52006DC0333

[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 28.6.2006

COM(2006) 333 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Informe sobre la ejecución del Programa de La Haya en el año 2005

{SEC(2006) 813}

{SEC(2006) 814}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Informe sobre la ejecución del Programa de La Haya en el año 2005

1. La presente Comunicación responde a la invitación del Consejo a la Comisión de que presente un informe anual sobre la ejecución del Programa y del Plan de Acción de La Haya (cuadro de indicadores)[1] y constituye la primera concretización para 2005. La metodología elegida guiará los informes anuales de los cuatro próximos años.

2. Puesto que esto se había hecho por medio del cuadro de indicadores del programa de Tampere, inicialmente se trata de garantizar el seguimiento de la adopción de las medidas previstas en virtud del Programa de La Haya, incluidas las correspondientes al plan de acción de la droga, a la estrategia sobre los aspectos externos del espacio de libertad, seguridad y justicia, y al plan de acción sobre la lucha contra el terrorismo, que completan el Plan de Acción de La Haya, según el calendario fijado. En el marco de la presente Comunicación, se pasa revista al conjunto de las medidas previstas para el año 2005. Las medidas programadas para los años 2006 y siguientes se examinarán a medida que se elaboren los informes anuales futuros (primera parte y anexo 1).

3. Además del seguimiento del proceso de adopción, y por primera vez en el marco de este ejercicio por lo que respecta a las políticas de "Justicia, Libertad y Seguridad" (en lo sucesivo denominadas "JLS"), la presente Comunicación examina el seguimiento de la ejecución de estas políticas a escala nacional (segunda parte y anexo 2).

1. SEGUIMIENTO DE LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS PREVISTAS EN 2005 EN VIRTUD DEL PROGRAMA DE LA HAYA

4. En el cuadro (1) adjunto figura la situación de cada una de las medidas previstas para el año 2005 o sobre una base regular o continua en el Plan de Acción de La Haya. La conclusión que puede extraerse, que se refleja en los siguientes cuadros, es globalmente positiva, aunque todos los ámbitos no han tenido el mismo éxito.

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1.1. Orientaciones generales

1.1.1. Respeto y fomento activo de los derechos fundamentales

5. El nivel de realización en este ámbito es globalmente satisfactorio. Lo esencial de las acciones previstas para 2005 se ha realizado, o se realizará en 2006, con excepción de una propuesta de adhesión de la Unión al Convenio de protección de los derechos humanos y de los derechos fundamentales, supeditada a la entrada en vigor de la Constitución. Las propuestas vinculadas a un acuerdo global sobre el marco financiero 2007-2013 se adoptaron según lo previsto por la Comisión[2] y su seguimiento depende de la evolución de dicho acuerdo global.

6. La propuesta de la Comisión de ampliar el mandato del Observatorio europeo de los fenómenos racistas y xenófobos y de crear una Agencia de los derechos fundamentales de la Unión Europea constituye una realización sustancial, prioritaria de conformidad con el Programa de La Haya.

7. La adopción de la Comunicación sobre la protección de los derechos del niño se retrasó a julio de 2006 debido a los intensos trabajos preparatorios y con el fin de garantizar que se tengan en cuenta de manera óptima los distintos intereses en juego.

8. En materia de protección de datos , la propuesta de decisión marco presentada por la Comisión en virtud de la cooperación policial y judicial en materia penal completa el marco normativo existente. Constituye el complemento indispensable de las propuestas destinadas a aplicar el principio de disponibilidad y a mejorar el intercambio transfronterizo de información entre los servicios policiales de los Estados miembros.

1.1.2. Estrategia sobre drogas de la UE

9. Tal como prevé el Plan de Acción de La Haya, la Unión se ha dotado de una estrategia sobre drogas 2005-2012 en diciembre de 2004, y de un plan de acción de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga (2005-2008) en junio de 2005, que establece, para todas las partes involucradas, prioridades específicas, un calendario detallado de ejecución, e instrumentos de evaluación e indicadores concretos para cada una de las aproximadamente ochenta acciones propuestas. El plan atribuye a la Comisión la responsabilidad de control y evaluación, en cooperación con el Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías y Europol. El primer informe anual sobre la ejecución del plan de acción se presentará en otoño de 2006.

1.1.3. Relaciones exteriores

10. De acuerdo con el calendario del Plan de Acción, la Unión se dotó en diciembre de 2005 de una estrategia para la dimensión exterior del espacio de libertad, seguridad y justicia, con el objetivo, en particular, de promover el Estado de Derecho, la estabilidad y la seguridad fuera de las fronteras de la Unión Europea.

1.2. Consolidación de la libertad

1.2.1. Ciudadanía de la Unión

11. En este ámbito, el Programa de La Haya se centra prioritariamente en la aplicación de la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, que será objeto de una evaluación posterior, dado que su plazo de transposición acaba de expirar.

