EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0138
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document COUNCIL DIRECTIVE laying down basic safety standards for protection against the dangers arising from expsoure to ionising radiation
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til RÅDETS DIREKTIV om fastlæggelse af grundlæggende sikkerhedsnormer til beskyttelse mod de farer, som er forbundet med eksponering for ioniserende stråling
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til RÅDETS DIREKTIV om fastlæggelse af grundlæggende sikkerhedsnormer til beskyttelse mod de farer, som er forbundet med eksponering for ioniserende stråling
/* SWD/2012/0138 final - NLE 2011/0254 */
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til RÅDETS DIREKTIV om fastlæggelse af grundlæggende sikkerhedsnormer til beskyttelse mod de farer, som er forbundet med eksponering for ioniserende stråling /* SWD/2012/0138 final - NLE 2011/0254 */
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS
TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til RÅDETS DIREKTIV om fastlæggelse af grundlæggende
sikkerhedsnormer til beskyttelse mod de farer, som er forbundet med eksponering
for ioniserende stråling 1. Problemstilling 1.1. Indledning Eksponering for
ioniserende stråling giver sundhedsskader. Under normale forhold er dosis meget
lav, så der er ingen klinisk observerbar vævspåvirkning, men der er stadig
risiko for eftervirkninger, især kræft. Det antages, at enhver eksponering,
uanset omfang, kan være årsag til kræft senere i livet. Det betyder, at det er nødvendigt
med en specifik tilgang til strålingsbeskyttelse, som i mange årtier har været
fastlagt af Den Internationale Kommission for Strålingsbeskyttelse (ICRP). Behovet for at
beskytte både sundhed og miljø er anerkendt i Euratomtraktaten (1957), og der
er i kapitel III, sundhed og sikkerhed, fastlagt specifikke bestemmelser herom.
I henhold til traktatens artikel 31 skal der fastlægges grundlæggende sikkerhedsnormer.
I
Euratom-traktatens artikel 31 fastlægges også proceduren for fastlæggelsen af
disse normer, herunder bestemmelsen om, at Kommissionen skal indhente udtalelse
fra en gruppe af eksperter ("artikel 31-eksperter"). Generelt
udarbejdes ny lovgivning i fællesskab af Kommissionens tjenestegrene og
eksperterne. Fællesskabets
lovgivning har altid fulgt anbefalingerne fra ICRP. Denne højt respekterede
videnskabelige organisation har for nylig udarbejdet nye retningslinjer for
beskyttelsessystemet (publikation 103, 2007), som afspejler de seneste
videnskabelige resultater vedrørende strålingsrisici og fastlægger det
radiologiske beskyttelsessystem. 1.2. Problemstilling Det nuværende
system for beskyttelse af arbejdstagerne og befolkningen mod de farer, der er
forbundet med ioniserende stråling, svarer ikke til de seneste videnskabelige
resultater og den seneste udvikling på det samfundsmæssige og teknologiske
område. Især gælder det,
at: –
beskyttelsen af arbejdstagernes og befolkningens
sundhed ikke svarer til de seneste videnskabelige fremskridt –
beskyttelsen af arbejdstagerne i NORM-industrier og
i specifikke erhvervsgrupper, der f.eks. omfatter eksterne arbejdstagere og
interventionelle radiologer, er utilstrækkelig –
beskyttelsen af patienternes og befolkningens
sundhed ikke svarer til den seneste teknologiske udvikling –
beskyttelsen af befolkningens sundhed mod naturlige
strålekilder er utilstrækkelig –
risikoen for ioniserende stråling for andre arter
end mennesket eller for miljøet som helhed ikke er behandlet eksplicit, hvilket
strider mod de internationale anbefalinger –
de gældende juridiske rammer for
strålingsbeskyttelse er for komplekse. På baggrund af
denne udvikling iværksatte Kommissionen en omfattende gennemgang af
Fællesskabets lovgivning om strålingsbeskyttelse og bad "artikel
31-eksperterne" om vejledning i forbindelse hermed. I februar 2010 afgav
eksperterne en udtalelse om den mulige revision af Fællesskabets lovgivning på
grundlag af et udkast til et direktiv. 2. Subsidiaritet I artikel 2,
