РЕШЕНИЕ НА СЪДА

31 март 1971 година(*)

„Европейско споразумение за работата на екипажите на превозните средства, извършващи международен сухопътен транспорт“

[?]

По дело 22/70,

Комисия на Европейските общности, за която се явява г‑н Gérard Olivier, заместник генерален директор на нейната правна служба, в качеството на представител, със съдебен адрес в Люксембург: г‑н Emile Reuter, юридически съветник на Комисията, 4, boulevard Royal,

жалбоподател,

срещу

Съвет на Европейските общности, за който се явява Ernst Wohlfart, юридически съветник на Съвета, генерален директор в генералния секретариат, в качеството на представител, подпомаган от г‑н Jean-Pierre Puissochet, директор в генералния секретариат на Съвета, със съдебен адрес в Люксембург: г‑н J. N. Van den Houten, директор на правната служба на Европейската инвестиционна банка, 2, place de Metz,

ответник,

с предмет искане за отмяна на разискванията на Съвета от 20 март 1970 г. във връзка с преговорите и със сключването от държавите — членки на Европейската икономическа общност, на Европейското споразумение за работата на екипажите на превозните средства, извършващи международен сухопътен транспорт,

СЪДЪТ,

в състав: г‑н R. Lecourt, председател, г‑н A. M. Donner и г‑н A. Trabucchi, председатели на състави, г‑н R. Monaco, г‑н J. Mertens de Wilmars, г‑н P. Pescatore (докладчик) и г‑н H. Kutscher, съдии,

генерален адвокат: г‑н Dutheillet de Lamothe,

секретар: г‑н A. Van Houtte,

постанови настоящото

Решение

[?]

1        С жалба, подадена на 19 май 1970 г., Комисията на Европейската общност иска отмяната на разискванията на Съвета от 20 март 1970 г. във връзка с преговорите и със сключването от държавите — членки на Общността, в рамките на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации на Европейското споразумение за работата на екипажите на превозните средства, извършващи международни автомобилни превози (AETR).

2        Съветът прави предварително възражение за недопустимост на жалбата, като оспорва квалификацията на спорните разисквания като обжалваем акт по смисъла на член 173, първа алинея от Договора.

3        Тази квалификация се определя в зависимост от това кой е бил към съответната дата органът, оправомощен да води преговори и да сключи споразумението.

4        Правното действие на разискванията е различно в зависимост от това дали те се разглеждат като упражняване на правомощия, предоставени на Общността, или като проява на координация между държавите-членки в упражняването на правомощия, които остават възложени на тях.

5        Следователно, за да се вземе решение по възражението за недопустимост, е необходимо предварително да се установи дали към датата на провеждане на спорните разисквания правомощията за водене на преговори и за сключване на споразумението са били възложени на Общността или на държавите-членки.

 І – По предварителния въпрос

6        Комисията преценява, че като възлага широко определени правомощия на Общността с оглед на прилагането на общата политика в областта на транспорта, член 75 от Договора трябва да се прилага както към външните отношения, така и към вътрешните мерки в посочената област.

7        Полезното действие на тази разпоредба би било застрашено, ако правомощията, които тя предоставя, по-конкретно правото за определяне на „други подходящи разпоредби“ по смисъла на параграф 1, буква в) от горепосочения член, не биха се разпростирали по отношение на сключването на договори с трети страни.

8        Макар и първоначално това правомощие да не е обхващало областта на транспорта в нейната цялост, в хода на прилагането на общата политика в тази област обаче се проявява тенденция към превръщането му в общо и изключително правомощие.

9        Съветът от своя страна изтъква, че щом като Общността разполага единствено с възложени правомощия, то правомощия за сключване на договори с трети страни могат да се предполагат само ако са изрично предвидени в Договора.

10      По-конкретно член 75 се отнасял само до вътрешните мерки на Общността и не можело да бъде тълкуван като предоставящ правомощия за сключване на международни споразумения.

