1

Den 21 januari 2014 anmälde de franska myndigheterna i enlighet med artikel 8.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 1998, s. 37), till Europeiska kommissionen ett lagförslag som syftade till att reglera villkoren för distansförsäljning av böcker och enligt vilket den franska regeringen bemyndigades att genom beslut ändra bestämmelserna avseende förlagsavtal i code de la propriété intellectuelle (immaterialrättslagen).

2

Genom skrivelse av den 15 december 2014 mottog kommissionen en ansökan om tillgång till handlingar i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43). Ansökan avsåg samtliga handlingar som kommissionen upprättat eller mottagit inom ramen för handläggningen av denna anmälan.

3

Kommissionen identifierade fem handlingar som omfattades av begäran om tillgång, närmare bestämt:

4

I avsaknad av ytterligare meddelanden från kommissionen eller en medlemsstat, antog Republiken Frankrike den 8 juli 2014 loi 2014–779, du 8 juillet 2014, encadrant les conditions de la vente à distance des livres et habilitant le Gouvernement à modifier par ordonnance les dispositions du code de la propriété intellectuelle relatives au contrat d’édition (lag nr 2014–779 om reglering av villkoren avseende distansförsäljning av böcker och om bemyndigande av den franska regeringen att genom beslut ändra bestämmelserna avseende förlagsavtal i immaterialrättslagen) (JORF av den 9 juli 2014, s. 11363).

5

Inom ramen för det samrådsförfarande som föreskrivs i artikel 4.4 och 4.5 i förordning nr 1049/2001 underrättade Republiken Frankrike kommissionen, genom e-postmeddelanden av den 19 december 2014 och den 13 och 14 januari 2015, om att medlemsstaten motsatte sig att tillgång beviljades till vissa av handlingarna. Det rörde sig dels om den franska regeringens svar av den 11 mars 2014 på kommissionens begäran om ytterligare upplysningar, dels om den franska regeringens svar av den 17 juni 2014 på de detaljerade yttrandena från den österrikiska regeringen och från kommissionen, som omnämns i andra och femte strecksatserna i punkt 3 ovan (nedan kallade de omtvistade handlingarna). Medlemsstaten åberopade undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 avseende skydd för rättsliga förfaranden. Enligt de franska myndigheterna skulle utlämnandet undergräva skyddet för framtida rättsliga förfaranden avseende ett eventuellt fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF som skulle kunna inledas gentemot Republiken Frankrike trots att medlemsstaten iakttagit det förfarande som föreskrivs i direktiv 98/34. De franska myndigheterna hävdade att det förelåg en risk för ett fördragsbrottsförfarande eftersom kommissionen antagit ett detaljerat yttrande i vilket kommissionen hänvisat till en eventuell risk för att det franska lagförslaget inte var förenligt med unionsrätten. För att inte undergräva medlemsstatens och kommissionens lika möjligheter i en eventuell rättegång begärde Republiken Frankrike att sekretessen skulle kvarstå för skriftväxlingen med kommissionen.

6

Genom skrivelse av den 29 januari 2015 beviljade kommissionen tillgång till sin begäran om ytterligare upplysningar av den 27 februari 2014, den österrikiska regeringens detaljerade yttrande av den 9 april 2014 och kommissionens detaljerat yttrande av den 15 april 2014, som omnämns i första, tredje och fjärde strecksatserna i punkt 3 ovan, men vägrade tillgång till de omtvistade handlingarna, och underrättade den som ansökt om tillgång om att Republiken Frankrikes motsatt sig utlämnande och de skäl som medlemsstaten åberopat till stöd för denna invändning.

7

Den 11 februari 2015 inkom den som ansökt om tillgång till kommissionen med en begäran om omprövning i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001.

8

Genom skrivelse av den 3 mars 2015 begärde kommissionen att Republiken Frankrike skulle ompröva sin inställning, bland annat mot bakgrund av domen av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen (C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541), och dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen (T‑391/03 och T‑70/04, EU:T:2006:190), angående undantaget avseende skyddet för rättsliga förfaranden.

9

I e-postmeddelande av den 13 mars 2015 vidhöll de franska myndigheterna sin ståndpunkt att ingen tillgång till de omtvistade handlingarna skulle ges. Myndigheterna upprepade att de motsatte sig utlämnande av de omtvistade handlingarna med hänvisning till undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, samt anförde att de ansåg att tillgång till de aktuella handlingarna även skulle vägras med stöd av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i nämnda förordning, avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Enligt de franska myndigheterna ingick nämligen samtliga de handlingar som begäran om tillgång avsåg i en utredning rörande de franska myndigheterna och vilken rörde möjligheten att en fransk lag, som var under behandling i det franska parlamentet, strider mot unionsrätten. Vidare uppgav de franska myndigheterna att de undersökt möjligheten att ge en delvis tillgång till de omtvistade handlingarna, men att man dragit slutsatsen att en sådan tillgång inte kunde beviljas, eftersom undantagen avsåg handlingarna i deras helhet.