12. Se están finalizando los informes sobre la aplicación de las directivas relativas al derecho de residencia de los pensionistas, estudiantes y personas que no ejercen una actividad, y sobre el derecho de voto en las elecciones al Parlamento Europeo.

1.2.2. Política de asilo, migración y fronteras

13. Con el fin de mejorar la coordinación de las políticas nacionales, la cooperación y el intercambio regular de información entre los Estados miembros y con la Comisión, la Comisión ha presentado una propuesta relativa al establecimiento de un procedimiento de información mutua sobre las medidas de los Estados miembros en los ámbitos del asilo y la inmigración.

14. En el ámbito crucial de la recopilación de información con el objetivo de mejorar el análisis del fenómeno migratorio, se han realizado considerables progresos. La Comisión adoptó, el 28 de noviembre de 2005, el Libro Verde sobre el futuro de la Red Europea de Migración , con el fin de recabar la opinión de las partes interesadas, y formuló, al mismo tiempo, una propuesta de Reglamento relativo a las estadísticas comunitarias sobre la migración y la protección internacional, actualmente en curso de debate.

1.2.3. Sistema europeo común de asilo

15. El balance en este ámbito no es muy satisfactorio.

16. La adopción, el 1 de diciembre de 2005, tras más de cuatro años de debates, de la Directiva sobre las normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado marcó el final de la primera fase de la puesta a punto de una política de asilo. En el futuro, la aprobación de tales medidas no se estará sometida en principio a la norma de la unanimidad, sino que se hará siguiendo el procedimiento contemplado en el artículo 251 TCE[3].

17. La Comisión ha iniciado el seguimiento de la evaluación de los instrumentos de la primera fase, pero ha debido retrasar a 2006 la presentación de una propuesta relativa al estatuto de residente de larga duración para los beneficiarios de protección internacional con vistas a la segunda fase de desarrollo de un sistema europeo común de asilo. También a principios de 2006 se presentó la Comunicación de la Comisión sobre el establecimiento de las estructuras necesarias para la cooperación entre Estados miembros.

18. La evaluación del Fondo Europeo para los Refugiados (FER I) no ha podido efectuarse en 2005 según lo previsto, y ha debido retrasarse a 2006.

1.2.4. Migración legal, incluidos los procedimientos de admisión

19. El calendario de 2005 se ha respetado perfectamente.

20. Basándose en los resultados de la consulta pública relativa al Libro Verde sobre migración económica, la Comisión presentó, en diciembre de 2005, un programa de acción relativo a la inmigración legal con una serie de medidas operativas y legislativas que deberán aplicarse entre 2006 y 2009, relativas a las condiciones de admisión y residencia, la difusión e intercambio de información, las medidas de integración y las medidas que deben establecerse en colaboración con los países de origen.

1.2.5. Integración de nacionales de terceros países

21. La adopción, el 1 de septiembre de 2005, de la Comunicación “Programa Común para la Integración. Marco para la integración de los nacionales de terceros países en la Unión Europea ”, señala la fijación de principios básicos comunes en los que debe basarse un marco europeo coherente en materia de integración[4]. Este marco, aprobado por el Consejo JAI de diciembre de 2005, servirá de fundamento para las iniciativas futuras de la UE.

1.2.6. Lucha contra la inmigración ilegal

22. En una perspectiva de asociación con los países terceros, la presentación, en septiembre de 2005, de la decisión de la Comisión relativa a un modelo de informe de las actividades de los agentes de enlace en materia de inmigración y sobre la situación en el país de acogida de los ámbitos relacionados con la inmigración clandestina, contribuirá positivamente a la gestión de las redes de enlace en materia de inmigración en los países terceros interesados.

23. El Informe anual sobre la política común en materia de migración ilegal, previsto para 2005, se presentará finalmente en el verano de 2006 como anexo a la futura comunicación de la Comisión sobre las prioridades futuras en este ámbito.

24. La creación de una red segura de información basada en internet para los servicios de migración de los Estados miembros (ICONET) constituye un valioso instrumento de gestión; la Comisión organizará sesiones de formación y sensibilización para los puntos de contactos de los Estados miembros con el fin de que sea plenamente operativa.

25. Se han realizado el conjunto de las medidas previstas para la instauración de una política eficaz de alejamiento y repatriación basada en normas comunes y en una cooperación más estrecha y una asistencia técnica mutua. De esta manera, la Comisión ha presentado una propuesta legislativa relativa a los procedimientos de retorno . Se han lanzado las acciones preparatorias para la ayuda financiera a la gestión del retorno.

26. Por último, después de la entrada en vigor de los acuerdos de readmisión con Macao, Hong Kong y Sri Lanka, las negociaciones con Rusia concluyeron en octubre de 2005, así como con Albania por el lado de la UE en noviembre de 2005. Las negociaciones con Ucrania, Turquía, Marruecos y Pakistán siguen en curso.