litra b), i Euratomtraktaten fastsættes det at "Fællesskabet på de i denne
traktat foreskrevne betingelser skal … indføre ensartede sikkerhedsnormer til
beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed og overvåge deres
anvendelse". I traktatens præambel erklærer medlemsstaterne derfor, at de
har "sat sig for at skabe betingelserne for udviklingen af en stærk
kerneenergiindustri" og også "tilstræber, at der gennemføres sådanne
beskyttelsesforanstaltninger, der vil fjerne farerne for deres befolkningers
liv og sundhed". Fællesskabet har mandat til at "indføre ensartede
sikkerhedsnormer til beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed og
overvåge deres anvendelse". Dvs. at den beføjelse, Det Europæiske
Atomenergifællesskab (Euratom) har til at regulere området sundhedsbeskyttelse
mod ioniserende stråling, udtrykkeligt er anerkendt i Euratomtraktaten. I princippet
kræver Euratomfællesskabets lovgivningsbeføjelser i henhold til artikel 30 og
31 i Euratomtraktaten, der har karakter af enekompetence, ikke anvendelse
af subsidiaritetsprincippet. På den anden side skal Kommissionen i henhold til
nævnte artikler i forbindelse med sine lovgivningsforslag indhente udtalelse
fra en gruppe af eksperter, der er udpeget af Euratoms Videnskabelige og Tekniske
Udvalg og arbejder som uafhængige eksperter for Fællesskabet. 3. Overordnede mål Det overordnede
formål med initiativet er dels at sikre et højt niveau af beskyttelse af
arbejdstagere, befolkning og patienter mod sundhedsskader som følge af eksponering
for ioniserende stråling, dels at beskytte miljøet. Dette overordnede
mål er omsat i fire specifikke mål: 1.
at foretage de nødvendige ændringer i reglerne, så
de bygger på de seneste videnskabelige data og nyeste konkrete erfaringer 2.
at præcisere kravene og sikre kohærens inden for
Fællesskabets lovgivning 3.
at sikre kohærens med de internationale normer og
anbefalinger 4.
at dække hele rækken af bestrålingssituationer og
kategorier af bestråling. 4. Mulige løsningsmodeller Efter en grundig
analyse af forskellige løsninger på de identificerede problemområder og
vurdering af forskellige løsninger ud fra behovet for forenkling og ajourføring
af lovgivningen og dens anvendelsesområde er følgende alternativer blevet
udvalgt til videre vurdering: Alternativ 1: Opretholdelse af status quo med
den eksisterende lovgivning Alternativ 2: Revision af direktivet om
grundlæggende sikkerhedsnormer og direktivet om beskyttelse af personers
sundhed Alternativ 3: Revision og konsolidering af
direktivet om grundlæggende sikkerhedsnormer og direktivet om beskyttelse af
personers sundhed samt indarbejdning af direktivet om eksterne arbejdstagere,
direktivet om oplysning af befolkningen og direktivet om lukkede højaktive
strålekilder. Alternativ 4: Revision af direktivet om
grundlæggende sikkerhedsnormer og udvidelse af anvendelsesområdet, så det
dækker offentlighedens eksponering for naturlig stråling Alternativ 5: Revision af direktivet om
grundlæggende sikkerhedsnormer og udvidelse af anvendelsesområdet, så det
dækker beskyttelse af andre arter end mennesket Alternativ 6: Revision og konsolidering af
direktivet om grundlæggende sikkerhedsnormer og direktivet om beskyttelse af
personers sundhed og indarbejdning af direktivet om eksterne arbejdstagere,
direktivet om oplysning af befolkningen og direktivet om lukkede højaktive
strålekilder samt udvidelse af anvendelsesområdet, så det dækker
offentlighedens eksponering for naturlig stråling og beskyttelse af andre arter
end mennesket. 5. Analyse af virkningerne 5.1. Alternativ 1: Opretholdelse af
status quo med den eksisterende lovgivning Det er klart, at
denne løsning ikke fuldt ud opfylder de specifikke mål, der forfølges med dette
initiativ. Direktivet om grundlæggende sikkerhedsnormer, der blev vedtaget i
1996, sikrede en passende beskyttelse af arbejdstagerne og befolkningen på
samme måde som 1997-direktivet om beskyttelse af personers sundhed var en
milepæl i bestræbelserne for at beskytte patienter. Videnskaben og samfundet
