1

Mediante el presente recurso de casación, Hungría solicita que se anule la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 25 de abril de 2018, Hungría/Comisión (T‑554/15 y T‑555/15, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2018:220), mediante la que este desestimó sus recursos en los que solicitaba la anulación, por una parte, de la Decisión C(2015) 4805 final de la Comisión, de 15 de julio de 2015, relativa a la ayuda estatal SA. 41187 (2015/NN) — Hungría — Contribución sanitaria de las empresas del sector del tabaco (DO 2015, C 277, p. 24), y, por otra, de la Decisión C(2015) 4808 final de la Comisión, de 15 de julio de 2015, relativa a la ayuda estatal SA. 40018 (2015/C) (ex 2014/NN) — Modificación de 2014 de la tasa de inspección de la cadena alimentaria en Hungría (DO 2015, C 277, p. 12) (en lo sucesivo, «Decisiones controvertidas»), en la medida en que ordenan la suspensión de la aplicación del tipo impositivo progresivo, respectivamente, de la contribución sanitaria de las empresas del sector del tabaco y de la tasa de inspección de la cadena alimentaria, tal como resultan de la Ley n.o XCIV de 2014 sobre la contribución sanitaria de las empresas del sector del tabaco y de la modificación de 2014 de la Ley n.o XLVI de 2008 sobre la cadena alimentaria y su supervisión oficial.

2

El considerando 12 del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 1999, L 83, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.o 734/2013 del Consejo, de 22 de julio de 2013 (DO 2013, L 204, p. 15) (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 659/1999»), tiene el siguiente tenor:

«Considerando que, en casos de ayuda ilegal, la Comisión debe poder obtener toda la información necesaria para adoptar una decisión y para restablecer inmediatamente, cuando sea pertinente, una situación de competencia sin falseamiento; que conviene, por lo tanto, facultar a la Comisión para que adopte medidas provisionales dirigidas al Estado miembro interesado; que estas medidas provisionales pueden consistir en requerimientos de información, de suspensión o de recuperación de la ayuda; que, en caso de que se desatienda un requerimiento de información, la Comisión debe estar facultada para pronunciarse con arreglo a la información disponible y, en caso de que se desatiendan los requerimientos de suspensión o de recuperación, debe poder recurrir directamente al Tribunal de Justicia con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del artículo [108 TFUE]».

3

El artículo 3 de este Reglamento, titulado «Cláusula de efecto suspensivo», dispone:

«La ayuda que deba notificarse a tenor de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 2 no podrá llevarse a efecto antes de que la Comisión adopte o deba considerarse que ha adoptado una decisión autorizando dicha ayuda.»

4

A tenor del artículo 4 de dicho Reglamento, titulado «Examen previo de la notificación y decisiones de la Comisión»:

«1.   La Comisión procederá al examen de la notificación desde el momento de su recepción. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8, la Comisión adoptará una decisión con arreglo a lo establecido en los apartados 2, 3 o 4.

2.   Cuando, tras un examen previo, la Comisión compruebe que la medida notificada no constituye una ayuda, lo declarará mediante decisión.

3.   Si, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo [107 TFUE], no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado [interior], decidirá que la medida es compatible con el mercado [interior] (denominada en lo sucesivo “decisión de no formular objeciones”). La decisión especificará la excepción del Tratado que haya sido aplicada.

4.   Si, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado [interior], decidirá incoar el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo [108 TFUE] (denominada en lo sucesivo “decisión de incoar el procedimiento de investigación formal”).

[…]»

5

El capítulo III del Reglamento n.o 659/1999, titulado «Procedimiento aplicable a las ayudas ilegales», comprende los artículos 10 a 14 de este último. El artículo 10 de dicho Reglamento establece:

«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 20, la Comisión podrá examinar, por iniciativa propia, información procedente de cualquier fuente respecto a [una] supuesta ayuda ilegal.

[…]

2.   En caso necesario, la Comisión solicitará información al Estado miembro interesado. […]»

6

El artículo 11 de dicho Reglamento, titulado «Requerimiento para suspender la concesión de la ayuda o para recuperarla provisionalmente», dispone lo siguiente:

«1.   La Comisión, tras ofrecer al Estado miembro interesado la oportunidad de presentar sus observaciones, podrá requerir a dicho Estado miembro, mediante decisión, que suspenda toda concesión de ayuda ilegal en tanto en cuanto aquella no se pronuncie sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado [interior] (denominada en lo sucesivo “requerimiento de suspensión”).

2.   La Comisión, tras ofrecer al Estado miembro interesado la oportunidad de presentar sus observaciones, podrá requerir a dicho Estado miembro, mediante decisión, que recupere provisionalmente toda ayuda ilegal en tanto en cuanto la Comisión no se pronuncie sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado [interior] (denominada en lo sucesivo “requerimiento de recuperación”) si concurren las circunstancias siguientes:

Esta recuperación se efectuará con arreglo al procedimiento establecido en los apartados 2 y 3 del artículo 14. Después de que efectivamente se haya recuperado la ayuda, la Comisión adoptará una decisión dentro de los plazos que sean de aplicación a las ayudas notificadas.

