EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 23.11.2023

COM(2023) 707 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Sammendrag af de strategiske planer under den fælles landbrugspolitik for 2023-2027: fælles indsats og fælles ambitioner

1.INDLEDNING

Strategiske planer under den fælles landbrugspolitik ("strategiske planer" eller "planerne") er det vigtigste redskab til at gennemføre den fælles landbrugspolitik mellem 2023 og 2027. De strategiske planer, der er udarbejdet af medlemsstaterne og godkendt af Kommissionen for at sikre, at EU's overordnede mål opfyldes, støtter landbruget og landdistrikterne med i alt 307 mia. EUR i offentlige udgifter gennem den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (herunder national medfinansiering).

Ved at indføre de strategiske planer, som er et fælles planlægningsværktøj, skiftede EU's lovgivere retningen for gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik fra overholdelse til præstation. Medlemsstaterne anvendte derfor den fælles landbrugspolitiks instrumenter for begge fonde (direkte betalinger, interventioner for visse markedssektorer og støtte til udvikling af landdistrikterne) til at udforme en interventionslogik for hver af de 10 specifikke målsætninger, der er fastsat i forordningen om strategiske planer under den fælles landbrugspolitik ( 1 ), baseret på analyser af styrker, svagheder, muligheder og trusler (SWOT) på deres respektive områder og deres relaterede behov. Efter en struktureret dialog ( 2 ) vurderede Kommissionen de indsendte planer og sendte sine bemærkninger til hver medlemsstat, inden den godkendte de reviderede udkast til planer inden udgangen af 2022 ( 3 ).

Lovgivningen om den fælles landbrugspolitik fastsætter sikkerhedsforanstaltninger, der danner rammen om medlemsstaternes indsatsområde for at opretholde lige vilkår og sikre fælles ambitioner. Dette gøres ved hjælp af: i) fælles definitioner og interventionstyper, ii) minimumskrav, iii) fælles resultatrammer, iv) mindstekrav til udgiftsniveauer i forhold til mindre og mellemstore bedrifter, unge landbrugere, miljø, klima og dyrevelfærd samt LEADER-værktøjet til integreret lokaludvikling, v) integrering af miljø- og klimalovgivningen i planlægningen og udformningen af de strategiske planer. Sammenlignet med den foregående periode for den fælles landbrugspolitik var der behov for et større samlet bidrag til opfyldelsen af miljø- og klimarelaterede målsætninger gennem den fælles landbrugspolitik. Hver plan fastsætter mål for de forventede resultater ved hjælp af de fælles EU-indikatorer, der omfatter støtte fra både EGFL og ELFUL. Målværdierne og præciseringen af interventioner og krav varierer imidlertid på tværs af de strategiske planer, hvilket afspejler medlemsstaternes forskellige behov og præferencer.

Ved at imødekomme deres specifikke behov forventes de strategiske planer at være i overensstemmelse med og bidrage til Unionens miljø- og klimalovgivning og deraf følgende forpligtelser, og navnlig Unionens mål for 2030, der er fastsat i jord til bord-strategien og EU's biodiversitetsstrategi ( 4 ) sammen med andre EU-instrumenter og nationale instrumenter. Obligatoriske regler, herunder øremærkning til klima, miljø og dyrevelfærd under hver strategisk plan af mindst 25 % af de direkte betalinger til økoordninger og som minimum 35 % af ELFUL-udgifterne, spiller en rolle med hensyn til at sikre dette bidrag. Samtidig forventes foranstaltninger under den fælles landbrugspolitik at bidrage med 40 % af EU-midlerne under den fælles landbrugspolitik til opfyldelsen af de klimarelaterede målsætninger, der skal beregnes i henhold til den fastlagte metode ( 5 ).

Denne rapport er et svar på EU-lovgivernes opfordring ( 6 ) til Kommissionen om at udarbejde en sammenfatning af de 28 godkendte strategiske planer ( 7 ) med henblik på at vurdere deres fælles indsats og fælles ambition med hensyn til at opfylde den fælles landbrugspolitiks specifikke mål. Den omhandler også planernes bidrag til Unionens mål for 2030 som fastsat i jord til bord-strategien og EU's biodiversitetsstrategi. Den bygger på Kommissionens oversigt over de godkendte strategiske planer ( 8 ) og et studie, der kortlægger og analyserer planerne ( 9 ) i den form, hvori de blev godkendt (inden udgangen af 2022) ved begyndelsen af gennemførelsesperioden.

Rapporten undersøger planernes samlede indsats for at nå den fælles landbrugspolitiks mål på grundlag af en analyse af behovene og interventionslogikken, som medlemsstaterne har fastlagt. Analysen fokuserer på planernes prioriteter, finansielle tildeling, mål, krav og frivillig praksis.

Denne rapport offentliggøres i løbet af planernes første gennemførelsesår — mens data om landbrugernes og andre støttemodtageres anvendelse først skal foreligge i 2025. Rapporten bygger derfor på værdierne af de indikatorer, der er planlagt i de godkendte planer, og på en kvalitativ vurdering af de potentielle virkninger af valget. De faktiske virkninger vil afhænge af de kumulative virkninger af interventionerne og kan kun fastslås gennem evalueringer. Disse virkninger skal ses i sammenhæng med virkningen af andre EU-instrumenter og nationale instrumenter, der imødekommer de behov, der er identificeret i de strategiske planer — samt med andre eksterne faktorer.

Eftersom rapporten er baseret på de godkendte udgaver af planen (slutningen af 2022), tager den ikke højde for visse af de specifikke konsekvenser, som forstyrrelserne som følge af den russiske angrebskrig mod Ukraine forårsager i forbindelse med gennemførelsen af de strategiske planer. Dette er tilfældet med hensyn til de midlertidige og ekstraordinære fravigelser i 2023 fra de nye krav om vekseldrift og om en minimumsandel af agerjord, der skal afsættes til ikkeproduktive landskabselementer og arealer, i forhold til braklagte arealer til fødevareproduktion ( 10 ). Samtidig begyndte medlemsstaterne i 2023 at foreslå ændringer til deres planer ( 11 ). Ved vurderingen af dem fastholdt Kommissionen, at de ikke burde sænke det samlede miljøbidrag, der gjorde det muligt for Kommissionen at godkende planerne i 2022, samtidig med at den accepterede målrettede og begrundede justeringer.

Denne rapport indgår i en større proces med at vurdere resultaterne af den fælles landbrugspolitik på grundlag af erfaringerne fra perioden 2014-2020, der er skitseret i Kommissionens præstationsrapport om den fælles landbrugspolitik for denne periode ( 12 ). Der vil yderligere komme oplysninger fra: i) gennemførelsesdata fra støttemodtagere under den fælles landbrugspolitik fra 2025, ii) vurderingen af den nye gennemførelsesmodel i 2025, iii) midtvejsevalueringer i 2026, iv) de årlige præstationsrapporter og v) en efterfølgende evaluering i 2031 ( 13 ). 

2.SAMMENFATNING AF DE STRATEGISKE PLANER UNDER DEN FÆLLES LANDBRUGSPOLITIK OG DEN FÆLLES INDSATS FOR AT NÅ MÅLENE I DEN FÆLLES LANDBRUGSPOLITIK

2.1. Støtte til en intelligent, konkurrencedygtig, modstandsdygtig og diversificeret landbrugssektor for at sikre fødevaresikkerheden på lang sigt

Afkoblet indkomststøtte til bedrifternes levedygtighed er fortsat et vigtigt instrument i både udformningen af forordningen om strategiske planer under den fælles landbrugspolitik og selve de strategiske planer. På trods af moderniseringen af landbruget og den konsolidering, der hidtil har fundet sted, ligger landbrugsindkomsten fortsat betydeligt under gennemsnitslønnen i resten af økonomien. Markedsindtjeningen er den primære kilde til landbrugsindkomst, men støtten under den fælles landbrugspolitik spiller en væsentlig rolle i mange sektorer og medlemsstater og tegnede sig i gennemsnit for 23 % af landbrugsindkomsten i 2020.

I overensstemmelse med artikel 39 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er finansiel støtte, der har til formål at sikre landbrugerne en rimelig levestandard, fortsat et centralt element i den fælles landbrugspolitik. Samlet set viser planerne en betydelig fælles indsats for at støtte landbrugsindkomsten, sikre en mere retfærdig fordeling af denne støtte til mindre bedrifter og mindske indkomstforskellene i de mest sårbare sektorer og ugunstigt stillede områder.

Støtte gennem direkte betalinger er i alle planer betinget af krav til miljømæssigt bæredygtigt landbrug (øget konditionalitet ( 14 ), der er mere krævende end i den foregående periode for den fælles landbrugspolitik (2014-2022). Denne type støtte øges, når den er rettet mod sårbare sektorer, ugunstigt stillede områder og grupper såsom mindre og yngre landbrugere. Indkomstværktøjerne bidrager til fødevaresikkerheden og til at opretholde landbrugsaktiviteten i alle geografiske områder ved at tackle langsigtede udfordringer såsom bevarelse af arbejdspladser i fjerntliggende landdistrikter, støtte til sektorer og landbrugspraksis, der opretholder eksistensgrundlag og landskaber, og bremsning af nedlæggelse af landbrug og affolkning af landdistrikterne.

På trods af et fald i de finansielle tildelinger til indkomststøtte for 2023-2027 forventes andelen af de støttede landbrugsarealer at stige en smule i forhold til den foregående periode under den fælles landbrugspolitik (hvor 89 % af EU's landbrugsjord er underlagt konditionalitet).

Som reaktion på den øgede ambition om retfærdighed i EU's lovgivningsmæssige rammer er konvergensen i indkomststøtteniveauet i de medlemsstater, der stadig anvender "historiske" betalingsniveauer, blevet styrket. Alle medlemsstater undtagen fem forventes at nå samme niveau for grundlæggende indkomststøtte med henblik på bæredygtighed pr. hektar på alle deres bedrifter senest i 2027. Samtidig styrker de øgede midler, der afsættes til supplerende omfordelingsindkomststøtte med henblik på bæredygtighed, den indkomststøtte, der går direkte til mindre og mellemstore bedrifter. De supplerende direkte betalinger pr. hektar for støtteberettigede bedrifter under den gennemsnitlige størrelse er stigende i de fleste medlemsstater. Den nye forpligtelse til at omfordele indkomststøtte har medført, at den samlede finansielle tildeling til supplerende omfordelingsindkomststøtte med henblik på bæredygtighed er steget betydeligt i forhold til den foregående periode for den fælles landbrugspolitik, således at den nu udgør 10,7 % af de direkte betalinger med yderligere 20 mia. EUR til direkte betalinger rettet mod mindre bedrifter. Den omfordelingseffekt, der øger retfærdigheden, er, hvor det er relevant, blevet øget af nogle medlemsstater ved at lægge loft over eller nedsætte basisbetalinger og andre betalinger til større bedrifter (11 strategiske planer).

Der er et mønster i hele EU i retning af at supplere indkomststøtten til landbrug i områder med naturbetingede og andre begrænsninger. Ved at kompensere for højere omkostninger til produktion af fødevarer og foder i områder, der er ramt af dårligt klima, jordbund eller andre forhold såsom bjerge eller jord i tørre eller kolde områder, bidrager denne støtte til at opretholde landbrugsaktiviteten i sådanne områder og har en positiv indvirkning på socioøkonomiske faktorer. Bedrifter beliggende i områder med naturbetingede begrænsninger, navnlig i bjergområder, er i gennemsnit mindre intensive, og har mere arealanvendelse, der er gavnlig for miljøet og biodiversiteten (f.eks. græsarealer, proteinafgrøder og braklagte arealer) ( 15 ). I områder med en højere forekomst af ekstensive landbrugssystemer med lavt input imødegår støtten risikoen for nedlæggelse af landbrug og bidrager dermed til at opretholde visse miljøforhold.

Ved at sikre modtagerne af bidragene fra den fælles landbrugspolitik en minimumsindkomst bidrager direkte betalinger også til at stabilisere sektorens indkomst. Medlemsstaternes valg viser en vis omlægning til mere målrettede værktøjer til håndtering af svingende indtægter. Alle på nær én af de strategiske planer afsætter mindre end 2 % af deres samlede udgifter til den fælles landbrugspolitik til risikostyringsværktøjer. Sammenlignet med tidligere vil andelen af bedrifter med støttede risikostyringsværktøjer stige. Dette dækker imidlertid kun 14 % af alle EU's bedrifter, der er koncentreret i et lille antal medlemsstater.

Den langsomme vækst (i nogle tilfælde stagnation) i landbrugets produktivitet er fortsat en udfordring i mange medlemsstater og forværres af høje omkostninger (især for arbejdskraft og jord) i visse sektorer. De strategiske planer prioriterer produktivitetsvækst og indførelse af innovative praksisser og teknologier. Næsten 400 000 støttemodtagere (4 % af EU's bedrifter) forventes at modtage støtte til produktive investeringer (hovedsagelig på bedriften). Alle planerne omfatter en sådan støtte. Dette er et tegn på en øget fælles indsats for at modernisere bedrifterne, styrke sektorens konkurrenceevne og tackle miljø-, klima- og dyrevelfærdsudfordringer. Investeringer rettet mod klimatilpasning og forbedring af de miljøforhold, der understøtter produktiviteten — såsom jordbundens sundhed — er af stigende betydning og kræver større opmærksomhed. Målrettet støtte til investeringer, samarbejde og viden for at hjælpe landbrugerne med at anvende og indføre digitale værktøjer og systemer er fortsat ret lav.

Sammenlignet med tidligere er støtten til finansielle instrumenter (1 mia. EUR) steget, hvilket har givet lettere adgang til investeringer med fokus på små og unge landbrugere samt på kooperativer og producentorganisationer.

Planerne afspejler forskellige sektorspecifikke realiteter og navnlig de vanskeligheder, som visse sektorer står over for med hensyn til at forblive levedygtige i deres regionale sammenhæng, samtidig med at samfundets forventninger også opfyldes. Planerne yder målrettet indkomststøtte (koblet indkomststøtte) til oksekøds- og fåresektoren — som ellers ville være tabsgivende — og til kalvekøds- og mejerisektoren. En bedre indkomstsituation bør hjælpe disse bedrifter med at investere og overvinde deres vanskeligheder. Der kan forventes et positivt bidrag til biodiversiteten, når støtten bevarer det ekstensive landbrug, mens den faktiske indvirkning af den koblede indkomststøtte på klimaet vil blive fastlagt gennem en vurdering efter gennemførelsen. Proteinafgrøder, frugt og grøntsager og visse andre sektorer nyder også godt af koblet støtte.

Koblet indkomststøtte vil komme 21 % af EU's landbrugsbedrifter til gode (en lidt højere andel end i den seneste rapporteringsperiode) med en højere gennemsnitlig årlig finansiel tildeling (6 % mere end i 2022). I rapporteringsperioden er 7 % af de samlede offentlige udgifter under den fælles landbrugspolitik afsat til dette værktøj.

På trods af den langsigtede tendens på EU-plan til, at en faldende andel af værditilvæksten kommer landbrugerne til gode, synes de strategiske planers anvendelse af værktøjer til at forbedre landbrugernes position i fødevareforsyningskæden at være begrænset — hvilket fremgår af den begrænsede tildeling af ressourcer og anvendelsen heraf. Støtten fra den fælles landbrugspolitik til deltagelse i producentsammenslutninger, producentorganisationer, lokale markeder, korte forsyningskæder og kvalitetsordninger vil nå op på ca. 760 000 bedrifter (8 % af alle bedrifter). For de fleste medlemsstater udgør dette imidlertid en stigning. Støtte til anerkendte frugt- og grøntsagsproducentorganisationer er fortsat vigtig. Støtten til "andre sektorer" ( 16 ) gennem særlige sektorprogrammer, som for første gang blev muliggjort i den reformerede fælles landbrugspolitik, er begrænset.

På trods af den finansielle indsats, der er gjort for at støtte specifikke sektorer (navnlig gennem koblet støtte eller sektorspecifikke interventioner), omfatter de strategiske planer ikke systematisk sektorspecifikke strategier på tværs af fonde og instrumenter til håndtering af specifikke langsigtede sektorspecifikke udfordringer.

2.2.Bidrag til klimaindsatsen, til beskyttelse af naturressourcer og til at standse og vende tabet af biodiversitet

Medlemsstaterne anerkender i vid udstrækning landbrugets og landdistrikternes betydelige klima-, miljø- og biodiversitetsrelaterede udfordringer i deres behovsvurdering. Kombinationerne af forpligtelser (øget konditionalitet) og frivillige interventioner, der indgår i de strategiske planer, har til formål at fremme udbredelsen af landbrugsmetoder med potentiale til at mindske det negative pres og gavne klimaet, naturressourcerne og biodiversiteten på mange måder:

·Definitionerne i de strategiske planer (f.eks. af landbrugsaktivitet, landbrugsareal, støtteberettiget hektar og permanente græsarealer) er en adgang til støtte under den fælles landbrugspolitik og fastsætter visse minimumsforpligtelser. Sammenlignet med tidligere kan der være en bedre reaktion på biodiversitets- og klimaudfordringerne, da nogle strategiske planer drager fordel af den retlige ramme for at give mere plads til naturen (f.eks. ikkeproduktive landskabselementer og områder) eller til visse gavnlige aktiviteter (dyrkning af vådområder og agrosolcelleanlæg) i støtteberettigede områder, hvorved der sikres støtte til disse områder og, hvor det er relevant, beskyttelse, selv om de ikke primært er af landbrugsmæssig karakter.

·Højere standarder for landbrugsmetoder som betingelse for at modtage støtte under den fælles landbrugspolitik (øget konditionalitet) vil gælde for 89 % af EU's landbrugsjord ( 17 ). For en række landbrugere er dette en væsentlig ændring, fordi konditionaliteten opgraderes i forhold til den foregående periodes "forgrønnelsesmetoder", der blev støttet med 30 % af de direkte betalinger.

·På frivillig basis vil nogle landbrugere blive belønnet for at gennemføre yderligere og mere ambitiøse praksisser — ud over konditionalitetskravene — som tager fat på det største pres på naturressourcerne, klimaet og biodiversiteten. Disse vil blive støttet med 32 % af de offentlige udgifter i planerne (97,6 mia. EUR) ( 18 ). (Fler-)årlig støtte til forbedring af landbrugspraksis gennem økoordninger (44,7 mia. EUR) og miljø- og klimavenlige landbrugsforpligtelser og andre forvaltningsforpligtelser (33,2 mia. EUR) suppleres af forskellige andre værktøjer. Disse omfatter målrettede investeringer (8,6 mia. EUR) og støtte til naturbetingede begrænsninger (som bidrager med 9,4 mia. EUR), der ved at begrænse nedlæggelsen af landbrugsarealer indirekte kan bidrage til at bevare biodiversiteten på landbrugsjorden. Anvendelsen af denne støtte er frivillig, så de nøjagtige bidrag vil først blive kendt efter gennemførelsen.

De strategiske planer er et vigtigt, men ikke det eneste redskab til at nå målene i EU's jord til bord- og biodiversitetsstrategier, som også afhænger af andre EU-instrumenter og nationale instrumenter. De udgør dog et bidrag til at nå de forskellige mål. Bortset fra økologisk landbrug kvantificerer de strategiske planer generelt ikke de nationale ambitioner eller bidrag til disse mål, hvilket afspejler manglen på en retlig forpligtelse samt i nogle tilfælde metodemæssige og tekniske vanskeligheder ved at gøre dette.

EU har reduceret sine drivhusgasemissioner fra landbruget med mere end 20 % siden 1990. Selv om emissionerne har været mere stabile i de seneste 10 år, er outputeffektiviteten (dvs. lavere emissioner pr. produktionsenhed) steget. For at øge EU's landbrugssektors bidrag til EU's klimamål blev flere af aktionerne i de strategiske planer udformet for både kulstofdræn og emissionskilder.

De strategiske planer viser navnlig en betydelig indsats med hensyn til praksis for kulstofbinding og -lagring i jord og biomasse gennem en blanding af konditionalitet (med beskyttelse af vådområder og tørvemoser, der gælder fuldt ud for alle medlemsstater i 2025) og frivillige interventioner i forbindelse med: yderligere forbedringer af jordbunden; bevaring og forvaltning af permanente græsarealer, vådområder og tørvemoser og støtte til (agro-)skovbrug og landskabselementer.

Forbedringer som følge af konditionaliteten inden for jordbearbejdning, jorddække og vekseldrift har hævet ambitionen om finansierede frivillige foranstaltninger til forbedring af næringsstofforvaltningen. Sammen med støtte til reduceret brug af mineralsk gødning rettet mod ca. 15 % af EU's landbrugsjord og investeringer i præcisionslandbrug bidrager dette til at reducere N2O-emissionerne. Samlet set bør 35 % af EU's landbrugsjord drage fordel af landbaserede frivillige foranstaltninger til både kulstofbinding og reduktion af N2O-emissioner.

De strategiske planers støtte til ekstensive husdyrbrugssystemer bidrager til at opretholde ikke blot kulstoflagre, men også traditionelle landskaber, samtidig med at foderuafhængigheden og de økonomiske aktiviteter på marginale arealer forbedres. Mange af de strategiske planer anerkender udtrykkeligt behovet for at reducere husdyrrelaterede emissioner (navnlig metan fra drøvtyggere). De strategiske planer omfatter navnlig støtte til investeringer i: forbedring af opbevaring og forvaltning af husdyrgødning; udstyr til spredning af lavemissionsgylle og biogastanke. Dette vil blive suppleret med støtte til genetiske forbedringer. Mindre end halvdelen af de strategiske planer omfatter anden relevant støtte (f.eks. til græsning, forbedring af fodringsplaner og fodertilsætningsstoffer) og fastsættelse af (meget forskellige) mål (2,4 % af EU's husdyrenheder) for at reducere metan- eller ammoniakemissioner. Den maksimale belægningsgrad indgår i flere landbaserede interventioner, herunder også koblet støtte i visse miljøhotspotområder.

Potentialet for at øge den bæredygtige energiproduktion gennem de strategiske planer kommer hovedsagelig fra støtte til anvendelse af agrosolcelleanlæg og investeringer i produktion af biomethan. Med et relativt lille bidrag (1 556 MW) i perioden supplerer planerne kun foranstaltninger uden for den fælles landbrugspolitik.

De kombinerede virkninger af det samlede bidrag fra de strategiske planers værktøjer til modvirkning af klimaændringer er stadig vanskelige at vurdere på nuværende tidspunkt og skal ses i sammenhæng med de nationale værktøjer og klimaplanlægningsinstrumenter i forbindelse med de opgraderede LULUCF-forordninger ( 19 ) og indsatsfordelingsforordninger ( 20 ). I denne forbindelse vurderer medlemsstaterne i 2023 behovet for at revidere deres strategiplaner i lyset af de nye LULUCF-mål og indsatsfordelingsforordningerne ( 21 ), hvilket giver dem mulighed for at vurdere modvirkningspotentialet i deres strategiplaner i lyset af de højere klimaambitioner.

De strategiske planer anerkender generelt behovet for at forbedre landbrugssektorens modstandsdygtighed over for klimaændringer og for bedre at forberede sig på ekstreme vejrforhold og vandrisici ved hjælp af klimatilpassede husdyrbrug og afgrøder. De strategiske planer har potentiale til at håndtere modstandsdygtighed gennem deres bidrag til kulstofbinding, jordbundsbeskyttelse og diversificerede landskaber.

Mere specifikt med hensyn til vandknaphed og tørke — som er et stigende problem i mange regioner i EU — har planerne tendens til at fokusere på investeringer i vandlagring og kunstvanding. 4,5 % af EU's landbrugsjord er målrettet mod at forbedre vandbalancen gennem landbaseret praksis, og nogle medlemsstater med større behov på dette område tager hånd om dette på anden måde end beskrevet i de strategiske planer under den fælles landbrugspolitik. Tilgangene til tilpasning til faldet i adgangen til vand og sikring af modstandsdygtighed på lang sigt (gennem naturbaserede løsninger, vandbinding i landskabet, mindre vandintensive afgrøder, genbrug af vand) skal styrkes og integreres bedre med langsigtet strategisk planlægning af landbrugets tilpasning og modstandsdygtighed. Tiltag uden for den fælles landbrugspolitik via vandområdeplaner og planer vedrørende tørke og tilpasning vil også være vigtige i denne henseende.

Planerne udgør et betydeligt bidrag med hensyn til jordbundsbeskyttelse (idet der lægges vægt på jorderosion og indhold af organisk materiale) og, om end i mindre omfang, med hensyn til næringsstofforvaltning og vandkvalitet. Sammenlignet med tidligere kræver konditionalitet generelt jorddækning i længere tid, bedre jordbearbejdningspraksis og sædskifte og bredere bræmmer langs vandløb. Den omfatter også lovgivningsbestemte forvaltningskrav vedrørende fosfatforurening. De fleste medlemsstater har, ofte i betydelig grad, øget det areal, der er omfattet af frivillige foranstaltninger til forbedring af jordbundskvaliteten (47 % af EU's landbrugsjord, en stigning fra 15 % i 2021). Nogle af disse foranstaltninger forebygger direkte eller indirekte tab af næringsstoffer og fører til bedre vandkvalitet. De fleste strategiske planer omhandler luftkvalitet med fokus på investeringer og tilgange til anvendelse af næringsstoffer, som reducerer ammoniakemissionerne — men med begrænset arealdækning (6 % landbrugsjorden i EU).

Der er stadig store udfordringer med hensyn til status for biodiversiteten på landbrugsarealer. Denne fælles landbrugspolitik har givet disse udfordringer større fokus, hvilket afspejles i det udvidede naturområde, der kræves i henhold til den nye GLM-norm 8, og i støtten til at inddrage landbrugerne i frivillig beskyttelse eller genopretning af biodiversiteten på 31 % af EU's landbrugsjord (f.eks. gennem ekstensiv forvaltning af græsarealer og bevarelse af landskabselementer). Mere vidtrækkende økoordninger supplerer de ofte mere målrettede tema- eller områdespecifikke miljø- og klimavenlige landbrugsforpligtelser med muligheden for gradvise, men alligevel omfattende ændringer i landbrugspraksis generelt.

Alle strategiske planer bidrager i større eller mindre grad til opfyldelsen af de mål, der følger af EU's habitat- og fugledirektiver. Græsarealer i EU, der er beskyttet mod omlægning og pløjning, er vokset med 9 %, og frivillige foranstaltninger til forbedret forvaltning sigter mod at dække 25 % af Natura 2000-områderne. Målrettede ordninger vedrørende dyrearter (f.eks. foranstaltninger til støtte for sameksistens med store rovdyr) eller genopretning af levesteder vil bidrage til at opnå en gunstig bevaringsstatus. Betalinger, der kompenserer for restriktioner i Natura 2000-områder (som øger modtagernes accept af restriktionerne) vil potentielt nå ud til flere landbrugere, selv om der stadig er plads til at øge deres anvendelse yderligere. Mulighederne for at støtte bevarelsen af levesteder og dyrearter og støtte til foranstaltninger, der er identificeret i de prioriterede aktionsplaner ( 23 ), kunne imidlertid have været udnyttet bedre.

Selv om samarbejdet mellem landbrugere på landskabsplan stadig er underudviklet i nogle af planerne under den fælles landbrugspolitik, har det potentiale til at maksimere virkningerne af interventionerne. Der forventes større fordele ved resultatbaserede betalinger i nogle af planerne (hovedsagelig i forbindelse med græsarealer og enge). Beskyttelsen af vilde bestøvere er mere fremtrædende i planerne end i den foregående periode.

De strategiske planer anerkender den rolle, som multifunktionel og bæredygtig skovforvaltning spiller, men skovbrugsstøtte er ikke i centrum. Den øremærkede finansielle støtte er relativt lav (4,2 mia. EUR), fordi medlemsstaterne oftest støtter skovbrugssektoren med andre midler (f.eks. statsstøtte og nationale skovfonde), og nogle planer er ikke eksplicitte med hensyn til støtte.

2.3.Styrkelse af landdistrikternes socioøkonomiske struktur og dyrevelfærd

En tredjedel af EU's bedriftsledere var over 65 år i 2020, og deres gennemsnitsalder var 57 år. Medlemsstaterne anerkender, at dette er en udfordring for fødevaresikkerheden på lang sigt og livsgrundlaget for landdistrikterne, og de støtter fortsat generationsskiftet gennem en kombination af værktøjer, øremærkede ressourcer og prioritering af støtte. 

Planerne støtter ca. 377 000 unge landbrugere i at starte en virksomhed op. Dette er en stigning i de fleste medlemsstater. Selv om næsten alle strategiske planer overstiger det krævede minimum af finansiering, viser de absolutte pengebeløb, der ligger til grund for denne ambition, snarere en fortsættelse i forhold til den foregående periode. Der kan dog findes mere håndgribelige forbedringer i: målretning af ressourcerne, bedre udnyttelse af finansielle instrumenter, bedre udformning af individuelle instrumenter og kombineret anvendelse af instrumenter inden for en strategisk tilgang for at opnå en kumulativ virkning.

Etablering af tilskud og målrettet indkomststøtte er to centrale værktøjer, der i mange planer suppleres med højere investeringsintensitet, selv om der kun i begrænset omfang gøres brug af øremærkede investeringer for at hjælpe unge landbrugere med at forbedre deres konkurrenceevne og støtte til bedriftsoverførsler. Den øgede anvendelse af finansielle instrumenter som supplement til tilskud øger imidlertid den potentielle adgang til finansiering og mulighederne for at købe jord. Supplerende støtte til unge landbrugere varierer mellem de strategiske planer, men er et væsentligt supplement til grundindkomstbetalingerne og bidrager konsekvent til deres bedrifters økonomiske bæredygtighed.

Nogle behov på dette område behandles kun delvist i planerne, og der er her planlagt foranstaltninger på nationalt plan. Denne komplementaritet vil spille en central rolle med hensyn til at hjælpe unge med at gå ind i landbruget. Medlemsstaterne bør optimere samspillet med nationale politikker i betragtning af den vigtige rolle, som andre politikker spiller med hensyn til at fremme generationsskifte og imødekomme behovene i landdistrikterne (f.eks. i forbindelse med sundhed og uddannelse).

Landbrugets faldende andel af beskæftigelsen i landdistrikterne understreger betydningen af at skabe muligheder inden for landbrug, skovbrug og andre sektorer og dermed fremme iværksætterånden og den indbyrdes afhængighed mellem landdistrikter og byområder. Omkring en tredjedel af de strategiske planer yder etableringsstøtte til nye landbrugere for at lette adgangen generelt. Desuden afsættes der i planerne ressourcer til at skabe beskæftigelse i andre sektorer, selv om deres samlede bidrag til jobvæksten er temmelig begrænset. De planlagte foranstaltninger omfatter investeringer ikke kun i forarbejdning og markedsføring og oprettelse af virksomheder inden for landbrug og skovbrug, men også i turisme, bioøkonomi og sociale tjenester. Der er behov for andre EU-midler for fortsat at supplere finansieringen af den fælles landbrugspolitik i denne henseende.

Den nye sociale konditionalitet sikrer anstændige arbejdsvilkår og bidrager også til social inklusion. Betalingerne under den fælles landbrugspolitik kan nedsættes, hvis støttemodtagerne ikke overholder visse regler om gennemsigtige og forudsigelige arbejdsvilkår og sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen. Nogle få medlemsstater anvender allerede dette konditionalitetselement i 2023, og det bliver obligatorisk for alle i 2025.

Ligestilling mellem kønnene er for første gang en del af et af de specifikke mål for den fælles landbrugspolitik. Flere strategiske planer indeholder tilsagn om at gøre fremskridt på dette område i form af relevante betingelser for støtte (og dermed målrette den pågældende støtte) og ved at tilskynde kvinder til at deltage i aktiviteter inden for landbrug og udvikling af landdistrikter.

Lokale udviklingsstrategier, der gennemføres gennem LEADER, er et centralt (og normalt det eneste) redskab, der anvendes i planerne til at imødekomme landdistrikternes mange behov på områder som beskæftigelse, social inklusion, tjenesteydelser samt innovation og konkurrenceevne. Støtte til "intelligente landsbyer" inden for og uden for LEADER forventes at frigøre potentialet ved digital, social og teknologisk innovation i landdistrikterne. En større andel af midlerne til udvikling af landdistrikterne er blevet afsat til territoriale strategier, men de absolutte beløb, der er afsat til LEADER, er faldet, mens det overordnede ambitionsniveau med hensyn til dækning af befolkningen i landdistrikterne er steget. LEADER forventes at gøre mere med mindre. Der er behov for en yderligere indsats, der supplerer dette værktøj.

Nogle strategiske planer har indført eller øget deres indsats for at imødekomme behovene i forbindelse med tilgængeligheden i landdistrikterne, bedre basale tjenester og infrastruktur, men ambitionsniveauet er generelt faldet. Der er kun planlagt få foranstaltninger, der skal bidrage til at tackle mobiliteten i landdistrikterne (udelukkelse) og dekarboniseringen af transport i landdistrikterne. Der er også behov for yderligere støtte i form af andre EU-midler og nationale midler, der anvendes i landdistrikterne.

Der er et nyt fokus i den fælles landbrugspolitik på fødevaresystemernes bæredygtighedsudfordringer. De strategiske planer har et større ambitionsniveau med hensyn til dyrevelfærd, idet den planlagte støtte når op på 23 % af husdyrenhederne i EU ( 24 ) understøttet af mindst 6,3 mia. EUR (bortset fra investeringsstøtte) — en stigning i forhold til den seneste periode, som er ret betydelig i nogle medlemsstater. De strategiske planer er en reaktion på Kommissionens henstillinger fra 2020 om at forbedre dyrevelfærden, og de fleste af dem indeholder foranstaltninger, i det mindste i et vist omfang, for at forhindre halekupering af svin og fremme andre staldsystemer til æglæggende høner end bure. De fleste strategiske planer afsætter ressourcer til forbedring af staldområder og -forhold. De støtter også græsningspraksis i mejeri- og oksekødssektoren. Nogle af disse foranstaltninger kan også bidrage til at mindske afhængigheden af antimikrobielle stoffer.

Nogle strategiske planer lægger vægt på at reducere madspild, undertiden kombineret med bestræbelser på at bevare ressourcernes værdi — gennem investeringer, sektorprogrammer og samarbejde. Nogle planer identificerer også behov i forbindelse med forbrugernes bevidsthed om bæredygtig, sund og afbalanceret kost. Disse spørgsmål anses dog hovedsagelig for at blive håndteret uden for planerne.

2.4. Fremme af viden, innovation og digitalisering

Planerne anerkender den rolle, som et velfungerende landbrugsfagligt viden- og innovationsnetværk (AKIS) spiller med hensyn til at modernisere sektoren og dermed muliggøre et effektivt forvaltningssystem, der sikrer forbindelser mellem forskning (herunder Horisont Europa) og praksis.

Omfanget af videndeling og innovation forventes at stige. Om end i forskellig grad, støtter alle strategiske planer videnudveksling, og næsten alle omfatter støtte til innovationsprojekter, der understøtter alle specifikke mål for den fælles landbrugspolitik gennem EIP-AGRI ( 26 ), og antallet af operationelle EIP-grupper forventes at blive tredoblet i forhold til tidligere niveauer. En stor del af rådgivningen og uddannelsen vil være rettet mod kapacitet, viden og innovation i forbindelse med miljømæssig bæredygtighed. Den planlagte finansielle tildeling synes imidlertid ikke at stå mål med til den brede vifte af behov, der skal opfyldes for at fremskynde omstillingen.

Der er planlagt en særlig indsats for at støtte et mere ressourceeffektivt og videnbaseret landbrug gennem præcisionslandbrug, samarbejde og udveksling af viden om digitale spørgsmål. Sammenlignet med de udfordringer, som små og mellemstore bedrifter står over for, er planernes bidrag til at stimulere brugen af digitale teknologier dog fortsat ret begrænset. 

3.KONKLUSIONER

Denne vurdering bekræfter den reformerede fælles landbrugspolitiks vigtige rolle med hensyn til at støtte EU's landbrug i omstillingen til en bæredygtig landbrugsmodel og samtidig støtte landbrugernes indkomst og fødevaresikkerheden.

De nye strategiske planer under den fælles landbrugspolitik er et passende redskab til at forfølge de politiske mål under den fælles landbrugspolitik på en integreret måde, når medlemsstaterne bruger dem til at forberede sig og reagere på udfordringerne i deres områder, samtidig med at målene prioriteres, og de tilgængelige ressourcer anvendes på en effektiv og virkningsfuld måde.

Planerne viser fortsat støtte til landbrugsindkomst, økonomisk bæredygtighed og modstandsdygtighed i landbrugssektoren i hele EU. Betinget direkte indkomststøtte sammen med investeringer i modernisering er centrale elementer for landbrugets levedygtighed og fødevaresikkerheden i EU. Effektiviteten og målretningen heraf fortjener fortsat opmærksomhed.

Den stigende forekomst af ekstreme vejrforhold og global geopolitisk usikkerhed kræver en styrkelse af risikostyringsværktøjerne og en øget udbredelse heraf i hele Unionen gennem EU-ordninger eller nationale ordninger, som bør ledsages af proaktive foranstaltninger til at tackle de underliggende årsager og øge bedrifternes modstandsdygtighed på mellemlang sigt. Samtidig vil et stærkere fokus på bedrifternes rentabilitet, innovation, teknologi og digitalisering samt uddannelse, rådgivning og adgang til viden være afgørende.

De strategiske planer viser potentiale til at bidrage til modvirkning af klimaændringerne, navnlig ved at øge kulstofbindingen, mens udfordringerne i forbindelse med klimatilpasning kræver en mere holistisk og langsigtet tilgang, herunder relevant forvaltningspraksis og relevante investeringer.

Planerne viser fremskridt med hensyn til bæredygtig forvaltning af naturressourcerne, navnlig jordbunden, og mindskelse af afhængigheden af tilsætning af kemikalier. Der kan gøres en yderligere indsats med hensyn til bæredygtig vandanvendelse og emissioner af luftforurenende stoffer. Planerne har også potentiale til at bidrage til at standse og vende tabet af biodiversitet, forbedre økosystemtjenesterne og bevare levesteder og landskaber. Omfanget af biodiversitetsrelaterede behov kræver imidlertid større udbredelse af mere lovende ordninger (navnlig på EU's mere intensivt dyrkede areal) understøttet af tilstrækkelig finansiel støtte.

Der vil være behov for mere helhedsorienterede tilgange til specifikke sektorer, der omfatter deres økonomiske, sociale og miljømæssige sårbarheder og fordele: f.eks. at hjælpe husdyrbrug med at fortsætte med at reducere emissionerne og samtidig øge ekstensive husdyrbrugssystemers positive indflydelse på biodiversitet, kulstofbinding, landskaber, kulturarv og eksistensgrundlag i landdistrikterne.

Der er behov for en yderligere indsats for at støtte kvantificeringen af virkningerne af praksisser og investeringer, der støttes af de strategiske planer. Kommissionen arbejder på at udvikle de relevante metoder til vurdering af klimavirkningerne af foranstaltningerne i de strategiske planer.

Med det nye fokus på arbejdsvilkår i landbruget og opmærksomhed på kønsskævheder, bidrager de strategiske planer til at fremme social bæredygtighed. Planerne viser også, at der gøres en indsats for at puste nyt liv i landbruget — med en yngre generation og andre aktører uden for landbrugssektoren. Der lægges også større vægt på dyrevelfærd.

Større forventninger til reaktionerne på de mange forskellige socioøkonomiske behov i landdistrikterne kræver stor tiltro til LEADER og udvikling af intelligente landsbyer for at mindske udviklingsforskellene. Komplementaritet med andre EU-midler og nationale fonde og med lovgivning vil være afgørende for at imødekomme sådanne behov yderligere ( 27 ).

Resultatet af de strategiske planer vil i høj grad afhænge af landbrugssamfundets engagement. Der er behov for særlig opmærksomhed for at sikre en høj udbredelse af bæredygtige frivillige landbrugsmetoder (dvs. økoordninger og interventioner til udvikling af landdistrikterne), navnlig fordi det er en udfordring at sikre passende støtteniveauer i betragtning af inflationspresset og stigende offeromkostninger. Det er også vigtigt at dele viden og innovation. 

De overordnede fremskridt hen imod målene for den fælles landbrugspolitik og i sidste ende hen imod målene i den grønne pagt afhænger også af regler og/eller finansiel støtte uden for rammerne af de strategiske planer samt af andre eksterne faktorer såsom udviklingen på markederne og forbrugernes præferencer.

Kommissionen vil fortsat samarbejde med medlemsstaterne om at sikre en gnidningsløs gennemførelse af de strategiske planer, fastholde planernes overordnede ambition og finde passende løsninger, der gør det muligt at gøre fremskridt hen imod målene.

For at opfylde potentialet i de strategiske planer under gennemførelsen bør medlemsstaterne og Kommissionen være særligt opmærksomme på: styrkelse af færdigheder, uddannelse og rådgivningskapacitet på alle niveauer, fremme af udveksling af god praksis for bedre at vejlede medlemsstaterne og interessenterne, reduktion af den administrative byrde i forbindelse med specifikke interventioner og overvågning af gennemførelsen og resultaterne (samt om nødvendigt tilpasning af planerne).

(1) ()    Jf. forordningen om de strategiske planer under den fælles landbrugspolitik ( forordning (EU) 2021/2115 ).

(2) ()    I denne fase fremsatte Kommissionen henstillinger til hver enkelt medlemsstat, se COM(2020) 846 final .

(3) ()     Strategiske planer under den fælles landbrugspolitik (europa.eu) .

(4) ()    Henholdsvis COM(2020) 381 final og COM(2020) 380 final .

(5) ()    Artikel 100 i forordningen om strategiske planer under den fælles landbrugspolitik.

(6) ()    Artikel 141, stk. 2, og betragtning 124 i forordningen om strategiske planer under den fælles landbrugspolitik.

(7) ()    Medlemsstaterne har hver én strategisk plan, bortset fra Belgien, som har to: en for Flandern og en for Vallonien.

(8) ()    Jf. Approved 28 CAP Strategic Plans (2023-2027), Summary overview for 27 Member States, Facts and figures , 2023.

(9) ()    (Ecorys et al., 2023) Mapping and Analysis of CAP Strategic Plans, Assessment of joint efforts for 2023-2027 .

(10) ()    Jf. Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2022/1317 . Alle medlemsstater med undtagelse af to gjorde brug af fravigelserne. Ud af disse var der to medlemsstater, der kun gjorde brug af fravigelserne vedrørende vekseldrift.

(11) ()    I 2023 har Kommissionen allerede modtaget 18 ændringsforslag fra 15 medlemsstater. Pr. 4. oktober 2023 har Kommissionen allerede vedtaget ni ændringer.

(12) ()     COM(2021) 815 final .

(13) ()    Artikel 134, 140 og 141 i forordningen om strategiske planer under den fælles landbrugspolitik.

(14) ()    Konditionalitet omfatter de lovgivningsbestemte forvaltningskrav i henhold til EU-lovgivningen uden for den fælles landbrugspolitik og normerne for god landbrugs- og miljømæssig stand af jord (GLM) i henhold til lovgivningen om den fælles landbrugspolitik.

(15) ()    Jf. Payments in areas with natural constraints – Overview and socio-economic and environmental features of farming in ANC areas based on FADN data , juli 2023, Europa-Kommissionen, GD for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter, Bruxelles.

(16) ()    Andre sektorer end frugt og grøntsager, biavl, vin, humle, olivenolie og spiseoliven.

(17) ()    Standarderne gælder for forskellige andele af jord afhængigt af deres specifikke formål.

(18) ()    Dette omfatter støtte til dyrevelfærd.

(19) ()    Arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse og skovbrug, jf. den konsoliderede tekst til LULUCF-forordningen ( forordning (EU) 2018/841 ).

(20) ()    Jf. den konsoliderede tekst til forordningen om indsatsfordeling ( forordning (EU) 2018/842 ).

(21) ()    I henhold til artikel 120 i forordningen om strategiske planer under den fælles landbrugspolitik.

(22) ()    Jf. konsolideret tekst til direktiv 2000/60/EF .

(23) ()    I henhold til artikel 8 i habitatdirektivet (Rådets direktiv 92/43/EØF) for den flerårige finansielle ramme for perioden 2021-2027.

(24) ()    Den faktiske differentiering af støtten efter husdyr vil blive kendt ved gennemførelsen, ligesom der vil blive fremlagt yderligere oplysninger om den praksis, der støttes.

(25) ()    Jf. (konsoliderede) tekster til henholdsvis forordning (EU) 2019/6 og forordning (EU) 2019/4 .

(26) ()    Det europæiske innovationspartnerskab for landbrugets produktivitet og bæredygtighed.

(27) ()    Kommissionens rapport i 2024 om den langsigtede vision for EU's landdistrikter vil omfatte overvejelser om, hvordan støtten til landdistrikterne kan øges.