har imidlertid udviklet sig siden da, de konkrete erfaringer har vist, at der
er behov for en ajourføring af visse krav, den teknologiske udvikling stiller
spørgsmålstegn ved, hvorvidt den eksisterende lovgivning er hensigtsmæssig, og
der er nye samfundsmæssige forventninger med hensyn til en kohærent forvaltning
af naturlige og menneskeskabte strålingskilder samt miljøbeskyttelse. Under dette
alternativ er der foretaget en analyse for at undersøge, hvorvidt de
internationale grundlæggende sikkerhedsnormer (IBSS) kan opfylde behovene. IBSS
forfølger imidlertid et andet mål: de er ikke-bindende og har et lavere
ambitionsniveau med henblik på udviklingslandenes anvendelse heraf. På baggrund
af Fællesskabets forpligtelser i henhold til traktaten bør den relevante nye
nationale lovgivning baseres på fællesskabslovgivning. 5.2. Alternativ 2: Ændring af de
vigtigste relevante direktiver Under denne
løsningsmodel undersøges det, hvordan de to vigtigste retsakter eventuelt kan
ændres hver især på baggrund af de praktiske erfaringer og den seneste
udvikling. Ændringerne vil kunne behandle de fleste af de identificerede
problemer: A) I direktivet
om grundlæggende sikkerhedsnormer: – indførelse af den nye ICRP-metode til vurdering af doser og nedsættelse
af organdosisgrænsen for øjelinsen – en kohærent tilgang til forvaltningen af NORM-industrier (industrier
med naturligt forekommende radioaktivt materiale) – en gradueret tilgang til myndighedskontrol, der svarer til
effektiviteten af denne regulering, herunder ensartede godkendelseskrav (f.eks.
for materiale, der stammer fra demontering af nedlukkede nukleare anlæg) B) I direktivet
om beskyttelse af personers sundhed: –
strengere krav til beskyttelsen af patienter samt
risikovurdering, rapportering og reaktion på utilsigtede eksponeringer, især i
forbindelse med strålebehandling –
en ny tilgang til "retsmedicinsk bestråling",
således at der i større omfang kan anvendes udstyr til sikkerhedsscreening, som
i direktivet om grundlæggende sikkerhedsnormer betragtes som offentlig
bestråling. Ovennævnte
ændringer ville få store virkninger på følgende områder: ·
Økonomiske virkninger:
Det er ikke muligt på nuværende tidspunkt at foretage en kvantitativ økonomisk
vurdering, men NORM-industrier vil drage fordel af harmoniseringen af
forskrifter mellem medlemsstaterne. Indførelsen af ensartede godkendelseskrav
kan desuden få betydelig indvirkning på nedbringelsen af omkostningerne i
forbindelse med demontering af nukleare anlæg. ·
Sociale og sundhedsmæssige virkninger: De sociale virkninger vedrører tilstrækkelig beskyttelse af
arbejdstagere i NORM-industrier. De sundhedsmæssige virkninger vil være størst
i forbindelse med medicinsk eksponering, specielt for at undgå, at hyppige
CT-skanninger af unge patienter fører til et øget antal kræfttilfælde mange år
senere. Bestemte erhvervsgrupper (f.eks. kardiologer) vil nyde godt af en
nedsættelse af dosisgrænsen for øjets linse og undgå strålingsfremkaldt grå
stær. ·
Reguleringsmæssig byrde: Princippet om beskyttelsesoptimering, hvormed det tilstræbes, at doser
skal være så lave som muligt (ALARA-princippet), og som tager højde for sociale
og økonomiske faktorer, er afgørende for at sikre en god cost-benefit-balance
ved operationel strålingsbeskyttelse, og med det nye koncept om "gradueret
tilgang" udbygges dette princip, så effektiviteten af den overordnede
regulering øges, og den administrative byrde for industrien mindskes. 5.3. Alternativ 3: Revision og
konsolidering af direktivet om grundlæggende sikkerhedsnormer og direktivet om
beskyttelse af personers sundhed samt indarbejdning af direktivet om eksterne
arbejdstagere, direktivet om oplysning af befolkningen og direktivet om lukkede
højaktive strålekilder Dette alternativ
indebærer en revision af direktivet om grundlæggende sikkerhedsnormer via en
udvidelse af kravene til medicinsk bestråling, udveksling af information,
eksponering af eksterne arbejdstagere og højaktive lukkede kilder. Det betyder,
at direktiv 96/29 og de dertil knyttede retsakter vil skulle sammenlægges.