La Comisión podrá autorizar al Estado miembro a acompañar el reembolso de la ayuda del pago de una ayuda de salvamento a la empresa de que se trate.

Las disposiciones del presente apartado únicamente se aplicarán a las ayudas ilegales ejecutadas tras la entrada en vigor del presente Reglamento.»

7

A tenor del artículo 12 del mismo Reglamento, titulado «Incumplimiento de la decisión de requerimiento»:

«Si el Estado miembro no cumple un requerimiento de suspensión o un requerimiento de recuperación, la Comisión estará facultada, al tiempo de examinar el fondo del asunto basándose en la información disponible, para someter directamente el asunto al Tribunal de Justicia solicitando que se declare que esta inobservancia constituye una violación del Tratado.»

8

El artículo 13, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 establece:

«El examen de la presunta ayuda ilegal deberá terminar con una decisión de conformidad con los apartados 2, 3 o 4 del artículo 4. En el caso de las decisiones de iniciar el procedimiento de investigación formal, el procedimiento se terminará mediante una decisión en virtud del artículo 7. Si un Estado miembro incumple un requerimiento de información, esta decisión se adoptará basándose en la información disponible.»

9

Mediante la Ley n.o XCIV de 2014 sobre la contribución sanitaria de las empresas del sector del tabaco, el Parlamento húngaro introdujo una nueva tasa calculada según un tipo progresivo sobre el volumen de negocios anual de las empresas que obtuvieran al menos el 50 % de su volumen de negocios de la producción o de la comercialización de las labores de tabaco. Asimismo, introdujo un tipo de gravamen progresivo, mediante la modificación de 2014 de la Ley n.o XLVI de 2008 sobre la cadena alimentaria y su supervisión oficial, en la tasa de inspección de la cadena alimentaria sobre el volumen de negocios de las entidades que comercializan bienes de consumo corriente.

10

Mediante respectivos escritos de 17 de marzo y de 13 de abril de 2015, la Comisión informó a las autoridades húngaras de que, a su juicio, el tipo progresivo de la tasa de inspección de la cadena alimentaria, por una parte, y el de la contribución sanitaria, así como la reducción de dicha contribución en caso de inversiones, por otra, conllevaban tratar de manera diferente a empresas que se hallaban en una situación comparable, de suerte que podían considerarse constitutivas de ayudas de Estado incompatibles con el mercado interior. En ambos escritos la Comisión hizo referencia a la posibilidad de dirigir a Hungría un requerimiento de suspensión, sobre la base del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, e instó a este Estado miembro a formular observaciones sobre la posible aplicación de tal requerimiento. Mediante escritos de 16 de abril y de 12 de mayo de 2015, las autoridades húngaras respondieron que, a su modo de ver, las medidas en cuestión no constituían ayudas de Estado.

11

Mediante las decisiones controvertidas, la Comisión, en cada uno de los asuntos, por un lado, decidió incoar el procedimiento de investigación formal en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, y, por otro, de conformidad con el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, requirió a Hungría para que suspendiera la ejecución de las medidas fiscales en cuestión.

12

El 4 de julio de 2016, la Comisión adoptó sendas Decisiones por las que ponía fin a los procedimientos de investigación formal incoados, en los que concluyó que las medidas controvertidas eran ilegales e incompatibles con el mercado interior.

13

Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 25 de septiembre de 2015, Hungría interpuso un recurso contra cada una de las Decisiones controvertidas en tanto en cuanto ordenan la suspensión de la aplicación del tipo impositivo progresivo, respectivamente, de la contribución sanitaria y de la tasa de inspección de la cadena alimentaria y la suspensión de la reducción de la contribución sanitaria en caso de inversiones.

14

Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó ambos recursos.

15

Mediante el presente recurso de casación, Hungría solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida, estime las pretensiones deducidas en primera instancia y condene en costas a la Comisión.

16

Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 15 de octubre de 2018, se admitió la intervención de la República de Polonia en apoyo de Hungría.

17

La Comisión solicita que se desestime el recurso de casación, se condene en costas a Hungría y se condene a la República de Polonia a cargar con las costas relativas a la intervención.

18

La Comisión opone al Gobierno húngaro una excepción de inadmisibilidad, alegando que no expone con claridad y precisión los motivos en los que se basa, no identifica el conjunto de extremos criticados de la sentencia recurrida que se impugnan, se limita en gran medida a repetir los motivos y los argumentos que ya expuso en primera instancia y que fueron rechazados por el Tribunal General, critica, en particular, la motivación de las Decisiones controvertidas de la Comisión en lugar de la de la sentencia recurrida y pretende realmente obtener un nuevo examen del recurso desestimado por el Tribunal General. La Comisión aduce que, por lo tanto, el recurso de casación no satisface los requisitos combinados de los artículos 256 TFUE, 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y 169, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

19

A este respecto, procede señalar que las alegaciones de la Comisión no contienen las precisiones necesarias para poder considerarlas fundadas en Derecho. Además, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, Hungría invoca en su recurso de casación, en particular, los motivos basados en errores de Derecho cometidos por el Tribunal General en lo concerniente, por un lado, al margen de apreciación del que dispone la Comisión cuando adopta requerimientos de suspensión y, por otro, a la obligación de dicha institución de motivar tales requerimientos.