1.2.7. Dimensión exterior del asilo y la inmigración

27. Este capítulo ha experimentado un notable desarrollo en 2005.

28. En el ámbito de la cooperación con los terceros países en la gestión de la inmigración y el asilo , la Unión ha elaborado conclusiones operativas sobre la gestión de la migración con los terceros países y las relaciones exteriores. Sobre la base de propuestas de la Comisión, el Consejo Europeo de diciembre de 2005 adoptó una agenda ambiciosa para una mayor cooperación de los Estados miembros con los países de África y el Mediterráneo. Se invita a la Comisión a que coordine la ejecución de estas acciones prioritarias en colaboración con los Estados miembros y las organizaciones internacionales. Deberá informar al Consejo Europeo a finales de 2006.

29. La Comisión ha propuesto un marco para el desarrollo de programas de protección regionales de la UE, que ha sido acogido favorablemente por los Estados miembros. Sin embargo, el lanzamiento de los primeros programas piloto en Tanzania y en los nuevos países independientes se ha retrasado a 2006 debido al calendario de publicación de la convocatoria de propuestas con arreglo al programa AENEAS.

1.2.8. Gestión de las fronteras, biometría, sistemas de información y política de visados

30. En este ámbito también se han realizado importantes progresos.

31. En la perspectiva de la supresión de los controles a las personas en las fronteras interiores, y a la espera de la evaluación de la aplicación del acervo no vinculado a los sistemas de información Schengen (SIS II) en los nuevos Estados miembros, prevista para 2006, la Comisión ha presentado, de acuerdo con el calendario previsto, una propuesta relativa a los instrumentos jurídicos correspondientes a SIS II .

32. Por lo que se refiere a la gestión de las fronteras exteriores y después de la creación de la Agencia Europea de Fronteras Exteriores (FRONTEX) el 1 de mayo de 2005, no se esperan antes de 2007 nuevas propuestas tras la evaluación de su forma de funcionamiento. La Comisión, sin embargo, ya ha confirmado su intención de presentar una propuesta destinada a crear equipos de expertos nacionales capaces de proporcionar rápidamente asistencia técnica y operativa a los Estados miembros que lo soliciten.

33. El acervo de Schengen (SIS) comenzó a aplicarse parcialmente en el Reino Unido el 22 de diciembre 2004. La decisión del Consejo relativa a la aplicación por el Reino Unido de una parte del SIS se adoptará una vez finalizadas las adaptaciones técnicas necesarias en este Estado miembro.

34. La adopción, el 24 de noviembre de 2005, de la Comunicación de la Comisión relativa a la interoperatividad entre el SIS II, el sistema de información sobre visados (VIS) y EURODAC constituye un paso significativo hacia un enfoque coherente y hacia la adopción de soluciones armonizadas en la UE por lo que respecta a los identificadores y a los datos biométricos. Del mismo modo, en diciembre se adoptaron algunas conclusiones operativas como preparación a la instauración de las normas mínimas aplicables a los carnés de identidad nacionales. En cambio, la propuesta de modificación de las Instrucciones consulares comunes referentes a las normas y procedimientos para la obtención de datos biométricos no ha podido presentarse hasta 2006 habida cuenta de que siguen en curso los debates sobre las condiciones previas necesarias.

1.2.9. Política de visados, incluido el desarrollo del sistema de información de visados (VIS)

35. En 2006 se han adoptado o se adoptarán, más tarde de lo previsto, diversas medidas prioritarias en virtud del Programa de La Haya.

36. Este es el caso de la propuesta de la Comisión sobre las modificaciones necesarias para mejorar la política de visados y crear centros comunes de solicitud de visados, y de la propuesta de modificación de las instrucciones consulares comunes por lo que respecta a los derechos de visado.

37. No obstante, se han registrado progresos en materia de tránsito , gracias a la presentación de la propuesta de la Comisión, y en el ámbito del régimen de tráfico transfronterizo menor , para el que se alcanzó un acuerdo político en primera lectura en febrero de 2006.

1.3. Reforzar la seguridad

1.3.1. Terrorismo: intercambio de información entre autoridades policiales y judiciales guardando un equilibrio adecuado entre derecho a la intimidad y seguridad

38. La adopción, el 21 de febrero de 2006 y a raíz del acuerdo en primera lectura alcanzado entre el Parlamento y el Consejo, de la Directiva sobre la conservación de datos generados o procesados en conexión con la prestación de servicios públicos de comunicación electrónica accesibles al público y que modifica la Directiva 2002/58/CE, apenas cinco meses después de la presentación de la propuesta de la Comisión, constituyó un éxito interinstitucional emblemático de la voluntad política de la Unión.

39. Al mismo tiempo, se ha realizado lo esencial de las acciones previstas para 2005 de conformidad con la aplicación del principio de disponibilidad . Así pues, la Comisión presentó una propuesta relativa al establecimiento del principio de disponibilidad de la información a efectos policiales, junto con una propuesta paralela relativa a garantías adecuadas y a derechos de recurso efectivos para la transferencia de datos personales a efectos de la cooperación policial y judicial en materia penal, ya mencionada[5]. La presentación de una propuesta global sobre el principio de disponibilidad condujo a retrasar a 2006 la aprobación de una propuesta relativa específicamente al ADN. En diciembre de 2005 se alcanzó un acuerdo respecto de la iniciativa sueca relativa a la simplificación del intercambio de información entre los cuerpos de seguridad de los Estados miembros. La Comisión presentó una propuesta por la que se da acceso al VIS a los cuerpos de seguridad.

40. Por lo que se refiere al intercambio de datos de pasajeros aéreos (PNR) , la Comisión adoptó el 16 de junio de 2006 dos iniciativas destinadas a establecer un marco jurídicamente aceptable para la transferencia de datos PNR a Estados Unidos. Estas iniciativas representan las primeras medidas europeas destinadas a rectificar la base jurídica del acuerdo celebrado con Estados Unidos, que el Tribunal de Justicia anuló el 30 de mayo de 2006.

41. La Unión se ha movilizado para proseguir la instauración de un enfoque global de lucha contra el terrorismo, con arreglo al calendario fijado. La Comisión adoptó la decisión de financiación del proyecto piloto sobre lucha contra el terrorismo, que prevé, en particular, la creación de un centro de información y crisis en la DG JLS. Por otra parte, ha formulado propuestas destinadas a mejorar la seguridad del almacenamiento y transporte de explosivos y a garantizar la rastreabilidad de los precursores industriales y químicos. Por último, en diciembre de 2005 se definió una estrategia sobre radicalización y captación.

42. Al mismo tiempo, dado que los Estados miembros no habían transpuesto adecuadamente la totalidad de la decisión marco sobre terrorismo en los plazos señalados, no fue posible iniciar el reexamen y la adaptación mediante un segundo informe sobre la aplicación de este texto, tal como se había previsto.

1.3.2. Prevención y lucha contra la delincuencia organizada

43. Si bien la Comunicación de la Comisión sobre el desarrollo de una estrategia para hacer frente a la delincuencia organizada constituye una medida esencial que se ha adoptado según el calendario previsto, hay que reconocer que muchas de las medidas previstas para mejorar los conocimientos sobre la delincuencia organizada y sobre las formas graves de delincuencia y el refuerzo de la recogida y el análisis de información han debido retrasarse a 2006.

44. La adopción por el Consejo de medidas legislativas en materia de lucha contra la falsificación se ha retrasado.

45. En cambio, de acuerdo con el calendario previsto, se ha elaborado un plan que permite fijar normas, prácticas y mecanismos comunes para prevenir la trata de seres humanos .

1.3.3. Cooperación de los servicios policiales y aduaneros

46. Los esfuerzos destinados a dotar a Europol de los medios para desempeñar un papel central en la lucha contra las formas graves de delincuencia (organizada) han continuado mediante debates en el Consejo JAI. Dan prueba, junto con las modificaciones de la Decisión sobre la creación de la CEPOL (Escuela Europea de Policía), el inicio de debates sobre la definición del papel del comité de seguridad (COSI ) y la coordinación que debe establecerse entre las distintas agencias (y servicios) que trabajan en la seguridad interior, de la voluntad de dar un nuevo impulso a la dimensión operativa de la cooperación policial.

1.3.4. Gestión de crisis en la Unión Europea

47. La Comisión presentó el 17 de noviembre de 2005 un Libro Verde sobre la protección de las infraestructuras críticas. En 2006 se presentará una propuesta legislativa, que incluye la creación de una red de información sobre alertas en infraestructuras críticas (CIWIN), a fin de poder tener en cuenta las reacciones que suscite el Libro Verde.

1.3.5. Prevención general de la delincuencia

48. A raíz de una reflexión interna sobre la organización de la red europea de prevención de la delincuencia ( REPD ) iniciada en 2005, en 2006 se presentará una iniciativa con vistas a su refuerzo y su profesionalización.

1.4. Reforzar el sistema judicial

1.4.1. Generar confianza y reconocimiento recíproco

49. Tras los debates celebrados en otoño de 2005 con los distintos interesados, la Comisión presentará en 2006 una Comunicación sobre la formación judicial en la UE. El programa de intercambio de magistrados proseguirá en el marco de una medida preparatoria en 2006, antes de integrarse en el capítulo de justicia penal del programa marco “Justicia y derechos fundamentales”.

1.4.2. Cooperación judicial en asuntos penales

50. En el marco de la aplicación del principio de reconocimiento mutuo , se ha respetado el calendario de 2005 de las medidas esperadas de la Comisión. Este es el caso de la Comunicación sobre el reconocimiento mutuo, que renueva el marco general sobre este tema; de las propuestas legislativas dirigidas a tener en cuenta las condenas penales en los procedimientos penales, y relativas a la organización y el contenido de los intercambios de la información extraída de los registros de antecedentes penales entre los Estados miembros; y de los informes sobre la aplicación de la decisión marco sobre la orden de detención europea.

51. Cabe señalar retrasos importantes en la adopción de dos medidas emblemáticas: la decisión marco sobre el exhorto europeo de obtención de pruebas no fue objeto de un acuerdo político hasta junio de 2006, y la relativa a determinados derechos procesales sigue siendo objeto de debate. Ninguna de las dos se adoptaron en 2005 tal como preveía el Programa de La Haya .

52. En materia de aproximación, si bien el Libro Verde sobre los conflictos jurisdiccionales y sobre el principio non bis in idem se adoptó en diciembre de 2005 y permite lanzar el debate sobre la evaluación de la necesidad de una acción a escala de la Unión, el relativo a la presunción de inocencia se ha retrasado. Lo mismo sucede respecto del segundo informe de aplicación de la Decisión marco de 15 de marzo de 2001 relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal, puesto que los Estados miembros no han comunicado información suficiente.

1.4.3. Cooperación judicial en asuntos civiles

53. Los logros en materia de cooperación judicial civil para el año 2005 han sido especialmente notables, puesto que se ha realizado el conjunto de las acciones previstas. Así ha sucedido, en particular, en materia de reconocimiento mutuo , que deberá evolucionar en los próximos años, en particular en derecho de familia, tras la adopción de los libros verdes sobre sucesiones y sobre conflicto de leyes y jurisdicción en asuntos de divorcio, o la propuesta de Reglamento sobre obligaciones alimentarias, para la que la Comisión solicita la adopción en codecisión.

2. SEGUIMIENTO DE LA TRANSPOSICIÓN EN EL PLANO NACIONAL

2.1. Elementos de metodología

54. Este ejercicio se refiere en primer lugar a los instrumentos legislativos que deben transponerse en los Estados miembros, esto es, las directivas y las decisiones marco. Habida cuenta de los plazos medios de transposición, tal seguimiento de los textos previstos en virtud del Plan de Acción de La Haya no es aún posible, porque para ninguno de ellos ha expirado el plazo de ejecución en la fecha de la presente Comunicación[6]. En cambio, parece pertinente, por lo que respecta al ejercicio 2005, analizar y evaluar, a nivel global, en una fecha límite - a efectos de la presente Comunicación, el 31 de marzo de 2006 - la aplicación por los Estados miembros de los instrumentos adoptados en el ámbito JLS hasta ahora.

55. El cuadro del Anexo 2 recoge el conjunto de los instrumentos cuyo plazo de transposición ha expirado en la fecha de la presente Comunicación. Aparte de las directivas y decisiones marco, también se registran los instrumentos legislativos objeto de seguimiento a escala nacional, cuyo plazo de aplicación/ejecución ha expirado también en la fecha de adopción de la presente Comunicación. Este es el caso de algunos reglamentos o planes de acción adoptados de conformidad con el Tratado CE (TCE), o de determinadas decisiones basadas en el título VI del Tratado de la Unión Europea (TUE). El cuadro (2) recoge también el artículo 22 TCE, cuya aplicación ha sido objeto de informes sucesivos y detallados.

56. En la búsqueda de una metodología coherente a efectos de la evaluación de la aplicación nacional de las políticas JLS, conviene tener en cuenta que los datos disponibles variarán, dependiendo de si los textos se han adoptado basándose en el TCE o en el título VI TUE .

57. Como denominador común figura en primer lugar la obligación para los Estados miembros de transponer las medidas previstas de conformidad con las directivas o decisiones marco y de comunicar estas medidas de transposición sistemáticamente a la Comisión y/o, según los casos, a la Secretaría General del Consejo. El respeto de esta obligación de comunicación se considera por tanto uno de los elementos pertinentes a efectos de la evaluación de la ejecución nacional. Sin embargo, ha sido necesario renunciar a comprobar el cumplimiento de esta obligación en la fecha prevista por los instrumentos en cuestión, por cuanto estos plazos apenas son respetados excepcionalmente por algún Estado miembro por lo que se refiere a las decisiones marco. Sin excluir el mantener este criterio en el futuro cuando haya que evaluar el seguimiento de la ejecución nacional de las medidas previstas de conformidad con el Programa/Plan de Acción de La Haya, ha parecido preferible atenerse, en esta fase, al seguimiento del respeto de la obligación de comunicación de las medidas de transposición el 31 de marzo de 2006, fecha límite fijada a efectos de la presente Comunicación.

58. Como segundo elemento común, aparte de la obligación formal de transposición y comunicación, los Estados miembros están obligados, en cuanto al fondo, a una transposición y ejecución correctas de la legislación comunitaria o de la Unión .

59. La Comisión tiene la oportunidad de evaluar la calidad de la transposición nacional al responder a las cartas de los ciudadanos y a las preguntas o peticiones del Parlamento Europeo. Habida cuenta de su naturaleza y su gran diversidad, no es posible hacer una lista exhaustiva de estos elementos, que no se recogen por tanto en el cuadro adjunto como fuentes de información. No obstante, estos elementos se recogen y se incluyen a menudo en los análisis globales de los informes sobre la ejecución de cada instrumento.

60. Las decisiones marco adoptadas sobre la base del Título VI TUE prevén sistemáticamente al menos un informe de la Comisión. Este informe suele servir de base para la elaboración de un informe final del Consejo, que sólo excepcionalmente da lugar a un debate. Algunas decisiones marco, cuyas disposiciones tienen plazos de ejecución diferidos, son objeto de informes sucesivos (p. ej., la decisión marco sobre las víctimas). Cada vez más, la Comisión presenta un nuevo informe actualizado (p. ej. las decisiones marco sobre la orden de detención europea o el terrorismo), en particular, cuando los primeros informes son anteriores a la última ampliación (p. ej. la decisión marco sobre el blanqueo, de 2001). Asimismo, la Comisión toma a veces la iniciativa de presentar un informe relativo a instrumentos que no prevén tal obligación (p. ej. la decisión sobre Eurojust o los instrumentos relativos a la protección de los intereses financieros). Esta iniciativa no se adoptó para las primeras acciones comunes, como la relativa a la participación en una organización delictiva. En cambio, las posiciones comunes prevén, al igual que las decisiones marco, la elaboración de un informe sobre la ejecución nacional[7].

61. No sucede exactamente lo mismo con los instrumentos basados en el TCE. Si bien la mayoría prevén igualmente un informe sobre el seguimiento de la ejecución nacional, es sintomático destacar que éste no es el caso por lo que respecta a la inmigración ilegal. De las cuatro directivas adoptadas sobre este tema, cuyo plazo de transposición y la obligación de comunicar las medidas nacionales de transposición es la fecha límite del 31 de marzo de 2006, ninguna prevé la adopción de tal informe. Del mismo modo, en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil, la Directiva 2003/8/CE en materia de justicia gratuita no prevé la elaboración de tal informe.

62. La ausencia de informe no conlleva sin embargo los mismos efectos, según se trate de instrumentos adoptados de conformidad con el TCE o con el TUE. Los informes sobre la ejecución son las únicas indicaciones públicas que describen la calidad de la transposición nacional de los instrumentos de cooperación policial o judicial penal. Por lo que respecta a los instrumentos para los que no existe obligación de comunicar las medidas de transposición, no existe absolutamente ninguna indicación de la eficacia de la medida adoptada. Este es el caso de la acción común sobre la participación en una actividad delictiva. Es, por otra parte, uno de los elementos que justifican la propuesta de refundición de este instrumento.

63. Por el contrario, en el caso de los instrumentos comunitarios, los procedimientos de infracción constituyen herramientas manifiestamente disuasorias respecto a los Estados miembros que han incumplido, que se ven enfrentados a una publicidad negativa y, en su caso, al pago de multas, tal como se desprende del seguimiento de la calidad de la transposición en el cuadro del Anexo 2.

2.2. Seguimiento por políticas [8]

2.2.1. Orientaciones generales

64. En materia de derechos fundamentales, solamente la Directiva 95/46/CE relativa a la protección de datos personales se ve afectada en esta fase. La Directiva ha cumplido su objetivo de garantizar un elevado nivel de protección del derecho a la intimidad de los ciudadanos y de suprimir las barreras a la libre circulación de los datos personales en la Unión. Todos los Estados miembros han cumplido la obligación de transposición, que se considera globalmente satisfactoria según el primer informe sobre la ejecución, aunque se han detectado algunos casos de ejecución incorrecta.

65. Además, la evaluación del Plan de Acción 2000-2004 realizada por la Comisión en 2004 sobre la base de los datos proporcionados por el Observatorio de las drogas y toxicomanías (OEDT) y por Europol revela un balance poco satisfactorio de la aplicación de la estrategia y el plan de acción europeos en materia de droga a escala nacional.

2.2.2. Ciudadanía de la Unión

66. Las conclusiones extraídas de los informes de la Comisión y de los procedimientos de infracción permiten contar con un balance satisfactorio de la aplicación de las disposiciones de la parte II del TCE. Todos los Estados miembros han cumplido en general la obligación de comunicar las medidas nacionales de transposición del derecho derivado en la fecha límite del 31 de marzo de 2006. La aplicación de las directivas sobre el derecho de residencia de los pensionistas, estudiantes y personas que no ejercen una actividad es globalmente satisfactoria. Lo mismo sucede respecto de las directivas actuales relativas al derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros, a pesar de algunos casos de aplicación incorrecta.

67. Las directivas sobre el derecho de voto en las elecciones municipales y las elecciones al Parlamento Europeo han arrojado un nivel de transposición satisfactorio, aunque los ciudadanos lo han explotado de manera insuficiente.

2.2.3. Política de asilo, migración y fronteras

68. Al margen de los informes de la Comisión sobre el funcionamiento de EURODAC, muy satisfactorio, la primera fase del procedimiento por lo que respecta al asilo está en curso de evaluación. Tal como se desprende del cuadro del Anexo 2, algunas lagunas persistentes de comunicación de las medidas de transposición ya permiten deducir que el nivel de aplicación no es óptimo todavía.

69. Habida cuenta de la juventud de la política europea en materia de inmigración legal , no existe hasta ahora ningún informe que permita realizar una evaluación global. Sin embargo, del gran número de Estados miembros que no han comunicado las medidas de transposición de las directivas sobre el derecho a la reunificación familiar y sobre el estatuto de los nacionales de países terceros residentes de larga duración, puede deducirse una aplicación incompleta . Los correspondientes procedimientos de infracción están en curso.

70. En materia de inmigración ilegal , y a pesar de la ausencia de informes sobre la aplicación, los demás indicadores disponibles ponen de manifiesto un nivel de transposición relativamente satisfactorio de los textos menos recientes, con excepción de un Estado miembro en particular.

2.2.4. Seguridad

71. Aparte de las decisiones marco, la aplicación de los instrumentos de lucha contra la delincuencia organizada y de cooperación policial y aduanera, y, en particular, de los convenios y de sus protocolos adoptados sobre la base del título VI TUE, es difícil de evaluar, habida cuenta de la naturaleza de los instrumentos en cuestión que no prevén ni una obligación formal de comunicación por parte de los Estados miembros, ni la elaboración de un informe de seguimiento de la ejecución nacional. Su ratificación inmediata sigue siendo la primera prioridad.

2.2.5. Justicia

2.2.5.1. Justicia penal

72. Instrumento emblemático de reconocimiento mutuo, la orden de detención europea , a pesar de un retraso inicial en la transposición en la mitad de los Estados miembros, está hoy operativa en toda la Unión, si bien algunos Estados miembros deben realizar todavía esfuerzos para ajustarse plenamente al texto, y ello a pesar de algunas dificultades constitucionales que surgieron en varios Estados miembros.

73. Por lo que se refiere a los instrumentos de aproximación , muchos de los cuales son pertinentes a efectos de la lucha contra el terrorismo, la evaluación global de la aplicación es especialmente decepcionante , incluso si la práctica de la Comisión de presentar informes de seguimiento de la aplicación sucesivos pone de manifiesto una evolución positiva. Los instrumentos se transponen muy a menudo de manera incompleta y a veces con mucho retraso, dependiendo de los Estados miembros.

74. Ningunos de estos incumplimientos da lugar a un procedimiento de infracción, con arreglo a los Tratados.

2.2.5.2. Justicia civil

75. La evaluación resulta difícil en esta fase para los dos textos en cuestión[9], puesto que el plazo de transposición de todas las disposiciones no había expirado en la fecha límite del 31 de marzo para uno de ellos, y acaba de expirar para otro. Del informe disponible hasta ahora sobre la aplicación del Reglamento relativo a la notificación y al traslado en los Estados miembros de documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o mercantil, se deduce que es necesario introducir diversas mejoras. Por esta razón, la Comisión adoptó, el 15 de julio de 2005, una propuesta destinada a modificar este Reglamento, actualmente objeto de examen en el Consejo y el Parlamento.

2.3. Seguimiento por Estado miembro

76. Los siguientes datos globales, relativos a todos los instrumentos, pueden deducirse de los dos indicadores[10] que figuran en el cuadro del Anexo 2. Los dos primeros cuadros infra reflejan las deficiencias por Estado miembro, la falta de comunicación de las medidas de transposición en el primero, y los casos de aplicación o transposición incorrecta en el segundo. El tercer cuadro refleja las deficiencias por Estado miembro globalmente.

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3. CONCLUSIÓN

77. Al final de este primer ejercicio de seguimiento del Programa de La Haya, sorprende observar el contraste entre el balance globalmente positivo del calendario de adopción del año 2005 y el balance, mucho menos satisfactorio, del seguimiento de la ejecución nacional de los instrumentos adoptados.

78. Del seguimiento de la adopción de las medidas previstas en 2005 de conformidad con el Programa de La Haya se desprende que el mecanismo institucional funciona de manera satisfactoria en las materias JLS que dependen del TCE . Los progresos realizados en materia de cooperación judicial civil y de ciudadanía lo demuestran. Sin embargo, incluso en estas materias, el voto unánime, cuando estaba previsto, constituía un freno en el proceso de adopción, que contribuía seguramente a retrasar la adopción de políticas prioritarias en virtud del Programa de La Haya. Esto sucedió con la primera fase del sistema europeo común de asilo . Por el contrario, el diálogo interinstitucional en el marco del procedimiento de codecisión resultó especialmente fructífero y permitió alcanzar un acuerdo en pocos meses sobre textos importantes como la Directiva relativa a la conservación de datos , el código de fronteras o el Reglamento sobre el tráfico transfronterizo menor.

79. Existen varias razones para la acusada lentitud, por contraste , en las materias incluidas en el Título VI TUE . La unanimidad aplicable en materia de cooperación policial y judicial penal frenó la aprobación de medidas vitales como el exhorto de obtención de pruebas y la decisión marco sobre garantías procesales. La incertidumbre y las dudas del Consejo por lo que respecta a la elección del fundamento jurídico han retrasado de nuevo este año el proceso de adopción, a pesar de la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de septiembre de 2005 en el asunto C-176/03.

80. La primera evaluación del seguimiento de la ejecución nacional de las políticas JLS resulta muy parcelaria y decididamente insuficiente en esta fase , sin que esta observación exima a los Estados miembros de su responsabilidad por los fallos constatados.

81. Habida cuenta de la relativa juventud de una serie de políticas JLS, la evaluación de la ejecución nacional sigue siendo a menudo prematura. Este es el caso en materia de asilo, inmigración legal, reconocimiento mutuo en materia penal y de justicia civil, y también en materia de droga, ámbito en el que se realiza un seguimiento particular en colaboración con el OEDT.

82. Pero las deficiencias más notables, tanto cuantitativas como cualitativas, del nivel general de transposición corresponden a los instrumentos del Título VI TUE . Valga como ejemplo la determinación de la Unión en la lucha contra el terrorismo, como pone de manifiesto el seguimiento de esta política en la primera parte, y que no parece reflejarse a escala nacional.

83. De la presente Comunicación se desprende que debe mejorarse el marco existente, en particular por lo que se refiere a los procedimientos de toma de decisiones en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal. Este es el objetivo, en el estado actual de los Tratados, de la Comunicación sobre la ejecución del Programa de La Haya: el camino a seguir, adoptada en paralelo.

[1] El Programa de La Haya: consolidación de la libertad, la seguridad y la justicia en la Unión Europea (DO n° C 53 de 3.3.2005, p. 1) y el Plan de Acción del Consejo y la Comisión por el que se aplica el Programa de la Haya sobre refuerzo de la libertad, la seguridad y la justicia en la Unión Europea (DO n° C 198 de 12.8.2005, p. 1).

[2] Propuestas de programas específicos “ciudadanía y derechos fundamentales”, “lucha contra la violencia (Daphne)” y prevención del consumo de drogas e información al público”.

[3] De conformidad con lo dispuesto en del artículo 67, apartado 5, primer guión, que prevé el paso a este procedimiento después de la primera fase. De manera general, por otra parte, la aprobación por el Consejo de la Decisión del Consejo, de 22 de diciembre de 2004, por la que determinados ámbitos cubiertos por el Título IV de la Tercera parte del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se regirán por el procedimiento previsto en el artículo 251 de dicho Tratado, de acuerdo con la exigencia prevista en el programa de La Haya, permite el paso en principio del conjunto de las políticas en el ámbito del asilo, la inmigración y las fronteras al procedimiento de adopción previsto en virtud del artículo 251, salvo por lo que respecta a la inmigración legal.

[4] Entre estos figuran: el fomento de los derechos fundamentales, la no discriminación y la igualdad de oportunidades, elementos para los que la legislación de la UE proporciona un marco sólido.

[5] Apartado 8.

[6] El seguimiento de la transposición nacional de las medidas del Programa de La Haya sólo podrá realizarse a partir de los informes sobre la ejecución del Programa de La Haya para los años 2007/2008.

[7] Por último, y excepcionalmente, algunos textos son objeto de una evaluación paritaria a escala nacional de conformidad con la acción común de 1997. Tal ejercicio debería realizarse a lo largo de 2006 respecto de la decisión marco sobre la orden de detención europea. Estas evaluaciones no se han tenido en cuenta en la presente Comunicación, debido a su excesiva antigüedad o a su carácter demasiado general.

[8] En aras de la coherencia, se ha recogido la nomenclatura que figura en el Plan de Acción de La Haya.

[9] Directivas 2003/8/CE relativa a la justicia gratuita y 2004/80/CE sobre indemnización a las víctimas de delitos.

[10] Indicadores descritos en los apartados 57 a 63 de la presente Comunicación.