1.

Den kommersiella framgången för tunna plastbärkassar beror på att de är så lätta och att de är motståndskraftiga mot nedbrytning. Ofta används de bara en eller ett fåtal gånger och det är lätt att göra sig av med dem. Spridningen av dem ger därför upphov till allvarliga föroreningsproblem. ( 2 ) Många av dessa bärkassar hamnar utanför avfallshanteringskedjorna och ackumuleras i naturen, särskilt i form av marint avfall. ( 3 )

2.

I förevarande mål om förhandsavgörande ska EU-domstolen pröva om en italiensk lagstiftning som förbjöd användning av plastbärkassar med vissa egenskaper i Italien, trots att det enligt direktiv 94/62/EG ( 4 ) var tillåtet att släppa ut dem på marknaden i samtliga medlemsstater, är förenlig med unionsrätten.

3.

I artikel 1 i direktiv 94/62 (”Mål”) föreskrivs följande:

”1.   Syftet med detta direktiv är att harmonisera nationella bestämmelser om hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall för att å ena sidan förebygga och minska inverkan på miljön i samtliga medlemsstater och i tredjeland och därmed säkerställa en hög miljöskyddsnivå, och å andra sidan säkerställa en fungerande inre marknad och undvika handelshinder samt snedvridning och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen.

…”

4.

Artikel 2 i direktiv 94/62 (”Räckvidd”) har följande lydelse:

”1.   Detta direktiv omfattar alla förpackningar som släpps ut på marknaden inom gemenskapen och allt förpackningsavfall, oavsett om det används inom eller härrör från industri-, handels-, kontors-, affärs-, service- eller hushållssektorer eller andra sektorer, och oavsett vilka material som har använts.

…”

5.

Enligt artikel 3 i direktiv 94/62 (”Definitioner”) ( 5 ) avses med

” …

…”

6.

Artikel 4.1a i direktiv 94/62 (”Förebyggande”) har följande lydelse: ( 6 )

”1a. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att inom sitt territorium uppnå en varaktig minskning av förbrukningen av tunna plastbärkassar.

Dessa åtgärder får bestå av nationella minskningsmål, bibehållande eller införande av ekonomiska instrument och begränsningar i fråga om utsläppande på marknaden genom undantag från artikel 18, under förutsättning att begränsningarna är proportionella och icke-diskriminerande.

…”

7.

Artikel 9 i direktiv 94/62 (”Väsentliga krav”) har följande lydelse:

”1.   Tre år från dagen för ikraftträdandet av detta direktiv skall medlemsstaterna ha säkerställt att förpackningar endast släpps ut på marknaden om de uppfyller alla väsentliga krav som anges i detta direktiv och i bilaga 2 till direktivet.

…”

8.

Artikel 16 i direktiv 94/62 (”Anmälan”) har följande lydelse:

”1.   Utan att detta påverkar bestämmelserna i [rådets] direktiv 83/189/EEG [av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 109, 1983, s. 8; svensk specialutgåva, område 13, volym 12, s. 154)] skall medlemsstaterna underrätta kommissionen om förslagen till de åtgärder som de tänker vidta inom ramen för detta direktiv innan de genomför dem, undantaget åtgärder av fiskal art men inbegripet tekniska specifikationer som hänger samman med fiskala åtgärder för att främja efterlevnaden av sådana tekniska specifikationer, så att kommissionen kan granska dem mot bakgrund av gällande bestämmelser. Kommissionen skall i sådana fall följa det förfarande som föreskrivs i det direktivet.

2.   Om den föreslagna åtgärden även rör en teknisk fråga som avses i direktiv 83/189/EEG, kan medlemsstaten i samband med det anmälningsförfarande som föreskrivs i det här direktivet ange att anmälan även gäller för direktiv 83/189/EEG.”

9.

Artikel 18 i direktiv 94/62 (”Rätten att släppa ut på marknaden”) har följande lydelse:

”Medlemsstaterna skall inte hindra att förpackningar som uppfyller bestämmelserna i detta direktiv släpps ut på marknaden inom deras respektive territorier.”

10.

I bilaga 2 regleras ”väsentliga krav på förpackningars sammansättning och möjligheterna till återanvändning och återvinning, även materialutnyttjande, av förpackningar”.

11.

I artikel 1 i direktiv 98/34 föreskrivs följande:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

…

…”

12.

Artikel 8 i direktiv 98/34 har följande lydelse:

”1.   Om inte annat följer av artikel 10 ska medlemsstaterna omedelbart till kommissionen överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter, såvida inte föreskriften utgör endast en överföring av den fullständiga texten till en internationell eller europeisk standard, då det är tillräckligt med information om den aktuella standarden. De ska också till kommissionen redovisa skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa skäl inte redan framgår av förslaget.

…

5.   Om utkast till tekniska föreskrifter utgör ett led i en åtgärd som på utkaststadiet skall överlämnas till kommissionen enligt en annan gemenskapsrättsakt, kan medlemsstaterna göra en anmälan i enlighet med punkt 1 inom ramen för den andra rättsakten, förutsatt att de formellt anger att denna anmälan också avser detta direktiv.

Att kommissionen inte tar ställning till ett utkast till tekniska föreskrifter enligt detta direktiv påverkar inte vilka beslut som kan komma att fattas enligt andra gemenskapsrättsakter.”

13.

I artikel 1 i 2013 års dekret anges att med bärkassar avses ”kassar som finns tillgängliga på försäljningsstället, mot en avgift eller gratis, för att användas av konsumenten för att transportera livsmedelsprodukter och andra produkter”.

14.

I artikel 2 i 2013 års dekret föreskrivs följande:

”1.   Bärkassar som ingår i någon av följande kategorier får släppas ut på marknaden:

2.   Vidare får flergångsbärkassar som är gjorda av papper, naturfibervävnad, polyamidfiber och annat material än polymerer släppas ut på marknaden.

…”

15.

I artikel 6 i 2013 års dekret föreskrivs följande:

”Detta dekret omfattas av ett informationsförfarande enligt [direktiv 98/34] och dekretet ska träda i kraft först efter att det förfarandet har avslutats, med gynnsamt resultat.”

16.

Papier Mettler Srl (nedan kallat Papier Mettler) är ett bolag som distribuerar förpackningar och emballage. Papier Mettlers verksamhet utgörs huvudsakligen av tillverkning av polyetenförpackningar, däribland plastbärkassar.

17.

Papier Mettler anser att det har lidit skada till följd av 2013 års dekret och har därför väckt talan vid den hänskjutande domstolen och yrkat att dekretet ska ogiltigförklaras och att bolaget ska tillerkännas ersättning för den skada det har lidit eller kan komma att lida till följd av dekretet. ( 10 )

18.

Papier Mettler har angett följande skäl till stöd för sin talan:

19.

Motparten i det nationella målet, Ministero della Transizione Ecologica (già Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare) (Ministeriet för ekologisk omställning, tidigare ministeriet för miljö samt natur- och havsskydd, Italien) (nedan kallad staten) har bestritt Papier Mettlers talan och anfört följande argument:

20.

Mot denna bakgrund har Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) beslutat att hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen för ett förhandsavgörande:

21.

Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 9 februari 2022.

22.

Skriftliga yttranden har getts in av Papier Mettler, Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili (nedan kallad Assobioplastiche), den italienska regeringen och Europeiska kommissionen. Samtliga deltog i den muntliga förhandlingen den 22 mars 2023.

23.

Det bör för det första klargöras vilken typ av bärkassar av plast som den hänskjutande domstolen syftar på. Även om den hänskjutande domstolen i sitt beslut att begära förhandsavgörande inte använder sig av en helt enhetlig terminologi, tycks den under alla förhållanden syfta på tunna engångsbärkassar av plast ( 14 ) som används en enda gång och som tillverkats av material som inte är biologiskt nedbrytbara och inte komposterbara, men som uppfyller de övriga krav som föreskrivs i direktiv 94/62.

24.

För det andra bör det klargöras vilka unionsrättsliga bestämmelser som är relevanta för att besvara tolkningsfrågorna:

25.

Assobioplastiche och den italienska regeringen anser att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning, eftersom 2013 års dekret aldrig trädde i kraft eller har upphävts.

26.

Assobioplastiche anser även att begäran om förhandsavgörande ska avvisas på grund av att den hänskjutande domstolen inte har beaktat artikel 4.1 a i direktiv 94/62.

27.

Jag anser inte att någon av de invändningarna motiverar att begäran avvisas omedelbart. På eget ansvar identifierar den hänskjutande domstolen de nationella bestämmelser som är tillämpliga i det mål i vilket tolkningsfrågorna har hänskjutits. Som bekant presumeras det att tolkningsfrågorna är relevanta. ( 16 )

28.

Vid förhandlingen fördes en lång diskussion mellan rättegångsdeltagarna om huruvida 2013 års dekret var giltigt och tillämpligt, utan att det kunde dras någon tydlig slutsats i denna fråga utifrån deras resonemang. De var eniga om att den rättsliga situation som har uppkommit är förvirrande. En av rättegångsdeltagarna ansåg att den är kaotisk, en annan att den är oförklarlig och en tredje att det råder en rättslig oreda.

29.

Enligt kommissionen trädde 2013 års dekret i kraft och tillämpades i Italien från det att det offentliggjordes och fram till att det formellt upphävdes år 2017. ( 17 ) Genom artikel 6 kunde under alla förhållanden tillämpningen av dekretet skjutas upp fram till den 13 september 2013, då den frysningsperiod som föreskrevs i artikel 9 i direktiv 98/34 löpte ut. När dekretet offentliggjordes den 27 mars 2013 upphörde det att vara ett förslag och blev en gällande rättsakt och kommissionen yttrade sig därför inte över huruvida det var förenligt med unionsrätten.

30.

Den italienska regeringen och Assobioplastiche anser att 2013 års dekret aldrig trädde i kraft, eftersom förfarandet för anmälan till kommissionen inte fick något gynnsamt resultat och det suspensiva villkoret i artikel 6 blev tillämpligt. Ett antal år senare upphävdes dekretet formellt och ”förvisades” från den italienska rätten, med det rörde sig i själva verket inte om något upphävande av gällande bestämmelser.

31.

Papier Mettler förklarade att det sanktionssystem som föreskrivs i lagdekret 2/2012 ( 18 ) trädde i kraft genom antagandet av 2013 års dekret och att det tillämpades oberoende av om dekretet hade trätt i kraft eller inte. Att detta företag inte blev föremål för sanktioner berodde på att det slutade att sälja de bärkassar av plast som förbjudits i Italien genom 2013 års dekret, vilket medförde ett inkomstbortfall som företaget nu yrkar ersättning för.

32.

Under alla förhållanden ankommer det på den hänskjutande domstolen, som är den enda som är behörig att tolka den nationella rätten, att reda ut denna imbroglio rörande 2013 års dekrets ikraftträdande och rättsverkningar. EU-domstolen får inte gripa in i en diskussion som ska avgöras av den hänskjutande domstolen.

33.

Begäran om förhandsavgörande skulle ha varit obegriplig om den hänskjutande domstolen hade ansett att 2013 års dekret (som den talan som Papier Mettler har väckt vid den handlar om) aldrig var i kraft eller fick några rättsverkningar. Då hade det räckt för den hänskjutande domstolen att slå fast det för att kunna avgöra målet. Att den inte har uppfattat det så utan begärt detta förhandsavgörande beror på att den, underförstått, tycks vara av motsatt uppfattning.

34.

Under alla förhållanden anser jag inte att tvisten vid den hänskjutande domstolen och själva begäran om förhandsavgörande kan anses vara fiktiva. Jag anser således att tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning, med förbehåll för att den nationella domstolen har sista ordet när det gäller ikraftträdandet och tolkningen av 2013 års dekret.

35.

Vad beträffar den andra invändningen om rättegångshinder, vill jag bara påpeka att artikel 4.1a i direktiv 94/62 av tidsmässiga skäl inte är tillämplig på de faktiska omständigheterna i förevarande mål. De inträffade år 2013 och den artikeln fördes in i direktiv 94/62 år 2015 (genom direktiv 2015/720).

36.

Den hänskjutande domstolen vill veta huruvida en nationell bestämmelse med det ovan beskrivna innehållet, ( 19 ) som medlemsstaten har underrättat kommissionen om efter det att den har antagits men några dagar före att den offentliggjordes, ( 20 ) är förenlig med artikel 16.1 i direktiv 94/62 och med artikel 8 i direktiv 98/34.

37.

Varken den hänskjutande domstolen eller de som har yttrat sig i målet vid EU-domstolen hyser tvivel om att bestämmelserna i 2013 års dekret är att beteckna som en teknisk föreskrift (i den mening som avses i direktiv 98/34). De problem som är förknippade med den beteckningen, vilka ofta har tagits upp vid EU-domstolen, ( 21 ) föreligger inte i förevarande mål, i vilket det är oomtvistat att bestämmelserna utgör en teknisk föreskrift.

38.