20

Por consiguiente, la causa de inadmisibilidad excepcionada por la Comisión contra el recurso de casación debe ser desestimada.

21

La Comisión sostiene que el segundo motivo de la República de Polonia, que enlaza con el segundo motivo del recurso de casación de Hungría, pero critica otros pasajes de la sentencia recurrida, al igual que su tercer motivo, que no reproduce ningún motivo del recurso de casación, modifican el objeto del litigio y son por tal razón inadmisibles.

22

A tenor del artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes. El artículo 132 del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 190 del mismo Reglamento, dispone que el escrito de formalización de la intervención contendrá los motivos y alegaciones del coadyuvante.

23

Estas disposiciones no se oponen, por tanto, a que el coadyuvante formule alegaciones distintas de las de la parte a la que apoya, siempre y cuando pretenda sustentar las pretensiones de esta parte o fundamentar la desestimación de las pretensiones de la parte contraria (sentencias de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, 30/59, EU:C:1961:2, pp. 37 y 38, así como de 19 de noviembre de 1998, Reino Unido/Consejo, C‑150/94, EU:C:1998:547, apartado 36).

24

En consecuencia, no pueden considerarse inadmisibles los motivos formulados por la República de Polonia en apoyo de las pretensiones de Hungría porque completen el segundo motivo del recurso de casación criticando otros pasajes de la sentencia recurrida e incluyan una alegación que no figura en el recurso de casación.

25

Así pues, la excepción de inadmisibilidad planteada por la Comisión contra la intervención de la República de Polonia debe ser desestimada.

26

En apoyo de su recurso de casación, Hungría invoca tres motivos, basados, el primero, en una interpretación errónea por el Tribunal General de los requisitos de adopción de los requerimientos de suspensión conforme al artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999; el segundo, en una desnaturalización por el Tribunal General de algunas de las alegaciones que expuso aquel Estado miembro para fundar el recurso, y el tercero, en el incumplimiento por el Tribunal General de la obligación de motivación así como en una aplicación errónea del artículo 296 TFUE y del artículo 41, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

27

Según el Gobierno húngaro, el Tribunal General no tuvo en cuenta que un requerimiento de suspensión debe ajustarse al Tratado FUE y a los principios generales del Derecho de la Unión. El Gobierno húngaro sostiene que es cierto que, en el apartado 86 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló que «el control del juez de la Unión no se limita exclusivamente a los requisitos establecidos en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, sino que puede extenderse, en particular, a la conformidad del requerimiento de suspensión con el Tratado FUE y con los principios generales del Derecho». El Gobierno húngaro añade que, no obstante, en los apartados 70 y 71 de esa sentencia, el Tribunal General limitó los requisitos de adopción de un requerimiento de suspensión a los dos que establece el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999. De igual forma, según el Gobierno húngaro, en el apartado 87 de dicha sentencia, el Tribunal General circunscribió su examen exclusivamente al citado artículo, e incurrió en el mismo error de Derecho en los apartados 95 y 134 de la sentencia recurrida, al declarar que, cuando la Comisión ordena la suspensión de una medida conforme al artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, no está obligada a asegurarse de que la suspensión es necesaria y proporcionada.

28

La Comisión considera por su parte que no hay ninguna incoherencia entre, por un lado, los apartados 71 y 95 de la sentencia recurrida y, por otro, los apartados 86 y 98 de esta misma sentencia. Razona que los apartados 86 y 98 deben interpretarse a la luz de los apartados 130 y 134 de la misma sentencia, según los cuales la oportunidad de adoptar un requerimiento de suspensión se justifica suficientemente por la existencia de una infracción acreditada del artículo 108 TFUE, apartado 3, y, por lo tanto, no necesita otra motivación. Para la Comisión, en efecto, la prohibición impuesta en el artículo 108 TFUE, apartado 3, es aplicable incluso antes de que la Comisión adopte una decisión de incoar un procedimiento de investigación formal. A su modo de ver, siempre que un Estado miembro aplique una medida de ayuda sin notificárselo a la Comisión se incurrirá en infracción del artículo 108 TFUE, apartado 3. La Comisión aduce que la calificación de ayuda de Estado ilegal de la medida nacional en cuestión constituye el requisito material enunciado en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, y por ello considera incongruente que el Tribunal General haya declarado en los apartados 135 a 137 de la sentencia recurrida que la Comisión debía exponer, en la decisión por la que se requería la suspensión, los motivos por los que juzgaba poco probable que el Estado miembro respetara aquella prohibición.

29

Habida cuenta de la referida contradicción, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que sustituya los motivos que figuran en los apartados 135 a 137 de la sentencia recurrida, de modo que los acomode a los formulados en los apartados 70, 71, 130 y 134 de dicha sentencia.

30

El artículo 108 TFUE, apartado 3, obliga a los Estados miembros a notificar a la Comisión cualquier proyecto que vaya dirigido a conceder o a modificar una ayuda de Estado. El artículo 109 TFUE faculta al Consejo de la Unión Europea para determinar, en particular, las condiciones para la aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 3. Sobre dicha base, el Consejo adoptó el Reglamento n.o 659/1999.

31

Cuando el Estado miembro de que se trate no procede a suspender la ejecución de la medida en cuestión con el fin de cumplir la obligación de no aplicar nuevas ayudas o modificaciones de ayudas existentes antes de la autorización de la Comisión o, en su caso, del Consejo, resultante del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, y del artículo 3 del Reglamento n.o 659/1999, la Comisión está facultada, en virtud del artículo 11, apartado 1, de este último, tras ofrecer al Estado miembro interesado la oportunidad de presentar sus observaciones, para adoptar una decisión por la que se requiera a este que suspenda dicha ejecución hasta la decisión final sobre la compatibilidad de la ayuda (sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión, C‑400/99, EU:C:2001:528, apartado 46).

32

El Reglamento n.o 659/1999 establece, en su artículo 4, apartado 4, que, si la Comisión comprueba, tras un examen previo, que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, incoará el procedimiento de investigación formal. Si llega a conocimiento de la Comisión una medida no notificada y dicha institución considera que podría tratarse de una nueva ayuda o de una modificación de una ayuda existente, podrá también, en virtud del artículo 10, apartado 2, del citado Reglamento, solicitar información al Estado miembro de que se trate y, en su caso, decidir iniciar el procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 13, apartado 1, segunda frase, de ese Reglamento.

33

En cualquier hipótesis, la incoación del procedimiento de investigación formal relativo a una medida que, para la Comisión, presuntamente, tiene el carácter de nueva ayuda obliga al Estado miembro interesado a suspender la aplicación de la medida en cuestión (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de junio de 1992, España/Comisión, C‑312/90, EU:C:1992:282, apartado 17; de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión, C‑400/99, EU:C:2001:528, apartado 59; de 10 de mayo de 2005, Italia/Comisión, C‑400/99, EU:C:2005:275, apartado 39, y de 9 de junio de 2011, Diputación Foral de Vizcaya y otros/Comisión, C‑465/09 P a C‑470/09 P, no publicada, EU:C:2011:372, punto 92).

34

Ahora bien, la incoación del procedimiento de investigación formal contra una medida no notificada no acarrea las mismas consecuencias para el Estado miembro interesado que la adopción de un requerimiento de suspensión conforme al artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999. Es cierto que dicho Estado miembro tiene la obligación, en ambas hipótesis, de suspender la ejecución de la medida en cuestión. Sin embargo, solo el incumplimiento de un requerimiento de suspensión permite a la Comisión, de conformidad con el artículo 12 del Reglamento N.o 659/1999, interponer un recurso directamente ante el Tribunal de Justicia para que se declare el incumplimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión, C‑400/99, EU:C:2001:528, apartado 60).

35

El Tribunal de Justicia ha declarado que el requerimiento de suspensión puede producirse tanto al mismo tiempo que la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal como posteriormente (sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión, C‑400/99, EU:C:2001:528, apartado 47). Puede adoptarse una decisión por la que se requiere la suspensión, en particular, una vez iniciado el procedimiento de investigación formal, si el Estado miembro interesado no suspendió la aplicación de la medida examinada al incoarse este procedimiento.

36

En los dos asuntos que dieron lugar a la sentencia recurrida, el Tribunal General debía resolver dos recursos intentados contra sendos requerimientos de suspensión adoptados en la misma fecha y mediante la misma decisión que la incoación del procedimiento de investigación formal contra las dos medidas fiscales criticadas.

37

Mediante el primer motivo de su recurso ante el Tribunal General, Hungría sostenía que la adopción de un requerimiento de suspensión exigía, además de la concurrencia de los dos requisitos establecidos en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, a saber, la calificación provisional de la medida nacional en cuestión de ayuda de Estado ilegal y la consulta al Estado miembro interesado sobre el requerimiento que se pretende dictar, que dicho requerimiento respetara el principio de proporcionalidad. Pues bien, según aquel Estado miembro, teniendo en cuenta el efecto suspensivo de la simultánea incoación del procedimiento de investigación formal, el requerimiento de suspensión habría estado justificado únicamente si la Comisión hubiera podido pensar razonablemente que Hungría no cumpliría sus obligaciones, pero nada autorizaba tal predicción.

38

Mediante la cuarta parte del primer motivo del recurso de casación, Hungría sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en su respuesta en la sentencia recurrida a la argumentación a la que se ha hecho referencia en el apartado anterior. Este Estado miembro alega que, en los apartados 70, 71, 95 y 134 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró equivocadamente que la adopción de un requerimiento de suspensión estaba sujeta exclusivamente a los dos requisitos establecidos en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 y no mencionó la obligación de la Comisión de comprobar que la medida es proporcionada.

39

Con carácter preliminar, procede recordar que, a tenor del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, «la Comisión, tras ofrecer al Estado miembro interesado la oportunidad de presentar sus observaciones, podrá requerir a dicho Estado miembro, mediante decisión, que suspenda toda concesión de ayuda ilegal en tanto en cuanto aquella no se pronuncie sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado [interior] (denominada en lo sucesivo “requerimiento de suspensión”)».