Dette alternativ bygger på ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger til at løse
problemer vedrørende beskyttelse mod naturlige strålekilder og risici i
forbindelse med ioniserende bestråling af andre arter end mennesket. Foruden
ændringerne under alternativ 2 vil dette alternativ også omfatte følgende
ændringer: ·
harmonisering af definitionen af lukkede højaktive
strålekilder med de internationale normer ·
specifikke forskrifter om beskyttelse af eksterne
arbejdstagere med en klar definition af ansvarsområderne for deres
arbejdsgivere og de virksomheder, der udøver den aktivitet, hvorunder arbejdstagerne
eksponeres ·
krav om information af offentligheden før og under
en nødsituation inden for det overordnede reviderede anvendelsesområde af
forvaltningen af eksponering i nødsituationer. Sammenlægningen af de fem direktiver vil være
en stor fremgang med hensyn til at opnå større kohærens i Fællesskabets
lovgivning. Den omstrukturering, der er nødvendig for at få dette bredere
anvendelsesområde for direktivet om grundlæggende sikkerhedsnormer på plads,
vil samtidig øge tekstens klarhed og sikre bedre operationel gennemførelse af
kravene. Den overordnede fordel ved alternativ 3, som bevarer de økonomiske,
sociale og sundhedsmæssige fordele ved alternativ 2, samtidig med at
virkningerne for nogle af disse aspekter øges, bl.a. gennem bedre beskyttelse
og øget mobilitet for eksterne arbejdstagere, er forenklingen af Fællesskabets
lovgivning og den tilsvarende mindskelse af den reguleringsmæssige byrde, både
i gennemførelsen i national lovgivning og på det operationelle plan. Gennem
vejledning om udarbejdelsen af nationale handlingsplaner for nedbringelse af
risiciene i forbindelse med indendørs eksponering for radon vil medlemsstaterne
igen blive gjort opmærksomme på dette problem og mulighederne for at løse det.
Dette tiltag vil dog kun indebære en merværdi, hvis medlemsstaterne følger den
foreslåede rådgivning, hvilket sandsynligvis ikke vil være tilfældet, så længe
der ikke findes bindende krav. 5.4. Alternativ 4: Revision af
direktivet om grundlæggende sikkerhedsnormer og udvidelse af
anvendelsesområdet, så det dækker offentlighedens eksponering for naturlig
stråling De nye anbefalinger fra ICRP giver mulighed
for en mere kohærent forvaltning af eksponering for naturlige strålekilder,
idet der specificeres referenceniveauer for indendørs
radonkoncentrationer og for ekstern bestråling fra byggematerialer. Som WHO har
understreget det, bør de sundhedsmæssige virkninger af de bindende krav for
radon i boliger være betydelige. Medlemsstaterne vil blive pålagt at udarbejde
samlede og gennemsigtige handlingsplaner, som tilpasses nationale behov og
forskellige regioners geologiske egenskaber. Det påhviler medlemsstaterne selv
at gennemføre og håndhæve de nationale handlingsplaner. Harmoniserede
krav til byggematerialer vil muliggøre yderligere standardisering i henhold til
EF-lovgivningen om byggevarer (Rådets direktiv 89/106/EØF). Det vil imidlertid
også påføre industrien omkostninger. Samtidig med at forbrugerne og byggefagene
vil nyde godt af overvågningen og mærkningen af materialer, vil den
administrative byrde, der pålægges industrien, blive stærkt begrænset via et
hensigtsmæssigt valg af referenceniveau og listen over de
materialetyper, som anses for at være problematiske. 5.5. Alternativ 5: Revision af
direktivet om grundlæggende sikkerhedsnormer og udvidelse af
anvendelsesområdet, så det dækker beskyttelse af andre arter end mennesket ICRP foreslår nu
en metode til at vurdere eksponering af biota. Indarbejdningen af relevante
krav i Euratoms grundlæggende sikkerhedsnormer (og i de nye internationale
grundlæggende sikkerhedsnormer) vil gøre det muligt for medlemsstaterne at
indarbejde dette i deres nationale miljøpolitikker på en måde, der stemmer
overens med den aktuelle tilgang til beskyttelse af sundheden mod ioniserende
stråling. De miljømæssige virkninger af denne udvidelse af
fællesskabslovgivningens anvendelsesområde vil sandsynligvis primært komme til
udtryk i form af en bedre forståelse af manglende virkninger i normale
situationer og forebyggelsen af miljømæssig skade i tilfælde af nukleare
ulykker. Kravene til
miljøbeskyttelse er på nuværende tidspunkt ikke særlig strenge. Ud over at
forelægge metoden for vurdering af eksponering af biota (publikation 108) vil
ICRP også give vejledning om anvendelsen af et strålingsbeskyttelsessystem i
2011-2012. Så før Rådet vedtager direktivet, vil der stadig være tid til at
inkludere harmoniserede kriterier på dette grundlag. Artikel 31-eksperterne
anbefaler derfor, at kravene allerede nu medtages i Kommissionens forslag,
således at der ikke om nogle få år skal tilføjes en endnu en retsakt, hvilket
vil være i strid med Kommissions forenklingspolitik. 5.6. Alternativ 6: Revision og
konsolidering af direktivet om grundlæggende sikkerhedsnormer og direktivet om
beskyttelse af personers sundhed og indarbejdning af direktivet om eksterne
arbejdstagere, direktivet om oplysning af befolkningen og direktivet om lukkede
højaktive strålekilder samt udvidelse af anvendelsesområdet, så det dækker
offentlighedens eksponering for naturlig stråling og beskyttelse af andre arter
end mennesket. Dette alternativ
indeholder alle elementerne i alternativ 3. Revisionen af de grundlæggende
sikkerhedsnormer omfatter alle identificerede problemer og udvider
anvendelsesområdet, så det dækker hele rækken af bestrålingssituationer,
herunder indendørs eksponering af offentligheden for radon og byggematerialer,
og alle kategorier af eksponering af mennesker og andre arter. 6. Sammenligning af de
forskellige alternativer De forskellige
alternativer er blevet sammenlignet på grundlag af deres effektivitet,
virkningsgrad og kohærens med anden lovgivning. Alternativ 1 opfylder delvis
tiltagets overordnede mål. Det er medtaget som basisscenario for
sammenligningen af de andre alternativer. Alternativ 2 opfylder fuldt ud det
første mål og forbedrer til en vis grad kohærensen i Euratomlovgivningen om
strålingsbeskyttelse, samtidig med at det er kohærent med de internationale
standarder, således at det altså opfylder tre af de specifikke mål. Alternativ
3 opfylder fuldt ud målet om kohærens og klarhed. Det er også i
overensstemmelse med Kommissionens forenklingspolitik. Alternativ 4 og 5
opfylder fuldt ud målet om overensstemmelse med de internationale anbefalinger.
I disse to alternativer udvides den nuværende lovgivnings anvendelsesområde, og
det kan indebære visse administrative og økonomiske omkostninger. I alternativ
6 kombineres alternativ 4 og 5, således at hele rækken af
strålingsbeskyttelsesspørgsmål er dækket. Alternativ 6 konsoliderer også al
lovgivningen på samme måde som alternativ 3. Det konkluderes, at alternativ 6
gør det muligt at nå alle målene på effektiv vis gennem et sæt virkningsfulde
foranstaltninger. Det er også det alternativ, der indebærer den bedst mulige
kohærens med anden lovgivning. Bilag 1 indeholder en oversigt over sammenligningen. 7. Overvågning og evaluering I henhold til Euratomtraktatens artikel 33
skal medlemsstaterne give Kommissionen meddelelse om forslag til lovgivning og
administrative bestemmelser, således at Kommissionen kan sikre, at de
pågældende tilgange harmoniseres. Den korrekte gennemførelse af direktivet i
national lovgivning vil være en nøgleindikator for fremskridtene med hensyn til
at opnå større klarhed og forenkling. Bilag 1:
Oversigt over sammenligningen af alternativ 2-6 Virkninger || Alternativ 2 || Alternativ 3 || Alternativ 4 || Alternativ 5 || Alternativ 6 Økonomiske || (+) || (+) || (+) || (+) || (+) Det indre markeds funktion || (+) || (+) || (+) || (+) || (+) Administrative byrder for virksomhederne || (+) || (+) || (+)(-) || (+) (-) || (+)(-) Regulerende myndigheder || (-) || (+) || (-) || (-) || (+)(--) Miljø || (+) || (+) || (+) || (++) || (++) Miljøbeskyttelse || (+) || (+) || (+) || (++) || (++) Sociale og sundhedsmæssige || (+) || (++) || (++) || (+) || (++) Sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen || (+) || (++) || (+) || (+) || (++) Arbejdstageres og eksperters mobilitet || (+) || (+) || (+) || (+) || (+) Patientbeskyttelse || (+) || (+) || || || (+) Beskyttelse af offentligheden || (+) || (+) || (++) || (+) || (++) Lovgivningens kohærens og klarhed || (+) || (++) || (+) || (+) || (++) International kohærens || (+) || (+) || (+) || (+) || (++) Generelle virkninger || + || ++ || ++ || + || +++