10

Genom beslutet Ares(2015) 1681819 av den 21 april 2015 (nedan kallat det angripna beslutet) beslutade kommissionen att ge den som begärt tillgång till de omtvistade handlingarna tillgång till dessa. Kommissionen gjorde härvidlag en bedömning av de skäl för att vägra utlämnande som de franska myndigheterna åberopat och, vad gällde det skäl för vägran som byggde på undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, drog kommissionen slutsatsen att ”de handlingar som det [hade] begärts tillgång till inte [var] nära kopplade till en befintlig tvist eller en tvist som rimligen [kunde] förutses i detta skede” och att ”[det] därför [var] uppenbart att handlingarna i fråga inte [omfattades] av det undantag som åberopats av de franska myndigheterna” och att ”undantaget inte utgör hinder för att lämna ut dem”. Vad gäller motiveringen till att handlingarna inte ska lämnas ut som de franska myndigheterna anfört på grundval av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 har kommissionen anfört att ”eftersom det inte [hade] inletts någon utredning [föreföll] en tillämpning av ovannämnda undantag vara rent hypotetisk i detta skede och vid ett första påseende [föreföll] hänvisningen till detta således sakna grund under förevarande omständigheter.”

11

Republiken Frankrike har genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 1 juli 2015 väckt förevarande talan.

12

I sin ansökan begärde Republiken Frankrike, i enlighet med artikel 28.5 i tribunalens rättegångsregler, att målet skulle avgöras av en avdelning sammansatt av minst fem domare.

13

Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli samma dag ingav Republiken Frankrike en ansökan om interimistiska åtgärder.

14

Tribunalens ordförande biföll denna ansökan i beslut av den 1 september 2015 och fastställde att frågan om rättegångskostnader skulle anstå.

15

Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 16 september 2015 begärde kommissionen att målet skulle handläggas skyndsamt, i enlighet med artikel 152 i tribunalens rättegångsregler.

16

Genom beslut av den 6 oktober 2015 avslog tribunalen (tredje avdelningen) begäran om skyndsam handläggning.

17

I handling som inkom till tribunalens kansli den 5 oktober 2015 ansökte Republiken Tjeckien om att få intervenera i detta mål till stöd för Republiken Frankrikes yrkanden.

18

Genom beslut av den 6 november 2015 biföll ordföranden på tribunalens tredje avdelning denna ansökan. Republiken Tjeckien inkom med sin inlaga och parterna inkom med sina yttranden över inlagan inom de utsatta fristerna.

19

Den 21 juli 2016 informerade tribunalens kansli parterna om att förevarande mål hänskjutits till tredje avdelningen i utökad sammansättning.

20

På förslag av referenten beslutade tribunalen (tredje avdelningen) att inleda den muntliga delen av förfarandet och ställde skriftliga frågor till parterna, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i tribunalens rättegångsregler. Parterna efterkom denna anmodan inom utsatt tid.

21

Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 14 december 2016. Republiken Tjeckien avstod från att delta i förhandlingen.

22

Republiken Frankrike har, med stöd av Republiken Tjeckien, yrkat att tribunalen ska

23

Kommissionen har yrkat att tribunalen ska

24

Till stöd för sin talan åberopade Republiken Frankrike inledningsvis tre grunder. Republiken Frankrike åberopade i första hand åsidosättande av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001. I andra hand åberopade medlemsstaten åsidosättande av motiveringsskyldigheten vad gällde underlåtenheten att tillämpa undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i nämnda förordning. I tredje hand anförde Republiken Frankrike att artikel 4.2 andra och tredje strecksatserna i förordningen hade åsidosatts.

25

I sitt svar av den 19 oktober 2016 på de frågor som tribunalen ställt som en processledningsåtgärd angav Republiken Frankrike att den frånträdde sin andra grund.

26

Republiken Frankrike har anfört att kommissionen felaktigt gjort en prövning av de franska myndigheternas argument angående tillgång till de omtvistade handlingarna och således tillåtit tillgång till dessa handlingar trots medlemsstatens invändningar vilka vederbörligen motiverats med hänvisning till de två undantag avseende tillgång till handlingar som föreskrivs i artikel 4.2 andra och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001.

27

I den första grunden till stöd för sin talan har således Republiken Frankrike i huvudsak gjort gällande att kommissionen har överskridit gränserna för sin prövning, och därmed har åsidosatt artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001.

28

Kommissionen har bestritt Republiken Frankrikes argument.

29

Tribunalen erinrar om att såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordning nr 1049/2001 är syftet med förordningen att ge allmänheten största möjliga tillgång till institutionernas handlingar (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 33, och dom av den 3 oktober 2012, Jurašinović/rådet, T-63/10, EU:T:2012:516, punkt 28). Enligt artikel 2.3 i förordningen omfattar detta inte bara handlingar som upprättats av en institution utan även sådana som mottagits av en institution från tredje parter, däribland medlemsstaterna, såsom uttryckligen anges i artikel 3 b i förordningen.

30

Rätten till tillgång till handlingar är emellertid underkastad vissa begränsningar av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 62, och dom av den 3 oktober 2012, Jurašinović/rådet, T‑63/10, EU:T:2012:516, punkt 29). I artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 anges särskilt att en medlemsstat får begära att en institution inte ska lämna ut en handling som härrör från denna medlemsstat utan att medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande (dom av den 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/kommissionen, C‑135/11 P, nedan kallad domen IFAW/kommissionen, EU:C:2012:376, punkt 50, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 41).

31

Det ska härvidlag påpekas att domstolen redan, i dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen (C‑64/05 P, EU:C:2007:802), och dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen (C‑135/11 P, EU:C:2012:376), har haft anledning att närmare ange räckvidden av en medlemsstats invändning enligt nämnda bestämmelse (dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 43).

32

Domstolen har därvid påpekat att artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 är en handläggningsbestämmelse, eftersom den inskränker sig till att föreskriva att det för att en handling ska lämnas ut krävs att den berörda medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande för det fall medlemsstaten har framställt en särskild begäran därom och eftersom den rör förfarandet för att anta ett unionsbeslut (dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P,EU:C:2007:802, punkterna 78 och 81, dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 53, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 44).

33

Till skillnad från artikel 4.4 i förordning nr 1049/2001 – enligt vilken tredje parter, angående handlingar som härrör från dessa, endast har rätt till samråd med den berörda institutionen med anledning av tillämpningen av något av undantagen i artikel 4.1 och 4.2 – får enligt artikel 4.5 i förordningen en handling som härrör från en medlemsstat, om medlemsstaten begär det, inte lämnas ut utan dess medgivande (dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 54, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 45).

34

Domstolen har sålunda uttalat att när en medlemsstat har utnyttjat den möjlighet som den ges enligt artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 att begära att en viss handling som härrör från denna stat inte ska lämnas ut utan att medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande krävs det, för att institutionen eventuellt ska kunna lämna ut denna handling, att ett medgivande från medlemsstaten dessförinnan inhämtas (dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 50, dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 55, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 46).

35

Av detta följer e contrario att i avsaknad av ett sådant medgivande från den berörda medlemsstaten har institutionen inte rätt att lämna ut handlingen i fråga (dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 44, dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 56, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 47).

36

Emellertid ger artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 inte den berörda medlemsstaten en allmän och ovillkorlig vetorätt att, skönsmässigt och utan att behöva motivera sitt beslut, motsätta sig utlämnandet av varje handling som en institution innehar endast på grund av att handlingen härrör från denna medlemsstat (dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 58, dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 57, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 48).

37

Utövandet av den befogenhet som den berörda medlemsstaten ges enligt artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 är nämligen begränsat av de materiella undantag som föreskrivs i artikel 4.1–4.3, genom att medlemsstaten endast ges en befogenhet att delta i institutionens beslut. Medlemsstatens föregående medgivande, vilket åsyftas i nämnda artikel, liknar således inte en skönsmässig vetorätt utan en form av samtycke som bekräftar att det inte föreligger skäl för undantag i enlighet med punkterna 1–3 däri. I det beslutsförfarande som har inrättats på detta sätt genom artikel 4 krävs det således att institutionen och den berörda medlemsstaten håller sig till de materiella undantag som föreskrivs i artikel 4.1–4.3 (dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkterna 76 och 83, dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 58, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 49).

38

Av detta följer att den berörda medlemsstaten enligt artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 endast får motsätta sig att handlingar som härrör från den lämnas ut med hänvisning till de materiella undantagen i artikel 4.1–4.3 och om den vederbörligen motiverar sin ståndpunkt i detta avseende (dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 99, dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 59, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 50).

39

Beträffande frågan vilken räckvidd artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 har med avseende på den berörda institutionen till vilken en begäran om tillgång till en handling har inkommit, har domstolen redan slagit fast att medlemsstatens delaktighet, vad beträffande den som begärt tillgång till handlingen, inte påverkar det förhållandet att det beslut som institutionen senare riktar till den som begärt tillgång, som svar på dennes ansökan om tillgång till en handling som institutionen innehar, utgör en unionsrättsakt (dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 94, dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 60, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 51).

40

Den institution till vilken en begäran om tillgång till handlingar inlämnats är, när den fattar beslut om att inte bevilja tillgång till handlingar, ansvarig för att beslutet är lagenligt. Domstolen har sålunda uttalat att institutionen inte ska godta en medlemsstats invändning mot att en handling som härrör från denna ska lämnas ut om invändningen helt saknar motivering eller om den inte har motiverats med hänvisning till de undantag som föreskrivs i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001 (dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 88, dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 61, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 52).

41

Av detta följer att den berörda institutionen, innan den avslår en ansökan om tillgång till en handling som härrör från en medlemsstat, ska pröva huruvida medlemsstaten har grundat sin invändning på de materiella undantag som föreskrivs i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001 och huruvida medlemsstatens ståndpunkt i det avseendet är vederbörligen motiverad. Följaktligen är kommissionen, i det förfarande i vilket ett beslut att vägra tillgång till handlingar antas, skyldig att försäkra sig om att det finns en sådan motivering och att hänvisa till denna i sitt beslut (dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 99, dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 62, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 53).

42

Såsom framgår särskilt av artiklarna 7 och 8 i förordning nr 1049/2001 är institutionen själv skyldig att motivera sitt beslut att vägra den som begärt det tillgång till handlingen. En sådan skyldighet innebär att institutionen i sitt beslut ska hänvisa inte endast till att den berörda medlemsstaten har motsatt sig att den begärda handlingen lämnas ut, utan också till de skäl som denna medlemsstat har åberopat för att komma fram till att ett av de undantag från rätten till tillgång till handlingar som föreskrivs i artikel 4.1–4.3 i förordningen ska tillämpas. Sådana uppgifter möjliggör för den som begärt tillgång till handlingen att förstå bakgrunden och skälen till beslutet att vägra tillgång till handlingen och möjliggör för den behöriga domstolen att i förekommande fall göra den prövning som det ankommer på den att göra (dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 89, och beslut av den 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/kommissionen, T‑603/11, ej publicerat, EU:T:2014:182, punkt 42).

43

Enligt rättspraxis åligger det däremot inte den institution till vilken en begäran om tillgång till en handling inlämnats, att göra en fullständig prövning av skälen till den berörda medlemsstatens invändning genom att göra en kontroll som går utöver att endast kontrollera om det föreligger en motivering med hänvisning till undantagen i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001 (dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 63, beslut av den 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/kommissionen, T‑603/11, ej publicerat, EU:T:2014:182, punkt 44, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 54).

44

Ett krav på en sådan fullständig prövning skulle nämligen kunna leda till att den institution till vilken en begäran om tillgång till en handling inlämnats, efter det att denna prövning gjorts, felaktigt lämnar ut handlingen i fråga till den som begärt tillgång trots att det föreligger en, i den mening som avses i punkterna 40 och 41 ovan, vederbörligen motiverad invändning från den medlemsstat från vilken handlingen härrör (dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 64, beslut av den 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/kommissionen, T‑603/11, ej publicerat, EU:T:2014:182, punkt 45, och dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkt 55).

45

Det åligger inte heller kommissionen att, med avseende på den handling vars utlämnande vägrats, göra en fullständig prövning av skälen till medlemsstatens invändning med hänvisning till undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punkt 65, och beslut av den 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/kommissionen, T‑603/11, ej publicerat, EU:T:2014:182, punkt 47).

46

Slutligen fann tribunalen i domen av den 14 februari 2012, Tyskland/kommissionen (T‑59/09, EU:T:2012:75), att institutionens prövning inte ska avse huruvida det är ställt utom allt tvivel att medlemsstatens motivering är felaktig. Istället ska institutionens prövning bestå i att mot bakgrund av omständigheterna i ärendet och tillämpliga rättsregler avgöra huruvida den motivering som medlemsstaten har anfört till stöd för sin invändning vid första påseende kan utgöra grund för en sådan vägran och, följaktligen, om det därigenom är möjligt för institutionen att ikläda sig det ansvar som den ges enligt artikel 8 i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 2012, Tyskland/kommissionen, T‑59/09, EU:T:2012:75, punkterna 52 och 53, och beslut av den 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/kommissionen, T‑603/11, ej publicerat, EU:T:2014:182, punkt 46).

47

Tribunalen har vidare förtydligat att det inte är fråga om att institutionen ska få igenom sin ståndpunkt eller att institutionen ska ersätta medlemsstatens bedömning med sin egen bedömning, utan att den inte ska anta ett beslut som den inte anser är försvarbart. Institutionen är nämligen i sin egenskap av upphovsman till beslutet att bevilja eller vägra tillgång till handlingarna ansvarig för att beslutet är lagenligt. Kommissionen är därför skyldig att, innan den avslår en ansökan om tillgång till en handling som härrör från en medlemsstat, pröva huruvida medlemsstaten har grundat sin invändning på de materiella undantag som föreskrivs i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001 och huruvida dess ståndpunkt i det avseendet är vederbörligen motiverad. (dom av den 14 februari 2012, Tyskland/kommissionen, T‑59/09 P, EU:T:2012:75, punkt 54, se även, för ett liknande resonemang, beslut av den 27 mars 2014, Ecologistas en Acción/kommissionen, T‑603/11, ej publicerat, EU:T:2014:182, punkt 43).

48

Det ska påpekas att denna prövning ska ske inom ramen för den lojala dialog som kännetecknar det beslutsförfarande som inrättats genom artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001, eftersom institutionen är skyldig att låta medlemsstaten utveckla sin motivering eller att ompröva densamma för att den vid första påseende ska kunna försvaras (dom av den 14 februari 2012, Tyskland/kommissionen, T‑59/09, EU:T:2012:75, punkt 55).