40

De los propios términos de esta disposición se infiere que la Comisión tiene la facultad, y no la obligación, de adoptar una decisión por la que se dicta un requerimiento de suspensión (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión, C‑400/99, EU:C:2001:528, apartado 46). Por consiguiente, al no actuar en virtud de una potestad reglada, dispone de un margen de apreciación para decidir la adopción de tal medida. Ahora bien, cuando la Comisión dispone de una facultad de apreciación, debe ejercerla respetando los principios generales del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de julio de 2013, Schindler Holding y otros/Comisión, C‑501/11 P, EU:C:2013:522, apartado 59).

41

Según reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta adecuado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos [sentencias de 17 de mayo de 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, apartado 25, y de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota pesquera del pez espada del Mediterráneo), C‑611/17, EU:C:2019:332, apartado 55]. A este principio se hace referencia en el artículo 5 TUE, apartado 4, así como en el artículo 1 del Protocolo (n.o 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad incorporado como anexo al Tratado UE y al Tratado FUE.

42

De cuanto antecede resulta que un requerimiento de suspensión dictado con arreglo al artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 debe respetar el principio de proporcionalidad, es decir, no debe rebasar los límites de lo que resulta adecuado y necesario para el logro del objetivo perseguido por dicha disposición. Como se ha recordado en el apartado 33 de la presente sentencia, la facultad otorgada a la Comisión de remitir a los Estados miembros tales requerimientos responde al objetivo de garantizar que se respete la prohibición de ejecución de los proyectos de ayudas hasta la decisión final sobre la compatibilidad de estos últimos. Se completa mediante la facultad de que dispone la Comisión de interponer recurso directamente ante el Tribunal de Justicia para que este declare el incumplimiento consistente en la aplicación por un Estado miembro de una medida respecto de la que se sospecha que constituye una ayuda ilegal.

43

Considerando tal objetivo, la adopción de un requerimiento de suspensión está justificada si, una vez iniciado el procedimiento de investigación formal, el Estado miembro interesado no procede a suspender la aplicación de la medida examinada, como se ha indicado en el apartado 35 de la presente sentencia. No obstante, puede resultar igualmente adecuado adoptar un requerimiento de suspensión simultáneamente a la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal en la hipótesis de que concurran circunstancias suficientes que permitan a la Comisión presumir que el Estado miembro interesado no tiene intención de suspender la ejecución de la medida examinada pese a estar obligado a ello a raíz de la incoación del procedimiento de investigación formal y anticipar que va a ser necesario, por tanto, interponer un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia.

44

En respuesta al primer motivo que figuraba en el escrito de demanda, recordado en el apartado 37 de la presente sentencia, el Tribunal General enunció, en los apartados 70 y 71 de la sentencia recurrida, los requisitos legales del requerimiento de suspensión en los siguientes términos:

45

Es cierto que, considerados aisladamente, estos apartados podrían entenderse en el sentido de que únicamente imponen a la Comisión, a la hora de adoptar un requerimiento de suspensión, que se atenga estrictamente a los requisitos establecidos expresamente en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, y que, por lo tanto, dispensan a la Comisión de la obligación de apreciar la necesidad del requerimiento de suspensión en cuestión.

46

Sin embargo, conviene situarlos en el conjunto de las razones discurridas por el Tribunal General. En el apartado 86 de la sentencia recurrida, este señaló que «el control del juez de la Unión no se limita exclusivamente a los requisitos establecidos en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, sino que puede extenderse, en particular, a la conformidad del requerimiento de suspensión con el Tratado FUE y con los principios generales del Derecho». Por otro lado, en los apartados 94 y siguientes de esa sentencia, el Tribunal General examinó si la Comisión había respetado el principio de proporcionalidad al adoptar los requerimientos de suspensión controvertidos. En particular, el Tribunal General analizó, en los apartados 98 y 99 de la sentencia recurrida, si dichos requerimientos eran apropiados y necesarios para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por los artículos 107 y 108 TFUE, y si los inconvenientes causados por ellos guardaban proporción con los objetivos perseguidos por las citadas disposiciones. Finalmente, en el apartado 102 de la sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó que la Comisión no había vulnerado el principio de proporcionalidad en la adopción de los requerimientos de suspensión.

47

De cuanto antecede se colige que la Comisión no incumplió la obligación exigible a las instituciones de respetar, en todos sus actos, el principio de proporcionalidad. Por consiguiente, debe desestimarse la cuarta parte del primer motivo.

48

Mediante el tercer motivo del recurso de casación, el Gobierno húngaro reprocha al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho en sus apreciaciones sobre la preceptiva motivación de los requerimientos de suspensión.

49

Mediante la primera parte de este motivo, el Gobierno húngaro sostiene, en esencia, que el Tribunal General cometió un error de calificación jurídica de los hechos al considerar que el requerimiento de suspensión estaba suficientemente motivado.

50

El Gobierno húngaro aduce que, ciertamente, el Tribunal General indicó correctamente en el apartado 135 de la sentencia recurrida que, cuando el requerimiento de suspensión se integra en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la motivación del requerimiento debe permitir comprender por qué el Estado miembro interesado no va a respetar la obligación de suspender la ejecución de las medidas examinadas. En cambio, el Tribunal General, según el Gobierno húngaro, incurrió en error al considerar que las indicaciones que proporcionaban las decisiones controvertidas permitían comprender que, a juicio de la Comisión, la intención de Hungría era no suspender las medidas en cuestión durante el procedimiento de investigación.

51

El Gobierno húngaro alega que, en primer lugar, el Tribunal General incurrió en error al entender, en el apartado 136 de la sentencia recurrida, que la mención que se hace en las antedichas decisiones de que las autoridades húngaras refutaban la calificación provisional de ayudas de Estado constituía un indicio de tal intención. Si hubiera que admitir esta conclusión del Tribunal General, a todo Estado miembro que refutara el análisis de la Comisión se le atribuiría sistemáticamente la voluntad de ejecutar las medidas nacionales pese a haberse incoado un procedimiento de investigación.

52

En segundo lugar, para el Gobierno húngaro, contrariamente a los declarado por el Tribunal General, tampoco puede considerarse un componente de la motivación la mención que se hace en las decisiones controvertidas de que las autoridades nacionales no habían reaccionado a la invitación de la Comisión de presentar sus alegaciones sobre la adopción de un eventual requerimiento de suspensión, pues ello equivale a interpretar de forma abusiva un silencio al que la propia Comisión atribuyó otro sentido.

53

En tercer lugar, el Gobierno húngaro aduce que el Tribunal General admitió indebidamente, en el apartado 137 de la sentencia recurrida, como componente de la motivación de las decisiones controvertidas, la referencia a la actitud de las autoridades húngaras en otro procedimiento de investigación, siendo así que este dato no se había mencionado en dichas decisiones y que nada indicaba que hubiera sido tenido en cuenta por la Comisión, de modo que el Tribunal General incurrió en error al considerar que el referido dato formaba parte de la motivación.

54

Para el Gobierno húngaro, en cuarto lugar, el hecho de que las decisiones controvertidas no hacían constar en absoluto la existencia de un riesgo de que las autoridades nacionales ejecutaran las medidas examinadas durante el procedimiento de investigación desautoriza aún más la interpretación que de ellas realizó el Tribunal General.

55

El Gobierno húngaro añade que, en quinto lugar, la apreciación por el Tribunal General de la motivación de las decisiones controvertidas resulta desmentida además por la propia Comisión, que siempre sostuvo, en el curso de todo el procedimiento y especialmente en la vista, que solamente estaba obligada a respetar los requisitos materiales y de procedimiento mencionados en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999.

56

La Comisión considera que, a la vista de las circunstancias en las que se adoptaron los requerimientos de suspensión, el Tribunal General declaró acertadamente que las autoridades húngaras podían comprender por qué la Comisión había resuelto dictarlos.

57

Según constante jurisprudencia, la motivación de los actos de las instituciones de la Unión exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de todas las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del mencionado artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia de 10 de marzo de 2016, HeidelbergCement/Comisión, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, apartado 16 y jurisprudencia citada).

58

Como ha quedado expuesto en el apartado 40 de la presente sentencia, la adopción de un requerimiento de suspensión constituye para la Comisión únicamente una facultad, aun cuando se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999. Por lo tanto, son necesarios motivos particulares que conduzcan a la institución a adoptar tal decisión. Pues bien, como se ha señalado en el apartado anterior, la obligación de motivación de los actos de las instituciones determina que los motivos de toda decisión deben ponerse en conocimiento de su destinatario, con el fin de que este pueda apreciar su conformidad a Derecho y ejercer, en su caso, su derecho de recurso con las garantías debidas. La exposición de los motivos se impone también para que el juez de la Unión pueda controlar, como en todos los casos en que se adopta un acto, la legalidad del requerimiento de suspensión a la luz del principio de proporcionalidad y verificar que la Comisión no ha hecho un uso injustificado de la facultad que le otorga el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999.

59

En la hipótesis en que, como ocurre en el presente asunto, el requerimiento de suspensión se adopta al mismo tiempo que la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, los motivos que conducen a la Comisión a dictarlo van necesariamente ligados a la presunción de que el Estado miembro interesado no va a suspender la ejecución de la medida en cuestión pese a haberse incoado el procedimiento de investigación. En efecto, como se ha indicado en el apartado 34 de la presente sentencia, el único efecto adicional del requerimiento de suspensión en relación con los que produce el inicio del procedimiento de investigación formal es permitir a la Comisión, en caso de que el Estado miembro interesado decida ignorar su obligación de suspender la ejecución de la medida examinada, interponer directamente ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento en virtud del artículo 12 del Reglamento n.o 659/1999. Por consiguiente, si la Comisión no estuviera obligada, en la hipótesis en que el requerimiento de suspensión se adopta al mismo tiempo que la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, a indicar las razones por las que considera que el Estado miembro no va a cumplir la obligación de suspensión y por eso tiene previsto someter el asunto inmediatamente al Tribunal de Justicia se le estaría eximiendo de motivar ese requerimiento de suspensión, lo cual implicaría vulnerar la obligación de motivación.

60

De este modo, el Tribunal de Justicia recordó acertadamente, en el apartado 135 de la sentencia recurrida, que «en una situación como la presente, en la que el requerimiento de suspensión está integrado en una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, procede considerar, habida cuenta del amplio margen de apreciación de que dispone la Comisión en virtud del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 y del efecto jurídico específico que produce un requerimiento de suspensión en virtud del artículo 12 de dicho Reglamento, que la decisión por la que se adopta tal requerimiento debe permitir comprender por qué, según la Comisión, el Estado miembro interesado no iba a respetar la obligación derivada del artículo 108 TFUE, apartado 3, y a suspender la ejecución de las medidas examinadas a raíz de la incoación del procedimiento de investigación formal.»

61

Mediante el tercer motivo de su recurso ante el Tribunal General, Hungría sostenía que los requerimientos de suspensión controvertidos estaban insuficientemente motivados, toda vez que la Comisión no había expuesto los motivos que justificaban su adopción.

62

El Tribunal General rechazó este motivo basándose en tres consideraciones.

63

En primer lugar, señaló, en el apartado 136 de la sentencia recurrida, que de las decisiones controvertidas se desprendía que, en respuesta a los escritos de información de la Comisión de 17 de marzo y de 13 de abril de 2015, las autoridades húngaras habían afirmado que las medidas nacionales en cuestión no constituían ayudas de Estado. No obstante, como señaló el Abogado General en el punto 93 de sus conclusiones, un Estado miembro tiene todo el derecho a defenderse negando el carácter de ayuda de una medida. Por lo tanto, no puede deducirse de tal actitud la existencia de un riesgo mayor de que el Estado miembro no respete los efectos jurídicos del artículo 108 TFUE, apartado 3, en particular cuando, como en el presente asunto, la cuestión jurídica que se ventila ha resultado controvertida.

64

En segundo lugar, el Tribunal General hizo referencia, en el apartado 136 de la sentencia recurrida, a la mención que se hace en las decisiones controvertidas de que las autoridades húngaras no habían respondido a la invitación de la Comisión de presentar observaciones sobre los requerimientos de suspensión que esta última se disponía a adoptar. El Tribunal General entendió que tal eventualidad permitía comprender, a la vista de las circunstancias, que existía un riesgo de que las medidas nacionales en cuestión se ejecutaran pese a la incoación del procedimiento de investigación formal.

65

Ahora bien, el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999 establece que, antes de adoptar un requerimiento de suspensión, la Comisión debe permitir al Estado miembro interesado presentar sus observaciones sobre esta medida, pero, como observó acertadamente el Abogado General en el punto 94 de sus conclusiones, no obliga de ninguna de las maneras a dicho Estado miembro a presentar observaciones. Por consiguiente, el hecho de que Hungría no hubiera formulado alegaciones relativas a un posible requerimiento de suspensión no bastaba para justificar el temor de la Comisión de que el citado Estado miembro ejecutara las medidas controvertidas.

66

En tercer y último lugar, el Tribunal General mencionó en el apartado 137 de la sentencia recurrida la circunstancia de que, varios meses antes de la adopción de los requerimientos controvertidos, pese a la incoación por la Comisión de un procedimiento de investigación formal contra medidas fiscales húngaras basadas en el mismo esquema que las medidas nacionales en cuestión en el presente asunto, tales medidas no habían sido suspendidas por las autoridades húngaras. No obstante, como observó el Abogado general en el punto 99 de sus conclusiones, dicha circunstancia no forma parte del contexto en que se adoptaron los requerimientos controvertidos, contrariamente a lo que afirmó el Tribunal General en el apartado 137 de la sentencia recurrida. Además, si ese comportamiento anterior de Hungría constituía un indicio determinante para la Comisión, esta última debería haberlo mencionado en las decisiones controvertidas, pero no lo hizo.

67

Por las razones expuestas, el Tribunal General incurrió en error al considerar, en el apartado 138 de la sentencia recurrida, que «las autoridades húngaras podían comprender por qué la Comisión había decidido, en las Decisiones controvertidas, recurrir efectivamente a requerimientos de suspensión». En consecuencia, procede estimar el tercer motivo del recurso de casación.

68

Mediante el tercer motivo de su demanda de intervención, la República de Polonia sostiene que el Tribunal General infringió el artículo 264 TFUE, párrafo primero, al añadir, para rechazar la argumentación de Hungría, su propia apreciación a la que figura en las decisiones controvertidas. Según la República de Polonia, el Tribunal General entendió, pues, en los apartados 135 y 136 de la sentencia recurrida, a efectos de la justificación de la adopción de las decisiones por las que se requería la suspensión, que la Comisión había tenido en cuenta un riesgo de que Hungría ejecutase las medidas nacionales en cuestión pese a haberse incoado el procedimiento de investigación formal. La República de Polonia aduce que esta apreciación era el resultado de un razonamiento propio del Tribunal General ajeno a la motivación de las decisiones controvertidas. Pues bien, dicho Estado miembro recuerda que el Tribunal General no podía de ninguna manera sustituir la motivación del autor del acto por la suya propia.

69

La Comisión reconoce que en las decisiones controvertidas no constan las razones por las que consideró que Hungría no tenía previsto suspender la concesión de las ayudas en cuestión. La Comisión entiende, sin embargo, que motivó suficientemente dichas decisiones indicando que las medidas de ayuda habían entrado en vigor antes de su notificación.

70

A este respecto, procede recordar que, en el marco del control de la legalidad a que se refiere el artículo 263 TFUE, el Tribunal de Justicia y el Tribunal General son competentes para pronunciarse sobre los recursos por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder. El artículo 264 TFUE establece que, si el recurso fuere fundado, el acto impugnado será declarado nulo y sin valor ni efecto alguno. Por consiguiente, en ningún caso puede el Tribunal de Justicia o el Tribunal General sustituir la motivación del autor del acto impugnado por la suya propia (sentencia de 28 de febrero de 2013, Portugal/Comisión, C‑246/11 P, no publicada, EU:C:2013:118, apartado 85 y jurisprudencia citada).

71

En el presente asunto, como se ha recordado en los apartados 63 y 64 de la presente sentencia, el Tribunal General consideró que los requerimientos de suspensión controvertidos satisfacían la exigencia de motivación de los actos de las instituciones, basándose en el hecho de que de las decisiones controvertidas se desprendía, por un lado, que las autoridades húngaras habían afirmado que las medidas nacionales en cuestión no constituían ayudas de Estado y, por otro, que las mismas autoridades no habían respondido a la invitación de la Comisión de presentar observaciones sobre los requerimientos de suspensión que se disponía a adoptar. El Tribunal General concluyó que estas razones permitían comprender que la Comisión consideraba que existía un riesgo de que se ejecutaran las medidas controvertidas. Además, el Tribunal General consideró que debía tenerse en cuenta, como elemento de juicio contextual, aunque no se hubiera mencionado en las decisiones controvertidas, el hecho de que las autoridades húngaras no habían suspendido las medidas fiscales que fueron objeto de un procedimiento de investigación formal anterior, incoado algunos meses antes.

72

Independientemente de que tales circunstancias no podían constituir una motivación suficiente de las decisiones controvertidas, como ya se ha constatado en los apartados que preceden, se ha de señalar que aquellas no figuran en las referidas decisiones, extremo que ha admitido la propia Comisión, dicho sea de paso. En efecto, en su escrito de contestación a la demanda, esta última sostiene, por el contrario, que no estaba obligada a exponer las razones por las que juzgaba probable que Hungría no respetaría las decisiones por las que se le requería que suspendiera la ejecución de las medidas en cuestión. Dicha institución entiende asimismo que los motivos que figuran en los apartados 135 a 137 de la sentencia recurrida son contrarios a los formulados en los apartados 70, 71, 130 y 134 de esta sentencia. La Comisión reconoció también, en sus observaciones relativas al escrito de formalización de la intervención de la República de Polonia, que las decisiones impugnadas no proporcionaban explicaciones concretas de las razones por las que había deducido que Hungría no tenía previsto suspender la concesión de la ayuda en cuestión. Esta argumentación es además coherente con el alcance de la facultad discrecional que la Comisión afirmaba poseer, en virtud del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, para adoptar una decisión por la que se dicta un requerimiento de suspensión, como se desprende de los escritos que presentó tanto ante el Tribunal General como ante el Tribunal de Justicia.

73

De cuanto antecede se infiere que el Tribunal General añadió motivos a los expuestos por la Comisión, de suerte que se extralimitó en el ejercicio de sus facultades.

74

En consecuencia, debe acogerse igualmente el tercer motivo de la demanda de intervención de la República de Polonia.

75

Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede anular la sentencia recurrida.

76

De conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, este podrá, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, bien devolver el asunto al Tribunal General para que resuelva el litigio, bien resolverlo él mismo definitivamente cuando su estado así lo permita.

77

En el caso de autos, procede que el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio, por cuanto el estado de este lo permite.

78

Como se recuerda en el apartado 69 de la presente sentencia, la propia Comisión admite que las decisiones controvertidas no explicaban las razones por las que consideraba que Hungría no suspendería las medidas en cuestión pese a la incoación del procedimiento de investigación formal. Pues bien, los requerimientos de suspensión deberían haber sido motivados en relación con este punto, como ha quedado expuesto en el apartado 58 de la presente sentencia y como declaró también el Tribunal General en el apartado 135 de la sentencia recurrida. Por lo tanto, los requerimientos de suspensión controvertidos adolecen de una motivación insuficiente e infringen el artículo 296 TFUE. En consecuencia, debe acogerse igualmente el tercer motivo del recurso en primera instancia de Hungría.

79

Por lo expuesto, los requerimientos de suspensión adoptados mediante las decisiones controvertidas deben ser anulados, sin que sea necesario examinar los otros motivos de este recurso.

80

De conformidad con el artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea fundado y dicho Tribunal resuelva definitivamente el litigio.

81

El artículo 138, apartado 1, de este Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, dispone que la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado Hungría la condena en costas de la Comisión y haber sido desestimadas las pretensiones de esta última, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las causadas a Hungría, tanto en la primera instancia como en el procedimiento de casación.

82

El artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, aplicable también al procedimiento en casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de este Reglamento, preceptúa que los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas.

83

La República de Polonia, parte coadyuvante en casación, cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide: