KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

Ekspordikontrolli poliitika läbivaatamine: julgeoleku ja konkurentsivõime tagamine muutuvas maailmas

1. Sissejuhatus

EL on kahesuguse kasutusega kaupade oluline tootja ja eksportija ning seetõttu on tal mõjukas roll ekspordikontrollides, millega võideldakse massihävitusrelvade leviku vastu. ELi ekspordikontrolli kord töötati välja 1990ndate aastate lõpus ja seda on viimase kümnendi jooksul järk-järgult rangemaks muudetud, eriti pärast 2003. aasta detsembri massihävitusrelvade leviku vastase ELi strateegia kasutuselevõttu. Määrusega (EÜ) nr 428/2009[1] (edaspidi „määrus”) rakendatakse rahvusvahelisi kohustusi ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1540 (2004) alusel, samuti asjaomaseid rahvusvahelisi kokkuleppeid ja mitmepoolseid ekspordikontrollisüsteeme. Määrusega võimaldatakse kahesuguse kasutusega kaupade vaba ringlust ELis (mõne erandiga) ning sätestatakse aluspõhimõtted ja ühised eeskirjad kahesuguse kasutusega kaupade ekspordi, vahendamise, transiidi ja üleandmise kontrollimiseks.

Määruse artiklis 25 on kohustatud komisjoni vaatama läbi määruse rakendamine ja esitada ettepanekud muudatuste tegemiseks. Kümme aastat pärast massihävitusrelvade leviku vastase ELi strateegia vastuvõtmist kutsus nõukogu hiljuti üles jätkama püüdlusi nimetatud strateegia tõhustamise ning ekspordikontrolli läbivaatamise ja rangemaks muutmise suunas[2]. Esimese sammuna ülevaate ettevalmistamisel avaldas komisjon rohelise raamatu,[3] millega algatati laiapõhjaline avalik arutelu ELi ekspordikontrollisüsteemi üle. 2013. aasta jaanuaris avaldas komisjon talituste töödokumendi,[4] milles määrati kindlaks rohkem kui saja sidusrühma poolt tõstatatud peamised probleemid, sealhulgas nende seisukohad seoses võimaliku liikumisega ühtsema ELi ekspordikontrolli korra suunas, millega tagataks julgeolek ja võrdsed tingimused. Teise sammuna läbivaatamisprotsessis võtsid Euroopa Parlament ja nõukogu 16. oktoobril 2013 vastu aruande[5] määruse rakendamise kohta. Käesoleva teatise eesmärgiks on koostada ülevaade ELi ekspordikontrollisüsteemi arengusuundadest ning määrata kindlaks konkreetsed poliitikavalikud ekspordikontrollisüsteemi ajakohastamiseks ja selle kohandamiseks kiiresti muutuvate tehnoloogiliste, majanduslike ja poliitiliste tingimustega.

Käesolev teatis on arvatud õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) kuuluvate algatuste hulka.

2. Ekspordikontroll muutuvas julgeoleku-, tehnoloogilises ja majanduskeskkonnas: vajadus ekspordikontrolli poliitika läbivaatamise järele

Üleilmne massihävitusrelvade leviku vastast süsteemi on alates sajandivahetusest oluliselt edasi arendatud ning massihävitusrelvade leviku vastu on kehtestatud jõulised tõkked. Ekspordikontrollid on massihävitusrelvade leviku vastases võitluses olulise tähtsusega, kuid need peavad suutma sammu pidada levikuga seotud ohtude arenguga, kiirete tehnoloogiliste ja teaduslike uuendustega ning muutustega üleilmses majandustegevuses, mis loovad uusi julgeolekuprobleeme ja mõjutavad üleilmseid võrdseid tingimusi.

2.1. Arenemisjärgus ja uued julgeolekuriskid ja ohud Massihävitusrelvade levik on ELi jaoks jätkuvalt üks suurimatest julgeolekuriskidest ja sellega seotud probleemid suurenevad, kuna järjest rohkem riike on suutelised massihävitusrelvi levitama. Seetõttu jääb tundlike toodetega kauplemine tõenäoliselt ka tulevikus oluliseks vahendiks, millega toetada massihävitusrelvade varjatud levitamise vastaseid programme.

Massihävitusrelvade ebaseaduslikus levikus on oma osa üleilmastumisel ja valitsusväliste osalejate suureneval aktiivsusel, mille tulemusel riikidevaheline julgeolekuoht suureneb, kuna ebaseaduslik tegevus koondub ja uimastitega kaupleja võib tegutseda ka terroristi või massihävitusrelvade levitajana. Terrorismioht ja haavatavus mittekonventsionaalsete rünnakute suhtes nõuavad jätkuvalt erilist tähelepanu, eriti kuna terroristide profiil muutub ja terrorism on oma olemuselt üleilmne.

Massihävitusrelvade levitajad on dünaamilised ja kavandavad uusi levitamisstrateegiaid, et kasutada ära omavahel seotud üleilmsete kaubandus- ja infosüsteemide haavatavust. Nad töötavad välja võimalusi kontrollidest kõrvalehoidmiseks, kasutades järjest keerukamaid toetusvõrgustikke, mida iseloomustab valitsusväliste osalejate mitmekesisus (kaasa arvatud heausksed seaduskuulekad ettevõtjad, nagu tarnijad, kes massihävitusrelvade levitamise ohtu ei teadvusta, rahastamisasutused, transpordiettevõtjad, teadus- ja akadeemilised asutused), ning transpordivad tundlikke tooteid läbi nõrkade riiklike asutustega piirkondade ja ümberlaadimissadamate.

2.2. Teaduse ja tehnoloogia kiire areng Innovatsioonil ja tehnoloogia arengul on oluline osa massihävitusrelvade leviku uute riskide tekkimises: nii valitsuste kui ka ettevõtjate ja kodanike julgeolek on järjest enam seotud tehnoloogiaga. Uued tehnoloogiad annavad suuremale isikute rühmale ligipääsu relvade väljatöötamisele ja tootmisele, mitmekordistades seeläbi riske. Lisaks seab infotehnoloogia kiire levik nüüdisaegse majandusega riigid silmitsi uute riskidega, mida põhjustab üleilmse kaubanduse ja üleilmsete andmesidevõrkude ühendatus, sealhulgas massijälgimiseks, seireks, inimeste jälgimiseks ja pealtkuulamiseks mõeldud spetsiifiliste kübervahendite teke. Küberjulgeolek on ELi julgeoleku seisukohast otsustava tähtsusega ning massihävitusrelvade levitamine Internetis on muutunud ekspordikontrolli oluliseks osaks.

Eksport toimub üha enam mitte transpordi, vaid võrgus edastamise teel. Pilvandmetöötluse ajastul on võimalik kasutada tundlikku tehnoloogiat sisaldavaid andmevoogusid lõputu hulga tundlike kaupade valmistamiseks, mis tekitab ekspordikontrolli seisukohast suuri probleeme, eriti kuna ei ole võimalik kohaldada piirikontrolle ja kuna ettevõtjatel on raskusi nõuete täitmise tagamisega (näiteks seoses infotehnoloogia struktuuri, inseneriteadustealase koostöö, ekspertide reisimisega jne). Seetõttu tuleks ekspordikontrolli teha ka veebis, et käia kaasas üleilmselt ühendatud maailmaga, kus mittemateriaalne tehnosiire[6] on muutunud kaupade füüsilise liikumisega võrreldes järjest olulisemaks.

Teadusuuringud loovad ühiskonnale tohutuid eeliseid, kuid uuringute väärkasutuse risk loob järjest suuremaid pingeid teaduse avatuse põhimõtte ja julgeolekukaalutluste vahel. Arutelude käigus on rõhutatud vajadust arvestada teaduse üleilmse olemusega ning teadusinfo vaba liikumisega,[7] kuid samas on ka viidatud vajadusele tegeleda teadusuuringute võimaliku väärkasutuse probleemiga ning tagada julgeolekuaspektide sõltumatu hindamine.

2.3. Üleilmsed tarneahelad ja võrdsed tingimused Julgeolek on muutunud vastutustundlike tarneahelate olulisimaks küsimuseks. Ekspordikontrollid peavad kaitsma seaduslikku kaubavahetust ebaseaduslike tehingutega seotud riskide eest ajal, kui kaubavood muutuvad järjest komplekssemaks ja haavatavamaks, kuna kaupade piiriüleste voogude, investeeringute, teenuste, oskusteabe ja rahvusvaheliste tootmisvõrgustikega seotud inimeste mitmekordistumine loob pinnase kiirema ja immateriaalsema üleilmse kaubanduse tekkimiseks. Vahendajate, variettevõtjate, kauba kõrvaletoimetamise ja ümberlaadimise punktide kasutamine on mitmekordistanud massihävitusrelvade leviku seisukohalt tundlikes üleandmistes osalejate ja tegevuste arvu ja liiki. Internetipõhiste teenuste ja e-kaubanduse areng lisab uusi probleeme, kuna elektrooniline kaubandus peab jääma avatuks ja samal ajal turvaliseks.

Üleilmsete väärtusahelate areng ja rahvusvaheliste tootmisvõimsuste suurenemine põhjustavad kahesuguse kasutusega kaupade järjest suuremat rahvusvahelist kättesaadavust. Kahesuguse kasutusega kaupade tootmisettevõtete omamine ja käitamine muutuvad järjest rahvusvahelisemaks ning selles osalejate ring on muutunud märkimisväärselt mitmekesiseks. See mõjutab põhjapanevalt mõiste „tarnija” olemust, mis on ekspordikontrolli seisukohast keskse tähtsusega, ja rõhutab vajadust paindlike, muutuva majandusliku olukorraga kohanevate ekspordikontrollide järele.

Muutumas on ka kõrgtehnoloogiatööstuse profiil. Piiride hägustumine tsiviil- ja kaitsesektori tehnoloogiate ja tööstusliku baasi vahel ning küsitavate tunnusjoontega kahesuguse kasutusega toodete arvu mitmekordistumine muudavad järjest keerukamaks vahetegemise puhtalt tsiviilkaupade või kahesuguse kasutusega kaupade üleandmise vahel. Selle tulemusena on kahesuguse kasutusega kaupadega kauplemine aastate jooksul püsivalt kasvanud ja moodustab arvestatava osa väliskaubandusest[8]. Selle sektori lai ulatus ja mõju toodetele põhjustavad suurenevate mahtude ja rakenduste mitmekesisuse tõttu tegevuslikke probleeme.

Ekspordikontroll on oluline konkurentsi mõjutav tegur, kuna Euroopa majandus liigub innovatiivse, suure lisandväärtusega tootmise poole ja Euroopa väärtusahelad moodustavad üleilmsete väärtusahelate lahutamatu osa. Sellega seoses põhjustab kontrollide erinev tase kolmandates riikides konkurentsimoonutusi üleilmselt tegutsevate ELi ettevõtjate kahjuks. Samuti võivad mõned erinevad kontrolliparameetrid ja kontrollide ebasümmeetrilise rakendamise juhtumid aeg-ajalt mõjutada kontrollide järjepidevat läbiviimist ja võrdseid tingimusi ELis.

3. Tee ühtse piiriülese ja riskipõhise strateegilise kaubanduskontrollisüsteemi poole

ELi praeguse ekspordikontrolli korraga püütakse saavutada tasakaalu julgeoleku ja kaubanduse vahel. Praegust süsteemi peetakse üldiselt jõuliseks ja tõhusaks ning sellega kaasneb tugev õiguslik ja institutsiooniline raamistik. Kuid süsteem ei tohi olla staatiline – seda tuleb ümber hinnata ja ajakohastada, et olla valmis reageerima uutele probleemidele ja luua nüüdisaegne kontrollivõimekus, mida EL vajab järgmisel kümnendil ja ka hiljem. Selle saavutamiseks tuleb anda uut hoogu ühtse riskipõhise strateegilise kaubanduskontrolli mudeli arendamisele, mis rajaneb järgmistel teguritel.

Õigusaktide selguse ja proportsionaalsuse tagamiseks tuleb läbi vaadata tasakaal kaubanduse reguleerimise ja regulatiivse koormuse vähendamise vahel, võttes sealjuures arvesse riskipõhist lähenemist. ELi kontrollisüsteemi varustamiseks paindlike vahenditega võib ette näha ka mitteregulatiivseid meetmeid, nagu suunised, ühiskasutatavad vahendid jne, et reageerida uutele probleemidele, tagades samal ajal võrdsed tingimused ELi siseturul.

Ühtne lähenemisviis kõigi ekspordikontrolli nn sammaste (õigusaktid, eellubade andmine, rakendamine, nõuete täitmise tagamine, teavitamine) sidususe suurendamiseks ühise ELi kontrollivõrgustiku arendamise kaudu, toetades kontrollisüsteemi järjepidevat rakendamist ja nõuete täitmise tagamist eesmärgiga vähendada konkurentsimoonutusi ja suurendada julgeolekut.

Läbipaistvus, sidusrühmade kaasamine ja erasektori suurem osakaal on olulised tegurid teel ühtse lähenemisviisi suunas, mis võimaldavad ettevõtjatel oma üksteist täiendavaid rolle täiel määral täita. Seeläbi optimeeritakse vahendite kasutamist ja toetatakse nõuete tõhusat täitmist.

Massihävitusrelvi levitatakse rahvusvahelises keskkonnas ja ekspordikontrolli poliitika peab sisaldama rahvusvahelist mõõdet. Ühtse süsteemi arendamine võimaldaks aktiivsemat ELi välistegevust, tugevdades üleilmse ekspordikontrollisüsteemi seisukohast keskse tähtsusega mitmepoolseid protsesse ja luues samal ajal aluse vastastikku kasulikeks suheteks oluliste partneritega. See tugevdaks omakorda ELi julgeolekut. 3.1. 1. prioriteet: areneva julgeolekukeskkonnaga kohanemine ja ELi rahvusvahelises julgeolekus osalemise suurendamine

ELi ekspordikontrollisüsteem peab vastama muutuvatele välispoliitilistele kaalutlustele ja käima kaasas uue lähenemisviisiga julgeolekule. See peab ühendama tervikuks järjest rohkemate kujunemisjärgus tehnoloogiate ja erinevamate kahesuguse kasutusega kaupade julgeolekuaspektid, et tagada nende rahuotstarbeline kasutus. Suund tuleb võtta sise- ja välisjulgeoleku vahel valitseva üha kunstlikuma lõhe ületamisele ja püüda lahendada massihävitusrelvade levikuga seotud esilekerkivaid riske, mis on piiri- ja kohtualluvuste ülesed.

· Komisjon kaalub arengut inimeste turvalisusele keskenduva lähenemisviisi[9] suunas, tunnistades julgeoleku ja inimõiguste omavahelist lahutamatut seotust. Sellega võib kaasneda areng nn strateegiliste kaupade mõiste laiendamise suunas selliselt, et see hõlmaks lisaks võimaliku sõjalise ja massihävitusrelvade levitamisega seotud lõppkasutusega kaupadele ka laiemat lähenemisviisi julgeolekule. Lisaks võib olla vajalik kontrollikriteeriumide selgitamine, et võtta arvesse laiemaid julgeolekuaspekte, sealhulgas võimalikku mõju inimeste julgeolekule, näiteks terrorismi või inimõiguste rikkumise korral. Selline lähenemisviis suurendaks sidusust muude julgeoleku kaalutlustel sooritatavate kaubanduskontrollidega ning edendaks lähenemist rahvusvahelistele arengutendentsidele, nagu näiteks relvakaubandusleping (Arms Trade Treaty, ATT)[10] ja ÜRO tulirelvade protokoll.

· Komisjon kaalub nn aruka julgeoleku lähenemisviisi arendamist, et kohaneda kahesuguse kasutusega kaupade muutustega ja uute tehnoloogiate levikuga ning tulla toime rahvusvahelise tarneahela kasvava keerukusega. Selleks võidakse kaaluda järgmisi valikuid.

ELi tehnoloogilise reageerimisvõime arendamine, et kontrollitavate kaupade loetelude üle peetavates äärmiselt tehnilistes aruteludes aktiivselt osaleda ja tagada kiire reageerimine kujunemisjärgus tehnoloogiatega (nagu pilvandmetöötlus, 3D-printimine), nanotehnoloogia) kaasnevatele probleemidele. Aegunud või kaubanduslikult laialdaselt kättesaadavaks muutunud kaupade suhtes tuleks kontroll tühistada. See mehhanism saaks tugineda ekspordikontrolliasutuste sisesele oskusteabele ja tööstuse struktureeritud kaasamisele. Lisaks sellele võib välja arendada suuniseid juhtudeks, kus tehnoloogia on riskialti äritegevuse peamine eelis ja mille puhul on vajalik läbipaistvus, õiguslik selgus ja ühtne lähenemisviis.

Näha ette, kuidas EL saab tõhusalt reageerida küberruumi kasutamisele massihävitusrelvade levitamiseks, ja selgitada kübervahendite kontrollimise olemust[11]. Sellega võivad kaasneda ELi meetmed kübervahendite üle langetatavate mitmepoolsete otsuste toetamiseks või alternatiivsete valikute (näiteks ELi kaupade autonoomsete loetelude või eriotstarbelise lauskontrolli mehhanismi kehtestamine) edendamiseks ilma, et see piiraks ELi info- ja kommunikatsioonitehnoloogia konkurentsivõimet ega selle integreerumist üleilmsetesse tarneahelatesse.

Ajakohastatud kontrollistrateegiad, mille eesmärk on võidelda seadusliku ja ebaseadusliku kaubanduse poorsusega, võivad kätkeda endas võimalusi õigusliku aluse tugevdamiseks ja teatavate kontrolliviiside ajakohastamiseks, et kõik kontrolliahela valdkonnad ja selles osalejad oleksid hõlmatud ja et oleks võimalik käsitleda kontrollide erinevaid kohaldamisviise ja sellega seotud haavatavust. Sellega võib kaasneda ekspordi ja eksportija mõiste selgitamine, et teadvustada rahvusvahelistes tarneahelates osalejate ja nende tegevuse mitmekesisust, vaadata läbi pädeva asutuse kindlaksmääramise kord (eriti ELi-väliste ettevõtjate puhul), ajakohastada tehnilise abi kontrollimist, tõhustada vahendamise ja transiidi kontrollimise järjepidevust ja nõuete täitmise tagamist ning võtta kasutusele erisätted eeskirjadest kõrvalehoidmisega võitlemiseks ja selliste tehingute käsitlemiseks, millesse on kaasatud ELi kodanikud, olenemata tehingute toimumise kohast. Lisaks võivad valikud, mis hõlmavad uute kontrolliviiside kehtestamist ja koostööd erasektoriga, aidata seada rõhuasetuse lõppkasutuse seirele ning hõlbustada seaduslikku eksporti ja ebaseadusliku kaubanduse avastamist.

· Komisjon võiks valikud läbi vaadata, et edendada konkreetset strateegiat nn mittemateriaalse kontrollimise tagamiseks ja tegeleda mittemateriaalsest tehnosiirdest põhjustatud probleemidega, kaasa arvatud vajadus selgitada kahesuguse kasutusega kaupadega seotud teadusuuringute kontrolliga seotud küsimusi. Samal ajal tuleks vältida liigsete takistuste seadmist teadmiste vabale liikumisele ja ELi teaduse ja tehnoloogia üleilmsele konkurentsivõimele.

Mittemateriaalse tehnosiirde suhtes kohaldatava õigusraamistiku selgitamisega võib kaasneda sätete läbivaatamine ja/või suuniste andmine põhimõistete kohta, mida rakendatakse kontrollitud tehnoloogia elektroonilise edastamise korral. See võib hõlmata ka kontrolliviise ja erivahendite kasutuselevõtmist tehnoloogia (näiteks ELi üldised ekspordiload (EUGEA) ettevõtjasisese teadus- ja arendustegevuse tarbeks) vaba liikumise soodustamiseks. Samal ajal on võimalik tõhustada mittemateriaalse tehnosiirde jälgitavust ja nõuete täitmise tagamist lähenemisviisi kaudu, mis asetab rõhu edastamiselt sellele eelnevatele kontrollimeetmetele (näiteks registreerimine, sisekontroll) ja edastamisele järgnevale seirele (näiteks vastavusauditid).

Kogu ELi akadeemiliste ringkondade sihipärane ja kooskõlastatud teavitamine võib suurendada teadlikkust kohaldatavatest eeskirjadest ja edendada nende tõhusat rakendamist teadlaste ja laboritöötajate poolt. Kavandada võib ka muid valikuid, nagu kahesuguse kasutusega kaupadega seotud teadusuuringutes osalevatele teadlastele mõeldud käitumisjuhendi ettevalmistamine. 3.2. 2. prioriteet: ekspordikontrolli ühtlustamise ja üleilmsete võrdsete tingimuste edendamine

Hoolimata sellest, et ekspordikontrolle rahvusvaheliselt järjest enam tunnustatakse, põhjustavad kolmandate riikide erinevad kontrollistandardid konkurentsimoonutusi ja nõrku lülisid üleilmses tarneahelas, mida massihävitusrelvade levitajad võivad ära kasutada. ELi strateegia peaks seetõttu propageerima liikumist üleilmsete tarneahelate tõhusa ja rahvusvahelise kontrollimise suunas, et vabastada tööstus erinevate eeskirjade samaaegse järgimise probleemist ja toetada võrdseid tingimusi.

Komisjon võiks kaaluda tõhusa mehhanismi loomist ELi kontrollitavate kaupade loetelu regulaarseks ajakohastamiseks. See võiks tugineda liikmesriikide ametiasutuste oskusteabele, et tagada kontrollitavate kaupade loetelude vastavus tehnoloogia ja kaubanduse arengule ja vähendada aegunud kontrollimeetmetega seonduvaid konkurentsimoonutusi.

Ehkki ELi lubade väljastamise süsteemi peetakse üldiselt rahuldavaks, mõjutab lubade andmise menetlus endiselt konkurentsivõimet. Seetõttu otsib komisjon võimalusi lubade väljastamise süsteemi ja menetluste optimeerimiseks, et vältida koormavaid lubade andmise menetlusi ning vähendada viivitusi ja konkurentsimoonutusi. Selleks võiks kaaluda järgmisi valikuid.

o Kehtestada riiklike üldiste ekspordilubade korrapärase läbivaatamise kord ja algatada arutelu nende võimaliku muutmise üle ELi üldisteks ekspordilubadeks, mis kehtiksid kogu ELis.

o Minna ELi üldiste ekspordilubade kehtestamise kaudu üle lubade andmise avatud süsteemile, vaadates läbi tasakaalu tõhusa massihävitusrelvade leviku vastase tegevuse ning lube väljastavate ametiasutuste ja eksportijate koormuse vähendamise vahel. Tasakaalu aitaks saavutada kontrollimise proportsionaalsus, näiteks:

§ „väikese väärtusega kaubasaadetised”, mis aitaks lihtsustada massihävitusrelvade leviku seisukohast madala riskiga väikeste kaubakoguste eksporti;

§ krüpteerimine, mis võimaldaks tootmisprotsessides ja konkurentsitihedas keskkonnas laialdaselt kasutatavate IKT-kaupade eksporti;

§ ettevõtjasisesed tehnoloogiasiirded teadus- ja arendustegevuse eesmärgil;

§ IV lisas loetletud kaupade[12] ELi-sisene üleandmine, mis võimaldaks ühtse turu piires kasutada kaupade ja tehnoloogia vaba liikumist mittetakistavaid kontrolliviise;

§ suuremahulised projektid, mis võimaldaks ametiasutustel lisaks üksikute loataotluste menetlemisele saada ülevaate üldisest olukorrast.

o Kehtivate ELi üldiste ekspordilubade näitajate (sihtkohad, kaubad) läbivaatamine nende ajakohasuse tagamiseks ja mõningate lubade andmise tingimuste ja nõuete ühtlustamine, et süvendada järjepidevat rakendamist kogu ELis, sealhulgas seoses üksikute lubade ja loa andmisest keeldumiste kehtivusajaga. Kaaluda võiks ka suuniste ettevalmistamist lubade andmise ühtlustamiseks, mis sisaldaks ka parimaid tavasid näiteks taotluste menetlemise kestuse kohta.

Komisjon hindab valikuid ekspordikontrollide üleilmse ühtlustamise soodustamiseks kahesuguse kasutusega kaupadega kauplemise hõlbustamise seisukohast. Nende valikute hulka võiks kuuluda meetmed ELi sidusa, igakülgse ja ühtse esindatuse suurendamiseks ekspordikontrollisüsteemides,[13] et kajastada ELi tähtsust massihävitusrelvade leviku vastases võitluses ja kaubanduses. Veel võiks valikute hulka kuuluda partnerriikide aktiivne teavitamine ja koostöö nendega, mis aitaks neil välja töötada ühtsed eeskirjad, ning ekspordikontrollialase dialoogi arendamine oluliste kaubanduspartneritega, et vältida vastuolulisi regulatiivseid nõudeid ja vähendada ekspordile orienteeritud tootmisharude halduskoormust. 3.3. 3. prioriteet: tõhusa ja konkurentsivõimelise ELi ekspordikontrolli korra arendamine

ELi ekspordikontrolli mitmetasandiline ülesehitus tagab süsteemi ainulaadsuse ja paindlikkuse, kuid kontrollide erinev kohaldamine võib aeg-ajalt üldist tõhusust kahjustada. Seetõttu peaks komisjon hindama valikuid kontrollide ebasümmeetrilise rakendamise probleemi lahendamiseks, et vähendada konkurentsimoonutusi ja ELi siseste kontrollidega seonduvaid tehingukulusid.

· Kontrolle käsitlevate otsuste erinevus on sageli tingitud asjaolust, et puudub ELi ekspordikontrolli ühtlustatud strateegia ja et kontrolle käsitlevate otsuste aluseks olevas riskihindamises esineb erinevusi. Ühtse riskijuhtimise raamistiku väljaarendamisel rajanev riskipõhine lähenemisviis võib tagada suurema järjepidevuse kõrge riskitasemega tehingute väljaselgitamisel. Samal ajal optimeeritaks vahendite ELi-ülest kasutamist ja vähendataks erinevatest kontrolle käsitlevatest otsustest tulenevaid konkurentsimoonutusi.

· Lauskontroll[14] jääb oluliseks vahendiks, et hoida ära kontrollitavate kaupade loetellu kandmata kaupade kasutamine massihävitusrelvade levitamiseks, kuid selliste kontrollide ebaühtlane rakendamine on põhjustanud küsimusi seoses õigusselguse, konkurentsimoonutuste ja võimalike nõrkade lülidega kontrolliahelas. Suurema lähenemise saavutamisele võib aidata kaasa lauskontrolli mõiste ühtlustamine ja lauskontrollide ELi-ülese kohaldamise tagamiseks peetavate konsultatsioonide tõhustamine, samuti oportunismivastase strateegia tugevdamine. Seda tegevust saaks toetada regulaarse teabevahetuse ja ELi lauskontrollide andmebaasi loomise kaudu. Teatavat osa teabest võib nõuete täitmise tagamise tõhustamiseks jagada tolli ja muude asutustega või teha see avalikkusele kättesaadavaks. Läbipaistvus võib aidata kaasa ettevõtjate nõuetekohasele hoolsusele, mis on vajalik tarneahela julgeoleku tagamiseks.

· Komisjon võiks hinnata võimalusi ELi-siseste üleandmiste kontrollimise kriitiliseks ümberhindamiseks, et vähendada ühtse turu allesjäänud tõkkeid ja säilitada samal ajal range kontroll kõige tundlikumate kahesuguse kasutusega kaupade üle. Sellega võiks kaasneda IV lisa läbivaatamine, et pöörata põhitähelepanu kõige tundlikumate kaupade ajakohastatud loetelule, ja/või ELi üldiste ekspordilubade kasutuselevõtt ELi-siseste üleandmiste, sealhulgas tehnosiirde jaoks. Lubade andmisele eelnevate kontrollide kaotamise kompenseerimiseks ning üleandmise turvalisuse ja teabe kättesaadavuse tagamiseks võib kavandada asjakohaseid tingimusi ja nõudeid, sealhulgas võimalusi kaupade ELi-siseseks saatmisjärgseks kontrolliks.

3.4. 4. prioriteet: tõhusa ja järjepideva ekspordikontrolli rakendamise ja nõuete täitmise tagamise toetamine

Ekspordikontrolli strateegias tuleks lisaks seadusliku kaubavahetuse kontrollimise eeskirjade kehtestamisele kaaluda ka võimalusi ebaseadusliku kaubanduse tõkestamiseks ja peatamiseks. Strateegia järjepidev rakendamine ja nõuete täitmise tagamine kogu ELis on vajalik, et tegeleda kontrolliprotsessist kõrvalehoidmise riskiga, kuid usaldusväärse üleliidulise statistika ja asjakohaste andmete puudumine takistab tulemuslike poliitiliste ja operatiivsete vastumeetmete võtmist. Ühtsema rakendamise ja nõuete täitmise tagamise raamistiku arendamiseks vaatab komisjon läbi järgmised valikud:

· Aastas taotletakse üle 40 000 ekspordiloa, mistõttu kontrolliasutustel tuleb ekspordikontrollidele kulutada palju haldusvahendeid. ELi ekspordikontrollivõrgustiku areng võib tugevdada süsteemi üldist suutlikkust, optimeerides samal ajal vahendite kasutamist ja hoides halduskulud kontrolli all järgmiste võimaluste kaudu.

Lubade andmisega seotud ja muu asjakohase teabe (näiteks sihtkohtade, lõppkasutajate, intsidentide ja rikkumiste kohta) tõhusam struktureeritud vahetamine eksporti kontrollivate asutuste vahel võiks anda kõigile pädevatele ametiasutustele juurdepääsu elutähtsale teabele, võttes sealjuures aluseks selgelt kindlaks määratud vajadused, et vältida teabe üleküllust. Turvalist IT-infrastruktuuri süsteemi DUeS[15] võiks laiendada, et toetada tõhustatud teabejagamist.

Tõhustatud strateegiline ja operatiivne koostöö nõuete täitmist tagavate asutustega (näiteks tolliga) oleks võimalik saavutada, tagades ekspordikontrolli prioriteetide integreerimise asjaomastesse poliitikatsüklitesse,[16] jagades teavet üleliidulise teabevahetussüsteemi kaudu, arendades ühiseid riskijuhtimise vahendeid ja korraldades ühisoperatsioone. Nõuete täitmise tagamist käsitleva teabe sihipärane vahetus võimaldaks saada parema strateegilise ülevaate kogu ELis toimuvate kontrollide tõhususest ja jagada parimaid tavasid. Sellise tegevuse tulemusi oleks võimalik kasutada poliitika väljatöötamiseks, näiteks seoses ebaseadusliku kaubanduse avastamisega.

ELi massihävitusrelvade leviku vastaste meetmete üldist mõju võiks suurendada täiendav sidusus ELi eri institutsioonide ja liikmesriikide vahel ning koostoime julgeolekuga seotud kaubanduskontrolli instrumentide vahel, näiteks ühise IT-infrastruktuuri arendamise kaudu, mis ühisplatvormina toetaks üleliidulist teabevahetust. Tagada tuleks ka sidusus muude ekspordikontrolliga lähedalt seotud ELi strateegiate ja eeskirjadega, näiteks keemilist, bioloogilist, radioloogilist ja tuumaohtu käsitlev tegevuskava, määrus (EL) nr 98/2013 (lõhkeainete lähteainete kohta) ja määrus (EL) nr 258/2012 (tulirelvade kohta).

Viimase kümnendi jooksul on suutlikkus lahendada massihävitusrelvadega seotud küsimusi tohutult suurenenud, hõlmates kolmandatele riikidele suunatud ekspordikontrollialased teavitusprogramme. Samal ajal on aga ELi-sisesed algatused alles algusjärgus. Asjaomastele ametnikele, sealhulgas tollile ja piirikontrolliasutustele suunatud sihipärase üleliidulise suutlikkuse suurendamise programmi ja koolituste arendamine suurendaks võimekust hoida ära ja avastada ebaseaduslikku piiriülest strateegiliste kaupadega kauplemist. ELi kontrolliahelat võiks tugevdada ka oskusteabe jagamine, näiteks ekspertide reservi edasiarendamise kaudu.

· Nüüdisaegse majandusega riikides on kontrolliahela kõige olulisemaks lüliks erasektor. Seetõttu võib koostöö erasektoriga oluliselt tõhustada üleilmse tarneahela julgeolekut ja vastupanuvõimet. Ettevõtjatel on hea positsioon ebaseadusliku kaubanduse avastamiseks ja tundliku tehnoloogia kaitsmiseks. Kaubanduseeskirjade ebavõrdne täitmine tekitab aga kaubandushäireid ja loob võimalused tarneahela nõrkade lülide ärakasutamiseks. Selliste tingimuste loomine sõltub valitsuste ja erasektori vahelisest paremast kooskõlastamisest ja üksteisemõistmisest ning selleks võiks kasutada erinevaid meetmeid.

Eeskirjade järgimist võiks tunnustada kontrollide hõlbustamise ja kiirendatud ekspordiprotsessi kaudu, kehtestades erasektorile selged eeskirjade järgimise normid lihtsustatud menetluste (nagu näiteks ELi üldised ekspordiload, riiklikud üldised ekspordiload, koondload) kasutamiseks. Sellisel juhul saaks lihtsustatud menetlusi vaadelda usaldusväärsetele eksportijatele antud olulise privileegina. Siia alla võiks kuuluda juriidilised nõuded ja/või suunised ettevõtjatele massihävitusrelvade levikuga seotud riskipositsiooni kindlaksmääramiseks, juhtimiseks ja leevendamiseks. Massihävitusrelvade leviku seisukohast kõrge riskiga kaupade suhtes tuleks valvsust suurendada nõuetekohase hoolsuse ja avalikustamise nõude kaudu, kaasa arvatud nõue teatada kahtlastest tehingutest. Vähendada tuleks ettevõtjate kulusid ja soodustada isereguleerimist. Samal ajal võiksid ettevõttesisestele nõuetele vastavuse programmidele esitatavad standardnõudmised toetada võrdseid tingimusi ELis. Nõuetele vastavus ja konkurentsivõime tugevdavad üksteist vastastikku, kuna nõuetele vastavus vähendab riski, et kahesuguse kasutusega kaupu tarnitakse tahtmatult massihävitusrelvade levikuga seotud programmide huvides, millele võib järgneda ettevõtjate karistamine ja maine kahjustumine. Lisaks võib volitatud ettevõtja programmile (Authorised Economic Operator, AEO) lähenemise edendamine vähendada topeltkontrolle ja pakkuda kulutõhusaid lahendusi nii ettevõtjatele kui ka ametiasutustele.

Läbipaistvus ja koordineeritud teavitamine võivad olla nõuete selgitamise seisukohast olulised , aidata ettevõtjatel eeskirju järgida ja parandada nende suutlikkust kontrolle läbi viia. Seeläbi loodaks tingimused, kus iga tarneahela lüli suudaks ebaseadusliku kaubanduse survele vastu panna. Selleks võib olla vajalik aruannete ja kontrollidega seotud mittetundliku teabe avaldamine, kaasa arvatud suunised eeskirjade järgimise parimate tavade edendamiseks.

Ettevõtjate püüdlusi eeskirjade järgimisel võivad toetada ka ühised ELi tasandi abivahendid, näiteks standarditud IT-vahendid ja elektroonilised lubade andmise süsteemid.

· Ekspordikontrollid on osa rahvusvahelistest kohustustest ja rahvusvahelise kaubanduse tervikluse seisukohast peamine kaitsemeede. Seetõttu on oluline edendada ekspordikontrollide üleilmset tõhusust. Uurida tuleks võimalusi rakendada kontrolle koostöös välispartneritega, et hõlbustada turvalist kauplemist strateegiliste kaupadega. Selleks tuleks arendada kolmandate riikide ettevõtjate toodete lõppkasutuse seiret ja hindamiste vastastikust tunnustamist.

4. Kokkuvõte

Tõhusad ekspordikontrollid on nii ELi ettevõtjate, liikmesriikide kui ka kodanike huvides, tagades ebaseadusliku kaubandusega võitlemise kaudu julgeoleku ja hõlbustades samal ajal seaduslikku kaubandust. Ajakohastatud ELi lähenemisviis ja õigusraamistik tugevdavad tarneahela julgeolekut ja terviklust. Selleks on vajalik riskiteabe süstemaatiline vahetamine ja koordineerimine lubasid andvate ja muude ametiasutuste vahel, samuti erasektori kaasamine ja tihedam rahvusvaheline koostöö.

Enne konkreetsete meetmete võtmist kutsub komisjon nõukogu ja Euroopa Parlamenti üles tutvuma käesolevas teatises esitatud lähenemisviisiga. Samal ajal koostab komisjon mõjuhinnangu käesolevas teatises esitatud ekspordikontrolli strateegia läbivaatamise valikute kohta, et määrata kindlaks kõige sobivamad regulatiivsed ja mitteregulatiivsed meetmed valikute elluviimiseks. Komisjon hindab eri valikutega seotud kulusid ja kasu õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi seisukohast, eriti seoses õigusaktide võimaliku lihtsustamise ja halduskoormuse vähendamisega.

_______________

Lühendite loetelu

ATT (Arms Trade Treaty) || Relvakaubandusleping

DUeS (Dual-Use Electronic System) || Kahesuguse kasutusega kaupade elektrooniline süsteem

EL || Euroopa Liit

EUGEA || ELi üldine ekspordiluba

ICP (Internal Compliance Programme) || Ettevõttesisene nõuetele vastavuse programm

ICT / IT || Info- ja kommunikatsioonitehnoloogia

ITT (Intangible Technology Transfer) || Immateriaalne tehnosiire

NGEA (National General Export Authorisation) || Riiklik üldine ekspordiluba

REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme) || Õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programm

WMD (Weapons of Mass Destruction) || Massihävitusrelvad

UNSCR || ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioon

[1] ELT L 134, 29.5.2009, lk 1.

[2] Nõukogu järeldused, mis käsitlevad tõhusa ELi poliitika jätkuva elluviimise tagamist massihävitusrelvade ja nende kandesüsteemide levikust tulenevate uute väljakutsetega toimetulekuks, 21. oktoober 2013.

[3] KOM(2011) 393, 30. juuni 2011.

[4] SWD(2013) 7, 17. jaanuar 2013.

[5] COM(2013) 710, 16. oktoober 2013.

[6] Mittemateriaalne tehnosiire hõlmab nii tehnilise teabe edastamist elektroonilisel teel kui ka teadmiste ja oskuste edastamist inimeste poolt.

[7] C(2012) 4890 (final) teadusinfo kättesaadavuse ja säilitamise kohta.

[8] ELi kahesuguse kasutusega kaupade kontrollitud eksport moodustab hinnanguliselt umbes 2,5 % ELi koguekspordist. Lisateavet ELi kahesuguse kasutusega kaupade kaubanduse kohta leiab dokumendist COM(2013) 710 (final).

[9] Inimeste turvalisusele keskenduva lähenemisviisi eesmärgiks on asetada inimesed ELi ekspordikontrolli poliitika keskmesse, seda eriti inimõiguste, rahu ja julgeoleku omavahelist seotust tunnistades.

[10] Relvakaubanduslepingu eesmärgiks on vähendada ebaseaduslikku relvakaubandust, kehtestades rahvusvahelisele tavarelvadega kauplemisele läbipaistvuseeskirjad ja ühtsed eetikanormid.

[11] Vaata ka ühisteatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ja Regioonide Komiteele: Euroopa Liidu küberjulgeoleku strateegia: avatud, ohutu ja turvaline küberruum, 7.2.2013, JOIN(2013) 1 (final).

[12] Määruse (EÜ) nr 428/2009 IV lisas on loetletud eriti tundlikud kahesuguse kasutusega kaubad, mille üleandmist kontrollitakse ka ELi-siseselt.

[13] Vaata näiteks üldine kord, mida kohaldatakse ELi avalduste tegemisel mitmepoolsetes organisatsioonides, dokument 15901/11, 24. oktoober 2011.

[14] Nn lauskontrolle kohaldatakse kontrollitavate kaupade loetellu kandmata kahesuguse kasutusega kaupadele, mille puhul on võimalik sõjaline või massihävitusrelvade levitamisega seotud lõppkasutus.

[15] Dual-use e-System – kahesuguse kasutusega kaupade elektrooniline süsteem

[16] Spetsiifiliselt tolliga seoses annab nõukogu 18. juuni 2013. aasta Riskijuhtimise ja tarneahela julgeoleku strateegia ja tegevuskava arendamine suurepärase võimaluse otsustada, kuidas tõhustatud ühise riskijuhtimise raamistikku kõige paremini tollikontrollideks ära kasutada, et toetada koostööd tolli ja lubasid väljastavate asutuste vahel, nõuete täitmise tagamist ja kauplemise hõlbustamist tulevikus.