11.6.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 177/9

1.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) considera necesario reiterar la importancia de la lucha contra la economía sumergida y el trabajo no declarado, en paralelo y en sinergia con la atención prestada por la Comisión Europea, por instituciones especializadas como Eurofound y por otras organizaciones internacionales, empezando por el Banco Mundial.

1.2

El CESE, ante la grave crisis económica que persiste en Europa, resalta el efecto negativo de estos fenómenos sobre la dinámica del desarrollo de las empresas y sobre las oportunidades de innovación y mejora del capital humano. En cambio, el regreso a la economía formal de las empresas y trabajadores sumergidos sería un factor de recuperación económica y podría sentar las bases para un desarrollo más duradero.

1.3

A pesar de que estas políticas son competencia de los Estados miembros, se reconoce que una lucha eficaz también pasa por un intercambio sistemático de información, datos y análisis a nivel europeo, para conseguir la participación y cooperación de las autoridades competentes y de los interlocutores sociales implicados.

1.4

Por su naturaleza, el CESE representa, por tanto, el lugar ideal para favorecer y fomentar la puesta en común de instrumentos, políticas y buenas prácticas, a fin de intervenir tanto en los factores económicos como en el contexto cultural y social, en el marco de la estrategia definida por la Unión Europea (UE) para la lucha contra el empleo irregular y la evasión fiscal, fundada en la inclusión en el mercado de trabajo formal.

1.5

En primer lugar, el CESE considera determinante una evaluación cuantitativa y cualitativa de estos fenómenos, sumamente heterogéneos en los diferentes Estados miembros, así como de sus repercusiones negativas en el ámbito económico y social que, a su vez, inciden de forma diferente en los Estados miembros en función de las distintas condiciones estructurales y de contexto. Sin datos ni información coherentes sobre los distintos Estados miembros, pierde vigor la estrategia de lucha contra la economía sumergida, que necesita tanto medidas destinadas a evaluar la amplitud del problema como evaluaciones del impacto de las políticas seguidas.

1.6

Por consiguiente, el CESE propone superar el problema metodológico de las estimaciones del alcance y evolución de la economía sumergida y del trabajo no declarado, que no siempre son completas ni comunes, utilizando el método basado en la información sobre la mano de obra recogida de manera homogénea en todos los Estados miembros. Este método ha sido desarrollado en particular por el Instituto Italiano de Estadística (ISTAT) y, por lo tanto, ha sido probado en un país particularmente expuesto a tales fenómenos y con una amplia heterogeneidad regional.

1.7

El principal elemento de heterogeneidad se refiere a la extensión de la economía sumergida que, en algunos Estados miembros y regiones, llega al 30 % de la producción total, lo que representa no tanto un problema residual, sino más bien una parte integrante de su sistema productivo. Por tanto, el CESE reitera la necesidad de activar una combinación diversificada de políticas de lucha —articuladas en función de los distintos territorios, sectores productivos y tipos de trabajo implicados— a fin de considerar adecuadamente los factores específicos no solo económicos, sino también culturales y sociales que alimentan la economía sumergida y el trabajo no declarado.

1.8

Los interlocutores sociales pueden contribuir a hacer que emerja la economía sumergida, sobre todo en las zonas en las que no se recurre a la misma para ahorrar en costes de producción, sino que resulta ser una parte integrante del tejido productivo. Las políticas de lucha contra la economía sumergida requieren efectivamente la activación de redes entre los operadores europeos, nacionales y locales, conscientes del problema y capaces de promover acciones para que las actividades sumergidas dejen de ser convenientes. Ello será posible penalizando a quien las practica con medidas eficaces de disuasión e incentivando su regularización con acciones preventivas y reparadoras, probablemente más útiles en la actual crisis económica.

1.9

En los territorios, el CESE aboga por la activación de observatorios de la economía sumergida a nivel regional, con representantes de los empresarios, de los sindicatos y de las autoridades públicas competentes, con el fin de estudiar el fenómeno y su evolución en el tiempo, determinar sus características predominantes, evaluar las medidas más eficaces de intervención y supervisar su aplicación concreta.

1.10

El CESE requiere que la lucha contra la economía sumergida no se limite a las fronteras de la UE, sino que también se exija la responsabilidad social corporativa cuando no se cumplan los criterios mínimos de trabajo digno en terceros países que efectúen subcontratos para la UE. Se trata de una práctica que no solo daña a la competencia entre empresas, sino que acarrea el recurso al trabajo infantil y pone en peligro la seguridad de los trabajadores cuando se ignoran las medidas elementales de seguridad, como sucedió recientemente en el derrumbamiento de una fábrica en Bangladesh.

2.1

En el marco de la Estrategia Europa 2020 de la Unión Europea —destinada a lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador—, a las orientaciones para los Estados miembros en materia de políticas económicas se asocian e integran orientaciones para las políticas a favor del empleo, como la lucha contra la economía sumergida y el consiguiente trabajo no declarado, irregular o informal, que siguen siendo competencia de los Estados miembros (1). El concepto genérico de economía sumergida abarca diversas actividades, desde las legales llevadas a cabo ilícitamente a las ilegales. Se entiende por trabajo no declarado «cualquier actividad retribuida que sea legal en cuanto a su naturaleza pero que no sea declarada a las autoridades públicas, teniendo en cuenta las diferencias en el sistema regulador de los Estados miembros. Esta definición (…) abarca diversas actividades, que van desde los servicios domésticos informales hasta el trabajo clandestino realizado por residentes ilegales, pero deja fuera las actividades delictivas» (2).

2.1.1

La economía sumergida afecta al correcto funcionamiento de las actividades productivas y la calidad de la mano de obra, obstaculizando las políticas económicas, sociales y presupuestarias orientadas al crecimiento y cuestionando los esfuerzos efectuados para conseguir los ambiciosos objetivos económicos y de empleo establecidos en la Estrategia Europa 2020. Los efectos negativos se agravan por el impacto de la crisis económica en la situación social y el empleo, que reduce las oportunidades de trabajo y pone en peligro las perspectivas de beneficios e ingresos para empresas y trabajadores.

2.1.2

En efecto, en el marco de la Estrategia Europea de Empleo (EEE), en los últimos años ha crecido la atención prestada a estos fenómenos (3), ya se analicen directamente o en el marco de consideraciones más generales sobre la necesidad de reformar el mercado laboral, o en relación con cuestiones colaterales como la inmigración ilegal en la UE y el trabajo digno en terceros países.

2.1.3

En particular, la economía sumergida y el trabajo no declarado son elementos del paquete de medidas para el empleo presentado en abril de 2012, del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de 2012 y 2013, y de las Recomendaciones formuladas a varios Estados miembros en relación con la lucha contra el empleo ilegal y la evasión fiscal. En el Programa de trabajo de la Comisión (4), entre las iniciativas legislativas por realizar hasta 2014, se encuentra la «Plataforma europea de lucha contra el trabajo no declarado» para mejorar la colaboración entre las autoridades competentes de los Estados miembros, difundir las mejores prácticas y definir algunos principios comunes.

2.2

Se reconoce que la participación de las organizaciones empresariales y sindicales en el proceso decisorio es esencial: «Los interlocutores sociales desempeñan un papel importante a nivel nacional en la definición de las normas del mercado de trabajo» (5). Por tanto, en paralelo también el Comité Económico y Social Europeo (CESE) debatió y promovió la evolución de las políticas europeas contra la economía sumergida y el trabajo no declarado, aprobando dos dictámenes en 1999 y 2005 (6).

2.2.1

En el primer dictamen, el CESE valoró positivamente la estrategia de lucha basada en la integración en el mercado de trabajo formal y una combinación de políticas adaptables a las diferentes normativas y condiciones de producción de los Estados miembros. Asimismo, se resaltaban algunos aspectos ambiguos o subestimados respecto a la definición del trabajo no declarado, a la distinción entre los que se ven obligados a permanecer en la economía sumergida y los que deciden deliberadamente no regularizarse, al peso de las cargas administrativas y fiscales para las pequeñas y medianas empresas y la artesanía, a la gestión de los inmigrantes irregulares, a la regulación de las nuevas formas de trabajo, a la heterogeneidad del conjunto de los trabajadores no declarados y a la posible ineficacia de algunas medidas de lucha previstas.

2.2.2

El segundo dictamen fue aprobado por el CESE en 2005 por iniciativa propia (7), reiterando los problemas expuestos en el anterior dictamen anterior y añadiendo otros elementos. Entre estos se encuentran la mejora de los incentivos para regularizar el empleo, la reducción de las formalidades burocráticas para la creación de nuevas empresas, una atención específica a las trabajadoras con bajo salario, la promoción de campañas informativas y educativas para empresas y trabajadores, la aplicación de un sistema eficaz de controles y sanciones como disuasión, la consideración de los criterios laborales en terceros países y la vinculación con el desempleo.

3.1

La economía sumergida se produce no solo por los costes percibidos como excesivos (en particular, del trabajo) ni, por tanto, con el único objetivo de reducir de manera ilícita los costes de producción mediante el fraude fiscal y a la seguridad social. También se debe a la voluntad de eludir el cumplimiento de la normativa y de los criterios laborales (salario mínimo, horario máximo, seguridad, certificaciones). Siguiendo esta lógica, se excluyen las actividades criminales y las actividades legales pero realizadas por operadores no autorizados, mientras que se incluyen los trabajos informales ocasionales en el ámbito familiar o de vecindad, que, no obstante, generalmente tienen una mayor aceptación social.

3.1.1

La complejidad del fenómeno es tal que la mano de obra afectada es muy variada (8): autónomos que deciden no regularizarse, trabajadores por cuenta ajena no cubiertos por la seguridad social o sin contrato o pagados en parte «en mano», colaboradores familiares, trabajadores que no declaran un segundo o tercer trabajo, inmigrantes irregulares o trabajadores que no disfrutan de criterios mínimos de trabajo digno en terceros países y que efectúan subcontratos para la UE.

3.2

La necesidad de combatir seriamente la economía sumergida y el trabajo no declarado se deriva de sus múltiples efectos tanto sobre las empresas como sobre los trabajadores, así como sobre el presupuesto público:

3.3

Por otra parte, el proceso de globalización económica y los cambios sociales y demográficos dejan asimismo –al menos potencialmente– más espacio para la economía sumergida y el trabajo no declarado, por lo que las políticas de lucha deben poder evolucionar en consecuencia, adaptándose a las nuevas condiciones y afrontando los fenómenos emergentes, como la mayor demanda de servicios familiares y de asistencia, la reducción de las formas de trabajo estándar y la creciente flexibilidad de las relaciones contractuales, el aumento del trabajo autónomo y de las externalizaciones, así como el refuerzo de las agrupaciones de sociedades multinacionales. Esto requiere que se preste una mayor atención a las definiciones normativas, a los instrumentos de supervisión y control y a las modalidades de coordinación internacional.

3.4

Desde el punto de vista estadístico, las actividades sumergidas son una parte integrante del PIB y su estimación requiere metodologías adecuadas. Pero en la UE resulta difícil obtener información fiable y comparable acerca de la dimensión y estructura de estas actividades, a causa de, al menos, tres motivos: i) la naturaleza de los fenómenos que, por definición, no se pueden observar directamente; ii) la diversidad de las orientaciones en los Estados miembros, lo que da lugar a diferentes normativas nacionales; iii) el uso de diferentes métodos de cálculo. Obviamente, unos planteamientos distintos conllevan cuantificaciones distintas, que pueden diferir de forma muy significativa incluso dentro de un mismo país (véase el cuadro 1). Generalmente, los valores publicados por las fuentes nacionales oficiales están subestimados respecto a los trabajos de los expertos y de las organizaciones internacionales.

3.4.1

Existen tres maneras de evaluar la dimensión de la economía sumergida que, además, pueden aplicarse a distintos objetos de análisis (valor añadido o empleo):

3.5

Un estudio a nivel europeo ha recomendado como base útil para obtener estimaciones homogéneas y comparables entre los Estados miembros la metodología indirecta desarrollada por el Instituto Nacional de Estadística italiano (ISTAT), basada en datos ampliamente accesibles y fiables de la aportación de mano de obra (10). Con un horizonte a medio plazo, esto podría proporcionar a la UE una base común y compartida de análisis, comparación y evaluación, independiente de los trabajos de los centros de estudios u organizaciones externas.

3.6

En la actualidad, la información comparable para todos los Estados miembros proviene tanto de modelos econométricos sobre la economía sumergida como de encuestas directas por muestreo sobre el porcentaje de la mano de obra (por cuenta ajena y autónoma) empleada de manera informal, por lo que los resultados que se obtienen a veces son contradictorios porque analizan dimensiones distintas (véase el cuadro 2). Por otra parte, solo pocos Estados miembros efectúan encuestas nacionales periódicas del fenómeno.

3.6.1

El método econométrico revela valores máximos en algunos Estados miembros del centro y el este de Europa (llegando a valores superiores al 30 % en Bulgaria), elevados en el sur, intermedios en el resto de Europa central y oriental y en los países nórdicos, y mínimos en los Estados miembros continentales y anglosajones (11).

3.6.2

Por su parte, el método directo registra un panorama más variado, con valores máximos en el sur (especialmente en Chipre y Grecia), pero también en Irlanda y Polonia, y valores mínimos en algunos Estados miembros centrales y orientales, nórdicos y continentales (12).

4.1

El impacto de la crisis y de las políticas de austeridad no está claro en principio. Desde el punto de vista de la oferta, la recesión debería incentivar la reducción, incluso con medios ilícitos, de los costes de producción para compensar la reducción de los beneficios y de los ingresos, mientras que los desempleados se mostrarían más dispuestos a aceptar un trabajo no regular. Pero desde el punto de vista de la demanda, se reducen las oportunidades laborales para las personas con bajas cualificaciones, porque se consume y se invierte menos en sectores como la construcción, el comercio, la hostelería, la restauración y los servicios a la familia.

4.1.1

En efecto, la evidencia empírica no es concluyente (13). Según los modelos econométricos, la evolución reciente sigue una curva uniformemente descendiente, salvo una leve subida en 2009 en el punto álgido de la crisis económica, pero con una rápida recuperación posterior entre 2010 y 2012 (véase el cuadro 3). En cambio, las encuestas directas arrojan un cuadro más contrastado, en el que algunos Estados miembros muestran una reducción del empleo informal para los trabajadores por cuenta ajena y otros que, por el contrario, registran un aumento de la actividad informal por parte de los autónomos.

4.2

Además de la dimensión, también la estructura de la economía sumergida y del trabajo no declarado varía entre los distintos Estados miembros, a causa de la disparidad de las estructuras productivas y de los sistemas de Estado del bienestar (14). Las categorías de trabajadores más afectadas por dichos fenómenos –que ya presentan normalmente condiciones económicas peores respecto a la media– aún se ven más afectadas con la recesión y ven reducidas sus perspectivas de ingresos (15).

4.3

Por tanto, las dinámicas de la economía sumergida y del trabajo no declarado —sobre todo, a consecuencia de la crisis— no afectan a la mano de obra de forma homogénea ni entre los distintos Estados miembros ni dentro de cada economía nacional. Hay que tener en cuenta este efecto heterogéneo a la hora de perfilar las políticas de lucha contra la economía sumergida y activar las políticas sociales anticíclicas.

4.4

Habida cuenta de la complejidad y el carácter multidimensional de la economía sumergida y del trabajo no declarado, todo el mundo reconoce la necesidad de combinar diversos instrumentos de lucha, desde la disuasión mediante controles y sanciones a los incentivos para respetar las normativas. El CESE sostiene la creciente importancia, en el curso de los últimos años, de las medidas preventivas y reparadoras para prevenir la aparición de los factores que alimentan la economía sumergida o incentivar su regularización, lo que probablemente será más útil para contribuir a la salida de la crisis económica (16) (véase cuadro 4).

4.5

Generalmente, se proponen distintas medidas que actúan sobre aspectos diferentes:

4.6

Sin embargo, todas esas medidas tienen un objetivo común: para las empresas, hacer que los costes en términos de sanciones económicas y de imagen social sean mayores que los potenciales beneficios obtenidos del fraude o de las irregularidades y, por tanto, que el riesgo sea menos conveniente; para los trabajadores, hacer que el trabajo regular sea más remunerador que el no declarado, en términos de ingresos mensuales y de perspectivas futuras. Para ello, se requiere necesariamente adoptar medidas para acompañar la transformación del trabajo no declarado en empleo regular.

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Documento de trabajo de la OIT de 2013 «Inspección laboral y trabajo no declarado en la UE». Base de datos e informe Eurofound de 2013 «La lucha contra el trabajo no declarado en la UE 27 y Noruega: Planteamientos y medidas desde 2008»;

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«Paquete de medidas para el empleo 2012»: Comunicación de la Comisión «Hacia una recuperación generadora de empleo»;

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Comunicaciones de la Comisión de 2012 y 2013 «Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento»;

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Recomendaciones específicas por país 2012 y 2013;

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2012 PROGRESS Mutual Learning Programme peer review sobre «Combatir el trabajo no declarado como reto creciente en el contexto del alto nivel de desempleo»;

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Comunicación de la Comisión de 2010 «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos: una contribución europea hacia el pleno empleo», COM(2010) 682 final; Decisión 2010/707/UE del Consejo, de 21 de octubre de 2010, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros.Comunicación de la Comisión del 2007 «Intensificar la lucha contra el trabajo no declarado», COM(2007) 628 final;

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Encuesta especial del Eurobarómetro de 2007 sobre el trabajo no declarado;

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Comunicación de la Comisión «Resultado de la consulta política sobre el Libro Verde de la Comisión “Modernizar el derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI”», COM(2007) 627;

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Libro Verde sobre «Modernizar el derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI», COM(2006) 708;

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2010 «Viabilidad de crear una plataforma europea para la cooperación entre las inspecciones laborales y otros organismos pertinentes de supervisión y control con el fin de prevenir y combatir el trabajo no declarado» (estudio de Regioplan).