11      Дори това да не е така, такова правомощие не би могло да бъде общо и изключително, а най-много съпътстващо правомощието на държавите-членки.

12      При липсата на конкретни разпоредби в Договора, отнасящи се до преговорите и сключването на международни договори в областта на транспортната политика — категория, към която AETR се отнася по същество — би трябвало да се приложи общата система на правото на Общността в областта на отношенията с трети държави.

13      Член 210 предвижда, че „Общността е юридическо лице“.

14      Тази разпоредба, записана в началото на част шеста от Договора, озаглавена „Общи и заключителни разпоредби“, означава, че във външните си отношения Общността разполага с правомощието да установява договорни отношения с трети държави по отношение на целия обхват от цели, определени в част първа от Договора, чието продължение е част шеста.

15      За да бъдат определени правомощията на Общността в определен случай да сключва международни договори, следва да бъде взета предвид цялата система на Договора, както и неговите материални разпоредби.

16      Такова правомощие произтича не само от изрично възлагане от Договора, какъвто е случаят с членове 113 и 114 относно тарифните и търговските споразумения и с член 238 относно споразуменията за асоцииране, но може също да бъде изведено от други разпоредби на Договора и от актове, приети от институциите на Общността в рамките на тези разпоредби.

17      По-конкретно, всеки път, когато с оглед прилагане на предвидена в Договора обща политика Общността приема разпоредби, установяващи общи правила независимо от тяхната форма, държавите-членки вече не са в правото си, независимо дали действат индивидуално или дори колективно, да поемат задължения към трети държави, които засягат тези норми.

18      Когато тези общи правила бъдат въведени, само Общността е в състояние да поема и да изпълнява, с действие в областта на прилагане на общностния правопорядък в нейната цялост, договорените задължения по отношение на трети държави.

19      Следователно по отношение на прилагането на разпоредбите на Договора системата от вътрешни мерки на Общността не може да бъде отделена от тази на външните отношения.

20      Съгласно член 3, буква д) приемането на обща политика в областта на транспорта е изрично посочено като една от целите на Общността.

21      Съгласно член 5 държавите-членки трябва, от една страна, да предприемат всички необходими мерки, за да осигурят изпълнението на задълженията, произтичащи от Договора или от актове на институциите, и от друга страна, да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Договора.

22      От свързания прочит на тези разпоредби следва, че доколкото нормите на Общността са приети за постигане на целите на Договора, извън рамките на институциите на Общността държавите-членки не могат да поемат задължения, които могат да засегнат тези норми или да променят техния обхват.

23      Съгласно член 74 целите на Договора в областта на транспорта се осъществяват в рамките на обща политика.

24      В това отношение член 75, параграф 1 възлага на Съвета да определя общи правила и в допълнение „други подходящи разпоредби“.

25      Съгласно буква а) от същата разпоредба тези общи норми са приложими по отношение на „международния транспорт от или към територията на държава-членка или преминаващ през територията на една или повече държави-членки“.

26      Тази разпоредба се отнася едновременно до транспорта от или към трети държави по отношение на тази част от пътуването, която се извършва на територията на Общността.

27      Това предполага, че правомощията на Общността се разпростират по отношение на правоотношенията, възникващи по силата на международното право, и следователно предполагат необходимостта от договори в посочената област със съответните трети държави.

28      Независимо от това, че членове 74 и 75 не предоставят изрично на Общността правомощие в областта на сключването на международни споразумения, с влизането си в сила на 25 март 1969 г. Регламент 543/69 на Съвета за хармонизиране на някои разпоредби в социалната област в областта на сухопътния транспорт (ОВ L 77, стр. 49) възлага на Общността правомощието да сключва всякакви споразумения с трети държави, отнасящи се до предмета, уреждан от този регламент.

29      Това възлагане на правомощия всъщност е изрично предвидено в член 3 от горепосочения регламент, който предвижда, че: „Общността започва преговорите, които са необходими за прилагане на този регламент, с трети държави“.