Den italienska staten var skyldig att underrätta kommissionen om denna tekniska föreskrift (2013 års dekret) på utkaststadiet, det vill säga innan den antogs, ( 22 ) vilket jag ska återkomma till nedan.

39.

Enligt artikel 8.1 i direktiv 98/34 ska medlemsstaterna omedelbart till kommissionen överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter. De ska också till kommissionen redovisa ”skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa inte redan framgår av förslaget”. Om föreskriften endast utgör en överföring av den fullständiga texten till en internationell eller europeisk standard, är det tillräckligt med information om den aktuella standarden.

40.

Om en medlemsstat inte har iakttagit denna skyldighet medför detta att den aktuella tekniska föreskriften inte kan göras gällande mot enskilda, och detta oavsett om det rör sig om ett straffrättsligt förfarande, eller en tvist mellan enskilda i andra typer av förfaranden. ( 23 )

41.

Direktiv 98/34 ger kommissionen kontrollbefogenheter över utkast till tekniska föreskrifter som medlemsstaterna har underrättat den om. ( 24 ) Just för att värna om dessa befogenheter föreskrivs konsekvenser som är direkt knutna till en underlåtenhet att underrätta kommissionen, vilket domstolen har slagit fast sedan domen CIA Security International: den skyldighet som föreskrivs i artikel 8 i direktiv 98/34 har direkt effekt och nationella tekniska föreskrifter som inte har anmälts till kommissionen kan inte göras gällande mot enskilda.

42.

Samma slutsats har dragits i andra informations- och kontrollförfaranden som liknar det som är aktuellt här, exempelvis förfarandet i direktiv 2000/31/EG, ( 25 ) inom området informationssamhällets tjänster, som domen Airbnb Ireland ( 26 ) handlar om.

43.

Domstolen bekräftade i domen Airbnb Ireland följderna av att en skyldighet som föreskrivs i ett direktiv som ger kommissionen sådana befogenheter är tillräckligt klar, precis och ovillkorlig: den har direkt effekt och kan följaktligen åberopas av enskilda vid nationella domstolar. ( 27 )

44.

Enligt beslutet att begära förhandsavgörande underrättades kommissionen den 12 mars 2013 om 2013 års dekret, ( 28 ) sex dagar senare antogs det och det offentliggjordes den 27 mars 2013.

45.

En anmälan till kommissionen som har gjorts på det sättet åsidosätter den skyldighet som föreskrivs i artikel 8.1 i direktiv 98/34, av följande skäl:

46.

Således kringgicks det förfarande som föreskrivs i direktiv 98/34. Genom att utkastet till teknisk föreskrift antogs redan sex dagar efter det att det hade anmälts till kommissionen, åsidosattes den frysningsskyldighet som föreskrivs i artikel 9.1 i direktiv 98/34: medlemsstaten får inte anta det anmälda utkastet före utgången av tre månader från den tidpunkt då kommissionen mottog informationen.

47.

Den italienska regeringen har anfört två skäl för att motivera sitt agerande och för att hävda att det inte har skett något åsidosättande av direktiv 98/34:

48.

Jag finner inget av dessa skäl övertygande.

49.

Vad beträffar den anmälan som gjordes år 2011, ( 32 ) var det utkast till teknisk föreskrift som då anmäldes till kommissionen (det framtida) lagdekret 2/2012, vilket förlängde förbudet mot att släppa ut engångsbärkassar av plast som inte överensstämde med harmoniserad standard UNI EN 13432:2002 på marknaden. I artikel 2.1 i det lagdekretet anges att det senare skulle utarbetas ett ministerdekret för att fastställa räckvidden av förbudet mot att släpa ut plastbärkassar som inte är biologiskt nedbrytbara eller komposterbara på marknaden. Dessutom föreskrevs sanktioner om de framtida bestämmelserna inte följdes.

50.

Såsom kommissionen påpekade vid förhandlingen kan 2013 års anmälan följaktligen inte bara anses ha varit en upprepning av anmälan från 2011. I 2013 års anmälan finns nya begränsningar rörande plastbärkassar, och Italien var skyldigt att anmäla dessa till kommissionen i enlighet med direktiv 98/34.

51.

Vad beträffar det suspensiva villkoret (artikel 6), är den italienska statens agerande då den förde in det i 2013 års dekret oförenligt med direktiv 98/34.

52.

Offentliggörandet av 2013 års dekret kan i sig få konsekvenser för den fria rörligheten för varor, genom att det påverkar vilka typer av plastbärkassar som får släppas ut på marknaden i Italien. Att som villkor för att ett dekret ska träda i kraft föreskriva att anmälningsförfarandet i direktiv 98/34 ska ha fått ett gynnsamt resultat, är en lagstiftningsteknik som inte iakttar rättssäkerheten, eftersom enskilda inte har kännedom om när (det gynnsamma eller ogynnsamma) resultatet som de måste anpassa sitt beteende efter kommer att uppkomma.

53.

Denna lagstiftningsteknik förhindrar även, vilket är fallet i förevarande mål, att vederbörlig hänsyn tas till kommissionens och andra medlemsstaters kommentarer och detaljerade utlåtanden rörande frågan huruvida utkastet till teknisk föreskrift är förenligt med de unionsrättsliga bestämmelserna. Därmed undergrävs målet med direktiv 98/34, nämligen att undanröja tekniska hinder i handeln innan de får en begränsande inverkan.

54.

Följaktligen anser jag att artiklarna 8.1 och 9.1 i direktiv 98/34 av formella skäl åsidosattes när 2013 års dekret antogs.

55.

Enligt artikel 16.1 i direktiv 94/62 ska medlemsstaterna underrätta kommissionen om förslagen till de åtgärder som de tänker vidta inom ramen för detta direktiv (om förpackningar och förpackningsavfall) innan de genomför dem.

56.

I punkt 2 i samma artikel föreskrivs att om den föreslagna åtgärden rör en teknisk fråga, kan medlemsstaten ange att anmälan även gäller för direktiv 83/189/EEG (vilket senare ersattes av direktiv 98/34).

57.

Den italienska staten underrättade kommissionen om utkastet till 2013 års dekret i enlighet med artikel 16 i direktiv 94/62. I den bestämmelsen (till skillnad från artikel 9 i direktiv 98/34) föreskrivs ingen period under vilken medlemsstaten ska invänta kommissionens och de övriga medlemsstaternas kommentarer, innan utkastet till nationell standard antas. Jag anser därför inte att Italien har åsidosatt den, trots att 2013 års dekret som nämnts offentliggjordes redan sex dagar efter anmälan till kommissionen.

58.

Förfarandet i artikel 16 i direktiv 94/62 rör bara information, medan det motsvarande förfarandet i direktiv 98/34 rör information och kontroll av nationella föreskrifter. Det rör sig således om olika förfaranden med olika rättsverkningar.

59.

Varken ordalydelsen av eller syftet med artikel 16 i direktiv 94/62 innebär att slutsatsen kan dras att ett åsidosättande av skyldigheten att underrätta kommissionen i förväg får samma rättsverkan som ett åsidosättande enligt direktiv 98/34.

60.

Artikel 16 i direktiv 94/62 rör förbindelserna mellan medlemsstaterna och kommissionen och den ger därför inte upphov till någon rätt för enskilda som kan drabbas, om en medlemsstat underlåter att uppfylla den skyldighet som föreskrivs där. Den bestämmelsen kan således inte åberopas vid de nationella domstolarna för att de ska upphäva de föreskrifter som inte har anmälts eller för att de ska låta bli att tillämpa dem på enskilda. ( 33 )

61.

Jag anser att artikel 16 i direktiv 94/62 föreskriver ett förfarande som bara rör information och som liknar dem som domstolen prövade i sina domar i målen Enichem Base och Bulk Oil. ( 34 )

62.

Till skillnad från vad kommissionen gjorde gällande vid förhandlingen, anser jag att det vid den här typen av förfaranden är logiskt att tillbakavisa att de nationella bestämmelserna inte kan tillämpas på enskilda, när de har antagits utan att föregående anmälningsskyldighet som föreskrivs i en unionsrättslig bestämmelse som inte föreskriver några rättsliga följder som har direkt anknytning till underlåtenheten att uppfylla den skyldigheten, har uppfyllts.

63.

Det rena informationsförfarandet i artikel 16 i direktiv 94/62 kan som nämnts inte likställas med förfarandet i direktiv 98/34 eller i andra bestämmelser som följer modellen i det sistnämnda direktivet, vilket var fallet med den skyldighet som föreskrevs i artikel 3.4 b andra strecksatsen i direktiv 2000/31, vilken jag tidigare har nämnt. ( 35 )

64.

De korshänvisningar som finns i artikel 16.2 i direktiv 94/62 och i artikel 8.5 i direktiv 98/34 påverkar inte ovanstående resonemang. Det handlar om bestämmelser som enbart anger att en anmälan om ett nationellt utkast kan gälla för två informationsförfaranden som föreskrivs i olika ”unionsakter”. På så sätt kan det förhindras att ett och samma utkast anmäls flera gånger till kommissionen. Denna regel innebär emellertid inte att dessa förfaranden inte skulle vara av olika beskaffenhet.

65.

Jag vill också klargöra, vilket kommissionen påpekade vid förhandlingen, att en anmälan om ett utkast till teknisk föreskrift på grundval av artikel 8 i direktiv 98/34 inte är giltig för tillämpningen av artikel 114.5 FEUF. För att få använda sig av den bestämmelsen i FEU-fördraget, måste medlemsstaten styrka att den nationella bestämmelse som den tänker anta beror på att det finns ett behov av att stärka skyddet av miljön (och av arbetsmiljön) på grund av särdrag i den anmälande staten, vilka uppkommit på grund av nya vetenskapliga belägg som har uppkommit efter det att harmoniseringsåtgärden antogs.

66.

En anmälan enligt direktiv 98/34 kräver inte någon så uttömmande motivering. Dessutom medför en anmälan som görs med stöd av det direktivet bara att ikraftträdandet av utkastet till föreskrift fryses under en viss tid, i avvaktan på en eventuell reaktion från kommissionen och från de övriga medlemsstaterna.

67.

En underrättelse enligt artikel 114.5 FEUF syftar däremot till att kommissionen ska godkänna nationella bestämmelser som ger ett starkare skydd, sedan den konstaterat huruvida dessa utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna samt huruvida de kommer att utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion.

68.

Den hänskjutande domstolen vill i korthet veta huruvida en nationell bestämmelse som innebär att engångsbärkassar som har tillverkats av material som inte är biologiskt nedbrytbart, men som uppfyller de övriga villkoren i direktiv 94/62, inte får släppas ut på marknaden,

69.

I den artikeln föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna skall inte hindra att förpackningar som uppfyller bestämmelserna i detta direktiv släpps ut på marknaden inom deras respektive territorier”.

70.

Enligt artikel 9 i direktiv 94/62 ska ”förpackningar endast [släppas] ut på marknaden om de uppfyller alla väsentliga krav som anges i detta direktiv och i bilaga 2 till direktivet”. I bilaga 2 regleras ”väsentliga krav på förpackningars sammansättning och möjligheterna till återanvändning och återvinning, även materialutnyttjande, av förpackningar”. ( 36 )

71.

EU-domstolen har slagit fast att ”märkning och identifiering av förpackningar samt krav på förpackningars sammansättning och möjligheter till återanvändning och återvinning” (artiklarna 8–11 i samt bilaga 2 till direktiv 94/62) har harmoniserats till fullo. ( 37 )

72.

Detta uttalande får följande konsekvenser:

73.

Mot bakgrund av detta förhindrar artikel 18 i direktiv 92/62, jämförd med artikel 9 och bilaga 2 i samma direktiv, av materiella skäl, att nationella bestämmelser som de som här är aktuella antas.

74.

Enligt 2013 års dekret får bärkassar som inte överensstämmer med en teknisk standard (UNI EN 13432:2002), inte släppas ut på marknaden, även om de uppfyller de övriga kraven rörande återvinning som föreskrivs i punkt 3 i bilaga 2 i direktiv 94/62, om de inte uppfyller andra tekniska specifikationer avseende väggtjocklek och form som inte heller föreskrivs i direktivet.

75.

Det innebär att även om 2013 års dekret syftar till att säkerställa ett effektivt miljöskydd och en effektivare avfallsinsamling, förespråkar det (och gynnar) metoder för kompostering och för biologisk nedbrytbarhet, framför de metoder för materialutnyttjande och energiåtervinning som är tillåtna enligt direktiv 94/62.

76.

Punkt 3 i bilaga 2 till direktiv 94/62 tar upp alla dessa fyra metoder för återvinning av förpackningar. En nationell bestämmelse får således inte strida mot unionslagstiftarens val, när denne har gjort en fullständig harmonisering av området i fråga utan att ge medlemsstaterna någon möjlighet att gynna eller förkasta vissa metoder för återvinning av förpackningar i förhållande till andra.

77.

Genom artiklarna 8–11 i och bilaga 2 till direktiv 94/62 görs, som nämnts, en fullständig harmonisering beträffande märkning och identifiering av förpackningar, kraven rörande deras sammansättning och deras återanvändbarhet och återvinningsbarhet. Den enda möjligheten som Italien hade för att anta strängare bestämmelser var därför den som föreskrivs i artikel 114.5 och 114.6 FEUF. ( 40 )

78.

Dessa bestämmelser i FEU-fördraget gör det möjligt för en medlemsstat att införa nya nationella bestämmelser grundade på nya vetenskapliga belägg med anknytning till bland annat miljöskydd, för att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden.

79.

Denna möjlighet förutsätter emellertid att kommissionen underrättas om den planerade nationella åtgärden och godkänner den, inom sex månader efter det att den anmälts. ( 41 ) Eftersom det inte finns några uppgifter om att den italienska regeringen skulle ha uppfyllt dessa krav, är undantaget i artikel 114.5 och 114.6 FEUF inte tillämpligt här.

80.

Den italienska regeringen och Assobioplastiche menar att 2013 års dekret har bekräftats genom att den nya artikel 4.1a fördes in i direktiv 94/62 genom direktiv 2015/720.

81.

Deras resonemang kan inte godtas, av följande skäl:

82.

Sammanfattningsvis utgör artikel 18 i direktiv 94/62, jämförd med artikel 9.1 i och bilaga 2 till det direktivet, hinder för en nationell lagstiftning som förbjuder att engångsbärkassar som har tillverkats av material som inte är biologiskt nedbrytbart, men som uppfyller de övriga kraven i direktiv 94/62, släpps ut på marknaden, under förutsättning att medlemsstaten inte har anmält och fått lagstiftningen godkänd av kommissionen, i enlighet med artikel 114.5 och 114.6 FEUF.

83.

Den hänskjutande domstolen vill veta om artikel 18 i direktiv 94/62, jämförd med artikel 9.1 i och bilaga 2 till samma direktiv, har direkt effekt och om domstolarna i en medlemsstat är skyldiga att låta bli att tillämpa en nationell lagstiftning som strider mot direktivet.

84.

Följande följer av fast rättspraxis när det gäller direktivs direkta effekt: ( 42 )

85.

Artikel 18 i direktiv 94/62, jämförd med artikel 9.1 i och bilaga 2 till samma direktiv, är en klar, precis och ovillkorlig unionsbestämmelse som ska tillerkännas direkt effekt och som enskilda kan åberopa vid de nationella domstolarna gentemot den italienska statens myndigheter.

86.

Det räcker i detta sammanhang att bekräfta att det i artikel 18 i direktiv 94/62 på ett uttömmande sätt och utan undantag föreskrivs att medlemsstaterna inte får hindra att förpackningar som uppfyller kraven i direktivet släpps ut på marknaden inom deras respektive territorier.

87.

Till dessa krav (artiklarna 8–11 och bilaga 2), vilka rör märkning och identifiering av förpackningar, deras sammansättning och deras återanvändbarhet och återvinningsbarhet, hänvisas det i artikel 9.1 i direktiv 94/62, där det föreskrivs att enbart förpackningar som uppfyller dessa får släppas ut på marknaden.

88.

Närmare bestämt anges i bilaga 2 olika krav på framställning av förpackningar och förpackningars sammansättning (punkt 1), krav på återanvändbarhet (punkt 2) och krav på återvinningsbarhet (punkt 3). Där anges, som jag tidigare har nämnt, fyra alternativa metoder för återvinning av förpackningar (materialutnyttjande, energiutvinning, kompostering och biologisk nedbrytning).

89.

Fram till dess att direktiv 94/62 ändrades genom direktiv 2015/720, fick förpackningar som tillverkats i enlighet med direktiv 94/62 fritt släppas ut på marknaden, ovillkorligen. Det var först när direktiv 2015/720 trädde i kraft som medlemsstaterna fick införa restriktivare åtgärder avseende utsläppande av tunna plastbärkassar på marknaden.

90.

Eftersom artikel 18 i direktiv 94/62, jämförd med artikel 9.1 och bilaga 2, har direkt effekt, ska den nationella domstolen låta bli att tillämpa alla nationella bestämmelser som strider mot den artikeln i det nationella målet. ( 43 )

91.

Eftersom Papier Mettler Italia i det nationella målet har yrkat ”ersättning för den skada [bolaget] har lidit eller kan komma att lida till följd av [den italienska] statsförvaltningens rättsstridiga agerande”, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida ”en nationell lagstiftning som förbjuder att engångsbärkassar som är icke biologiskt nedbrytbara men framställda i överensstämmelse med kraven i direktiv 94/62 släpps ut på marknaden” utgör en klar och uppenbar överträdelse av artikel 18 i direktiv 94/62.

92.

För att en stat ska ansvara för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas staten, ska följande förutsättningar vara uppfyllda:

93.

Dessa tre förutsättningar är nödvändiga och tillräckliga för att ge upphov till en rätt till skadestånd för enskilda. Detta utesluter emellertid inte att statens ansvar kan göras gällande under mindre restriktiva förutsättningar enligt nationell rätt. ( 45 )

94.

Det ankommer i princip på de nationella domstolarna att, i enlighet med de riktlinjer som EU-domstolen har angett, pröva om dessa tre förutsättningar är uppfyllda. ( 46 ) Av dessa tre förutsättningar frågar den hänskjutande domstolen bara om huruvida överträdelsen av unionsrätten är tillräckligt klar. Den tycks således inte hysa några tvivel beträffande de andra två.

95.

EU-domstolen kan ge den hänskjutande domstolen riktlinjer för att den i förevarande fall ska kunna pröva huruvida det skett en överträdelse som är tillräckligt klar, mot bakgrund av alla omständigheter i målet. Faktorer som är relevanta för denna prövning är bland annat

96.

Vad beträffar graden av klarhet och precision, är båda dessa förutsättningar uppfyllda när det gäller artikel 18 i direktiv 94/62, jämförd med artikel 9.1 i och bilaga 2 till direktivet. Det rör sig om entydiga bestämmelser som ålägger medlemsstaterna en negativ skyldighet (att inte hindra att förpackningar som har de egenskaper som anges i direktivet, vilket innebär en fullständig harmonisering, släpps ut på marknaden).

97.

Det råder inget tvivel om att den italienska statens avsikt är att enbart sådana plastbärkassar som anges i 2013 års dekret ska få släppas ut på marknaden och att andra bärkassar som är tillåtna enligt direktiv 94/62 ska förbjudas. Visserligen var syftet med denna åtgärd att minska föroreningarna, men den italienska lagstiftaren var medveten om att införandet av denna regel skulle kunna strida mot direktiv 94/62. ( 48 )

98.

Artikel 18 i direktiv 94/62, jämförd med artikel 9.1 och bilaga 2, gav inte de nationella myndigheterna något utrymme för skönsmässig bedömning för att inom landet förbjuda förpackningar som uppfyllde de harmoniserade bestämmelserna. Den italienska regeringen skulle kunna ha antagit restriktivare regler för att skydda miljön genom det förfarande som föreskrivs i artikel 114.5 och 114.6 FEUF, men det finns som nämnts inga uppgifter om att den utnyttjade den möjligheten.

99.

Såsom jag också har nämnt hade medlemsstaterna inget utrymme för skönsmässig bedömning för att anta restriktivare nationella åtgärder när det gäller utsläppandet på marknaden av tunna engångsbärkassar av plast fram till dess att direktiv 2015/720 antogs, genom vilket den nya artikel 4.1a fördes in i direktiv 94/62.

100.

Denna lagändring skulle dock kunna ha viss betydelse ( 49 ) om den hänskjutande domstolen skulle finna att den italienska staten (på grund av en villfarelse vars ursäktliga karaktär det ankommer på den domstolen att pröva) ville föregripa det lagstiftningsförslag som kommissionen lade fram den 4 november 2013 ( 50 ) och som gav upphov till direktiv 2015/720.

101.

Det förslaget, som sådant, lades emellertid fram efter det att 2013 års dekret hade offentliggjorts. Det kan knappast hävdas att en unionsinstitution har bidragit till antagandet av den nationella bestämmelsen.

102.

Sammanfattningsvis skulle förbudet mot att släppa ut tunna engångsbärkassar av plast som inte är biologiskt nedbrytbara eller komposterbara och bärkassar som inte uppfyller vissa krav rörande tjocklek på marknaden, trots att dessa bärkassar uppfyller kraven i direktiv 94/62, kunna utgöra en klar och uppenbar överträdelse av artikel 18 i direktiv 94/62, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.

103.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen för Lazio, Italien) har ställt på följande sätt: