Instrumentos de mercado en favor del medio ambiente

La Comisión estima que los instrumentos de mercado, tales como los intercambios de cuotas, las medidas fiscales y las subvenciones, deberán utilizarse más para realizar los objetivos medioambientales y otros objetivos estratégicos. Mediante este Libro Verde, la Comisión desea abrir un debate sobre el tema y plantea ciertas cuestiones esenciales relativas al fomento de los instrumentos de mercado.

ACTO

Libro Verde de la Comisión, de 28 de marzo de 2007, sobre la utilización de instrumentos de mercado en la política de medio ambiente y otras políticas relacionadas [COM (2007) 140 final - no publicado en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

En este Libro Verde, la Comisión lanza una reflexión sobre el fomento de la utilización de los instrumentos de mercado en la Unión Europea (UE). Las reacciones al Libro Verde se esperan para el 31 de julio 2007.

La consulta y el debate iniciados por el Libro Verde permitirán decidir la orientación que habrá que dar a la política europea para aumentar la utilización de los instrumentos de mercado, particularmente en el marco de la revisión de la fiscalidad de la energía y en los distintos ámbitos de la política medioambiental.

En los últimos años, la UE ha empleado cada vez más ese tipo de instrumentos para alcanzar sus objetivos. La Comisión estima que hay que utilizar más dichos instrumentos, tal como propugnan igualmente el Sexto programa de acción en materia de medio ambiente, la Estrategia revisada en favor del desarrollo sostenible y la Estrategia de Lisboa.

Descripción de los instrumentos de mercado

A nivel comunitario se emplean principalmente dos tipos de instrumentos de mercado:

• los instrumentos que actúan sobre los precios modificándolos: se trata principalmente de los impuestos (que aumentan el precio de un producto o servicio) y los incentivos financieros o fiscales (que disminuyen el precio);
• los instrumentos que actúan sobre las cantidades, fijando la cantidad máxima que puede emitirse (en términos absolutos o por unidad de producción): instrumentos de este tipo son los sistemas de licencias negociables -como, por ejemplo, el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero -, en cuyo marco se fija una cantidad máxima de agente contaminante que puede emitirse; dicha cantidad se reparte entre los operadores económicos, que la pueden intercambiar en un mercado creado a tal efecto, en función de su capacidad de respetar o no el límite de emisión (los operadores que emiten menos contaminantes de lo previsto venden sus cuotas no utilizadas, mientras que los que emiten más de lo previsto compran las cuotas que necesitan).

Los instrumentos que influyen en las cantidades ofrecen más certeza y visibilidad en cuanto a la realización de objetivos específicos (por ejemplo, cumplimiento de los límites de emisión). Por su parte, los instrumentos que influyen en los precios ofrecen certeza en cuanto al coste de realización de dicho objetivo (por ejemplo, los impuestos), y son generalmente más fáciles de aplicar. Por otra parte, los impuestos son fuentes de ingresos, mientras que los sistemas de licencias negociables sólo generan ingresos si las cuotas objeto de intercambio han sido previamente otorgadas por los poderes públicos. Debe observarse que las tasas no aportan ingresos al presupuesto público, ya que son la contrapartida de un servicio.

Con respecto a los instrumentos reglamentarios, los instrumentos de mercado ofrecen las siguientes ventajas:

• integran en el precio final costes que no se habían tenido en cuenta (integración de los costes externos);
• dan una mayor flexibilidad a las empresas para permitirles alcanzar los objetivos que se les han asignado, reduciendo de esta forma sus costes de cumplimiento;
• incitan a las empresas a invertir en el sector de la innovación con el fin de reducir su impacto sobre el medio ambiente;
• proporcionan un apoyo al empleo, si se utilizan en el contexto de una reforma fiscal favorable al medio ambiente.

La Comisión subraya, no obstante, la importancia de determinar con precisión los ámbitos en los que podría contemplarse el empleo de instrumentos de mercado, de modo que también se fomente la competitividad, sin imponer una carga excesiva a los consumidores.

Una reforma de la fiscalidad medioambiental puede beneficiar a los tres elementos del desarrollo sostenible (medio ambiente, crecimiento económico y empleo). Así, el desplazamiento de la presión fiscal existente sobre el capital y el trabajo (fiscalidad directa) hacia el consumo que es nefasto para el medio ambiente, permitiría disminuir los impuestos que influyen negativamente sobre la calidad de vida para reforzar aquellos que, por el contrario, la mejoran. Por otra parte, los incentivos fiscales, tales como subvenciones a la actividad de innovación, también pueden beneficiar simultáneamente a las empresas y al medio ambiente (a condición de que los fondos públicos que sirven para la concesión de estas subvenciones no procedan de la fiscalidad directa, o se reduzcan los gastos).

Incumbe en primer lugar a los Estados miembros encontrar en su sistema fiscal el justo equilibrio entre las medidas de incitación y las medidas disuasorias, respetando globalmente las restricciones presupuestarias y el imperativo de neutralidad presupuestaria. El establecimiento de instrumentos de coordinación y la posibilidad de crear un foro general sobre los instrumentos de mercado podrían favorecer la utilización de estos instrumentos (por ejemplo, la reforma de la fiscalidad medioambiental).

Por otra parte, la Comisión subraya la necesidad de reformar o suprimir las subvenciones perjudiciales al medio ambiente, sector por sector.

Instrumentos de mercado y política energética

La Comisión se pregunta si es oportuno revisar la Directiva sobre la fiscalidad de la energía (que establece mínimos de imposición para los productos energéticos y la electricidad cuando se utilizan como carburantes o combustibles de calefacción), con vistas a establecer una relación más clara entre la fiscalidad de la energía y los objetivos medioambientales y afines de la Directiva.

Una solución podría ser separar la fiscalidad en un componente energético y un componente medioambiental. Así, las fuentes de energía serían objeto de una imposición en función de su contenido energético y de una imposición en función de su impacto medioambiental (emisiones de gases de efecto invernadero, otras emisiones contaminantes). Este sistema permitiría favorecer con mayor facilidad a las fuentes de energía más respetuosas con el medio ambiente, particularmente a las energías renovables. Sin embargo, podrían ser necesarias algunas diferenciaciones en función de la utilización, especialmente para tener en cuenta el carácter indispensable de los combustibles utilizados para la calefacción.

Por otra parte, la revisión de la Directiva sobre la fiscalidad de la energía permitiría garantizar la coherencia con los otros instrumentos de mercado, con el fin de completarlos y evitar las posibles superposiciones entre ellos.

Esto ocurre particularmente en el caso del sistema de intercambio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, que se aplica a ciertas instalaciones de combustión e industriales. La revisión de la Directiva sobre la fiscalidad de la energía permitiría incluir en el ámbito de aplicación de la misma a estas instalaciones cuando utilicen la energía como combustible o carburante, y aplicarles bien únicamente el componente energético de la imposición cuando las instalaciones estén cubiertas por el sistema de intercambio de derechos de emisión (excluyendo el componente medioambiental), o bien los dos componentes de la imposición, energético y medioambiental, cuando las instalaciones no participen en el intercambio de cuotas de emisión.

Por otro lado, la Comisión estima que la UE deberá fomentar los instrumentos de mercado a nivel internacional, particularmente entre sus socios comerciales.

Instrumentos de mercado y política medioambiental

Los transportes son uno de los principales responsables de la contaminación atmosférica y de las emisiones de CO2. La Comisión ya ha propuesto vincular la fiscalidad de los automóviles de turismo a sus emisiones de CO2 e incluir el sector de la aviación en el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

En cuanto a las emisiones procedentes del sector marítimo, la instauración de un instrumento de mercado encaminado a reducir dichas emisiones debería tener en cuenta las disposiciones sobre tarificación del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (FR) y las peculiaridades de este sector (en particular, en lo relativo a la diferenciación geográfica y a los mecanismos de control).

Por otra parte, una tarificación adaptada de las infraestructuras terrestres (carreteras y ferrocarriles) y la integración de aspectos medioambientales en la Directiva « Euroviñeta » permitirían integrar más los costes asociados, entre otros, a la contaminación atmosférica por el SO2, los NOx o las partículas, así como a la contaminación acústica y los atascos. La Comisión seguirá apoyando el intercambio de información sobre transportes urbanos, especialmente para difundir las buenas prácticas derivadas de experiencias fructíferas, como las de Londres y Estocolmo.

La Comisión anima a los Estados miembros a que empleen instrumentos de mercado para combatir la contaminación y proteger los recursos naturales. Así, la Directiva marco sobre el agua exige que los Estados miembros adopten una tarificación del agua que fomente su utilización eficaz, a la que también puede contribuir un reforzamiento de los vínculos entre las inversiones en proyectos nacionales y la tarificación correspondiente.

Por otro lado, la tributación del vertido de residuos permitiría favorecer el reciclado y aprovechamiento de los mismos, a condición de que los niveles de imposición estén relativamente armonizados entre los Estados miembros (unos niveles muy diferentes podrían implicar un fenómeno de «dumping fiscal»). La Comisión también propone establecer instrumentos de mercado diferenciados para los embalajes en función de los efectos de los productos y de los residuos, con el fin de promover un consumo más sostenible.

Podrían asimismo aprovecharse mejor varios tipos de instrumentos de mercado que ya se utilizan para proteger la biodiversidad, entre los que cabe citar los pagos por servicios medioambientales (como las medidas agroambientales de la política agrícola) y los sistemas de compensación de la biodiversidad (creación de hábitats de reserva).

En materia de contaminación atmosférica, puede ser interesante recurrir al intercambio de cuotas de emisión para luchar contra los contaminantes atmosféricos clásicos (SO2 y NOx) con efectos locales, particularmente en el marco de la revisión de la Directiva sobre los límites nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos y de la Directiva sobre la prevención y el control integrados de la contaminación.

Última modificación: 11.06.2007