30      Тъй като предметът на споразумението попада в обхвата на Регламент 543/69, Общността е била компетентна да преговаря и да сключи съответното споразумение от момента на влизане в сила на този регламент.

31      Тази компетентност на Общността изключва възможността за съвместна компетентност с държавите-членки, доколкото всички стъпки, предприети извън рамките на институциите на Общността, биха били несъвместими с единството на общия пазар и с еднаквото прилагане на правото на Общността.

32      Въпросът за допустимостта следва да бъде разрешен именно в светлината на това правно положение.

 ІІ – По допустимостта на жалбата

33      Допустимостта на жалбата се оспорва от Съвета с различни доводи, изведени от квалификацията на спорните разисквания и при условията на евентуалност от липсата на интерес от страна на Комисията, от нейното предходно поведение и от факта, че жалбата е подадена със закъснение;

 а) Правно основание, изведено от квалификацията на разискванията от 20 март 1970 г.

34      Съветът счита, че разискванията от 20 март 1970 г. не съставляват обжалваем акт по смисъла на първо изречение от първа алинея от член 173.

35      Тези разисквания не представлявали регламент, решение или директива по смисъла на член 189 нито по своята форма, нито по своето съдържание.

36      Те не били нищо повече от политическо съгласуване между държавите-членки в рамките на Съвета, което поради това не предоставяло права, не налагало задължения, нито изменяло каквото и да било правно положение.

37      Тази квалификация се налагала още повече, тъй като в случай на спор между институциите допустимостта трябва да бъде преценявана особено стриктно.

38      Съгласно член 173 Съдът осъществява контрол относно законосъобразността на „актовете на Съвета […], с изключение на препоръките или становищата“.

39      Като изключва от възможността за подаване на жалба за отмяна, предоставена на държавите-членки и на институциите, единствено „препоръките или становищата“, които съгласно последната алинея от член 189 нямат задължителен характер, член 173 определя като обжалваеми актове всички разпоредби, приети от институциите и предназначени да произведат правно действие.

40      Целта на това обжалване е да осигури, както се изисква в член 164, спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договора.

41      Би било несъвместимо с тази цел условията за допустимост на жалбата да бъдат тълкувани дотолкова ограничително, че възможността за такова производство да бъде ограничена единствено до посочените в член 189 видове актове.

42      Поради това възможността за подаване на жалба за отмяна трябва да съществува по отношение на всички приети от институциите разпоредби, които са предназначени да произведат правно действие, независимо от тяхното естество или форма.

43      Характерът на спорните разисквания трябва да бъде квалифициран именно в светлината на гореизложеното.

44      На заседанието от 20 март 1970 г., след обмяна на становища между неговите членове и представителя на Комисията Съветът приема съвкупност от „заключения“ относно позицията, която следва да бъде възприета от правителствата на държавите-членки в решаващите преговори за AETR.

45      Тези разисквания са свързани по същество, от една страна, с целта, а от друга — с преговорната процедура.

46      По отношение на преследваната цел Съветът определя преговорна позиция, която се състои в това споразумението AETR да се адаптира към разпоредбите на регламента на Общността, с изключение на определено дерогиране от този регламент, което би следвало да бъде прието от Общността.

47      Имайки предвид така определения предмет, Съветът отправя покана до Комисията да представи пред него в подходящия момент и съгласно разпоредбите на член 75 от Договора необходимите предложения за изменението на Регламент № 543/69.

48      По отношение на преговорната процедура Съветът решава в съответствие със стратегията, приета на предишните си заседания, че преговорите ще бъдат водени и приключени от шестте държави-членки, които ще станат договарящи страни по AETR.

49      В хода на преговорите и на сключването на споразумението държавите ще действат съвместно и постоянно ще координират позициите си в съответствие с обичайните процедури, в тясно сътрудничество с институциите на Общността, като в качеството на говорител ще бъде делегацията на държавата-членка, която председателства Съвета.

50      От протоколите не е видно Комисията да излага каквито и да е възражения във връзка с определената от Съвета цел на преговорите.