49

Denna prövning ska även göras med vederbörlig hänsyn till principen enligt vilken undantagen från allmänhetens rätt till tillgång till handlingar som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 ska tolkas och tillämpas restriktivt, med beaktande av de mål som eftersträvas i förordningen, särskilt den omständigheten, vilken det erinras om i skäl 2 i förordningen, att allmänhetens rätt till tillgång till unionens institutioners handlingar har ett samband med dessa institutioners demokratiska karaktär och den omständigheten att den nämnda förordningen, såsom anges i skäl 4 och artikel 1, syftar till att ge allmänheten största möjliga tillgång till handlingar (dom av den 14 februari 2012, Tyskland/kommissionen, T‑59/09, EU:T:2012:75, punkt 56).

50

I förevarande mål har Republiken Frankrike gjort gällande att resonemanget i dom av den 14 februari 2012, Tyskland/kommissionen (T‑59/09, EU:T:2012:75), har ifrågasatts genom domen av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen (C‑135/11 P, EU:C:2012:376), och genom domen av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen (T‑669/11, EU:T:2014:814). Enligt Republiken Frankrike framgår det klart av domen av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen (C‑135/11 P, EU:C:2012:376) att kontrollen av att det föreligger en motivering utgör den yttersta gränsen för den kontroll som den berörda institutionen kan göra. Domstolens användning i punkt 63 i nämnda dom av adjektivet ”endast” framför ”om det föreligger en motivering” är för övrigt ett klart uttryck för den begränsade omfattningen av denna kontroll.

51

Det framgår härvidlag i synnerhet av punkterna 59, 62 och 63 i domen av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen (C‑135/11 P, EU:C:2012:376), vilka redovisats i punkterna 38, 41 och 43 ovan, att även om domstolen har angett att institutionens kontroll inte kan gå utöver att endast kontrollera om det föreligger en motivering som hänvisar till undantagen i artikel 4.1–4.3, åligger det icke desto mindre institutionen att härvid kontrollera att medlemsstatens invändning är vederbörligen motiverad.

52

Det kan konstateras att i domen av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen (C‑135/11 P, EU:C:2012:376), prövade domstolen överklagandet från bolaget IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds avseende domen av den 13 januari 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/kommissionen (T‑362/08, EU:T:2011:6), i vilken tribunalen inte tagit ställning i frågan huruvida det ålåg kommissionen att göra en prima facie-kontroll eller en fullständig kontroll av de grunder för att motsätta sig utlämnandet som åberopats av medlemsstaten (dom av den 13 januari 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/kommissionen, T‑362/08, EU:T:2011:6, punkt 86). Vad gällde denna fråga hade klaganden i det målet, som första grund, endast kritiserat tribunalen för att den inte ansett att det ålåg kommissionen att, med avseende på den handling vars utlämnande vägrats, göra en fullständig prövning av skälen till medlemsstatens invändning med hänvisning till undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Domstolen fann att tribunalen inte hade gjort någon felaktig rättstillämpning härvidlag (dom av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen, C‑135/11, EU:C:2012:376, punkt 65).

53

Följaktligen begränsade sig domstolen till att endast slå fast att det inte fanns någon möjlighet för institutionen att göra en uttömmande bedömning, utan att därmed motsätta sig en prima facie-kontroll av skälen till medlemsstatens invändning.

54

Vidare framgår det av en jämförelse av punkterna 69, 81 och 83–85 i domen av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen (T‑669/11, EU:T:2014:814) att institutionen förvisso inte är skyldig att göra en konkret och individuell prövning utifrån undantagen i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001, vilken prövning krävs enligt fast rättspraxis på området, av var och en av de handlingar till vilka tillgång har begärts, (dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau,C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkt 53; dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 72, och dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 44). Det åligger inte heller kommissionen att göra en uttömmande bedömning av den motivering som medlemsstaten har gett för att den motsätter sig utlämnande av de begärda dokumenten. Emellertid innebär kommissionens skyldighet att göra en omsorgsfull prövning att den ska undersöka huruvida de förklaringar som medlemsstaten har gett förefaller grundade vid ett första påseende (prima facie).

55

I målet Spirlea/kommissionen hade således kommissionen funnit att Förbundsrepubliken Tysklands invändning mot att lämna ut handlingar, med hänvisning till undantaget avseende skyddet för syftet med utredningar, vid första påseendet föreföll grundad, eftersom EU Pilot-förfarandet 2070/11/SNCO, vilket föregår det eventuella inledandet av ett formellt fördragsbrottsärende, inom vilken den handling till vilken tillgång begärdes – de tyska myndigheternas svar på en begäran om upplysningar från kommissionen – hade upprättats, fortfarande pågick. Kommissionen fortsatte nämligen att undersöka Förbundsrepubliken Tysklands svar och vilka följder detta skulle få (dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen, T‑669/11, EU:T:2014:814, punkterna 70, 84 och 103).

56

Kommissionen hade således funnit att vid första påseendet kunde undantaget avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner vederbörligen åberopas av Förbundsrepubliken Tyskland eftersom förfarandet pågick, ett konstaterande som i sin tur krävde en kontroll av att de omständigheter som åberopats av Förbundsrepubliken Tyskland inte var uppenbart felaktiga.

57

I motsats till vad Republiken Frankrike har gjort gällande kan det således inte anses att tribunalen i domen av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen (T‑669/11, EU:T:2014:814), har frånträtt det synsätt som tribunalen tillämpat i domen av den 14 februari 2012, Tyskland/kommissionen (T‑59/09 P, EU:T:2012:75), och tribunalen kan inte heller sägas ha gått emot sistnämnda dom eller domen av den 21 juni 2012, IFAW/kommissionen (C‑135/11 P, EU:C:2012:376).

58

Av det ovan anförda följer att institutionen ska göra en prima facie-kontroll av huruvida de skäl för att vägra utlämnande som anförts av den berörda medlemsstaten är välgrundade.

59

Slutligen kan Republiken Frankrikes inte vinna framgång med sitt argument att kommissionen överskridit gränserna för dess kontroll och felaktigt skulle ha ägnat sig åt en uttömmande bedömning av den motivering till invändningen mot att medge tillgång som Republiken Frankrike gjort. Såsom påpekats i punkten 10 ovan gjorde nämligen kommissionen i förevarande fall en bedömning av de skäl för att vägra tillgång som de franska myndigheterna åberopat och, vad gällde det skäl för vägran som byggde på undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, drog kommissionen slutsatsen att ”de handlingar som det [hade] begärts tillgång till inte [var] nära kopplade till en befintlig tvist eller en tvist som rimligen [kunde] förutses i detta skede” och att ”[det] därför [var] uppenbart att handlingarna i fråga inte [omfattades] av det undantag som åberopats av de franska myndigheterna” och att ”undantaget inte utgör hinder för att lämna ut dem”. Vad gäller motiveringen till att handlingarna inte skulle lämnas ut som de franska myndigheterna anfört på grundval av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 har kommissionen anfört att ”eftersom det inte [hade] inletts någon utredning [föreföll] en tillämpning av ovannämnda undantag vara rent hypotetisk i detta skede och vid ett första påseende [föreföll] hänvisningen till detta således sakna grund under förevarande omständigheter.”

60

Med beaktande av hur kort denna analys är samt att ord och uttryck som ”uppenbart” och ”vid ett första påseende” används drar tribunalen slutsatsen att det inte rör sig om en uttömmande kontroll av den motivering som getts av Republiken Frankrike, utan om en prima facie-kontroll.

61

Vidare följer det av kommissionens omsorgsplikt att den ska göra en prima facie-kontroll av huruvida det föreligger en tvist eller en utredning inom vilka de omtvistade handlingarna har upprättats, eftersom det just är förekomsten av en sådan tvist eller en sådan utredning som skulle kunna ha gjort det motiverat att tillämpa de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 andra och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001.

62

Kommissionen har följaktligen inte gått utöver gränserna för sin kontroll, såsom dessa definieras i artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.

63

Republiken Frankrike har som tredje grund anfört att kommissionen hade fel när den ansåg att medlemsstaten inte kunde åberopa undantaget avseende skyddet för rättsliga förfaranden och undantaget avseende skyddet för syftet med utredningar, för att motsätta sig att tillgång ges till de omtvistade handlingarna.

64

Det ska således prövas huruvida kommissionen kunde slå fast att den motivering som Republiken Frankrike hade anfört, till stöd för sin invändning mot att de omtvistade handlingarna skulle lämnas ut, vid första påseendet saknade grund.

65

Den tredje grunden består härvidlag av två delgrunder. Den första delgrunden avser åsidosättande av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, och den andra delgrunden avser åsidosättande av artikel 4.2 tredje strecksatsen i nämnda förordning.

66

Republiken Frankrike har, med stöd av Republiken Tjeckien, gjort gällande att med beaktande av förfarandets syfte och genomförande har det förfarande som föreskrivs i direktiv 98/34 stora likheter med det administrativa förfarandet i ett fördragsbrottsförfarande. Republiken Frankrike har även erinrat om att vid fortsatt oenighet mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten kan det förfarande som föreskrivs i direktiv 98/34 leda till att ett fördragsbrottsförfarande inleds.

67

För det fall att ett fördragsbrottsförfarande inleds avseende en teknisk norm som varit föremål för det förfarande som föreskrivs i direktiv 93/34 utgör föreläggandet och det motiverade yttrandet handlingar i ärendet som inte kan lämnas ut, bland annat på grund av skyddet för rättsliga förfaranden.

68

Kommissionen har bestritt Republiken Frankrikes argument.

69

Enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska institutionerna vägra att ge tillgång till en handling, om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av att lämna ut handlingarna.

70

Tribunalen erinrar om att det har slagits fast att begreppet rättsliga förfaranden ska tolkas så, att skyddet för allmänintresset utgör hinder för att innehållet i de handlingar som har upprättats uteslutande med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande lämnas ut (se dom av den 3 oktober 2012, Jurašinović/rådet, T‑63/10, EU:T:2012:516, punkt 66 och där angiven rättspraxis).

71

Det har, i ett mål som rörde kommissionen, likaså slagits fast att med orden ”handlingar som har upprättats uteslutande med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande” ska förstås inlagor eller handlingar som har inlämnats och de interna handlingar som rör handläggningen av det pågående ärendet, meddelanden avseende ärendet mellan det berörda generaldirektoratet och rättstjänsten eller en advokatbyrå. Denna avgränsning av undantagets tillämpningsområde i nämnda ärende syftade till att säkerställa dels skyddet för kommissionens interna arbete, dels sekretessen och bevarandet av principen om advokaters tystnadsplikt (se dom av den 3 oktober 2012, Jurašinović/rådet, T‑63/10, EU:T:2012:516, punkt 67 och där angiven rättspraxis).

72

I förevarande mål är dock de omtvistade handlingarna varken inlagor eller handlingar som har inlämnats som en del av ett rättsligt förfarande, och generellt sett har de inte upprättats med avseende på ett särskilt rättsligt förfarande.

73

Republiken Frankrike har med stöd av Republiken Tjeckien framfört argumentet att medlemsstaten hade fog för att anse att det under en viss tidsperiod fanns en risk för att ett fördragsbrottsförfarande skulle inledas avseende den text som antagits efter det förfarande som föreskrivs i direktiv 98/34, och detta än mer eftersom kommissionen inte har antagit något formellt beslut att avsluta förfarandet. Vad gäller detta argument erinrar tribunalen om att enligt fast rättspraxis måste risken för att detta intresse skadas rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk (se dom av den 3 juli 2014, rådet/in 't Veld, C‑350/12, EU:C:2014:2039, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

74

Det är förvisso riktigt att när kommissionen anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, står det den fritt att bedöma om det är lämpligt att väcka talan om fördragsbrott mot nämnda medlemsstat och att bedöma vid vilken tidpunkt den bör väcka talan vid domstolen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 61). Icke desto mindre hade de omtvistade handlingarna, och i synnerhet den franska regeringens svar av den 17 juni 2014 på de detaljerade yttrandena från den österrikiska regeringen och kommissionen, som avses i tredje strecksatsen i punkt 3 ovan, vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet – det vill säga mer än nio månader efter antagandet av lag nr 2014–779 – inte föranlett kommissionen att skicka en formell underrättelse med stöd av artikel 258 första stycket FEUF.

75

Detta innebär att även om, såsom Republiken Frankrike har hävdat, kommissionen avsåg att inleda ett fördragsbrottsförfarande gentemot Republiken Frankrike och därför hade tagit med delar av sitt detaljerade yttrande i sin formella underrättelse, eller i en eventuell inlaga till domstolen, vilken skulle kunna skada skyddet för rättsliga förfaranden om den lämnades ut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2001, Petrie m.fl./kommissionen, T‑191/99, EU:T:2001:284, punkterna 68 och 69), kunde emellertid risken för att det administrativa förfarandet i ett fördragsbrottsförfarande skulle inledas mot Frankrike i förevarande fall inte rimligen förutses och den var således rent hypotetisk.

76

Det är härvidlag noterbart att de franska myndigheterna i förevarande fall endast har nämnt ”framtida” rättsliga förfaranden inom ramen för ett ”eventuellt” fördragsbrottsförfarande. Av detta följer att inte heller de franska myndigheterna rimligen kunde förutse inledandet av sådana förfaranden och att de avsåg att skydda sig för det fall kommissionen avsåg att inleda ett sådan fördragsbrottsförfarande.

77

Eftersom de omtvistade handlingarna faktiskt inte har upprättats inom ramen för ett rättsligt förfarande, utan inom ramen för det förfarande som föreskrivs i direktiv 98/34, och dessutom inledandet av det administrativa förfarandet i ett fördragsbrottsförfarande gentemot Republiken Frankrike inte rimligen kunde förutses och var rent hypotetiskt, hade kommissionen fog för att anse att de franska myndigheternas invändning mot att ge tillgång till de omtvistade handlingarna, med åberopande av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, vid första påseendet saknade grund.

78

Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens första del.

79

Republiken Frankrike har anfört att kommissionen borde ha slagit fast att de handlingar som den franska regeringen upprättade inom ramen för det förfarande som föreskrivs i direktiv 98/34 omfattades av en allmän presumtion för skada för syftena med utredningar och att Republiken Frankrike därför kunde motsätta sig att tillgång gavs till dem. De skäl som föranlett domstolen att anse att det förelåg en allmän presumtion för skada för syftena med utredningar vad gällde det administrativa förfarandet i ett fördragsbrottsförfarande (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 65) är nämligen även tillämpliga i det förfarande som föreskrivs i direktiv 98/34.

80

Kommissionen har bestritt Republiken Frankrikes argument.

81

Enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska institutionerna vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

82

Det ska härvidlag påpekas att – såsom Republiken Frankrike har medgett i sitt svar med anledning av åtgärderna för processledning – kommissionen inte har bestritt att det förfarande som föreskrivs i direktiv 98/34 kan kvalificeras som en utredning. I det angripna beslutet fann kommissionen nämligen att undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 inte kunde tillämpas eftersom förfarandet under alla omständigheter hade avslutats före antagandet av nämnda beslut och det inte hade föranlett några ytterligare åtgärder.

83

Vidare syftar det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse inte till att skydda utredningarna i sig, utan syftet med utredningarna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen, T‑391/03 och T‑70/04, EU:T:2006:190, punkterna 105 och 109, och dom av den 14 februari 2012, Tyskland/kommissionen, T‑59/09, EU:T:2012:75, punkt 73 och där angiven rättspraxis).

84

Eftersom det förfarande som föreskrivs i direktiv 98/34 i förevarande fall redan hade avslutats när kommissionen antog det angripna beslutet, kan utlämnandet av handlingar som upprättats inom nämnda förfarande inte skada det syfte som eftersträvas med detta förfarande.

85

Tribunalen kan härvidlag inte godta Republiken Frankrikes argument, som stöds av Republiken Tjeckien, att de omtvistade handlingarna inte ska utlämnas under en viss tidsperiod efter avslutandet av undersökningen, det vill säga så länge som det finns en risk som rimligen kan förutses att medlemsstaten och kommissionen har behov av viss tid för ostörda diskussioner i syfte att lösa en tvist angående en nationell lagstiftnings förenlighet med unionsrätten.

86

Enligt rättspraxis ska nämligen artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 tolkas så, att denna bestämmelse, som avser att skydda ”syftet med inspektioner, utredningar och revisioner”, endast är tillämplig om utlämnandet av de ifrågavarande handlingarna riskerar att äventyra att inspektionerna, utredningarna eller revisionerna fullbordas (dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen, T‑391/03 och T‑70/04, EU:T:2006:190, punkt 109).

87

Det är visserligen riktigt att de olika handlingar som upprättas inom ramen för en utredning eller en inspektion kan fortsätta att omfattas av undantaget avseende skyddet för inspektioner, utredningar och revisioner så länge som utrednings- eller inspektionsåtgärder pågår, även om den enskilda utredning eller inspektion som har gett upphov till den rapport som begärts utlämnad är avslutad (se dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen, T‑391/03 och T‑70/04, EU:T:2006:190, punkt 110 och där angiven rättspraxis).

88

Att medge att de olika handlingar som har samband med inspektioner, utredningar eller revisioner omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, så länge som följderna av dessa förfaranden inte är bestämda, vore dock att låta tillgången till handlingarna vara avhängig av slumpmässiga framtida omständigheter – som eventuellt ligger långt fram i tiden – beroende på de olika myndigheternas skyndsamhet (dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen, T‑391/03 och T‑70/04, EU:T:2006:190, punkt 111).

89

En sådan lösning skulle strida mot syftet att säkerställa allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar, för att ge medborgarna möjlighet att mer effektivt kontrollera att den offentliga makten utövas lagenligt (dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen, T‑391/03 och T‑70/04, EU:T:2006:190, punkt 112).

90

I förevarande fall var inte endast det förfarande som föreskrivs i direktiv 98/34 avslutat, men, såsom har påpekats i punkt 75 ovan, kunde dessutom inledandet av det administrativa förfarandet i ett fördragsbrottsförfarande inte rimligen förutses och var rent hypotetiskt. Undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 kan således inte åberopas för att vägra tillgång till de omtvistade handlingarna.

91

Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den fann att motiveringen avseende skyddet för syftet med undersökningar vid första påseendet saknade grund.

92

Talan kan således inte vinna bifall på den tredje grundens andra del, och följaktligen ska den tredje grunden underkännas i sin helhet. Det saknas därför anledning att pröva kommissionens invändning mot sakprövning av denna grund, enligt vilken invändning Republiken Frankrike genom denna grund i huvudsak riktade sig mot lagenligheten av de angripna beslutet vad gällde den som begärde tillgång till handlingarna, och inte iakttagandet av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001, vilket är det enda legitima föremålet för förevarande tvist (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2002, rådet/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punkt 52).

93

Talan ska således ogillas i sin helhet.

94

Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, ska sökanden ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet dem som avser det interimistiska förfarandet.

95

Vidare föreskrivs det i artikel 138.1 i rättegångsreglerna att de medlemsstater och institutioner som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader. Republiken Tjeckien ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (tredje avdelningen i utökad sammansättning)

följande: