiä koskevia
ohjeita ja esimerkiksi käsittelyaikoja koskevia parhaita käytäntöjä.
Komissio arvioi eri
vaihtoehtoja vientivalvonnan maailmanlaajuiseksi lähentämiseksi ja
kaksikäyttötuotteiden kaupan helpottamiseksi. Tähän voi sisältyä toimia,
joilla edistetään johdonmukaista, kattavaa ja yhtenäistä
EU:n edustusta järjestelmissä[13] sen roolin mukaisesti, joka EU:lla on aseiden
leviämisen torjunnassa sekä kaupan alalla. Lisäksi voidaan toteuttaa aktiivista ulkoista
tiedotusta ja yhteistyötä, jotta autetaan kumppanimaita kehittämään
yhdenmukaista sääntelyä, sekä käydä vientivalvontaa koskevaa vuoropuhelua
keskeisten kauppakumppaneiden kanssa, jotta vältetään ristiriitaiset
sääntelyvaatimukset ja vähennetään vientikeskeisten alojen hallinnollista
rasitusta.
3.3. Prioriteetti 3: Kehitetään tehokas ja
kilpailukykyinen EU:n vientivalvontajärjestelmä
EU:n vientivalvonnan monitasoinen
rakenne tekee järjestelmästä ainutlaatuisen ja joustavan, mutta erilaiset
soveltamistavat voivat toisinaan vaarantaa sen kokonaistehokkuuden. Komission
olisi sen vuoksi arvioitava eri tapoja valvonnan epäsymmetrisen täytäntöönpanon
korjaamiseksi, jotta vähennetään kilpailun vääristymistä ja EU:n sisäiseen
valvontaan liittyviä toimintakustannuksia. ·
Erilaiset
valvontapäätökset johtuvat usein EU:n vientivalvontapolitiikan riittämättömänä
pidetystä yhdenmukaisuudesta ja erityisesti valvontapäätösten taustalla
olevasta erilaisesta riskinarvioinnista. Riskiin perustuvalla
lähestymistavalla, joka pohjautuu yhteisen riskinhallintajärjestelmän
kehittämiseen, voitaisiin varmistaa, että suuren riskin transaktioiden
tunnistamiseen sovelletaan yhdenmukaisempia menetelmiä. Samalla optimoitaisiin
resurssien käyttö EU:n tasolla ja vähennettäisiin erilaisista
valvontapäätöksistä johtuvaa kilpailun vääristymistä. ·
Valvontaluetteloon
kuulumattomien tuotteiden valvonta[14] on
edelleen keskeinen keino estää luetteloon kuulumattomien tuotteiden käyttö
aseiden levittämiseen, mutta epätasainen täytäntöönpano on aiheuttanut
ongelmia, jotka liittyvät oikeudelliseen selkeyteen, kilpailun vääristymiseen
ja valvontaketjun mahdollisiin heikkouksiin. Valvontaa voitaisiin lähentää
yhdenmukaistamalla valvontaluetteloon kuulumattomien tuotteiden valvonnan
käsitettä ja vahvistamalla neuvottelumenettelyä, jolla varmistetaan EU:n
laajuinen soveltaminen ja parannetaan kaupallisen edun tavoittelun vastaista
politiikkaa. Tätä voitaisiin tukea säännöllisellä tietojenvaihdolla ja
perustamalla valvontaluetteloon kuulumattomia tuotteita koskeva EU:n
tietokanta. Osa tiedoista voitaisiin luovuttaa tullille ja muille virastoille
valvonnan parantamiseksi tai julkistaa yleisölle. Avoimuudella voidaan tukea
toimijoiden huolellisuutta ja varmistaa toimitusketjun turvallisuus. ·
Komissio
voisi arvioida vaihtoehtoja EU:n sisäisten siirtojen valvontaa koskevan
kriittisen uudelleenarvioinnin toteuttamiseksi, jotta vähennettäisiin
sisämarkkinoilla edelleen olevia esteitä ja säilytettäisiin samalla
arkaluonteisimpien kaksikäyttötuotteiden tiukka valvonta. Tässä yhteydessä
voitaisiin tarkistaa liitettä IV ja keskittyä arkaluonteisimpien
tuotteiden ajantasaiseen luetteloon ja/tai unionin yleisten vientilupien
käyttöönottoon EU:n sisäisissä siirroissa, myös teknologiansiirroissa. Lisäksi
voitaisiin laatia asianmukaisia edellytyksiä ja vaatimuksia, mukaan lukien
toimituksen jälkeinen todentaminen EU:ssa, joilla kompensoitaisiin ennen
siirtoa myönnettävän vientiluvan poistoa ja varmistettaisiin siirtojen
turvallisuus ja tiedonsaanti.
3.4.
Prioriteetti 4: Tuetaan vientivalvonnan tehokasta ja johdonmukaista
täytäntöönpanoa ja toteutusta
Vientivalvontapolitiikassa ei
pitäisi keskittyä pelkästään laillisen kaupan valvontasääntöjen asettamiseen,
vaan siinä pitäisi myös etsiä keinoja laittoman kaupan estämiseksi ja
häiritsemiseksi. Valvontaa on pantava täytäntöön ja toteutettava johdonmukaisesti
koko EU:ssa, jotta voidaan puuttua valvontamenetelmien kiertämisen riskiin.
Luotettavien EU:n laajuisten tilastojen ja tiedustelutietojen puute heikentää
kuitenkin edelleen politiikan ja toiminnan tehokkuutta. Yhdennetymmän
täytäntöönpano- ja valvontajärjestelmän kehittämiseksi komissio aikoo
tarkastella seuraavia toimia: ·
Vientilupahakemuksia
tehdään vuosittain yli 40 000, joten vientivalvonta rasittaa
valvontaviranomaisten hallinnollisia voimavaroja. Kehittämällä EU:n
vientivalvontaverkosto voitaisiin vahvistaa järjestelmän kokonaisvalmiuksia ja
samalla optimoida resurssien käyttö ja pitää hallinnolliset kustannukset
kurissa seuraavien toimien avulla:
Parantamalla
vientivalvontaviranomaisten välistä jäsenneltyä tietojenvaihtoa
lupatietojen ja muiden olennaisten tietojen (esimerkiksi määräpaikat,
loppukäyttäjät, häiriöt ja rikkomukset) osalta voitaisiin varmistaa, että
kriittiset tiedot ovat kaikkien toimivaltaisten viranomaisten saatavilla.
Tätä varten olisi kuitenkin määriteltävä selkeästi tarpeet, jotta vältytään
tietotulvalta. Suojattua DUeS-tietojärjestelmää[15]
voitaisiin laajentaa tietojenvaihdon parantamiseksi.
Strategista
ja toiminnallista yhteistyötä valvontaviranomaisten, kuten tullin, kanssa
voitaisiin parantaa varmistamalla vientivalvonnan prioriteettien
sisällyttäminen olennaisiin politiikkasykleihin[16],
jakamalla tietoa EU:n laajuisen tietojenvaihtojärjestelmän kautta,
kehittämällä yhteisiä riskinhallintavälineitä ja toteuttamalla yhteisiä
operaatioita. Vaihtamalla kohdennettuja valvontatietoja voitaisiin
muodostaa selkeämpi strateginen kokonaiskuva valvonnan tehokkuudesta eri
puolilla EU:ta ja parantaa parhaiden käytäntöjen vaihtoa. Tietoja
voitaisiin hyödyntää myös politiikan valmistelutyössä esimerkiksi
laittoman kaupan tunnistamiseksi.
Parantamalla
EU:n eri toimielinten ja jäsenvaltioiden toimien yhtenäisyyttä ja
määrittämällä turvallisuuteen liittyvien kaupan valvontavälineiden
synergiaetuja voitaisiin lisätä EU:n aseiden leviämisen vastaisten toimien
kokonaisvaikutusta. Tämä voitaisiin tehdä esimerkiksi kehittämällä
yhteinen tietojärjestelmä alustaksi, jolla tuetaan tiedonvaihtoa koko
EU:ssa. Lisäksi olisi varmistettava yhtenäisyys muiden asiaa koskevien
EU:n politiikkojen ja asetusten kanssa, joita ovat esimerkiksi kemiallisia,
biologisia, säteily- ja ydinaineita koskeva EU:n toimintasuunnitelma,
räjähteiden lähtöaineita koskeva asetus (EU) N:o 98/2013 ja
ampuma-aseita koskeva asetus (EU) N:o 258/2012.
Joukkotuhoaseisiin
liittyviä valmiuksia on parannettu merkittävästi kymmenen viime vuoden aikana,
ja esimerkiksi kolmansissa maissa on toteutettu mittavia vientivalvonnan
tiedotusohjelmia. EU:ssa aloitteet ovat kuitenkin vielä lähtökuopissaan.
Kehittämällä kohdennettu EU:n laajuinen valmiuksia kehittävä ohjelma ja
järjestämällä viranomaisille, myös tulli- ja rajavalvontaviranomaisille,
koulutusta voitaisiin parantaa valmiuksia estää ja tunnistaa strategisten
tuotteiden kansainvälinen laiton kauppa. Lisäksi voitaisiin yhdistää
asiantuntemusta, esimerkiksi kehittämällä asiantuntijapoolia eteenpäin,
mikä vahvistaisi EU:n valvontaketjua.
·
Nykyaikaisissa
talouksissa yksityissektorilla on tärkein asema valvontaketjussa. Sen vuoksi
yksityissektorin kanssa sovittavilla kumppanuuksilla voitaisiin parantaa
merkittävästi maailmanlaajuisen toimitusketjun turvallisuutta ja joustavuutta.
Toimijoilla on asemansa vuoksi hyvä mahdollisuus havaita laitonta kauppaa ja
suojella arkaluonteista teknologiaa, mutta kaupan vaatimusten epätasainen
noudattaminen luo kaupan vääristymiä ja tarjoaa mahdollisuuden hyödyntää
toimitusketjujen heikkoja kohtia. Näiden olosuhteiden luominen edellyttää
hallitusten ja yksityissektorin välisen koordinaation ja yhteisymmärryksen
parantamista, ja siihen voi sisältyä esimerkiksi seuraavia toimia:
Vaatimustenmukaisuudelle
voitaisiin antaa tunnustusta valvonnan helpotuksilla ja nopeutetuilla
vientimenettelyillä. Tätä varten yksityissektorille voitaisiin asettaa
selkeitä vaatimustenmukaisuusvaatimuksia, jotka koskevat
yksinkertaistettujen mekanismien (kuten unionin ja kansalliset yleiset
vientiluvat, koontiluvat) käyttöä. Tämä merkittävä etuoikeus
myönnettäisiin luotettaville viejille. Toimijoille voidaan määrätä
lakisääteisiä vaatimuksia ja/tai antaa ohjeita, jotta ne voivat tunnistaa,
hallita ja lieventää riskiä joutua osalliseksi aseiden leviämiseen.
Toimijoiden on oltava erityisen valppaina sellaisten tuotteiden osalta,
joihin liittyy suuri aseiden leviämisriski, täyttämällä huolellisuus- ja
avoimuusvaatimukset ja raportoimalla epäilyttävistä transaktioista.
Liiketoiminnan kustannuksia olisi vähennettävä ja itsesääntelyä tuettava, ja
toisaalta sisäisiä vaatimustenmukaisuusohjelmia koskevilla
vakiovaatimuksilla voitaisiin tukea tasapuolisia toimintaedellytyksiä
EU:ssa. Vaatimustenmukaisuus ja kilpailukyky tukevat toisiaan, sillä
vaatimustenmukaisuus vähentää kaksikäyttötuotteiden tahatonta päätymistä
epäilyttäviin ohjelmiin, jotka voivat johtaa seuraamuksiin ja yritysten
maineen vahingoittumiseen. Lisäksi toimilla, joilla vahvistetaan yhteyttä
tullin valtuutettujen taloudellisten toimijoiden (AEO) ohjelmaan,
voitaisiin vähentää valvonnan päällekkäisyyttä ja parantaa sekä
toimijoiden että hallinnon kustannustehokkuutta.
Avoimuus ja
koordinoitu tiedotus voisivat
olla ratkaisevia toimenpiteitä, joilla selkeytetään vaatimuksia, tuetaan
toimijoiden vaatimustenmukaisuutta ja
parannetaan niiden valvontavalmiuksia. Näin luodaan olosuhteet,
joissa toimitusketjun jokainen osa-alue on vastustuskykyinen laittoman
kaupan aiheuttamaa ”saastumista” vastaan.
Tässä yhteydessä voitaisiin julkaista raportteja ja ei-arkaluonteisia valvontatietoja sekä antaa ohjeita vaatimustenmukaisuutta tukevista
hyvistä käytännöistä.
Kehittämällä
talouden toimijoille yhteisiä EU:n tukivälineitä, kuten vakiomuotoisia
tietoteknisiä välineitä ja sähköisiä lupajärjestelmiä, voitaisiin tukea
yritysten vaatimustenmukaisuutta.
·
Vientivalvonta
on osoitus kansainvälisistä sitoumuksista ja keskeinen keino turvata
kansainvälisen kaupan eheys. Sen vuoksi on tärkeää parantaa valvonnan tehokkuutta
maailmanlaajuisesti. Strategisten tuotteiden turvallisen kaupan helpottamiseksi
voitaisiin harkita valvonnan toteuttamista yhteistyössä ulkoisten kumppaneiden
kanssa esimerkiksi kehittämällä loppukäytön valvontaa kolmansien maiden
yrityksissä sekä tunnustamalla arvioinnit vastavuoroisesti.
4. Päätelmät
Talouden toimijat, jäsenvaltiot
ja EU:n kansalaiset hyötyvät kaikki tehokkaasta vientivalvonnasta, jolla
varmistetaan turvallisuus torjumalla laitonta kauppaa ja helpottamalla
laillista kauppaa. Ajantasainen EU:n lähestymistapa ja sääntelykehys
vahvistavat toimitusketjun turvallisuutta ja eheyttä. Tämä edellyttää
lupaviranomaisten ja muiden viranomaisten välistä järjestelmällisempää
riskitietojen vaihtoa ja koordinaatiota, yksityissektorin sitoutumista ja tiiviimpää
kansainvälistä yhteistyötä. Ennen konkreettisiin toimiin
ryhtymistä komissio kehottaa neuvostoa ja Euroopan parlamenttia tarkastelemaan
tässä tiedonannossa esitettyä lähestymistapaa. Samanaikaisesti komissio aikoo
toteuttaa tiedonannossa esitetyistä tarkistustoimista vaikutustenarvioinnin,
jonka avulla määritetään parhaiten soveltuvat sääntelytoimet ja muut toimet.
REFIT-ohjelman osalta komissio arvioi eri vaihtoehtoihin liittyviä kustannuksia
ja hyötyjä, erityisesti sääntelyn yksinkertaistamisen ja rasituksen
keventämisen osalta. _______________ Lyhenneluettelo ATT || Arms Trade Treaty (asekauppasopimus) DUeS || Dual-Use Electronic System (kaksikäyttötuotteita koskeva sähköinen järjestelmä) EU || Euroopan unioni EUGEA || EU General Export Authorisation (unionin yleinen vientilupa) ICP || Internal Compliance Programme (sisäinen vaatimustenmukaisuusohjelma) TVT || tieto- ja viestintäteknologia ITT || Intangible Technology Transfer (aineeton teknologiansiirto) NGEA || National General Export Authorisation (kansallinen yleinen vientilupa) REFIT || sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskeva ohjelma WMD || Weapons of Mass Destruction (joukkotuhoaseet) UNSCR || United Nations Security Council Resolution (YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma) [1] EUVL L 134,
29.5.2009, s. 1. [2] Neuvoston
päätelmät joukkotuhoaseiden ja niiden maaliinsaattamisjärjestelmien leviämisen
asettamia uusia haasteita koskevan tehokkaan EU:n politiikan jatkamisen varmistamisesta,
21.10.2013. [3] KOM(2011) 393,
30.6.2011. [4] SWD(2013) 7,
17.1.2013. [5] COM(2013) 710,
16.10.2013. [6]
Aineeton teknologiansiirto tarkoittaa sekä teknisen tiedon siirtoa sähköisesti
että henkilöiden kautta tapahtuvaa osaamisen ja taitojen siirtoa. [7] Suositus tieteellisen
tiedon saatavuudesta ja säilyttämisestä, C(2012) 4890 final. [8] EU:n valvomien
kaksikäyttötuotteiden viennin arvo on noin 2,5 prosenttia EU:n
kokonaisviennistä. Lisätietoa EU:n kaksikäyttötuotteiden kaupasta on
tiedonannossa COM(2013) 710 final. [9] Inhimilliseen
turvallisuuteen perustuvassa lähestymistavassa ihmiset asetetaan EU:n
vientivalvontapolitiikan keskiöön erityisesti tunnistamalla, että
ihmisoikeudet, rauha ja turvallisuus liittyvät toisiinsa. [10] Asekauppasopimuksella
pyritään vähentämään laitonta asekauppaa asettamalla tavanomaisten aseiden
kansainväliselle kaupalle avoimuutta koskevia sääntöjä ja yhteisiä eettisiä
normeja. [11] Ks. myös yhteinen
tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja
sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle ”Euroopan unionin
kyberturvallisuusstrategia: Avoin, turvallinen ja vakaa verkkoympäristö”, JOIN(2013) 1 final,
7.2.2013. [12] Asetuksen
(EY) N:o 428/2009 liitteessä IV luetellaan erityisen
arkaluonteiset kaksikäyttötuotteet, joihin sovelletaan myös EU:n sisäisten
siirtojen valvontaa. [13] Ks. esimerkiksi ”EU:n selitykset monenvälisissä
järjestöissä –
Yleinen
menettely”, 15901/11, 24.10.2011. [14] Valvontaluetteloon
kuulumattomien tuotteiden valvontaa sovelletaan kaksikäyttötuotteisiin, jotka
eivät sisälly luetteloon ja jotka voivat olla tarkoitettuja sotilaalliseen tai
aseiden levittämiseen liittyvään loppukäyttöön. [15] Kaksikäyttötuotteita
koskeva sähköinen järjestelmä. [16] Erityisesti tullin
osalta neuvosto kehotti 18. kesäkuuta 2013 kehittämään uuden riskinhallintaa
ja toimitusketjun turvallisuutta koskevan strategian ja toimintasuunnitelman,
jossa selvitetään, miten tullitarkastuksissa käytettävää yhteistä
riskinhallintajärjestelmää voidaan parhaiten hyödyntää tulli- ja
lupaviranomaisten välisen yhteistyön, valvonnan ja kaupan tukemiseksi
tulevaisuudessa.