51      Тя обаче изразява изрична резерва по отношение преговорната процедура, като заявява, че според нея приетата от Съвета позиция не е в съответствие с Договора, и по-конкретно с член 228.

52      От гореизложеното следва, че разискванията в Съвета са третирали въпрос, който попада в правомощията на Общността, и че поради това държавите-членки не са могли да действат извън рамката на общите институции.

53      Така, доколкото се отнасят до определения от Съвета предмет на преговорите, разискванията от 20 март 1970 г. не биха могли да бъдат просто израз или признаване на доброволна координация, а са били предназначени да определят линия на поведение, обвързваща едновременно институциите и държавите-членки и предназначена впоследствие да намери отражение в съдържанието на регламента.

54      В частта от заключенията си относно преговорната процедура Съветът приема разпоредби, които могат евентуално да доведат до дерогиране от предвидената от Договора процедура на преговори с трети държави и на сключване на договори.

55      Следователно разискванията от 20 март 1970 г. са породили определени правни последици както за отношенията между Общността и държавите-членки, така и за отношенията между институциите.

 б) Допълнителни правни основания, свързани с допустимостта

56      Съветът изтъква, че анализът на последиците, които могат да възникнат от отмяната на разискванията от 20 март 1970 г., потвърждавал факта, че последните са лишени от каквото и да е правно действие.

57      Като заличи констатацията за координация между държавите-членки, такава отмяна нямало да породи никакви последици по отношение на реалния характер на тази координация, нито по отношение на последващото действие на тези държави в рамките на преговорите за AETR.

58      Следователно жалбата на Комисията била лишена от интерес, поради това че не можела да постигне своята цел.

59      Съгласно член 174 „ако искът [другаде в текста: жалбата] е добре обоснован[а], Съдът обявява атакувания акт за недействителен“.

60      В такава хипотеза, щом като отменените от Съда разисквания би следвало да бъдат считани за несъществуващи, страните по спора би следвало да бъдат възстановени в предишното положение и би следвало да обсъдят отново спорните въпроси, за да ги разрешат в съответствие с общностното право.

61      Следователно интересът на Комисията от продължаване на делото бил безспорен.

62      Съветът счита освен това, че Комисията вече няма процесуална легитимация, като се има пред вид, че самата тя била отговорна за спорната ситуация, като не е предприела в подходящото време мерките, необходими за упражняване на правомощията на Общността, чрез представяне на подходящите предложения пред Съвета.

63      Независимо от това обаче, след като въпросите, поставени от Комисията пред Съда, са свързани с институционалното устройство на Общността, допустимостта на жалбата не можело да бъде поставяна в зависимост от предходни пропуски или грешки от страна на жалбоподателя.

64      Още повече че преценката на повдигнатите от Съвета възражения може да бъде направена единствено като част от разглеждането на спора по същество.

65      В заключение Съветът прави възражение и за подаването на жалбата със закъснение, поради факта че в разискванията от 20 март 1970 г. само били изложени повторно принципите, установени на предишните заседания на Съвета, последното от които се е състояло на 17 и 18 март 1969 г.

66      Разискванията от 20 март 1970 г. обаче не могат да бъдат считани за обикновено потвърждение на предходни разисквания, щом като Регламент № 543/69 от 25 март 1969 година е внесъл решаваща промяна в разпределението на правомощията между Общността и държавите-членки по отношение на предмета на започналите преговори.

67      Поради всички изложени съображения жалбата е допустима.

 ІІІ – По съществото на спора

68      Комисията оспорва по същество действителността на разискванията от 20 март 1970 г. на основание, че те съдържат нарушения на правилата от Договора, и по-конкретно на членове 75, 228 и 235 относно разпределението на правомощията между Съвета и Комисията, и следователно на правата, които Комисията е трябвало да упражни в преговорите за AETR.

 а) Правно основание, изведено от нарушение на членове 75 и 228

69      Комисията изтъква, че от гледна точка на правомощията, възложени на Общността по член 75, AETR е трябвало да бъде преговаряно и сключено от Общността в съответствие с общностната процедура, определена в член 228, параграф 1.

70      Независимо от това, че по силата на тези разпоредби Съветът може да решава във всеки отделен случай дали е полезно да сключи договор с трети държави, той не можел обаче дискреционно да решава дали е уместно да се предпочете междуправителственият или общностният метод.

71      Като е решил да приложи междуправителствения метод, Съветът бил направил невъзможно за Комисията да изпълни възложената ѝ от Договора мисия в областта на преговорите с трети държави.

72      При липсата на специални разпоредби в Договора, приложими към преговарянето и влизането в сила на обсъжданото споразумение, приложимите правила следва да бъдат изведени от съвкупността на членовете от Договора, които се отнасят до започналите преговори във връзка с AETR.

73      Разпределението на правомощията между институциите на Общността за преговаряне и влизане в сила на AETR трябва да бъде определено, като бъдат взети предвид както разпоредбите, отнасящи се до общата транспортна политика, така и тези, които уреждат сключването на споразумения от Общността.

74      Съгласно член 75, параграф 1 от компетентност на Съвета е по предложение на Комисията и след консултации с Икономическия и социален комитет и с Асамблеята да определя подходящите разпоредби чрез регламент или по друг начин за целите на прилагането на общата транспортна политика.

75      Съгласно член 228, параграф 1, когато договорите трябва да бъдат сключени с една или повече трети държави или с международна организация, преговорите за такива договори следва да бъдат провеждани от Комисията и сключвани от Съвета, освен ако на Комисията не бъдат предоставени по-широки правомощия.

76      В допълнение, доколкото преговорите са водени в рамките на Икономическата комисия на Обединените нации за Европа, следва също да бъде взет предвид член 116, първа алинея, съгласно която от края на преходния период държавите-членки „в рамките на международните организации с икономически характер предприемат само съвместни действия“, като прилагането на тези съвместни действия е от компетентност на Съвета, който взема решение по предложение на Комисията.

77      От свързания прочит на тези отделни разпоредби е видно, че когато става дума за предмет от областта на общите политики, във всички случаи държавите-членки са задължени да действат съвместно в защита на интересите на Общността.

78      Това изискване за съвместно действие е спазено при провеждане на разискванията от 20 март 1970 г., които в това отношение не дават основание за критика.

79      По отношение на останалото, от съвкупността на тези разпоредби, и по-конкретно от член 228, параграф 1, е видно, че правото за сключване на споразумението принадлежи на Съвета.

80      Комисията от своя страна е трябвало да се включи по два начина, от една страна, като упражни произтичащото за нея от член 75, параграф 1 и член 116, първа алинея право да прави предложения, а от друга страна, в качеството на преговарящ съгласно член 228, параграф 1, първа алинея.

81      Независимо от това обаче, това разпределение на правомощия между институциите е щяло да бъде необходимо само ако преговорите са започнали по време, когато възлагането на правомощия на Общността е било в сила или на основание на самия Договор, или на основание на приети от институциите разпоредби.

82      В това отношение следва да се отбележи, че един първи вариант на AETR е изготвен през 1962 г., в период, когато поради недостатъчното развитие на общата транспортна политика правомощието да сключат това споразумение са имали държавите-членки.

83      Етапът на преговорите, част от който са спорните разисквания, не е имал за предмет изработването на ново споразумение, а само внасянето във варианта от 1962 г. на промените, необходими за да се даде възможност за ратифициране на споразумението от всички договарящи страни.

84      В това отношение преговорите за AETR се характеризират с факта, че тяхното начало и значителна част от извършената работа в рамките на Икономическата комисия за Европа предхождат възлагането на правомощия на Общността с Регламент № 543/69.

85      Следователно е видно, че на 20 март 1970 г. Съветът е взел решение във връзка със ситуация, по отношение на която той вече не е разполагал с пълната свобода на действие в отношенията с трети държави, участващи в същите преговори.

86      Да се заяви пред третите държави на този етап на преговорите с тях, че е налице ново разпределение на правомощията в Общността, би могло да застраши успешния изход от преговорите, както всъщност признава представителят на Комисията в хода на разискванията в Съвета.

87      При тази ситуация двете институции, чиито правомощия са пряко засегнати, а именно Съветът и Комисията, е трябвало да постигнат споразумение в съответствие с член 15 от Договора от април 1965 година за създаване на Единен съвет и Единна комисия на Европейските общности относно подходящите методи на сътрудничество, с цел да се гарантира най-ефективната защита на интересите на Общността.

88      Видно от протокола за заседанието от 20 март 1970 г., Комисията не се е възползвала формално от правото си да представи предложения, съгласно членове 75 и 116.

89      Тя не е поискала и обикновеното прилагане на член 228, параграф 1 по отношение на своето право да преговаря.

90      Поради това следва да бъде прието, че при провеждането на преговорите и едновременното сключване на споразумението по начин, определен от Съвета, държавите-членки са действали и продължават да действат в интерес и от името на Общността, в съответствие със своите задължения по член 5 от Договора.

91      Оттук следва, че при тези обстоятелства, като е взел решение за съвместно действие от страна на държавите-членки, Съветът не е нарушил задълженията си по членове 75 и 228.

92      По тези причини правното основание следва да бъде отхвърлено.

 б) Други правни основания, изтъкнати от Комисията (член 235; липса на мотиви)

93      При условията на евентуалност Комисията изтъква, че с оглед на изискванията във връзка с прилагането на общата транспортна политика Съветът е трябвало, щом като не е основал действието си на член 75, поне да се възползва от предоставените му по член 235 правомощия.

94      От своя страна Съветът счита, че след като възможността за съвместно действие на държавите-членки е била на разположение, не е било необходимо да се прибягва до тази разпоредба и че впрочем Комисията никога не е вземала инициатива за представяне на предложение по този въпрос, както се изисква от цитираната разпоредба.

95      Независимо от това, че член 235 оправомощава Съвета да предприеме всички „подходящи мерки“ също и в областта на външните отношения, той не създава задължение, а предоставя на Съвета възможност, чието неизползване не може да се отрази на действителността на разискванията.

96      Следователно това правно основание трябва да бъде отхвърлено.

97      Комисията изтъква освен това, че обжалваните разисквания не сочат никакво правно основание и не съдържат излагане на мотивите.

98      Обхватът на тези изисквания, предвидени в член 190 по отношение на регламентите, директивите и решенията, не може да бъде разширяван по отношение на мерки от особено естество, каквито се разискванията от 20 март 1970 г.

99      Всъщност участието на Комисията в самата работа на Съвета ѝ предоставя всички правни гаранции, които член 190 има за цел да гарантира на трети страни, заинтересовани от посочените в него актове.

100    Поради това жалбата следва да бъде отхвърлена.

 ІV – По съдебните разноски

101    По силата на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

102    По настоящото дело никоя от страните не e направила искане за възлагане на съдебните разноски.

103    Поради това всяка от страните понася направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения,

предвид материалите по делото,

след като изслуша доклада на съдията докладчик,

след като изслуша устните състезания на страните,

след като изслуша заключението на генералния адвокат,

предвид Договора за създаване на Европейската икономическа общност, и по-конкретно членове 3, 5, 6, 74, 75, 111, 113, 114, 116, 164, 173, 174, 189, 190, 210, 228, 235 и 238, както и член 15 от Договора от 8 април 1965 година за създаване на Единен съвет и Единна комисия на Европейските общности,

предвид Процедурния правилник на Съда на Европейските общности

СЪДЪТ,

като отхвърля всички останали искания, допълнителни или противоречиви,

реши:

1)      Отхвърля жалбата;

2)      Всяка от страните понася направените от нея съдебни разноски.

Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 31 март 1971 година.

* Език на производството: френски.