I. Avgränsning av föremålet för talan

II. Tillämpliga bestämmelser – Polsk rätt

A. Den ändrade lagen om Högsta domstolen

B. Den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation

C. Den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation

D. Ändringslagen – Övergångsbestämmelser

III. Det administrativa förfarandet

IV. Förfarandet vid EU-domstolen

V. Tillämpliga bestämmelser

VI. Rättslig bedömning

A. Den andra anmärkningen – Den exklusiva behörigheten för avdelningen för extraordinär kontroll att pröva klagomål och rättsfrågor som rör en domstols eller domares bristande oavhängighet

1. Parternas argument

2. Bedömning

a) Upptagande till prövning

b) Prövning i sak

B. Den första anmärkningen – Förbudet för nationella domstolar att granska efterlevnaden av det unionsrättsliga kravet på ett effektivt rättsmedel inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag

1. Parternas argument

2. Bedömning

a) Upptagande till prövning

b) Prövning i sak

1) Inledande anmärkningar – Räckvidden av kommissionens första och andra anmärkning

2) Rätten till ett effektivt rättsmedel inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag

C. Den tredje anmärkningen – Att granska efterlevnaden av de unionsrättsliga kraven på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag betraktas som en disciplinär överträdelse

1. Parternas argument

2. Bedömning

a) Inledande synpunkter beträffande räckvidden av kommissionens andra och tredje anmärkning

b) Disciplinära förfaranden

D. Den fjärde anmärkningen – Behörigheten för avdelningen för disciplinära mål att pröva och avgöra mål som direkt påverkar domares och domarassessorers ställning och ämbetsutövning

1. Parternas argument

2. Bedömning

E. Den femte anmärkningen – Åsidosättande av domares grundläggande rätt till respekt för privatlivet och av rätten till skydd av personuppgifter

1. Parternas argument

2. Bedömning

VII. Rättegångskostnader

VIII. Förslag till avgörande

1.

Denna talan enligt artikel 258 FEUF har sitt upphov i att Republiken Polen den 20 december 2019 antog ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (lag om ändring av lagen om de allmänna domstolarnas organisation, lagen om Högsta domstolen och vissa andra lagar) ( 2 ) (nedan kallad ändringslagen). Europeiska kommissionen har hävdat att vissa bestämmelser i ändringslagen strider mot artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), artikel 267 FEUF, principen om unionsrättens företräde samt rätten till respekt för privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter, vilka garanteras genom artiklarna 7 och 8.1 i stadgan och artiklarna 6.1 c och e, 6.3 och 9.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) ( 3 ) (nedan kallad dataskyddsförordningen).

2.

Kommissionens talan består av fem anmärkningar.

3.

Genom de första tre anmärkningarna, som har anknytning till varandra, har kommissionen gjort gällande att ändringslagen begränsar eller utesluter möjligheten för nationella domstolar att säkerställa att enskilda som gör gällande rättigheter enligt unionsrätten har tillgång till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag och att den därigenom strider mot artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan och artikel 267 FEUF. Genom de första två anmärkningar har kommissionen även gjort gällande att ändringslagen strider mot principen om unionsrättens företräde. I mål som avser tillämpningen eller tolkningen av unionsrätten måste medlemsstaterna säkerställa iakttagandet av den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Om det görs gällande att denna rättighet har åsidosatts, måste enskilda i princip kunna få detta prövat vid en nationell domstol. Av detta följer att i mål som avser enskildas rättigheter enligt unionsrätten måste varje nationell domstol kunna kontrollera ett åsidosättande av den enskildes rätt att få sin sak prövad inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Varje begränsning eller uteslutning av möjligheten för en nationell domstol att förvissa sig om att enskilda som åberopar sina rättigheter enligt unionsrätten har tillgång till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag utgör ett åsidosättande av de skyldigheter som införts genom ovannämnda bestämmelser. ( 4 )

4.

Den fjärde anmärkningen avser den behörighet som ändringslagen tillerkänner Izba Dyscyplinarna (avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen, Polen) (nedan kallad avdelningen för disciplinära mål) vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen) (nedan kallad Högsta domstolen) i frågor som rör domares ställning. Kommissionen har hävdat att eftersom avdelningen för disciplinära mål inte uppfyller de erforderliga kraven på oavhängighet och opartiskhet, påverkar ändringslagen oavhängigheten för domare vilkas ställning är föremål för granskning vid avdelningen för disciplinära mål och strider därigenom mot artikel 19.1 andra stycket FEU.

5.

Den femte anmärkningen avser den skyldighet som ändringslagen ålägger domare att, innan de utnämns, tillhandahålla information om sina offentliga och sociala aktiviteter i föreningar och ideella stiftelser, inbegripet medlemskap i ett politiskt parti, och offentliggörandet av denna information. Kommissionen anser att dessa skyldigheter är oproportionerliga och utgör ett åsidosättande av rätten till respekt för privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter, vilka garanteras genom artiklarna 7 och 8.1 i stadgan och artiklarna 6.1 c och e, 6.3 och 9.1 i dataskyddsförordningen.

6.

Genom ustawa o Sądzie Najwyższym (lag om Högsta domstolen) av den 8 december 2017 ( 5 ) inrättades två nya avdelningar vid Högsta domstolen: avdelningen för disciplinära mål och Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (avdelningen för extraordinär kontroll och offentliga angelägenheter) (nedan kallad avdelningen för extraordinär kontroll).

7.

Genom ändringslagen ändrades lagen om Högsta domstolen, i den del som är relevant i förevarande förfarande så, att §§ 2–6 fördes in i artikel 26, punkt 1a fördes in i artikel 27 § 1, § 3 fördes in i artikel 45, §§ 2–5 fördes in i artikel 82 och ändringar fördes in i artiklarna 29 och 72 § 1.

8.

I artikel 26 §§ 2–6 i den ändrade lagen om Högsta domstolen föreskrivs följande:

”2.   [Avdelningen för extraordinär kontroll] är behörig att pröva ansökningar eller förklaringar om att en domare är jävig eller om att utse en domstol vid vilket ett förfarande ska genomföras, inklusive klagomål om en domstols eller en domares bristande oavhängighet. Den domstol vid vilken målet anhängiggörs ska omedelbart skicka en begäran till ordföranden på [avdelningen för extraordinär kontroll] så att målet handläggs i enlighet med de regler som fastställts i olika bestämmelser. Att en begäran inges till ordföranden för [avdelningen för extraordinär kontroll] innebär inte att det pågående förfarandet vilandeförklaras.

3.   Ansökan som avses i § 2 ska inte prövas om den avser fastställande eller bedömning av lagenligheten av utnämningen av en domare eller av vederbörandes rätt att utöva dömande verksamhet.

4.   [Avdelningen för extraordinär kontroll] är behörig att pröva överklaganden som syftar till att fastställa att avgöranden eller slutliga domar från [Högsta domstolen], allmänna domstolar, militärdomstolar och förvaltningsdomstolar, inbegripet [Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen, Polen)], är rättsstridiga, om rättsstridigheten består i att ifrågasätta ställningen för den person som utnämnts till en domartjänst och som har avgjort målet.

5.   Bestämmelserna om att fastställa att en slutlig dom är rättsstridig gäller i tillämpliga delar på förfarandet i de mål som avses i § 4, och bestämmelserna om att återuppta ett domstolsförfarande som avslutats genom ett slutligt avgörande är tillämpliga på straffrättsliga mål. Det är inte nödvändigt att vid första påseendet fastställa sannolikheten eller uppkomsten av en skada som orsakats av att det avgörande som är föremål för överklagandet har meddelats.

6.   Överklaganden som syftar till att fastställa att en sådan slutlig dom som avses i § 4 är rättsstridig kan inges till [avdelningen för extraordinär kontroll] utan att gå via den domstol som meddelat det överklagade avgörandet, även om en part inte har uttömt tillgängliga rättsmedel, inbegripet det extraordinära överklagandet till [Högsta domstolen].”

9.

I artikel 27 § 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen föreskrivs följande:

”Avdelningen för disciplinära mål ska vara behörig att avgöra följande mål och ärenden:

…

10.

I artikel 29 §§ 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen föreskrivs följande:

”2.   Inom ramen för [Högsta domstolens] eller dess domstolsorgans verksamhet är det inte tillåtet att ifrågasätta lagenligheten hos domstolar, statens konstitutionella organ eller hos organ som utövar tillsyn och rättsskydd.

3.   [Högsta domstolen] eller något annat av dess domstolsorgan får varken fastställa eller bedöma lagenligheten av utnämningen av en domare eller av befogenheten att utföra de dömande uppgifter som följer av utnämningen.”

11.

I artikel 45 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen föreskrivs följande:

”Den förklaring som avses i artikel 88a i [den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation] ska inges av domare vid [Högsta domstolen] till första ordföranden på [Högsta domstolen] och av första ordföranden på [Högsta domstolen] till [Krajowa Rada Sądownictwa (Nationella domstolsrådet) (nedan kallat KRS)].”

12.

I artikel 72 § 1 i lagen om Högsta domstolen föreskrivs följande:

”En domare vid [Högsta domstolen] åläggs disciplinärt ansvar för fel i tjänsten (överträdelser av disciplinär karaktär) i bland annat följande fall:

13.

Enligt artikel 73 § 1 i nämnda lag är avdelningen för disciplinära mål disciplinär domstol i andra (och sista) instans för domare vid allmänna domstolar och disciplinär domstol i första och andra instans för domare vid Högsta domstolen.

14.

I artikel 82 i den ändrade lagen om Högsta domstolen föreskrivs följande:

”…

2.   När [Högsta domstolen] prövar ett mål i vilket det uppkommer en rättsfråga som rör en domares eller en domstols oavhängighet, ska den vilandeförklara målet och hänskjuta frågan till en sammansättning bestående av samtliga ledamöter vid [avdelningen för extraordinär kontroll].

3.   Om [Högsta domstolen], vid prövningen av en sådan ansökan som avses i artikel 26 § 2, hyser allvarliga tvivel om hur de rättsregler som ska ligga till grund för avgörandet ska tolkas, får den vilandeförklara målet och hänskjuta en rättsfråga till en sammansättning bestående av samtliga ledamöter vid [avdelningen för extraordinär kontroll].

4.   När [Högsta domstolen] antar ett sådant beslut som avses i § 2 eller 3 är [avdelningen för extraordinär kontroll] inte bunden av beslut från andra dömande sammansättningar vid [Högsta domstolen], såvida inte beslutet har fått verkan som rättslig princip.

5.   Beslut som fattas av samtliga ledamöter på [avdelningen för extraordinär kontroll], med stöd av §§ 2 och 3, är bindande för samtliga sammansättningar vid [Högsta domstolen]. När det sker avvikelser från ett beslut som har vunnit verkan som rättslig princip krävs det att ett nytt beslut fattas i plenum vid [Högsta domstolen] och för att anta beslutet krävs det att minst två tredjedelar av domarna i varje avdelning ska närvara. Artikel 88 är inte tillämplig.”

15.

Genom ändringslagen ändrades ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (lag om de allmänna domstolarnas organisation) av den 27 juli 2001, ( 6 ) bland annat så, att artikel 42a infördes, § 4 fördes in i artikel 55, och ändringar gjordes i artikel 107 § 1 och artikel 110 § 2a.

16.

Artikel 42a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation har följande lydelse:

”1.   Inom ramen för domstolars eller dess domstolsorgans verksamhet är det inte tillåtet att ifrågasätta lagenligheten hos domstolar, statens konstitutionella organ eller hos organ som utövar tillsyn och rättsskydd.

2.   En allmän domstol eller någon annan myndighet får varken fastställa eller bedöma lagenligheten av utnämningen av en domare eller av befogenheten att utföra de dömande uppgifter som följer av utnämningen.

…”

17.

I artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation föreskrivs följande:

”Domare får döma i alla mål på anställningsorten och på andra domstolar i de fall som definieras i lag (domarens befogenhet). Bestämmelserna om att fördela mål och om att utse och ändra dömande sammansättningar begränsar inte en domares befogenheter och kan inte åberopas för att fastställa att en dömande sammansättning strider mot lagen, att en domstol har en olämplig sammansättning eller att en person som saknar befogenhet eller behörighet att döma ingår.”

18.

Enligt artikel 88a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation måste alla polska ( 7 ) domare avge vissa uppgifter som senare offentliggörs i Biuletyn Informacji Publicznej (offentliga informationsbulletinen):

”1.   En domare ska inge en skriftlig förklaring med uppgift om

2.   De förklaringar som avses i § 1 ska inges av domarna till ordföranden på den behöriga appellationsdomstolen och av ordförandena på appellationsdomstolarna till [Minister Sprawiedliwości (Justitieministern)].

3.   De förklaringar som avses i § 1 ska inges inom 30 dagar från den dag då domaren tillträdde sitt ämbete och inom 30 dagar från den dag då de omständigheter som avses i § 1 inträffade eller upphörde att föreligga.

4.   Informationen i de förklaringar som avses i § 1 ska vara offentlig och ska göras tillgänglig i den offentliga informationsbulletin som avses i lag av den 6 september 2001 om tillgång till offentlig information senast 30 dagar efter den dag då förklaringen ingavs till det behöriga organet.”

19.

I artikel 107 § 1 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation föreskrivs följande:

”En domare åläggs disciplinärt ansvar för fel i tjänsten (överträdelser av disciplinär karaktär) i bland annat följande fall:

…

…”

20.

Artikel 110 § 2a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation har följande lydelse:

”En disciplinär domstol inom vars domkrets den domare som är föremål för förfarandet utövar sin tjänst är territoriellt behörig att pröva de mål som avses i artiklarna 37 § 5 och 75 § 2 punkt 3. I de mål som avses i artiklarna 80 och 106zd är [Högsta domstolen] behörig i första instans med ensamdomare från avdelningen för disciplinära mål och i andra instans är [Högsta domstolen] behörig i en sammansättning med tre domare från avdelningen för disciplinära mål.”

21.

Genom ändringslagen ändrades ustawa – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (lag om förvaltningsdomstolarnas organisation) av den 25 juli 2002, ( 8 ) bland annat så, att §§ 1a och 1b fördes in i artikel 5, § 2 fördes in i artikel 8 och ändringar fördes in i artiklarna 29 § 1 och 49 § 1.

22.

I artikel 5 §§ 1a och 1b i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation föreskrivs följande:

”1a.   Inom ramen för en förvaltningsdomstols eller dess organs verksamhet är det inte tillåtet att ifrågasätta lagenligheten hos domstolar, statens konstitutionella organ eller hos organ som utövar tillsyn och rättsskydd.

1b.   En förvaltningsdomstol eller något annat av dess domstolsorgan får varken fastställa eller bedöma lagenligheten av utnämningen av en domare eller av befogenheten att utföra de dömande uppgifter som följer av utnämningen.”

23.

I artikel 8 § 2 i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation föreskrivs följande:

”Den förklaring som avses i artikel 88a i [den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation] ska inges av domare vid en [wojewódzki sąd administracyjny (regional förvaltningsdomstol)] till den behöriga ordföranden på en regional förvaltningsdomstol, av ordföranden på en regional förvaltningsdomstol och domare vid [Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen)] till ordföranden på [Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen)] och av ordföranden på [Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen)] till [KRS].”

24.

Enligt artikel 29 § 1 i nämnda lag är de disciplinära överträdelser som föreskrivs i artikel 107 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation även tillämpliga på domare vid förvaltningsdomstolar.

25.

Enligt artikel 49 § 1 i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation är de disciplinära överträdelser som föreskrivs i artikel 72 § 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen även tillämpliga på domare vid Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen).

26.

Enligt artikel 8 i ändringslagen är artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation tillämplig på mål som inletts eller avslutats innan ändringslagen trädde i kraft, det vill säga före den 14 februari 2020.

27.

Artikel 10 i ändringslagen har följande lydelse:

”1.   Bestämmelserna i [lagen om Högsta domstolen], i den lydelse som följer av förevarande lag, är även tillämpliga på mål som prövas av avdelningen för extraordinär kontroll och offentliga angelägenheter och som väckts och inte har avslutats genom ett lagakraftvunnet avgörande, inklusive beslut, innan förevarande lag träder i kraft.

2.   Den domstol som handlägger ett mål som avses i § 1 ska utan dröjsmål, dock senast sju dagar efter det att denna lag har trätt i kraft, hänskjuta målet till [avdelningen för extraordinär kontroll], som kan upphäva de åtgärder som tidigare vidtagits i den mån de hindrar att prövningen utförs i enlighet med lag.

3.   Åtgärder som i strid med § 2 vidtas av domstolar och parter eller deltagare i förfarandet i de mål som avses i § 1 efter det att denna lag har trätt i kraft har inte några processuella verkningar.”

28.

Eftersom kommissionen ansåg att Republiken Polen hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt de bestämmelser som anges i punkt 1 ovan, sände den, den 29 april 2020, en formell underrättelse till denna medlemsstat. Republiken Polen svarade genom en skrivelse av den 29 juni 2020, i vilken den bestred alla påståenden om åsidosättande av unionsrätten.

29.

Den 30 oktober 2020 avgav kommissionen ett motiverat yttrande, i vilket den vidhöll sitt påstående att ändringslagen stred mot de unionsrättsliga bestämmelser som hade angetts i den formella underrättelsen.

30.

Den 3 december 2020 avsände kommissionen en kompletterande formell underrättelse med anledning av den dömande verksamhet som bedrevs vid avdelningen för disciplinära mål med stöd av artikel 27 §§ 1 punkt 1a, 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, vilken hade införts genom ändringslagen, i mål som avsåg domares och domarassessorers ställning.

31.

I sitt svar av den 30 december 2020 på kommissionens motiverade yttrande av den 30 oktober 2020 bestred Republiken Polen de påstådda åsidosättandena. Den 4 januari 2021 svarade Republiken Polen på kommissionens kompletterande formella underrättelse av den 3 december 2020 och gjorde gällande att anmärkningarna om att avdelningen för disciplinära mål inte var oavhängig saknade grund.

32.

Den 27 januari 2021 avgav kommissionen ett kompletterande motiverat yttrande angående den dömande verksamheten vid avdelningen för disciplinära mål med avseende på mål om domares och domarassessorers ställning. Genom skrivelse av den 26 februari 2021 svarade Republiken Polen att anmärkningen i det kompletterande motiverade yttrandet var ogrundad.

33.

Kommissionen har väckt förevarande talan enligt artikel 258 FEUF genom ansökan som ingavs till domstolen den 1 april 2021. Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att

34.

Kommissionen har även yrkat att Republiken Polen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

35.

I sitt svaromål som ingavs den 17 juni 2021 har Republiken Polen yrkat att domstolen ska ogilla förevarande talan i dess helhet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

36.

Kommissionen ingav en replik den 28 juli 2021 och Republiken Polen en duplik den 7 september 2021.

37.

Genom separat handling som ingavs den 1 april 2021 ansökte kommissionen om interimistiska åtgärder i enlighet med artikel 279 FEUF och begärde att domstolen skulle förplikta Republiken Polen att, fram till dess att domstolen meddelat dom i sak, tillfälligt upphöra med tillämpningen av ett antal av de bestämmelser som införts genom ändringslagen.

38.

Genom beslut av den 14 juli 2021 ( 9 ) beviljade domstolens vice ordförande kommissionens ansökan om interimistiska åtgärder fram till dess att slutlig dom meddelats i förevarande förfarande och beslutade att frågan om rättegångskostnader ska anstå. ( 10 )

39.

Den 16 augusti 2021 begärde Republiken Polen, som ansåg att förhållandena hade ändrats till följd av Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolen, Polen) dom av den 14 juli 2021 i mål P 7/20 (nedan kallad domen från Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) i mål P 7/20), att EU‑domstolen skulle upphäva sitt beslut av den 14 juli 2021 i enlighet med artikel 163 i sina rättegångsregler. Denna medlemsstat begärde även att ansökan skulle prövas av domstolens stora avdelning. ( 11 )

40.

Genom beslut av den 6 oktober 2021 ( 12 ) avslog domstolens vice ordförande Republiken Polens begäranden och beslutade att frågan om rättegångskostnader ska anstå. I sitt beslut konstaterade domstolens vice ordförande att principen om unionsrättens företräde medför en skyldighet för samtliga myndigheter i medlemsstaterna att säkerställa unionsbestämmelsernas fulla verkan och att medlemsstaternas nationella rätt inte kan påverka unionsbestämmelsernas verkan. Enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, vilken är klar, precis och ovillkorlig, ska varje medlemsstat säkerställa att domstolar som kan avgöra mål med tillämpning eller tolkning av unionsrätten uppfyller kraven på ett effektivt domstolsskydd. Nationella bestämmelser om domstolsväsendets organisation i medlemsstaterna kan bli föremål för granskning mot bakgrund av artikel 19.1 andra stycket FEU inom ramen för en talan om fördragsbrott, och följaktligen även inom ramen för en ansökan om interimistiska åtgärder som syftar till att bestämmelserna i fråga tillfälligt ska upphävas i det sammanhanget. Denna bedömning påverkas inte av den omständigheten att en nationell författningsdomstol förklarar att sådana interimistiska åtgärder strider mot den berörda medlemsstatens konstitutionella ordning. Enligt principen om unionsrättens företräde kan en medlemsstat inte åberopa nationella bestämmelser, inte ens konstitutionella sådan, i syfte att undergräva unionsrättens enhetlighet och effektivitet. ( 13 )

41.

Under tiden hade kommissionen, den 7 september 2021, gjort gällande att av de uppgifter som Republiken Polen hade tillhandahållit genom skrivelse av den 16 augusti 2021 framgick inte att denna medlemsstat hade vidtagit samtliga erforderliga åtgärder för att fullgöra de interimistiska åtgärder som hade angetts i beslutet av den 14 juli 2021. Kommissionen gjorde gällande att för att säkerställa att beslutet av den 14 juli 2021 ges full verkan, och för att garantera en effektiv tillämpning av unionsrätten jämte respekten för rättsstatsprincipen och unionsrättens integritet, var det nödvändigt att domstolen ålade Republiken Polen att betala ett löpande dagligt vite med ett belopp som kunde förmå denna medlemsstat att utan dröjsmål ge full verkan åt nämnda interimistiska åtgärder. Republiken Polen uppgav att den hade vidtagit samtliga erforderliga åtgärder för att följa beslutet av den 14 juli 2021.

42.

Genom beslut av den 27 oktober 2021 ( 14 ) förpliktade domstolens vice ordförande Republiken Polen att betala ett löpande vite på 1000000 euro per dag till kommissionen, från delgivandet av detta beslut till dess att denna medlemsstat iakttar de skyldigheter som följer av beslutet av den 14 juli 2021 eller, om så inte sker, till dess att slutlig dom meddelats i förevarande förfarande, och beslutade att rättegångskostnaderna ska anstå.

43.

Genom beslut av domstolens ordförande av den 30 september 2021 tilläts Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige intervenera i förevarande mål till stöd för kommissionens yrkanden. Dessa medlemsstater inkom med skriftliga yttranden till domstolen.

44.

Genom beslut av den 7 oktober 2021 beslutade domstolens ordförande att förevarande mål ska avgöras med förtur enligt artikel 53.3 i rättegångsreglerna.

45.

Förhandling ägde rum den 28 juni 2022. Kommissionen, Konungariket Belgien, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen, Konungariket Danmark, Republiken Finland, Konungariket Sverige och kommissionen framförde muntliga argument och svarade på domstolens frågor.

46.

Vid avgörandet av de frågor som har anhängiggjorts vid domstolen genom förevarande talan om fördragsbrott bör följande väletablerade rättsregler beaktas.

47.

Europeiska unionen bygger på värden som är gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av rättvisa. ( 15 ) Det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna och, i synnerhet, deras domstolar bygger på premissen att medlemsstaterna delar en rad gemensamma värden. Detta innebär att för att en medlemsstat ska komma i åtnjutande av samtliga rättigheter som följer av att fördragen tillämpas på denna medlemsstat, måste den respektera de värden som anges i artikel 2 FEU. ( 16 )

48.

Ett av dessa gemensamma värden är respekten för rättsstatsprincipen, för vilken artikel 19.1 FEU är ett konkret uttryck. Enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. I artikel 47 andra stycket första meningen i stadgan, vilken återspeglar den allmänna principen om ett effektivt domstolsskydd, anges vidare att var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. ( 17 ) Artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan har dessutom direkt effekt och ger rättigheter till enskilda som dessa kan åberopa vid nationella domstolar. ( 18 )

49.

Det ankommer på medlemsstaterna ( 19 ) att inrätta ett system med rättsmedel och förfaranden som säkerställer ett effektivt domstolsskydd ( 20 ) inom de områden som omfattas av unionsrätten och att säkerställa att de domstolar inom detta system som kan ha att avgöra frågor som avser tillämpningen och tolkningen av unionsrätten uppfyller kraven på effektivt domstolsskydd. ( 21 ) Det ankommer således på medlemsstaterna att utse de domstolar och/eller organ som är behöriga att kontrollera giltigheten av nationella bestämmelser och införa rättsmedel och förfaranden vilka gör det möjligt att bestrida giltigheten av sådana bestämmelser, och, när talan är grundad, ogiltigförklara de aktuella bestämmelserna samt fastställa följderna av en sådan ogiltigförklaring. ( 22 ) Om inte annat föreskrivs i unionsrätten, är medlemsstaterna inte ålagda någon särskild rättsordning, ( 23 ) inte heller krävs det att de ska inrätta ett specifikt rättsmedelssystem, förutsatt att de tillgängliga rättsmedlen är förenliga med likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen. ( 24 ) När medlemsstaterna utövar denna befogenhet måste de iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten. ( 25 ) Detta synsätt återspeglar subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen i artikel 5 FEU samt medlemsstaternas processuella autonomi. ( 26 )

50.

Artikel 19.1 andra stycket FEU utgör hinder för nationella bestämmelser om domstolsväsendets organisation som medför en försämring av skyddet för rättsstatens värde, särskilt vad gäller garantier för domstolars oavhängighet. Domstolen har dessutom slagit fast att en medlemsstat inte kan ändra sin lagstiftning på ett sådant sätt att skyddet av rättsstatsprincipen sänks. Medlemsstaterna måste således avstå från att införa regler som kan äventyra oavhängigheten hos domare. ( 27 )

51.

Kravet på oavhängiga domstolar – vilket är oupplösligen förbundet med rättskipningsuppdraget – är en del av rätten till ett effektivt domstolsskydd, som i sin tur är en del av den grundläggande rätten till en rättvis rättegång som föreskrivs i artikel 47 i stadgan. Sedd i detta sammanhang är oavhängigheten hos medlemsstaternas domstolar av grundläggande betydelse för unionens rättsordning. ( 28 )

52.

Kravet på domstolarnas oavhängighet omfattar två aspekter. Den första aspekten, som är extern, förutsätter att en domstol fullgör sina uppgifter helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll och att den således är skyddad mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan äventyra dess ledamöters oberoende prövning och påverka deras avgöranden. Den andra aspekten, som är intern, sammanfaller med begreppet opartiskhet. Den handlar om att avståndet från domstolarna gentemot parterna och deras respektive intressen vad gäller saken i målet ska vara detsamma. Denna aspekt av oavhängighet förutsätter att domstolarna är objektiva och inte har något annat intresse vad gäller utgången i målet än en strikt tillämpning av rättsreglerna. ( 29 )

53.

Även kravet på opartiskhet omfattar två aspekter. För det första ska en domstol vara subjektivt opartisk, det vill säga ingen av dess ledamöter får ge uttryck för partiskhet eller personliga förutfattade meningar. Till dess att motsatsen bevisats gäller en presumtion om personlig opartiskhet. För det andra ska en domstol vara objektivt opartisk, det vill säga erbjuda tillräckliga garantier för att i detta avseende utesluta varje form av legitima tvivel. ( 30 )

54.

Kravet i artikel 47 i stadgan, slutligen, att en domstol ska ha ”inrättats enligt lag” syftar till att säkerställa att organiseringen av domstolsväsendet regleras av lagar som antagits av den lagstiftande makten på ett sätt som är förenligt med de bestämmelser som reglerar utövandet av dess behörighet, för att undvika att detta överlåts till den verkställande maktens skönsmässiga bedömning. Detta krav gäller den rättsliga grunden för en domstols själva existens liksom alla andra bestämmelser i nationell rätt vars åsidosättande gör att en eller flera domares deltagande i prövningen av målet betraktas som rättsstridigt, såsom fastställandet av vilka som ska ingå i den dömande sammansättningen i varje mål. ( 31 )

55.

Kravet att en domstol ska ha inrättats enligt lag är inte uppfyllt när brister som förekommit i samband med utnämningen av domare ( 32 ) är av sådant slag och av sådant allvar att de ger upphov till en verklig risk för att andra delar av statsmakten, särskilt den verkställande makten, kan utöva otillbörlig påverkan som undergräver utnämningsprocessens integritet. Detta är fallet när det är fråga om grundläggande bestämmelser som utgör en del av det aktuella domstolsväsendets upprättande och funktionssätt. ( 33 ) Sådana brister kan ge upphov till rimligt tvivel hos enskilda vad beträffar den eller de utnämnda domarnas oavhängighet ( 34 ) och opartiskhet.

56.

Kraven på att en domstol ska vara oavhängig, opartisk och ha inrättats enligt lag har ett mycket nära samband med varandra och är överlappande. Om ett av dessa krav åsidosätts kan det medföra ett åsidosättande av något av de andra eller till och med samtliga dessa krav. ( 35 )

57.

Medlemsstaterna, i synnerhet deras domstolar, måste skydda de rättigheter som enskilda har enligt artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan på två sätt.

58.

För det första följer det av rätten till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag att enskilda har möjlighet att göra gällande ett åsidosättande av denna rättighet. ( 36 ) När det på ett sätt som inte direkt framstår som uppenbart obefogat ifrågasätts att en domstol är oavhängig och opartisk ( 37 ) är en sådan domstol ( 38 ) skyldig att kontrollera om den, genom sin sammansättning, utgör en sådan oavhängig och opartisk domstol. Denna behörighet är nödvändig för att upprätthålla det förtroende som domstolar i ett demokratiskt samhälle måste inge enskilda som är föremål för deras avgöranden. En sådan kontroll utgör således en väsentlig formföreskrift, och frågan huruvida den har iakttagits omfattas av tvingande rätt. Huruvida denna väsentliga formföreskrift har iakttagits ska kontrolleras antingen på begäran av en part eller också ex officio. ( 39 ) I undantagsfall kan en medlemsstats domstolar behöva pröva huruvida en persons grundläggande rätt till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag har åsidosatts i en annan medlemsstat. ( 40 )

59.

För det andra måste domstolarna respektera principen om unionsrättens företräde. ( 41 ) Domstolar som inom ramen för utövandet av sin behörighet har att tillämpa unionsrätten är skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att unionsrätten ges full verkan, vid behov genom att underlåta att tillämpa nationella bestämmelser eller nationell rättspraxis som strider mot unionsrätten. ( 42 ) För att underlåta att tillämpa en bestämmelse i nationell rätt måste domstolar som enligt nationell rätt har anförtrotts att tillämpa unionsrätten kunna bedöma och fastställa huruvida en bestämmelse i nationell rätt strider mot unionsrätten. I enlighet med principen om unionsrättens företräde ( 43 ) ska tydlig åtskillnad göras mellan utövandet av behörigheten att, i ett enskilt fall, underlåta att tillämpa nationell lagstiftning som bedöms strida mot unionsrätten och behörigheten att ogiltigförklara en sådan bestämmelse med den konsekvensen att bestämmelsen inte längre är giltig över huvud taget. ( 44 )

60.

Vad gäller frågan om nationella konstitutioners och nationella författningsdomstolars roll, vilken togs upp i dupliken, ( 45 ) har domstolen slagit fast att Europeiska unionen måste respektera medlemsstaternas nationella identitet i enlighet med artikel 4.2 FEU. Enligt unionsrätten krävs inte att medlemsstaterna väljer en viss konstitutionell modell. I medlemsstaternas respektive konstitutionella ordningar måste emellertid deras domstolars oavhängighet respekteras. Förutsatt att en författningsdomstol kan garantera ett effektivt domstolsskydd utgör artikel 19.1 andra stycket FEU inte hinder för nationell lagstiftning som innebär att en medlemsstats allmänna domstolar är bundna av ett avgörande av en författningsdomstol i vilket det fastställs att en nationell lagstiftning är förenlig med medlemsstatens konstitution. Det förhåller sig dock annorlunda när tillämpningen av en sådan lagstiftning hindrar dessa allmänna domstolar från att bedöma huruvida en nationell lagstiftning, som landets författningsdomstol har funnit vara förenlig med en nationell författningsbestämmelse i vilken det föreskrivs att unionsrätten ska ha företräde, är förenlig med unionsrätten. Enligt sistnämnda princip kan en medlemsstat inte åberopa nationella bestämmelser, oavsett om det är fråga om konstitutionella sådana, i syfte att undergräva unionsrättens enhetlighet och effektivitet. Principen om unionsrättens företräde är bindande för alla organ som kan hänföras till medlemsstaterna och nationell lagstiftning, inbegripet konstitutionella bestämmelser, kan inte utgöra hinder för detta. Det ankommer på EU-domstolen att precisera räckvidden av principen om unionsrättens företräde vid utövandet av sin exklusiva behörighet att slutgiltigt tolka unionsrätten. ( 46 )

61.

I det här förslaget till avgörande kommer jag först att behandla kommissionens andra anmärkning, som avser en påstådd exklusiv behörighet att pröva anklagelser om en domstols bristande oavhängighet och således att avgöra rätten till tillgång till en oavhängig domstol. Denna anmärkning har en snävare räckvidd än den första, vilken avser rätten till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. Det avgörande som kommissionen har föreslagit med avseende på den andra anmärkningen kan dessutom ha följder för det avgörande som fattas med avseende på den första anmärkningen.

62.

Genom den andra anmärkningen har kommissionen gjort gällande att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, samt artikel 267 FEUF och principen om unionsrättens företräde genom att föreskriva att prövningen av klagomål och rättsfrågor som rör en domstols eller domares bristande oavhängighet omfattas av den exklusiva behörigheten för avdelningen för extraordinär kontroll. Denna anmärkning grundar sig på att Republiken Polen har antagit och bibehållit artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–5 i lagen om Högsta domstolen, i dess lydelse enligt ändringslagen, samt artikel 10 i ändringslagen.

63.

Vid förhandlingen bekräftade kommissionen att den anser att avdelningen för extraordinär kontroll har exklusiv behörighet att granska frågor som rör oavhängigheten hos domstolar, dömande sammansättningar och domare. Den angav att sådana frågor inte får prövas av andra domstolar inom ramen för ett överklagande. Kommissionen påpekade också att denna exklusiva behörighet som innehas av avdelningen för extraordinär kontroll är extremt begränsad, eftersom det i artikel 26 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen föreskrivs att avdelningen för extraordinär kontroll inte är behörig att pröva frågor om oavhängighet med avseende på en domares utnämning eller vederbörandes rätt att utöva dömande verksamhet. Kommissionen bekräftade också att de första tre anmärkningarna inte motsäger varandra, såsom Republiken Polen har hävdat, eftersom de tillämpliga bestämmelserna i polsk rätt säkerställer att det inte är möjligt att granska förfarandet för utnämning av domare.

64.

Den andra anmärkningen består av fyra delar. För det första har avdelningen för extraordinär kontroll enligt artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen exklusiv behörighet att, i mål där det påstås att en domstol eller domare inte är oavhängig, pröva jävsinvändningar mot domare och ansökningar om att utse en behörig domstol för prövning av målet. En domstol vid vilken en sådan invändning eller ansökan inges måste omedelbart hänskjuta den till avdelningen för extraordinär kontroll. Avgörandet från avdelningen för extraordinär kontroll är bindande för domstolen i fråga, oberoende av huruvida avdelningen för extraordinär kontroll har behörighet att avgöra saken i målet.

65.

I punkt 166 i domen i målet A.K. slog domstolen fast att en domstol, som prövar ett mål som enligt nationell rätt ska prövas av en domstol som inte uppfyller kraven på oavhängighet eller opartiskhet, är skyldig att underlåta att tillämpa denna nationella bestämmelse i syfte att säkerställa ett effektivt domstolsskydd i den mening som avses i artikel 47 i stadgan och så att målet kan avgöras av en domstol som uppfyller nämnda krav.

66.

Eftersom artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen ger avdelningen för extraordinär kontroll exklusiv behörighet att avgöra dessa frågor, fråntas de nationella domstolarna, med undantag för avdelningen för extraordinär kontroll, rätten att i enlighet med artikel 267 FEUF hänskjuta frågor till EU-domstolen avseende oavhängighet i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. Kommissionen anser att artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen hindrar nationella domstolar från att på eget initiativ ( 47 ) eller på begäran av en part i förfarandet ( 48 ) kontrollera huruvida en domare som prövar ett mål som omfattas av unionsrätten uppfyller kravet på oavhängighet i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. En domstols eller domares oavhängighet är en horisontell fråga som kan uppkomma i vilket mål som helst och varje domstol som prövar ett mål rörande unionsrätten bör kunna kontrollera denna fråga. Beviljandet av exklusiv behörighet att avgöra sådana frågor motiveras inte heller av ett behov att inrätta specialiserade domstolar.

67.

Kommissionen har, för det andra, hävdat att enligt artikel 82 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen har avdelningen för extraordinär kontroll exklusiv behörighet att avgöra rättsfrågor rörande en domares eller domstols oavhängighet som uppkommer i mål som är anhängiga vid Högsta domstolen. Enligt artikel 82 §§ 3–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen ska avdelningen för extraordinär kontroll, i en sammansättning bestående av samtliga ledamöter, i sådana mål fatta ett beslut som är bindande för samtliga sammansättningar vid Högsta domstolen och detta beslut kan endast upphävas genom ett beslut som fattas av Högsta domstolen i plenum, bestående av minst två tredjedelar av domarna i varje avdelning. När avdelningen för extraordinär kontroll fattar sitt beslut är den inte bunden av några andra beslut från Högsta domstolen, såvida inte beslutet har status som ”principavgörande”. Kommissionen anser att de ovannämnda bestämmelserna fråntar de andra avdelningarna vid Högsta domstolen möjligheten att avgöra sådana frågor och därför strider mot artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan.

68.

Kommissionen har, för det tredje, hävdat att även artikel 26 §§ 4–6 i den ändrade lagen om Högsta domstolen strider mot ovannämnda unionsrättsliga bestämmelser, eftersom den ger avdelningen för extraordinär kontroll exklusiv behörighet att pröva överklaganden som syftar till fastställelse av att slutliga avgöranden eller domar från polska domstolar, inbegripet de andra avdelningarna vid Högsta domstolen och vid Högsta förvaltningsdomstolen, är rättsstridiga, om den påstådda rättsstridigheten är relaterad till ställningen för den domare som har avgjort målet. Sådana överklaganden kan inges till avdelningen för extraordinär kontroll utan att ha prövats av den domstol som meddelade domen i fråga, oberoende av huruvida en part har uttömt eventuella andra tillgängliga rättsmedel.

69.

Kommissionen har, för det fjärde, hävdat att även övergångsbestämmelserna i artikel 10 i ändringslagen strider mot unionsrätten. Enligt dessa bestämmelser krävs att polska domstolar före den 21 februari 2020 skulle hänskjuta sådana mål till avdelningen för extraordinär kontroll som var anhängiga den 14 februari 2020 och som avsåg frågor som enligt artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–4 i den ändrade lagen om Högsta domstolen omfattas av den exklusiva behörigheten för avdelningen för extraordinär kontroll. När ett sådant mål hänskjutits kan avdelningen för extraordinär kontroll ”upphäva de åtgärder som tidigare vidtagits i den mån de hindrar att prövningen utförs i enlighet med lag”. Genom ändringslagen fråntas vidare åtgärder som vidtas i sådana mål efter den 14 februari 2020, särskilt sådana som vidtas av domare, sina processuella verkningar.

70.

Kommissionen anser att de behörigheter för avdelningen för extraordinär kontroll som anges ovan innebär ett åsidosättande av artikel 267 FEUF och artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan. De strider också mot de nationella domstolarnas skyldighet att i enlighet med principen om unionsrättens företräde tillämpa artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan.

71.

Kommissionen har betonat att när det gäller frågor som rör domares och domstolars oavhängighet måste alla nationella domstolar kunna tillämpa artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, så att enskilda garanteras den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel. När en domstol i en medlemsstat inom ramen för sin behörighet prövar ett mål som har anhängiggjorts vid den, är den skyldig att tillämpa artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, och att underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som strider mot en bestämmelse i unionsrätten som har direkt effekt. De ifrågavarande nationella bestämmelserna fråntar alla polska domstolar, utom avdelningen för extraordinär kontroll, rätten att avgöra accessoriska frågor, till exempel frågor om huruvida en domare i den dömande sammansättningen är jävig eller om att utse den behöriga domstolen. Dessa bestämmelser hindrar också nationella domstolar från att, genom att underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som ger behörighet till domstolar och domare som inte uppfyller kraven i artikel 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan, säkerställa ett effektivt domstolsskydd i mål som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.

72.

Kommissionen anser även att från och med den 14 februari 2020 fråntar de i förevarande förfarande ifrågasatta bestämmelserna andra nationella domstolar rättigheten och, i fall av domstolar i sista instans, skyldigheten att i enlighet med artikel 267 FEUF begära förhandsavgörande i frågor avseende hur kraven på domstolars oavhängighet och opartiskhet ska tolkas enligt unionsrätten. Framför allt fråntas andra nationella domstolar än avdelningen för extraordinär kontroll sin möjlighet att avgöra sådana frågor. Artiklarna 26 §§ 4–6 och 82 §§ 2–4 i lagen om Högsta domstolen är inte heller begränsade till accessoriska frågor, eftersom de ger avdelningen för extraordinär kontroll exklusiv behörighet. Ovannämnda rättighet och skyldighet är en väsentlig del av det system för samarbete som har inrättats genom artikel 267 FEUF och de förpliktelser som enligt artikel 19.1 andra stycket FEU åligger domare som har i uppgift att tillämpa unionsrätten.

73.

Enligt kommissionen strider även övergångsbestämmelserna i artikel 10 i ändringslagen mot artikel 267 FEUF, eftersom de hindrar att nationella domstolar vidhåller begäranden om förhandsavgörande som ingetts före den 14 februari 2020. Enligt artikel 10.2 i ändringslagen får avdelningen för extraordinär kontroll upphäva åtgärder som vidtagits av nationella domstolar och får således dra tillbaka begäranden om förhandsavgörande som ingetts av nationella domstolar. Av EU‑domstolens praxis framgår att i syfte att säkerställa effektiviteten i den behörighet som artikel 267 FEUF ger nationella domstolar, måste dessa kunna vidhålla sina begäranden om förhandsavgörande.

74.

Kommissionen har i repliken betonat att den inte ifrågasätter den nationella lagstiftarens rätt att stifta lagar om domstolars behörighet. Däremot ifrågasätter den att avdelningen för extraordinär kontroll har beviljats exklusiv behörighet att pröva huruvida en domstol eller domare uppfyller kravet på oavhängighet enligt unionsrätten, trots att sådana frågor kan uppkomma vid alla nationella domstolar. Kommissionen har inte hävdat att en domstol vid vilken en fråga som avser kravet på oavhängighet enligt unionsrätten har anhängiggjorts alltid måste pröva den. I en medlemsstat med 10000 domare kan behörigheten att tillämpa artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan emellertid inte förbehållas en avdelning med 20 domare. Kommissionen har också påpekat att avdelningen för extraordinär kontroll har inrättats i enlighet med lagen om Högsta domstolen av den 8 december 2017 och att dess ledamöter har utsetts på förslag av KRS. Eftersom KRS roll vid utnämningen av domare ofta ger upphov till jävsinvändningar mot domare, är avdelningen för extraordinär kontroll kanske inte själv opartisk och objektiv i frågor som rör domares oavhängighet. ( 49 )

75.

Vid förhandlingen bekräftade kommissionen som svar på en fråga från domstolen att frågan om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet inte kan tas upp vid en högre domstol inom ramen ett överklagande. Avdelningen för extraordinär kontroll har således exklusiv behörighet i alla frågor som avser en domares, en dömande sammansättnings eller en domstols oavhängighet.

76.

Republiken Polen anser att den andra anmärkningen är ogrundad och ska underkännas i sin helhet.

77.

Vad gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan anser Republiken Polen att kommissionen har missuppfattat domen i målet A.K. Av den domen följer att om ett mål som rör unionsrätten har hänskjutits till en domstol som saknar behörighet och en part hävdar att prövning av målet vid en domstol som har behörighet kommer att innebära ett åsidosättande av partens rättigheter enligt artikel 47 i stadgan, får den domstol som saknar behörighet bifalla denna invändning och hänskjuta målet till en annan oavhängig domstol som skulle ha behörighet om det inte vore för de regler enligt vilka behörigheten är förbehållen en domstol som inte är oavhängig. Enligt Republiken Polen fastslås inte i domen i målet A.K. att artikel 19.1 andra stycket FEU utgör hinder för att medlemsstaterna antar regler om domstolars behörighet. Ställningen för en domstol som måste hänskjuta ett mål till den domstol som har behörighet att pröva målet, respektive för en domstol vid vilken det framställts en jävsinvändning riktad mot domaren, då domaren har att pröva en rättsfråga eller en fråga som rör huruvida ett slutligt avgörande är rättsenligt, är i grunden olika. Kommissionens ståndpunkt skulle resultera i ett åsidosättande av rätten till en domstol som har inrättats enligt lag och, i mål rörande jäv mot en domare, av rätten till en oavhängig domstol. Fördelningen av behörighet till domstolar i alla mål som de har att pröva är en nödvändig förutsättning för tillgång till en domstol som har inrättats enligt lag.

78.

Republiken Polen betonar att medlemsstaterna har exklusiv befogenhet att anta bestämmelser om sina domstolars behörighet. Även om medlemsstaterna måste iaktta artikel 19.1 andra stycket FEU kan denna bestämmelse inte reglera behörighetsfördelningen mellan nationella domstolar. Republiken Polen har påpekat att kommissionen inte har bestritt att avdelningen för extraordinär kontroll är oavhängig. Den andra anmärkningen grundar sig således på ett påstående om att nationella domstolar har rättighet att pröva vissa kategorier av mål, vilket enligt kommissionen skulle undergräva den materiella behörighet som getts andra domstolar. Republiken Polen har påpekat att de hänskjutande domstolarna i det mål som gav upphov till domen i målet A.K. inte hade behörighet att avgöra saken i de mål som hade anhängiggjorts vid dem och att de hänsköt målen till den domstol som hade behörighet att göra detta. Detta hänskjutande regleras i artikel 200 § 1 punkt 4 i civilprocesslagen, där det föreskrivs att varje domstol ska kontrollera huruvida den är behörig och, om så inte är fallet, hänskjuta målet till den domstol som har behörighet att avgöra frågan.

79.

Vad gäller artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, om jäv mot domare, har Republiken Polen hävdat att en domare eller en dömande sammansättning mot vilken det har gjorts en jävsinvändning måste hänskjuta denna invändning till en annan sammansättning eller till en högre domstol. Artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen fråntar därför inte den lämpliga domaren, dömande sammansättningen eller domstolen dess behörighet att avgöra sådana accessoriska frågor. Vid förhandlingen bekräftade Republiken Polen, som svar på en fråga från domstolen, att frågan om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet kan tas upp inom ramen för ett överklagande.

80.

Enligt Republiken Polens åsikt utgör ett överklagande, som i enlighet med artikel 26 §§ 4–6 i den ändrade lagen om Högsta domstolen syftar till fastställelse av att en slutlig dom är rättsstridig, inte en prejudiciell eller accessorisk fråga, utan ska prövas av en specialiserad domstol med behörighet att avgöra denna fråga. Förfarandet inleds genom ett extraordinärt överklagande mot en slutlig dom som en part påstår strider mot materiell rätt eller processuella regler och har orsakat denne skada. Om var och en gavs möjlighet att ta upp en sådan fråga vid vilken domstol som helst inom ramen för vilket förfarande som helst, skulle det enligt Republiken Polen undergräva bland annat principen om res judicata och rättssäkerhetsprincipen. Det är uppenbart att den domstol som meddelat den omtvistade domen inte kan ta en sådan ansökan under övervägande. Det framgår inte heller tydligt mot bakgrund av domen i målet A.K. varför kommissionen anser att en sådan ansökan måste prövas av den domstol som meddelat den dom som är föremål för invändning, för att det ska finnas ett effektivt rättsmedel i fall av ett åsidosättande av artikel 47 i stadgan. Att en specialiserad avdelning ges behörighet att pröva sådana frågor stärker parternas processuella skydd och undergräver inte rätten till en domstol.

81.

Republiken Polen har hävdat att kommissionens påståenden om artikel 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och om behörigheten för avdelningen för extraordinär kontroll i rättsfrågor som rör en domares eller en domstols oavhängighet är ogrundade. Enligt artikel 1 § 1 a i den ändrade lagen om Högsta domstolen har Högsta domstolen behörighet att anta beslut i alla rättsfrågor i mål som omfattas av dess behörighet. Artikel 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen ger dessutom avdelningen för extraordinär kontroll behörighet att tolka lagen. Den begränsar därför inte andra domstolars rätt att bedöma de faktiska omständigheterna. Domstolarna har dessutom en rättighet – inte en skyldighet – att hänskjuta sådana frågor till avdelningen för extraordinär kontroll.

82.

Republiken Polen har hävdat att artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–4 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 10 i ändringslagen inte begränsar domstolarnas behörighet att inge begäranden om förhandsavgörande till EU‑domstolen i enlighet med artikel 267 FEUF. Avdelningen för extraordinär kontroll är i varje händelse en domstol i sista instans som enligt artikel 267 FEUF måste inge en begäran om förhandsavgörande i händelse av tveksamhet om hur artikel 19.1 andra stycket FEU ska tolkas.

83.

Republiken Polen anser att eftersom kommissionen inte har kunnat förklara hur de nationella lagbestämmelser som avses i den andra anmärkningen strider mot principen om unionsrättens företräde, bör denna grund underkännas. ( 50 )

84.

Vad gäller övergångsbestämmelserna i artikel 10 i ändringslagen har Republiken Polen hävdat att denna bestämmelse redan har upphört att gälla. Kommissionen har inte lagt fram gång bevisning, grundad på antingen bestämmelsens lydelse eller praxis vid avdelningen för extraordinär kontroll, för att visa att nämnda avdelning har använt eller kan använda denna bestämmelse i syfte att dra tillbaka begäranden om förhandsavgörande som gjorts av andra polska domstolar eller i syfte att undergräva effektiviteten hos domar från EU-domstolen. Domstolarnas behörighet regleras dessutom av artikel 200 § 1 i civilprocesslagen och artikel 35 § 1 i straffprocesslagen, vilkas lagenlighet kommissionen inte har bestritt.

85.

I dupliken har det påpekats att kommissionens påståenden om bristande oavhängighet hos avdelningen för extraordinär kontroll, vilka återges i punkt 74 ovan, inte fanns med i ansökan. Enligt artikel 127.1 i EU-domstolens rättegångsregler ska nya grunder ogillas.

86.

Kommissionens påståenden om att avdelningen för extraordinär kontroll inte är oavhängig på grund av att KRS deltar i utnämningen av domare vid denna avdelning och på grund av dess begränsade personalresurser, eftersom den består av endast 20 domare, ( 51 ) framställdes för första gången i repliken. ( 52 )

87.

Det är tillräckligt att påpeka att enligt artikel 127.1 i rättegångsreglerna får nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången.

88.

Under det administrativa förfarandet och när den väckte förevarande talan visste kommissionen ( 53 ) att avdelningen för extraordinär kontroll hade inrättats i enlighet med lagen om Högsta domstolen av den 8 december 2017 och den kände således till antalet domare vid avdelningen och det sätt på vilket de tillsattes, framför allt KRS roll. I den del kommissionens påståenden avser dessa omständigheter måste de avslås.

89.

I domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare ( 54 ) konstaterade domstolen att det förelåg rimligt tvivel vad gällde KRS oberoende och dess roll vid utnämningen av ledamöterna på avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen. Enligt domstolen gav detta, tillsammans med andra faktorer, upphov till rimligt tvivel hos enskilda rättssubjekt beträffande oavhängigheten och opartiskheten hos avdelningen för disciplinära mål. Domstolen slog därför fast att Republiken Polen hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU genom att underlåta att säkerställa oavhängigheten och opartiskheten hos avdelningen för disciplinära mål.

90.

Kommissionens underlåtenhet att framföra ett liknande påstående med avseende på avdelningen för extraordinär kontroll i något skede av förevarande förfarande är ganska överraskande, även om det är en sak som kommissionen själv måste bestämma. Det kan i detta sammanhang påpekas att domstolens konstaterande att Republiken Polen hade underlåtit att säkerställa oavhängigheten och opartiskheten hos avdelningen för disciplinära mål grundades på ett antal faktorer, och inte endast på tvivlen om KRS oberoende. ( 55 ) Även om domstolen skulle kunna hänvisa till sitt konstaterande om KRS oberoende i domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare, ( 56 ) är detta därför inte i sig tillräckligt för att i förevarande förfarande motivera ett konstaterande om att avdelningen för extraordinär kontroll inte är oavhängig. ( 57 )

91.

I domen av den 8 november 2021, Dolińska-Ficek och Ozimek mot Polen, ( 58 ) fann Europadomstolen enhälligt att Republiken Polen hade åsidosatt artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europakonventionen), eftersom avdelningen för extraordinär kontroll inte är en ”domstol som upprättats enligt lag”. ( 59 ) Europadomstolen grundade i stor utsträckning detta konstaterande på EU-domstolens praxis avseende nyligen genomförda reformer av domstolsväsendet i Polen. Europadomstolens avgörande grundades på konstaterandet att det förekommit uppenbara åsidosättanden av nationell lagstiftning, vilka hade inverkat negativt på tillämpningen av de grundläggande bestämmelserna om förfarandet för utnämning av domare på avdelningen för extraordinär kontroll. Dessa brister i processen för utnämning påverkade legitimiteten hos avdelningen för extraordinär kontroll i en sådan grad att den saknade attributen hos en ”domstol” som är ”laglig” i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Europadomstolen konstaterade otvetydigt att ”uppgiften att rekommendera kandidater till tjänsterna som domare på den [extraordinära avdelningen] – vilket är en förutsättning för att de ska kunna utnämnas av Republiken Polens president ( 60 ) – anförtroddes [KRS], ett organ som inte uppfyllde kravet på tillräckliga garantier för oberoende från den lagstiftande och den verkställande makten.” ( 61 )

92.

Europadomstolens dom är inte bindande för EU-domstolen, eftersom EU inte har anslutit sig till Europakonventionen. Enligt artikel 52.3 i stadgan måste EU-domstolen emellertid säkerställa att dess tolkning av artikel 47 andra stycket i stadgan garanterar en skyddsnivå som inte är lägre än den som garanteras enligt artikel 6.1 i Europakonventionen, såsom den tolkats av Europadomstolen. ( 62 ) Den standard som fastställdes i den slutgiltiga domen i målet Dolińska-Ficek och Ozimek mot Polen ( 63 ) kan således vara relevant i eventuella framtida förfaranden vid EU-domstolen. Det kan för övrigt även påpekas att enligt artikel 46 i Europakonventionen måste Republiken Polen rätta sig efter den slutgiltiga domen i målet Dolińska-Ficek och Ozimek mot Polen ( 64 ) och vidta lämpliga åtgärder för att snabbt följa den. ( 65 )

93.

Till stöd för sin andra anmärkning har kommissionen i omfattande grad hänvisat till domen i målet A.K. I det målet ifrågasattes den exklusiva behörigheten för avdelningen för disciplinära mål att pröva överklaganden som hade ingetts av nationella domare och som grundade sig på unionsrätten, ( 66 ) eftersom det ansågs att den inte var oavhängig och opartisk såsom det krävs enligt artikel 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan. Eftersom det råder stor oenighet mellan kommissionen och Republiken Polen om hur den domen ska tolkas, är det lämpligt att citera punkterna 165 och 166 i den:

”En nationell bestämmelse – i vilken föreskrivs exklusiv behörighet för ett visst organ som inte uppfyller kraven i artikel 47 i stadgan på oavhängighet och opartiskhet i mål där en enskild, såsom i förevarande mål, gör gällande ett åsidosättande av rättigheter som följer av unionsbestämmelserna – innebär att den enskilde inte har tillgång till något effektivt rättsmedel i den mening som avses i artikel 47 i stadgan och i artikel 9.1 i direktiv 2000/78 och iakttar således inte kärninnehållet i den i artikel 47 i stadgan föreskrivna rätten till ett effektivt rättsmedel … Om det i en nationell bestämmelse föreskrivs exklusiv behörighet i ett sådant mål som de aktuella nationella målen för ett organ som inte uppfyller de krav på oavhängighet eller opartiskhet som uppställs i unionsrätten, särskilt i artikel 47 i stadgan, så är ett annat organ där ett sådant mål anhängiggjorts skyldigt att – för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd i den mening som avses i artikel 47 i stadgan, och i enlighet med principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU – underlåta att tillämpa denna nationella bestämmelse, så att målet kan avgöras av en domstol som uppfyller nämnda krav och som skulle ha varit behörig på det aktuella området om nämnda bestämmelse inte hade utgjort hinder däremot; i allmänhet är det därvid fråga om den domstol som var behörig enligt gällande lag innan den lagändring trädde i kraft som föreskrev behörighet för det organ som inte uppfyller nämnda krav.” ( 67 )

94.

Av det ovanstående framgår att i domen i målet A.K. ifrågasattes inte den exklusiva behörighet som enligt nationell rätt har tilldelats avdelningen för disciplinära mål att avgöra överklaganden som ingetts av domare med avseende på de rättigheter som följer av direktiv 2000/78. I stället fastslog domstolen att nationell lagstiftning inte får föreskriva exklusiv behörighet för en domstol som inte uppfyller kravet på oavhängighet och opartiskhet i artikel 47 i stadgan. ( 68 ) Av ovanstående citat framgår också att domstolen inte konstaterade att någon annan nationell domstol som uppfyllde dessa krav skulle eller borde ha behörighet att avgöra frågan. Domstolen fastslog endast att den domstol som enligt tidigare lagstiftning haft behörighet enligt nationell rätt att avgöra sådana frågor var behörig att pröva målet. ( 69 )

95.

Domen i målet A.K. bekräftar att varje medlemsstat har rätt att, i enlighet med principen om processuell autonomi, utforma sitt eget domstolsväsende och fastställa processuella regler för överklaganden som ger enskilda möjlighet att säkerställa de rättigheter som de har enligt unionsrätten. Utöver det etablerade kravet att nationella domstolar måste vara oavhängiga, opartiska och ha inrättats enligt lag ( 70 ) måste de regler som gäller för sådana överklaganden iaktta likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen. De krav som följer av dessa principer gäller både för angivandet av vilka domstolar som är behöriga att pröva ett överklagande som grundar sig på unionsrätten och för de processuella regler som gäller för sådana överklaganden. Frågan huruvida dessa krav uppfyllts ska bedömas med beaktande av de aktuella bestämmelsernas funktion i förfarandet som helhet vid de nationella domstolarna samt med beaktande av hur förfarandet är utformat och bestämmelsernas särdrag. ( 71 )

96.

Kommissionen har inte gjort gällande att artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 10 i ändringslagen inte är förenliga med likvärdighetsprincipen. Kommissionens anmärkning fokuserar i stället på effektivitetsprincipen och särskilt rätten till ett effektivt rättsmedel. Kommissionen har som en principfråga hävdat att frågor som rör en domstols eller domares oavhängighet är horisontella frågor som kan uppkomma i alla mål och att alla nationella domstolar som prövar ett mål rörande unionsrätten bör kunna pröva dem. Behörigheten att avgöra sådana frågor bör följaktligen inte förbehållas specialiserade domstolar.

97.

En prövning av artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen visar att den ger avdelningen för extraordinär kontroll exklusiv behörighet att avgöra klagomål avseende bland annat en domares eller domstols bristande oavhängighet och tillhandahålla ett rättsmedel i det sammanhanget. Alla domstolar, inbegripet de som prövar mål rörande unionsrätten, måste därför hänskjuta klagomål ( 72 ) avseende en domstols eller en domares bristande oavhängighet till ordföranden på avdelningen för extraordinär kontroll. Detta hänskjutande innebär inte att förfarandet vid den domstol som prövar saken vilandeförklaras. ( 73 )

98.

Lydelsen ”är behörig” i artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen är otvetydig och räcker enligt min mening för att säkerställa att frågor avseende en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet omfattas av den exklusiva behörigheten för avdelningen för extraordinär kontroll. ( 74 ) Lydelsen i denna bestämmelse förefaller således inte stödja Republiken Polens påstående att frågor om oavhängighet kan prövas inom ramen för ett överklagande. När domstolen tog upp denna fråga vid förhandlingen kunde Republiken Polen dessutom inte lägga fram några övertygande bevis för att sådana frågor på erforderligt sätt kan prövas inom ramen för ett överklagande. Kommissionen har emellertid inte hävdat, och inte heller framgår det av artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, att frågor om en domares eller en domstols oavhängighet måste ställas till avdelningen för extraordinär kontroll genom ett separat, oberoende överklagande. En fråga enligt artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen behandlas snarare som en accessorisk processuell fråga eller en begäran till avdelningen för extraordinär kontroll. Kommissionen har inte hävdat att kravet på att hänskjuta en sådan accessorisk processuell fråga eller begäran till avdelningen för extraordinär kontroll är så betungande att det undergräver den fulla verkan av de rättigheter som enskilda har enligt artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. Inte heller finns det några bevis för att hänskjutandet av dessa frågor till avdelningen för extraordinär kontroll skapar processuella nackdelar som kan göra det alltför svårt att utöva de rättigheter som enskilda har enligt artikel 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan. Även om frågor som avser en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet är horisontella frågor som inte behöver prövas av specialiserade domstolar, finns det inget olagligt i att de avgörs av en annan domstol eller sammansättning. Sådan praxis kan till och med främja en förbättrad och enhetlig tillämpning av de tillämpliga reglerna och därigenom säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten med full respekt för principen om unionsrättens företräde.

99.

Om den nationella regeln i fråga undergräver den ändamålsenliga verkan av artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan ( 75 ) genom att till exempel föreskriva att frågor om en domstols oavhängighet ska avgöras av en annan domstol med exklusiv behörighet att avgöra sådana frågor, men som själv inte är oavhängig, kräver principen om unionsrättens företräde att den domstol vid vilken ett sådant överklagande inges ( 76 ) vidtar alla nödvändiga åtgärder för att garantera att dessa unionsrättsliga bestämmelser ges full verkan, genom att vid behov underlåta att tillämpa nationella bestämmelser eller nationell rättspraxis som strider mot unionsrätten. ( 77 )

100.

I avsaknad av ett åsidosättande av likvärdighetsprincipen eller effektivitetsprincipen anser jag därför att nationella behörighetsregler som inskränker eller begränsar vilka domstolar eller sammansättningar som kan avgöra frågor om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet inte strider mot artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan eller principen om unionsrättens företräde.

101.

Av detta följer att artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen inte hindrar nationella domstolar från att pröva huruvida de uppfyller kravet på oavhängighet i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. ( 78 ) Den ger bara avdelningen för extraordinär kontroll exklusiv behörighet att avgöra frågor om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet när en sådan fråga hänskjutits till den.

102.

I sina argument avseende artiklarna 26 §§ 4–6 och 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, vilka sammanfattas i punkterna 67 och 68 ovan, har kommissionen endast beskrivit innehållet i dessa bestämmelser. ( 79 ) Som det framgår av punkt 66 ovan anser kommissionen som en princip att frågor som rör domares och domstolars oavhängighet är av horisontell natur. Dessa bestämmelser i nationell rätt strider följaktligen mot artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan, eftersom de fråntar alla polska domstolar, med undantag för avdelningen för extraordinär kontroll, rätten att avgöra frågor om domstolars eller domares oavhängighet som uppkommer i förfaranden som avses i dessa bestämmelser i nationell rätt. Kommissionen har emellertid inte bevisat att dessa bestämmelser i nationell rätt och de förfaranden och behörighetsregler som fastställs i dem undergräver den fulla verkan av artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan eller principen om unionsrättens företräde. Den har snarare misslyckats med att vederlägga Republiken Polens argument att det förhållandet att sådana mål behandlas av en specialiserad domstol uppfyller kraven i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan.

103.

Vad gäller kommissionens påstående att artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen strider mot artikel 267 FEUF har den, bortsett från den omständigheten att det i dessa bestämmelser inte på något sätt hänvisas till nämnda artikel, inte visat att dessa bestämmelser rättsligt eller faktiskt hindrar ( 80 ) att en annan nationell domstol än avdelningen för extraordinär kontroll som har att avgöra ett mål där en fråga om en domares, en dömande sammansättnings eller en domstols oavhängighet har uppkommit inger en begäran om förhandsavgörande i enlighet med artikel 267 FEUF. ( 81 )

104.

Av såväl lydelsen som systematiken i artikel 267 FEUF framgår att en nationell domstol endast har behörighet att framställa en begäran om förhandsavgörande under förutsättning att ett mål faktiskt är anhängigt vid den nationella domstolen och att den nationella domstolen inom ramen för detta mål kommer att fatta ett beslut med beaktande av förhandsavgörandet. ( 82 )

105.

Av detta följer att med undantag för den exklusiva behörighet som tillkommer avdelningen för extraordinär kontroll enligt artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 ( 83 ) och 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen är frågan om domstolars, dömande sammansättningars och domares oavhängighet en horisontell fråga som kan uppkomma vid vilken domstol som helst, såsom kommissionen har hävdat. En domstol i vilken frågor om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet uppkommer i ett mål som den har att avgöra kan vid behov begära ett förhandsavgörande från domstolen.

106.

Enligt artikel 267 FEUF har en nationell domstol en mycket vittgående möjlighet att hänskjuta en fråga till EU‑domstolen, om den bedömer att det i ett mål som pågår inför den har uppkommit frågor som kräver ett avgörande avseende tolkningen av unionsrätten för att den ska kunna döma i målet. De nationella domstolarna är fria att när som helst under förfarandet utnyttja denna möjlighet enär de anser det vara lämpligt. ( 84 ) Av rättspraxis framgår dessutom att även om det enligt nationell rätt krävs att en domstol ska följa en annan domstols avgöranden, får denna omständighet i sig inte medföra att den förstnämnda domstolen fråntas rätten att i enlighet med artikel 267 FEUF begära ett förhandsavgörande avseende tolkningen och giltigheten av unionsrätten. Det står den förstnämnda domstolen fritt att ställa frågor till EU-domstolen, särskilt om den anser att en annan domstols avgörande kan kräva att den meddelar en dom som strider mot unionsrätten. ( 85 ) En dom som EU-domstolen meddelat i ett mål om förhandsavgörande är dessutom bindande för den nationella domstolen när denna avgör det nationella målet, såvitt avser tolkningen av de berörda unionsbestämmelserna. ( 86 )

107.

Av det ovan anförda följer att domstolar i Republiken Polen kan hänskjuta varje fråga de anser vara nödvändig till EU-domstolen för förhandsavgörande i vilket skede som helst av förfarandet som de finner lämpligt, till och med i slutet av ett sådant förfarande som fastställs i artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen. De kan också vidta alla interimistiska åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa domstolsskydd av de rättigheter som följer av unionsrätten och underlåta att i slutet av förfarandet tillämpa den nationella lagbestämmelsen i fråga eller domen från avdelningen för extraordinär kontroll, om de anser att den strider mot unionsrätten. När en fråga som avser tolkningen av EUF-fördraget uppkommer vid avdelningen för extraordinär kontroll är den, i egenskap av en domstol i sista instans, i princip skyldig att hänskjuta denna fråga till EU-domstolen i enlighet med artikel 267 tredje stycket FEUF.

108.

Vad gäller kommissionens påståenden rörande övergångsbestämmelserna i artikel 10 i ändringslagen framgår av fast rättspraxis att frågan om huruvida en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet. ( 87 ) Artikel 10 i ändringslagen trädde i kraft den 14 februari 2020. Som svar på en fråga från domstolen vid förhandlingen bekräftade kommissionen att den inte har några bevis för att nämnda bestämmelse hade fortsatt verkan efter det att den frist som angetts i det motiverade yttrandet, som var den 30 december 2020, hade löpt ut. Kommissionen har därför godtagit att artikel 10 i ändringslagen hade upphört att gälla vid den tidpunkten. Av detta följer att kommissionens anmärkning avseende artikel 10 i ändringslagen inte kan tas upp till prövning.

109.

I avsaknad av bevisning som kan ifrågasätta det berättigade i att, i enlighet med artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–5 i lagen om Högsta domstolen, överföra den exklusiva behörigheten att avgöra frågor om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet till avdelningen för extraordinär kontroll kan kommissionen i varje händelse inte vinna framgång med sina påståenden rörande övergångsbestämmelserna i artikel 10 i ändringslagen, i vilken det endast föreskrivs om en temporär tillämpning av ovannämnda bestämmelser.

110.

Kommissionen vill även att domstolen ska fastställa att Republiken Polen har åsidosatt principen om unionsrättens företräde genom att tillämpa de nationella bestämmelser som har ifrågasatts i förevarande anmärkning. Det räcker att påpeka att påståendet avseende unionsrättens företräde avser Republiken Polens genomförande av artikel 19.1 andra stycket FEU, artikel 47 i stadgan och artikel 267 FEUF. Det är därför inte ett självständigt yrkande och behöver således inte prövas. ( 88 )

111.

Jag föreslår följaktligen att domstolen inte ska bifalla talan såvitt avser den andra anmärkningen.

112.

Kommissionen har hävdat att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, mot bakgrund av Europadomstolens praxis avseende artikel 6.1 i Europakonventionen och enligt artikel 267 FEUF och principen om unionsrättens företräde genom att förbjuda nationella domstolar att granska efterlevnaden av det unionsrättsliga kravet på ett effektivt rättsmedel inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag.

113.

Kommissionen har för det första hävdat att artikel 42a §§ 1 och 2 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation, artikel 29 §§ 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 5 §§ 1a och 1b i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation förbjuder att nationella domstolar prövar lagenligheten hos utnämningen av domare eller legitimiteten hos domstolar i Republiken Polen, och således huruvida en domstol där en domare är ledamot har inrättats enligt lag i den mening som avses i artikel 19.1 FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, mot bakgrund av Europadomstolens dom i målet Guðmundur Andri Ástráðsson mot Island. ( 89 ) I sin replik har kommissionen hävdat att enligt lydelsen i de ovannämnda bestämmelserna i polsk lagstiftning verkar det inte göras åtskillnad mellan domstolsprövning av det beslut genom vilket en domare utnämns av Polens president och domstolsprövning för att säkerställa att de garantier som föreskrivs i artikel 19.1 andra stycket FEU är uppfyllda. Riktigheten i det förfarande som leder fram till utnämningen av en domare påverkar inte endast giltigheten hos beslutet om utnämning, utan även tillämpningen av det unionsrättsliga kravet på tillgång till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. I punkt 134 i domen i målet A.K. konstaterades att det är nödvändigt att försäkra sig om att såväl de materiella rekvisit som de handläggningsregler som är tillämpliga vid utnämningen av domare utesluter allt rimligt tvivel som enskilda rättssubjekt skulle kunna hysa beträffande de aktuella domarnas pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter och deras neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras.

114.

Kommissionen har för det andra hävdat att artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation hindrar polska domstolar från att bedöma huruvida ledamöter i en dömande sammansättning legitimt får utöva dömande verksamhet. Den förbjuder att domstolar, på eget initiativ eller på begäran av en part, på basen av ”[b]estämmelserna om att fördela mål och om att utse och ändra dömande sammansättningar” fastställer att en dömande sammansättning strider mot lagen, att en domstol har en olämplig sammansättning eller att en person saknar befogenhet eller behörighet att döma. Denna bestämmelse hindrar såldes domstolarna från att genom prövning av en doms lagenlighet kontrollera huruvida en domstol är en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag och således huruvida den hade behörighet att pröva målet. Artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation är dessutom, enligt artikel 8 i ändringslagen, även tillämplig på pågående mål. I repliken har det förtydligats att enligt artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation bedöms en domare ha behörighet att lagenligt pröva ett mål, när han eller hon väl har utsetts i enlighet med bestämmelserna om fördelning av mål. Detta hindrar att kraven på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag prövas inom ramen för ett överklagande av en dom.

115.

Kommissionen anser att de ovannämnda nationella bestämmelserna hindrar polska domstolar från att uppfylla sin skyldighet att, på eget initiativ eller på begäran av en part, kontrollera huruvida de med hänsyn till sin sammansättning utgör en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Dessa bestämmelser hindrar dessutom att en domstol, när denna fråga är viktig för dess egen dom (till exempel ett överklagande som syftar till upphävande av ett beslut på grund av en domstols rättsstridiga sammansättning), fastställer huruvida en annan domstol, med beaktande av omständigheterna kring en domares utnämning eller en domstols legitimitet, uppfyller de unionsrättsliga kraven på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, tolkad mot bakgrund av Europadomstolens praxis avseende artikel 6.1 i Europakonventionen.

116.

Enligt kommissionen kräver en domstolsprövning av kravet på en oavhängig domstol som har inrättats enligt lag i enlighet med artikel 19.1 FEU andra stycket och artikel 47 i stadgan inte att en särskild mekanism införs för detta syfte. Inte heller krävs det nödvändigtvis att en nationell domare upphäver beslutet om utnämning av en domare eller entledigar den utnämnda personen. Det saknar således relevans att beslutet om utnämning av en domare inte kan ifrågasättas enligt Republiken Polens konstitution. Det ankommer på den nationella domstol som prövar frågan att, mot bakgrund av tillämplig nationell lagstiftning och med vederbörlig hänsyn till unionsrättens ändamålsenliga verkan och frågor såsom principen om rättssäkerhet, fastställa följderna av ett eventuellt åsidosättande av kravet på en oavhängig domstol som har inrättats enligt lag.

117.

Republiken Polen har hävdat att kommissionen inte har bevisat riktigheten i sitt påstående att artikel 267 FEUF och principen om unionsrättens företräde har åsidosatts. Den har vidare hävdat att kommissionen inte har hänvisat till artikel 26 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och inte har förklarat hur den bestämmelsen strider mot unionsrätten.

118.

Republiken Polen har gjort tydlig åtskillnad mellan domstolsprövning av ett beslut om utnämning av en domare och dess verkningar och domstolsprövning av de skyddsåtgärder som en domstol måste säkerställa i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU. Polsk rätt tillåter inte den första formen av domstolsprövning och EU‑domstolen gjorde inga invändningar mot detta i domen i målet A. K. ( 90 ) Enligt Republiken Polens konstitution och fast praxis från polska domstolar tillkommer befogenheten att utnämna domare Polens president. Denna befogenhet är inte och har aldrig varit föremål för domstolsprövning, eftersom det skulle undergräva principen om domares oavsättlighet, om sådana överklaganden tilläts. Detta är i linje med EU-domstolens praxis, enligt vilken villkoren för entledigande av domare måste vara föreskrivna i lag, motiverade och proportionerliga. Det är också förenligt med Europadomstolens praxis, enligt vilken rätten att besluta om domstolsväsendets organisation inte bör överlåtas till domare. Däremot föreskrivs i polsk rätt om domstolsprövning av rätten till en oavhängig domstol och om tillhandahållande av de skyddsåtgärder som föreskrivs i unionsrätten. Republiken Polen har tillagt att kommissionens tolkning av de omtvistade bestämmelserna inte finner stöd i rättspraxis.

119.

Republiken Polen anser att artiklarna 42a §§ 1 och 2 och 55 § 4 i den ändrade lagen om allmänna domstolar, artikel 29 §§ 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 5 §§ 1a och 1b i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation inte begränsar nationella domstolars behörighet att pröva tillgången till den garanti som enskilda beviljas genom artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan.

120.

Republiken Polen har i detta sammanhang påpekat, för det första, att i händelse av tvivel om en domares opartiskhet, får jävsinvändning göras i enlighet med artiklarna 48–54 i civilprocesslagen, ( 91 ) artiklarna 40–44 i straffprocesslagen ( 92 ) eller artiklarna 18–24 i förvaltningsprocesslagen. ( 93 )

121.

För det andra får ett mål, i vilket en viss domstols behörighet ifrågasätts eller tvivel anförs vad gäller den enskildes rätt till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag, hänskjutas till en annan domstol som är behörig enligt nationell rätt, ( 94 ) vilket uppfyller kravet i artikel 19.1 andra stycket FEU.

122.

Om en domstol vid vilken talan väckts har en sammansättning som strider mot lagen eller om domaren i målet är jävig, krävs, för det tredje, enligt artikel 379 § 4 i civilprocesslagen, artikel 349 § 1 punkt 1 i straffprocesslagen respektive artikel 183 § 2 punkt 4 i förvaltningsprocesslagen, att den domstol som prövar överklagandet ogiltigförklarar förfarandet på eget initiativ och upphäver domen. Ett konstaterande av att artikel 47 i stadgan har åsidosatts kan leda till att den domstol som prövar överklagandet ogiltigförklarar förfarandet och upphäver domen på den grunden att den inte har meddelats av en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Den domstol som prövar överklagandet får emellertid inte ifrågasätta mandatet eller behörigheten för den domare som meddelade den upphävda domen.

123.

Republiken Polen har i sin duplik angett att syftet med artikel 42a §§ 1 och 2 i den ändrade lagen om allmänna domstolar, artikel 29 §§ 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 5 §§ 1a och 1b i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation är att förhindra att domares mandat eller anställningsförhållanden ifrågasätts i andra förfaranden än de som föreskrivs i Republiken Polens konstitution och i de lagar genom vilka den genomförs. Artikel 45 i Republiken Polens konstitution, internationella fördrag och stadgan garanterar dessutom rätten till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Den nationella lagstiftningen ska tolkas mot bakgrund av alla dessa bestämmelser. Brister vid utnämningen av en domare eller ett åsidosättande av rätten till en domstol som har inrättats enligt lag innebär inte att beslutet om utnämning av en domare eller det förfarande i vilket denna domare har deltagit ogiltigförklaras. ( 95 )

124.

Republiken Polen anser att kommissionen har missuppfattat artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation. Republiken Polen har hävdat att nämnda bestämmelse inte hindrar en prövning av huruvida en domstols sammansättning är korrekt. Den kodifierar endast Högsta domstolens praxis av vilken det framgår att när ett mål behandlas i strid med bestämmelserna om fördelning av mål mellan domarna vid den domstol som är behörig, utgör detta inte en grund för extraordinär prövning enligt artikel 387 i civilprocesslagen och artikel 439 §1 punkt 2 i straffprocesslagen, eftersom det skulle leda till att det granskade förfarandet ogiltigförklaras och att domen upphävs. Ett åsidosättande av detta slag kan dock utgöra grund för ordinarie prövning. En part kan följaktligen begära att en dom ska upphävas på grund av att ett åsidosättande av den tillämpliga processlagen har påverkat utgången av målet negativt ur hans eller hennes synvinkel. En part kan dessutom framställa jävsinvändning mot en domare, om domarens deltagande i målet innebär ett åsidosättande av rätten till en opartisk domstol.

125.

Republiken Polen har hävdat att artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation, i motsats till kommissionens påstående i punkt 114 ovan, inte avser domstolsprövning av huruvida en domstol som har meddelat en dom är oavhängig och opartisk och har inrättats enligt lag. Denna bestämmelse avser endast följderna av ett åsidosättande av bestämmelserna om fördelningen av mål och om domstolarnas sammansättning. Av detta följer att även kommissionens anmärkning avseende artikel 8 i ändringslagen, i vilken det föreskrivs att artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation också är tillämplig på pågående mål, måste underkännas.

126.

Republiken Polen har hävdat att kommissionen inte har bevisat riktigheten av sina påståenden inom ramen för den första anmärkningen att artikel 267 FEUF och principen om unionsrättens företräde har åsidosatts. Republiken Polen har dessutom hävdat att kommissionen inte har tillhandahållit någon motivering av sin åsikt eller något bevis för att artikel 26 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen strider mot unionsrätten. Republiken Polen anser även att kommissionens förklaringar eller bevis till stöd för dessa påståenden har ingetts för sent och att domstolen inte bör beakta dem.

127.

Kommissionen har i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet och ska förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida detta fördragsbrott föreligger och kommissionen kan därvid inte stödja sig på någon presumtion. ( 96 ) Enligt artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 120 c i dess rättegångsregler ska en ansökan som inges enligt artikel 258 FEUF innehålla uppgift om de exakta invändningar som domstolen ska pröva, samt, åtminstone kortfattat, de rättsliga och faktiska omständigheter som dessa invändningar grundar sig på. ( 97 ) Prövningen av om en talan enligt artikel 258 FEUF är välgrundad ska således göras uteslutande mot bakgrund av de påståenden som har gjorts i ansökan.

128.

I sin första anmärkning har kommissionen endast hänvisat till artikel 267 FEUF utan att ens kortfattat förklara på vilket sätt de bestämmelser i polsk rätt som den invänt mot utgör ett åsidosättande av denna artikel. Att kommissionen i sitt motiverade yttrande av den 30 oktober 2020 förklarade på vilket sätt artikel 267 FEUF är relevant i samband med denna anmärkning är inte tillräckligt enligt artikel 21 i domstolens stadga och artikel 120 c i rättegångsreglerna. I motsats till vad som har hävdats i repliken kan domstolen dessutom inte presumera att det finns ett ”funktionellt samband” mellan det påstådda åsidosättandet av artikel 267 FEUF och de ifrågavarande bestämmelserna i polsk rätt. I den mån kommissionen kan ha förklarat det ”funktionella sambandet” inom ramen för sin andra anmärkning, avser den anmärkningen andra bestämmelser i polsk rätt.

129.

Jag anser däremot jag att kommissionen i punkt 75 i ansökan kortfattat har förklarat varför den anser att de bestämmelser i polsk rätt som avses i dess första anmärkning strider mot principen om unionsrättens företräde. Eftersom artikel 26 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen väsentligen är en upprepning av artikel 29 § 3 i samma lag, ( 98 ) räcker det att kommissionen i sin första anmärkning har hänvisat till artikel 26 § 3, eftersom det klart kan utläsas av lydelsen i denna anmärkning, tagen som en helhet, varför kommissionen anser att artikel 29 § 3 strider mot unionsrätten.

130.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen inte ska pröva de argument som kommissionen har anfört med avseende på artikel 267 FEUF inom ramen för den första anmärkningen.

131.

Republiken Polen har hävdat att de grunder som kommissionen har anfört i sin andra anmärkning är oförenliga med och motsäger den första anmärkningen. Kommissionen anser att detta påstående är ogrundat.

132.

Den andra anmärkningen avser den exklusiva behörighet att avgöra frågor rörande domstolars, dömande sammansättningars och domares oavhängighet som avdelningen för extraordinär kontroll har tilldelats enligt nationell rätt. I den första anmärkningen invänds bland annat mot den omständigheten att vissa bestämmelser i polsk rätt förbjuder alla nationella domstolar, inbegripet avdelningen för extraordinär kontroll, ( 99 ) att granska lagenligheten av utnämningen av domare i Polen. Inom ramen för den första anmärkningen har det därför hävdats att ingen domstol i Polen har behörighet att granska huruvida utnämningen av domare i Polen är lagenlig enligt unionsrätten. Jag anser därför att kommissionens två första anmärkningar är förenliga med varandra.

133.

Republiken Polen har inte bestritt att de allmänna domstolarna, Högsta domstolen och förvaltningsdomstolarna måste uppfylla artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, mot bakgrund av Europadomstolens praxis avseende artikel 6.1 i Europakonventionen och principen om unionsrättens företräde. Den har inte heller bestritt att dessa domstolar måste kontrollera huruvida rätten till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag respekteras i enlighet med domen i målet Simpson. Republiken Polen har hävdat att de nationella bestämmelser som kommissionen har invänt mot endast hindrar att de beslut om utnämning av domare som Republiken Polens president antar ifrågasätts. Republiken Polen har i detta sammanhang belyst ett antal andra bestämmelser i polsk rätt som ger domare möjlighet att kontrollera att det finns tillgång till en opartisk domstol som har inrättats enligt lag.

134.

I motsats till vad Republiken Polen har hävdat har kommissionen i förevarande förfarande inte invänt vare sig mot befogenheten för Polens president att utnämna domare eller mot att beslut om utnämning av domare inte får ifrågasättas enligt polsk rätt. ( 100 )

135.

I punkt 133 i domen i målet A.K. påpekade domstolen att den omständigheten att Polens president utnämner domare inte i sig kan anses innebära att dessa domare står i ett beroendeförhållande till presidenten, ej heller att det går att ifrågasätta deras opartiskhet, om domarna – när de väl tillsatts – inte blir föremål för påtryckningar. I punkterna 129–136 domen i målet A.B. m.fl. (Tillsättning av domare vid Högsta domstolen – Rättsmedel) ( 101 ) konstaterades vidare att även om det eventuellt inte är möjligt att vid domstol överklaga beslut i ärenden om tillsättning av domartjänster vid ett lands högsta domstol, behöver detta inte vara problematiskt, utifrån de krav som ställs i unionsrätten, förutsatt att andra effektiva rättsmedel är tillgängliga. En annan bedömning kan däremot göras då det inte längre med effektiv verkan är möjligt att såsom tidigare vid domstol överklaga beslut av detta slag och andra relevanta omständigheter i en sådan tillsättningsprocess i ett visst nationellt, såväl rättsligt som faktiskt, sammanhang medför att enskilda rättssubjekt systematiskt kan hysa tvivel beträffande de efter en sådan process tillsatta domarnas oavhängighet och opartiskhet. ( 102 )

136.

Kommissionens första anmärkning är således begränsad till påståendet att alla allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar och Högsta domstolen, inbegripet avdelningen för extraordinär kontroll, ( 103 ) är förbjudna att, på eget initiativ eller på begäran av en part, granska huruvida en domstol, inom de områden som omfattas av unionsrätten, säkerställer enskildas rätt till ett effektivt rättsmedel inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. ( 104 ) Enligt kommissionen har de omtvistade bestämmelserna åtminstone två skadliga verkningar. För det första hindrar de domstolarna från att granska sådana frågor oavsett arten och räckvidden av det rättsmedel som kan vara tillgängligt enligt nationell rätt. För det andra hindrar de också domstolarna från att underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som strider mot artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan.

137.

Kommissionen och Republiken Polen är oeniga om tillämpningsområdet för de nationella lagbestämmelser som avses i den första anmärkningen.

138.

Enligt den uttryckliga lydelsen i artikel 42a § 2 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation, artiklarna 26 § 3 och 29 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 5 § 1b i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation är domstolarna förbjudna att fastställa eller bedöma ”lagenligheten av utnämningen av en domare”. Enligt samma bestämmelser är dessa domstolar också förbjudna att fastställa eller bedöma ”befogenheten att utföra de dömande uppgifter som följer av utnämningen”.

139.

I artikel 42a § 1 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation, artikel 29 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 5 § 1a i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation föreskrivs också att dessa domstolar inte får ”ifrågasätta lagenligheten hos domstolar, … eller hos organ som utövar tillsyn och rättsskydd”. Artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 8 i ändringslagen ( 105 ) utgör hinder för att bestämmelser om att fördela mål och om att utse och ändra dömande sammansättningar åberopas i syfte att begränsa en domares befogenheter eller fastställa att en dömande sammansättning strider mot lagen, att en domstol har en olämplig sammansättning eller att en person som saknar befogenhet eller behörighet att döma ingår.

140.

Dessa bestämmelser är vid första anblicken inte begränsade till att förhindra att en domstol har behörighet att allmängiltigt (erga omnes) ogiltigförklara ett beslut om utnämning av en domare som antagits av Polens president. Det är tydligt att de i stället förbjuder polska domstolar att, under alla omständigheter och oavsett skäl, antingen på eget initiativ eller på begäran av en part, ta upp eller behandla frågan om huruvida en domare har utnämnts lagenligt eller kan utöva dömande verksamhet, oavsett den påstådda bristens karaktär, det beslut eller det förfarande som ifrågasätts eller det tillgängliga rättsmedlet. Dessa bestämmelsers lydelse är således så vid att de undanröjer varje möjlighet för nationella domstolar att pröva frågor som rör en dömande sammansättnings oavhängighet, såsom det krävs enligt domen i målet Simpson. ( 106 )

141.

Trots att nationella domstolar är skyldiga att hänskjuta frågor angående en domares eller en domstols oavhängighet till avdelningen för extraordinär kontroll enligt artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, föreskrivs uttryckligen i artikel 26 § 3 i denna lag att avdelningen för extraordinär kontroll utesluts från att bedöma lagenligheten av utnämningen av en domare eller av vederbörandes rätt att utöva dömande verksamhet. Enligt artikel 42a § 1 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation, artikel 29 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 5 § 1a i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation får dessutom ingen polsk domstol ifrågasätta en domstols lagenlighet. Tillämpningen av motsvarande rättsmedel enligt nationell rätt är därför också begränsad.

142.

Även om de förbud som fastställs i artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 8 i ändringslagen, såsom Republiken Polen har hävdat, i många fall kan avse rent organisatoriska frågor och fördelningen av mål och arbetsbelastning, kan det lika väl hända att sådana frågor ger upphov till tveksamhet om huruvida en domstol har inrättats enligt lag eller är opartisk. Ett svepande förbud mot att ens ta upp eller behandla sådana frågor under de omständigheter som beskrivs i den ifrågasatta lagstiftningen går utöver vad Republiken Polen har hävdat är de angivna målen för dessa bestämmelser och hindrar tillgången till rättsmedel för att åtgärda ett sådant åsidosättande. Av detta följer att de ifrågavarande bestämmelserna i nationell rätt är så vitt formulerade att de reglerar alla aspekter av granskningen av rätten till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag, vilken garanteras i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan.

143.

Republiken Polen har på domstolens begäran som bevisning lagt fram ett stort antal andra bestämmelser i nationell rätt, i vilka föreskrivs om bland annat jävsinvändning mot domare, hänskjutande av ett mål till en annan domstol och ogiltigförklaring av förfarandet till följd av överklagande på grund av att förfarandet i fråga inte uppfyller kraven i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. Till exempel föreskrivs det i artikel 48 i civilprocesslagen och artikel 40 i straffprocesslagen om automatiskt fastställande av att en domare är jävig under vissa särskilda omständigheter. Enligt artikel 49 i civilprocesslagen och artiklarna 41 och 42 i straffprocesslagen kan en domare förklara sig jävig eller förklaras jävig på begäran av en part. Deltagande av en domare som är föremål för automatiskt jäv leder enligt artikel 379 § 4 i civilprocesslagen och artikel 439 i straffprocesslagen till att det relevanta förfarandet ogiltigförklaras.

144.

I detta sammanhang kan det påpekas att Republiken Polen har angett att Trybunał Konstytucyjny (nedan kallad den polska författningsdomstolen) vid upprepade tillfällen har begränsat räckvidden av de nationella reglerna om jävsinvändning mot domare. Således upphävdes artikel 49 i civilprocesslagen den 9 juni 2020, i den mån den tillät jävsinvändning mot en domare på grund av brister när domaren i fråga utnämndes av Polens president på förslag av KRS. ( 107 ) Samma bestämmelse upphävdes även den 28 februari 2022, i den mån det i den erkändes att det förfarande genom vilket en domare utnämnts av Polens president på förslag av KRS var en omständighet som kunde ge upphov till legitimt tvivel om domarens opartiskhet i ett visst mål. ( 108 ) Artiklarna 41 § 1 och 42 § 1 i straffprocesslagen upphävdes den 12 mars 2020, i den mån de tillät prövning av jävsinvändningar mot en domare på grund av brister när domaren i fråga utnämndes av Polens president på förslag av KRS. ( 109 ) I denna rättspraxis fastställs tydliga begränsningar av möjligheten att framställa jävsinvändning mot en domare på grund av brister i samband med hans eller hennes utnämning, vilket ska skiljas från ifrågasättande av ett beslut om utnämning av en domare som fattats av Polens president.

145.

De olika bestämmelserna i polsk rätt om jävsinvändning mot domare påverkar inte heller den omständigheten att artiklarna 42a §§ 1 och 2 och 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation, artiklarna 26 § 3 och 29 §§ 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, artikel 5 §§ 1a och 1b i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation och artikel 8 i ändringslagen är synnerligen vitt formulerade och inte begränsar sig till förfaranden som syftar till att ifrågasätta beslut om utnämning av domare. Dessa bestämmelser syftar i stället till att förhindra att en dömande sammansättning eller ett beslut som leder fram till utnämningen av en domare granskas av domstol, vilket således hindrar tillgången till ett rättsmedel i händelse av ett åsidosättande av kraven i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan.

146.

Även om det skulle godtas att det finns andra bestämmelser i nationell rätt som verkar göra det möjligt för domstolarna att åtminstone i viss mån granska huruvida garantierna i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan är uppfyllda, ( 110 ) skapar deras samexistens med de bestämmelser i nationell rätt som har ifrågasatts i kommissionens första anmärkning och de begränsningar vid tillämpningen av dem som åläggs i den polska författningsdomstolens praxis en betydande rättsosäkerhet och undergräver därigenom möjligheterna för domstolar och parter att få tillgång till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag, vilket strider mot artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. Kommissionen vill även få det fastställt att Republiken Polen har åsidosatt principen om unionsrättens företräde genom att tillämpa de nationella bestämmelser som kommissionen hänvisat till i förevarande anmärkning. Som jag angav i mitt svar på den andra anmärkningen ( 111 ) är påståendet om unionsrättens företräde inte ett självständigt yrkande och behöver således inte prövas som sådant.

147.

Jag föreslår att domstolen ska slå fast att de nationella bestämmelser som avses i den första anmärkningen kan undergräva de polska domstolarnas behörighet att granska efterlevnaden av kraven på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag, vilket strider mot artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, och således utgör ett åsidosättande av nämnda unionsrättsliga bestämmelser.

148.

Denna anmärkning avser att ytterligare två disciplinära överträdelser har förts in i artikel 107 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation ( 112 ) och i artikel 72 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen ( 113 ) samt att det genom ändringslagen har förts in en disciplinär överträdelse i artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen bestående i ”uppenbart och allvarligt åsidosättande av rättsregler”. Kommissionen har hävdat att enligt artikel 107 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen betraktas det som en disciplinär överträdelse om en nationell domstol bedömer huruvida en annan domare eller domstol är oavhängig och utgör en ”domstol som har inrättats enligt lag”. Detta innebär att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, och enligt artikel 267 FEUF.

149.

Kommissionen utgår från ståndpunkten att en nationell domstol inte kan anses ha gjort sig skyldig till en disciplinär överträdelse och riskera disciplinära åtgärder när den uppfyller de skyldigheter som fastställs i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan.

150.

Den första av de disciplinära överträdelser som anges i de bestämmelser som nämns i punkt 148 ovan består enligt kommissionen i handlingar eller underlåtenhet som hindrar eller allvarligt äventyrar en rättslig myndighets verksamhet. Den andra består i handlingar som ifrågasätter förekomsten av en domares anställningsförhållande, huruvida utnämningen av en domare är effektiv eller huruvida ett konstitutionellt organ i Republiken Polen är legitimt.

151.

Domare vid allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar som gör sig skyldiga till dessa överträdelser löper stor risk att entledigas eller omplaceras till en annan domstol. En domare kan bötfällas eller skiljas från tjänsten för vad som beskrivs som mindre överträdelser. ( 114 ) Domare vid Högsta domstolen och vid Högsta förvaltningsdomstolen ska ovillkorligen entledigas för sådana överträdelser. ( 115 ) Kommissionen har påpekat att enligt Republiken Polen är syftet med de disciplinära överträdelserna i fråga att säkerställa ”den ändamålsenliga verkan” av artiklarna 42a och 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 29 §§ 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen ( 116 ) och att säkerställa att nationella domstolar iakttar de nya exklusiva behörigheter som har tilldelats avdelningen för extraordinär kontroll. ( 117 )

152.

Kommissionen har hävdat att den omständigheten att en domstol, i enlighet med domen i målet Simpson, ( 118 ) prövar riktigheten av ett förfarande för utnämning av domare kan klassificeras som en handling ”som ifrågasätter förekomsten av en domares anställningsförhållande [eller] huruvida utnämningen av en domare är effektiv” i den mening som avses i artikel 107 § 1 punkt 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkt 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och således kan föranleda ett disciplinärt förfarande.

153.

Som kommissionen har angett inom ramen för sin andra anmärkning anser den vidare att det är nödvändigt att alla nationella domstolar kan bedöma oavhängigheten hos en domstol eller domare som prövar ett visst mål. Denna bedömning omfattas för närvarande av den exklusiva behörighet som tillkommer avdelningen för extraordinär kontroll. Varje nationell domstol som bryter mot de bestämmelser i nationell rätt som avses i den andra anmärkningen genom att åberopa principen om unionsrättens företräde kan bli föremål för ett disciplinärt förfarande enligt artikel 107 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, det vill säga för en handling eller underlåtenhet som hindrar eller allvarligt äventyrar en rättslig myndighets verksamhet.

154.

Om en domstol finner att en domstol inte har inrättats enligt lag på grund av brister i det förfarande som ledde fram till utnämningen av en domare, kan det utgöra en handling som ifrågasätter ”huruvida utnämningen av en domare är effektiv” och således klassificeras som en överträdelse enligt artikel 107 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation eller artikel 72 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen.

155.

De disciplinära överträdelser som har förts in i artikel 107 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen avser också innehållet i domstolsavgöranden vilka innehåller en bedömning av en annan domstols eller domares oavhängighet och opartiskhet eller ställningen som en ”domstol som har inrättats enligt lag”. Detta förhållande strider mot domen i målet Minister for Justice and Equality (Brister i domstolssystemet), ( 119 ) i vilken domstolen slog fast att kravet på oavhängighet förutsätter att det disciplinära systemet inte används som ett instrument för att utöva politisk kontroll över innehållet i domstolarnas avgöranden.

156.

Samma bestämmelser i nationell lagstiftning gör också att en begäran om förhandsavgörande från en domstol enligt artikel 267 FEUF rörande tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan, som framställs på grund av tvivel om lagenligheten av en domstols behörighet, ( 120 ) lättare kan behandlas som en disciplinär överträdelse.

157.

Kommissionen anser att dessa disciplinära överträdelser inte är förenliga med domen i målet A.K., såsom Republiken Polen har hävdat. Om tillämpning av de kriterier som anges i punkterna 132–154 i den domen leder till slutsatsen att en domstol inte är oavhängig och opartisk i enlighet med artikel 47 i stadgan, måste en nationell domstol underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som ger en sådan domstol behörighet. Ett sådant handlande skulle kunna anses innebära en disciplinär överträdelse enligt artikel 107 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, eftersom det skulle kunna utgöra en handling eller underlåtenhet som kan hindra eller allvarligt äventyra en rättslig myndighets verksamhet. I motsats till vad Republiken Polen har gjort gällande fastslog EU‑domstolen dessutom inte i punkt 133 i domen i målet A.K. att beslut om utnämning av domare som fattats av Polens president inte kan vara föremål för domstolsprövning. Domstolen konstaterade att blotta omständigheten att en domare utnämns av Polens president inte i sig kan föranleda tvivel om hans eller hennes opartiskhet, om vederbörande – när denne väl har utnämnts – inte blir föremål för externa påtryckningar och inte mottar instruktioner för sin tjänsteutövning.

158.

Genom ändringslagen har en disciplinär överträdelse bestående i ”uppenbart och allvarligt åsidosättande av rättsregler” förts in i artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen. Denna disciplinära överträdelse var redan tidigare tillämplig på domare vid de allmänna domstolarna enligt artikel 107 § 1 punkt 1 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation. I domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare prövade domstolen huruvida sistnämnda bestämmelse är förenlig med artikel 19.1 andra stycket FEU. Den disciplinära överträdelsen ”uppenbart och allvarligt åsidosättande av rättsregler” är ett vagt begrepp som kan begränsa innehållet i domstolsavgöranden. Mot bakgrund av de disciplinära organens ökade verksamhet och de påtryckningar som den verkställande makten utövar på denna verksamhet till följd av de ändringar som införts genom reformen av Högsta domstolen i enlighet med lagen om Högsta domstolen av den 8 december 2017 kan det inte uteslutas att artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen kan användas för att utöva politisk kontroll över Högsta domstolens dömande verksamhet. ( 121 )

159.

I repliken har kommissionen betonat att den tredje anmärkningen avser innehållet och lydelsen i de ifrågavarande lagbestämmelserna och inte den rättsliga bedömningen av dem eller deras tillämpning. I domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare ( 122 ) slog domstolen fast att det är av väsentlig betydelse att det finns regler som på ett tillräckligt klart och precist sätt definierar vilka handlingar som kan förskylla disciplinärt ansvar för domare, för att säkerställa att domarna är oavhängiga på det sätt som är påkallat utifrån deras uppgifter samt för att förhindra att domarna riskerar att deras disciplinära ansvar aktualiseras enbart på grund av deras avgöranden. Orden ”handlingar som ifrågasätter” i artikel 107 § 1 punkt 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkt 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen är inte begränsade till invändningar mot beslut om utnämning av domare som fattats av Polens president.

160.

Kommissionen har också hävdat att Republiken Polen inte har bestritt likheterna mellan artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 107 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation. Resonemanget i domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare är med desto större skäl tillämpligt på artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen.

161.

Republiken Polen har hävdat att den tredje anmärkningen är ogrundad, eftersom kommissionen inte har uppfyllt bevisbördan i enlighet med artikel 258 FEUF. Republiken Polen har särskilt påpekat att kommissionen har hänvisat till lydelsen i de nationella bestämmelserna i fråga och inte har lagt fram någon bevisning vare sig med avseende på deras genomförande eller med avseende på den rättspraxis i vilken de tolkats.

162.

Artikel 107 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen grundar sig på fransk lagstiftning. ( 123 ) Kommissionen har aldrig ifrågasatt huruvida de franska bestämmelserna är förenliga med unionsrätten. Enligt Republiken Polen är det dessutom inte möjligt att av de ifrågavarande bestämmelserna i nationell rätt sluta sig till att de är tillämpliga på mål i vilka unionsrätten, inbegripet artikel 19.1 FEU, tillämpas. Tillämpning av unionsrätten är inte en handling eller underlåtenhet som hindrar eller allvarligt äventyrar verksamheten inom en domstol.

163.

Republiken Polen har hävdat att kommissionens tolkning av artikel 107 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen också motsägs av det mål som eftersträvas med dessa bestämmelser, vilket är att säkerställa att domare – som är medlemmar av en profession grundad på allmänhetens förtroende – inte handlar på ett sätt som är oförenligt med ämbetets värdighet. Eftersom det är en domstols skyldighet att tillämpa lagen och begära ett förhandsavgörande, är kommissionens påstående att dessa handlingar kan utgöra en disciplinär överträdelse felaktigt. Inte heller tillåter dessa bestämmelser att domstolsavgöranden omprövas eller att en domare åläggs disciplinärt ansvar som en följd av att han eller hon har prövat huruvida rätten till domstol är säkerställd. Kommissionens ståndpunkt är således ogrundad ur lingvistisk, logisk och empirisk synvinkel och nationell rättspraxis stöder den inte.

164.

När det gäller artikel 107 § 1 punkt 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkt 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen ( 124 ) anser Republiken Polen att kommissionen har blandat samman frågan om en nationell domstols granskning av efterlevnaden av kraven i artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, med verkan av en sådan granskning, som består i att ifrågasätta det sätt på vilket Polens president har utövat sina befogenheter vid utnämningen av en viss domare.

165.

De disciplinära överträdelserna i fråga består inte i att pröva huruvida en enskilds rätt till domstol har iakttagits i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU. Dessa bestämmelser i nationell rätt hindrar i stället att en domstol ifrågasätter giltigheten av utnämningen av en domare inom ramen för ett annat förfarande än det som föreskrivs i Republiken Polens konstitution eller i bestämmelser som har antagits på basen av den.

166.

De ifrågavarande bestämmelserna i nationell rätt hindrar inte tillgången till rättsmedel för att invända mot ett åsidosättande av en parts rättigheter enligt artikel 47 i stadgan, såsom upphävande av en dom, jävsinvändning mot en domare eller hänskjutande av ett mål till en annan domstol som uppfyller denna bestämmelse i stadgan i enlighet med domen i målet A.K. Inte heller hindrar dessa bestämmelser att begäranden om förhandsavgörande inges i enlighet med artikel 267 FEUF. Sedan bestämmelserna antogs har de polska domstolarna ingett ett antal begäranden om förhandsavgörande om tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU. Kommissionen har inte gjort gällande att någon av de domstolar som ingett en sådan begäran har varit föremål för disciplinära förfaranden och Republiken Polen har bekräftat att så är fallet.

167.

Republiken Polen har också bekräftat att artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen motsvarar artikel 107 § 1 punkt 1 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation, i vilken det föreskrivs att en domare ska åläggas disciplinärt ansvar för ”uppenbart och allvarligt åsidosättande av rättsregler”. Sistnämnda bestämmelse har oförändrad varit i kraft sedan den 1 oktober 2001. Den har hittills inte föranlett några invändningar. Artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen standardiserar således endast den definition av disciplinär överträdelse som redan är tillämplig på domare vid allmänna domstolar. Enligt Republiken Polen vore det oacceptabelt om lagstiftaren skulle undanta domare vid Högsta domstolen – som måste uppfylla de högsta kraven på lagligt beteende och kunskap om lagen – från att inom ramen för ett disciplinärt förfarande kunna ställas till svars för överträdelser som består i uppenbara och allvarliga åsidosättanden av rättsregler.

168.

Enligt Högsta domstolens praxis är en överträdelse av rättsregler ”uppenbar” när ”det fel som en domstol har begått enkelt kan fastställas och har begåtts med avseende på en bestämmelse, trots att den ifrågavarande bestämmelsens innebörd inte kan föranleda någon tveksamhet ens hos personer med genomsnittliga juridiska kunskaper och dess tillämpning inte kräver någon vidare bedömning” ( 125 ) eller ”när vilken advokat som helst utan vidare övervägande skulle anse att det inte råder något tvivel om den omständigheten att en rättsregel har åsidosatts”. ( 126 ) Av såväl lydelsen i artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen som rättspraxis avseende denna artikel framgår således tydligt att efterlevnad av kraven i artikel 19.1 andra stycket FEU, artikel 47 i stadgan och artikel 267 FEUF inte utgör ett uppenbart och allvarligt åsidosättande av rättsregler.

169.

I dupliken har det påpekats att i motsats till kommissionens påståenden i punkt 159 ovan krävs enligt EU-domstolens praxis ( 127 ) att vid en bedömning av nationell lagstiftning ska dess tillämpning i praktiken, inbegripet eventuell nationell rättspraxis avseende tolkningen av den, beaktas.

170.

Republiken Polen har hävdat att de grunder som kommissionen har anfört i sin andra anmärkning är oförenliga med och motsäger dess tredje anmärkning. Kommissionen anser att domstolen ska underkänna detta påstående. Den andra anmärkningen avser den exklusiva behörighet att avgöra frågor om domstolars, dömande sammansättningars och domares oavhängighet som avdelningen för extraordinär kontroll har enligt vissa bestämmelser i nationell rätt. Den tredje anmärkningen avser att det klassificeras som en disciplinär överträdelse att en domstol granskar efterlevnaden av de unionsrättsliga kraven med avseende på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Dessa båda anmärkningar är uppenbart olika. Jag instämmer därför inte i att det finns en uppenbar motsägelse mellan dem och föreslår att domstolen ska underkänna Republiken Polens invändning i detta avseende.

171.

De krav på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag som anges i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan förutsätter att det regelverk med disciplinåtgärder som är tillämpligt på domare innehåller de skyddsregler som behövs för att helt avvärja risken för att det används som ett instrument för att utöva politisk kontroll över innehållet i domstolarnas avgöranden. Regler som bland annat anger vilka handlingar som utgör disciplinära överträdelser och vilka disciplinära åtgärder som är tillämpliga, som föreskriver att disciplinära beslut fattas av ett oavhängigt organ i enlighet med ett förfarande som till fullo garanterar att rättigheterna enligt artiklarna 47 och 48 i stadgan respekteras – bland annat rätten till försvar – och som gör det möjligt att överklaga besluten från de disciplinära organen till domstol, är alla skyddsregler som är av grundläggande betydelse för att domstolsväsendets oavhängighet ska upprätthållas. ( 128 )

172.

Det disciplinära regelverk som är tillämpligt på domare omfattas av domstolsväsendets organisation och således av medlemsstaternas befogenheter. Domarnas disciplinära ansvar kan, beroende på det sätt på vilket medlemsstaterna utkräver det, bidra till att rättsväsendet fungerar effektivt och på ett ansvarsfullt sätt. Vid utövande av denna befogenhet ska medlemsstaterna iaktta unionsrätten, bland annat genom att säkerställa oavhängigheten hos de domstolar som avgör frågor angående unionsrättens tillämpning eller tolkning, för att säkerställa att enskilda ges det effektiva domstolsskydd som krävs enligt artikel 19.1 andra stycket FEU. ( 129 )

173.

Bevarandet av denna oavhängighet innebär inte att det är helt uteslutet att en domares disciplinära ansvar i vissa sällsynta undantagsfall kan aktualiseras på grund av de domstolsavgöranden som denne har meddelat. Kravet på oavhängighet syftar inte till att skydda domares fullständigt oursäktliga handlingar, exempelvis bestående i att avsiktligt och i ond tro eller till följd av särskilt grov och uppenbar oaktsamhet åsidosätta de nationella och unionsrättsliga regler som de ska tillämpa, eller godtyckliga avgöranden eller rättsvägran, när de har att avgöra anhängiggjorda tvister. ( 130 )

174.

För att bevara denna oavhängighet och för att undvika att regelverket med disciplinåtgärder används för att kringgå dess legitima syften är det dock nödvändigt att den omständigheten att ett domstolsavgörande innehåller ett eventuellt fel avseende tolkningen och/eller tillämpningen av nationella och/eller unionsrättsliga bestämmelser, eller avseende bedömningen av de faktiska omständigheterna och bevisningen, inte i sig kan leda till att den berörda domaren ådrar sig disciplinärt ansvar. ( 131 )

175.

Åberopandet av en domares disciplinära ansvar måste således regleras genom objektiva och kontrollerbara kriterier som grundas på de väsentliga kraven på god rättskipning, samt genom garantier som syftar till att avvärja risken för yttre påtryckningar på innehållet i domstolarnas avgöranden, vilka således gör det möjligt att utesluta allt rimligt tvivel som enskilda rättssubjekt skulle kunna hysa beträffande de berörda domarnas pålitlighet och neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras. ( 132 ) Det är i detta avseende av väsentlig betydelse att det finns regler som på ett tillräckligt klart och precist sätt definierar vilka handlingar som kan förskylla disciplinärt ansvar för domare, för att säkerställa att domarna är oavhängiga på det sätt som är påkallat utifrån deras uppgifter samt för att förhindra att domarna riskerar att deras disciplinära ansvar aktualiseras enbart på grund av innehållet i deras avgöranden. ( 133 ) Domstolen har också slagit fast att det förhållandet att nationella domare inte kan utsättas för disciplinära förfaranden eller disciplinåtgärder på grund av att de har utnyttjat sin möjlighet att vända sig till EU-domstolen enligt artikel 267 i FEUF utgör en garanti för deras oavhängighet. ( 134 )

176.

Det följer av domstolens fasta praxis att innebörden av nationella bestämmelser som är föremål för ett fördragsbrottsförfarande, som huvudregel, ska bedömas med beaktande av de nationella domstolarnas tolkning av dessa. ( 135 ) I syfte att styrka riktigheten i sin tredje anmärkning har kommissionen hävdat att det är tydligt att lydelsen i själva de nationella bestämmelserna strider mot identifierbara unionsrättsliga bestämmelser och att det därför är nödvändigt att utreda på vilket sätt bestämmelserna i fråga tillämpas i praktiken. ( 136 ) Eftersom kommissionen har valt att lägga fram sin sak på detta sätt, ser jag inget logiskt skäl till att domstolen inte skulle kunna behandla den och avgöra den på denna grund, med risk för att kommissionen inte vinner framgång i denna fråga.

177.

Republiken Polen har hävdat att lydelsen i artikel 107 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen liknar lydelsen i motsvarande bestämmelser i fransk lagstiftning och har påpekat att kommissionen aldrig har ifrågasatt giltigheten av sistnämnda lagstiftning. Republiken Polen har dessutom hävdat att artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen inte ger det organ som har att avgöra en tvist ett större utrymme för skönsmässig bedömning än vad som är fallet med motsvarande bestämmelser i belgisk, dansk och nederländsk lagstiftning.

178.

I detta sammanhang räcker det att påpeka att förevarande fördragsbrottsförfarande riktas mot Republiken Polen. Eftersom detta fördragsbrottsförfarande vid EU-domstolen inte avser lagenligheten av gällande regler i andra medlemsstater, kan Republiken Polen inte hänvisa till dem i syfte att bevisa att den inte har åsidosatt unionsrätten. ( 137 )

179.

I den del kommissionens tredje anmärkning avser artikel 107 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen har den ett nära samband med den första anmärkningen. Kommissionen anser att alla nationella domstolar måste kunna bedöma huruvida kraven avseende en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag är uppfyllda. Kommissionen har tolkat ovannämnda bestämmelser så, att en sådan bedömning kan anses utgöra en handling som allvarligt äventyrar en rättslig myndighets verksamhet eller ifrågasätter förekomsten av en domares anställningsförhållande eller huruvida utnämningen av en domare är effektiv.

180.

Som jag angav i mitt förslag till svar på den andra anmärkningen anser jag att i avsaknad av ett åsidosättande av likvärdighetsprincipen eller effektivitetsprincipen strider nationella behörighetsregler som inskränker eller begränsar vilka domstolar eller dömande sammansättningar som kan avgöra frågor om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet i princip inte mot artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan eller principen om unionsrättens företräde. Förutsatt att behörighetsreglerna är klara och precisa får en domstol, en dömande sammansättning eller en domare under normala förhållanden inte inkräkta på en annan domstols behörighet.

181.

Enligt min mening är lydelsen i artikel 107 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen emellertid så vid och oprecis att den skäligen kan tolkas så, att det kan betraktas som en disciplinär överträdelse om en domare granskar efterlevnaden av något av kraven i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan avseende en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. ( 138 ) Det kan med trovärdighet hävdas att en domstol, som inom ramen för sin behörighet granskar huruvida den eller någon annan domstol uppfyller artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan eller inger ett förhandsavgörande till EU‑domstolen i enlighet med enligt artikel 267 FEUF, ( 139 ) kan anses ha hindrat eller allvarligt äventyrat en rättslig myndighets verksamhet eller ha ifrågasatt huruvida utnämningen av en domare är effektiv.

182.

I artikel 107 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen hänvisas till handlingar eller underlåtenhet som kan hindra eller allvarligt äventyra en rättslig myndighets verksamhet. Det preciseras inte att dessa handlingar eller denna underlåtenhet måste vara olagliga antingen enligt nationell rätt eller enligt unionsrätten. Republiken Polens påstående att en handling som utförs inom lagens gränser och i enlighet med lagen inte kan utgöra en disciplinär överträdelse enligt dessa bestämmelser verkar således inte hålla. Inte heller är det möjligt att utifrån dessa bestämmelsers lydelse med den klarhet och precision som krävs enligt lag fastställa huruvida det rör sig om en disciplinär överträdelse, eller som det har hävdats i detta fall, inte rör sig om en sådan.

183.

I artikel 107 § 1 punkt 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkt 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen hänvisas vidare till handlingar som ifrågasätter förekomsten av en domares anställningsförhållande, huruvida utnämningen av en domare är effektiv eller huruvida ett konstitutionellt organ i Republiken Polen är legitimt. Dessa bestämmelser är så vitt formulerade att de omfattar frågor som går utöver ifrågasättande av ett beslut om utnämning av en domare som har antagits av Polens president. Lydelsen omfattar enligt min tolkning alla försök att invända mot någon aspekt av det förfarande som leder fram till utnämningen av en domare, ( 140 ) inbegripet till exempel huruvida kravet att en domstol ska ha inrättats enligt lag har iakttagits i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. Med beaktande av den vida lydelsen av artikel 107 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation och artikel 72 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen finns det en klar risk för att det kan betraktas som en disciplinär överträdelse att inge en begäran om förhandsavgörande avseende dessa unionsrättsliga bestämmelser.

184.

Samma överväganden gäller med avseende på prövningen av en domstols opartiskhet. Även om polsk lagstiftning innehåller ett stort antal bestämmelser om jävsinvändning mot domare, har tillämpningsområdet för dessa bestämmelser avsevärt begränsats genom domar från den Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen). ( 141 ) En prövning av en jävsinvändning mot en domare som grundas på en brist i det förfarande som ledde fram till hans eller hennes utnämning verkare således kunna utgöra en disciplinär överträdelse.

185.

Vad gäller artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen har det inte bestritts att denna bestämmelse har samma lydelse, tillämpningsområde och syfte som artikel 107 § 1 punkt 1 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation. I punkterna 140 och 141 i domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare slog domstolen fast att artikel 107 § 1 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation inte uppfyller kravet på klarhet och precision. Efter att ha prövat tillämpningen av denna bestämmelse mot bakgrund av bland annat den nationella rättspraxis som Republiken Polen hade anfört slog domstolen fast att uttrycket ”uppenbart och allvarligt åsidosättande av rättsregler” inte utesluter att domarnas disciplinära ansvar kan aktualiseras enbart på grundval av ett påstått felaktigt innehåll i deras avgöranden och inte heller säkerställer att detta ansvar är strikt begränsat till rent exceptionella fall.

186.

Republiken Polen har i förevarande fall hänvisat till praxis från Högsta domstolen avseende artikel 107 § 1 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation för att visa att artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen inte kan tolkas så, att disciplinära åtgärder ska vidtas som en följd av efterlevnad av kraven i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan.

187.

Den rättspraxis avseende artikel 107 § 1 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation som Republiken Polen har hänvisat till, varav den nyaste är från 2015, ( 142 ) antogs av den avdelning vid Högsta domstolen som var behörig innan reformen av Högsta domstolen genomfördes genom lagen om Högsta domstolen av den 8 december 2017 ( 143 ) och inte av avdelningen för disciplinära mål i dess nuvarande form.

188.

Som det har angetts i repliken konstaterade domstolen dessutom i domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare ( 144 ) att den nuvarande avdelningen för disciplinära mål i ett nyligen meddelat beslut ( 145 ) tillämpade en vid tolkning av artikel 107 § 1 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation som avviker från Högsta domstolens tidigare praxis och innebär att skyddet för rättsstatsprincipen försämrats. ( 146 ) Av fast rättspraxis följer att när nationell lagstiftning är föremål för skilda tolkningar i rättspraxis – där nämnda lagstiftningen enligt vissa tolkningar ska tillämpas på ett sätt som är förenligt med unionsrätten och enligt andra tolkningar ska tolkas på ett sätt som inte är förenligt med den – är sådan lagstiftning åtminstone inte tillräckligt klar och precis för att säkerställa en tillämpning som är förenlig med unionsrätten. ( 147 )

189.

Avdelningen för disciplinära mål är enligt artikel 73 § 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen disciplinär domstol i andra (och sista) instans för domare vid allmänna domstolar och disciplinär domstol i första och andra instans för domare vid Högsta domstolen. Eftersom avdelningen för disciplinära mål inte uppfyller kravet på oavhängighet och opartiskhet i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU, ( 148 ) finns det en ökad risk för att artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen ( 149 ) kommer att tolkas på ett sådant sätt att regelverket med disciplinåtgärder kan användas för att påverka innehållet i domstolarnas avgöranden. ( 150 )

190.

Jag föreslår att domstolen ska slå fast att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan genom att anta artikel 72 § 1 punkt 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och att talan således ska bifallas såvitt avser den tredje anmärkningen.

191.

Genom den fjärde anmärkningen, som avser ett antal bestämmelser i artikel 27 § 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, har kommissionen hävdat att Republiken Polen har åsidosatt artikel 19.1 andra stycket FEU genom att ge avdelningen för disciplinära mål, vars oavhängighet och opartiskhet inte är garanterad i enlighet med EU‑domstolens praxis, ( 151 ) behörighet att avgöra mål som direkt påverkar domares och domarassessorers ställning.

192.

Kommissionen anser att en samlad bedömning av ett antal faktorer som avser sammansättningen av och behörigheten för avdelningen för disciplinära mål, villkoren för utnämning av dess ledamöter – särskilt KRS roll, som är det konstitutionella organ som ansvarar för att säkerställa domstolars och domares oavhängighet – och den omständigheten att åtgärderna infördes samtidigt i polsk rätt, avslöjar en ”systemisk brytning” med den tidigare ordningen. Detta föranleder inte endast legitima tvivel om oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål, dess pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter och dess opartiskhet i förhållande till de intressen som är involverade i de mål i vilka den har behörighet, utan undergräver också direkt oavhängigheten hos domare som omfattas av dess behörighet.

193.

Kommissionen har påpekat att den nyligen inrättade avdelningen för disciplinära mål har anförtrotts vissa kategorier av mål avseende ställningen för domare som tidigare omfattades av de allmänna domstolarnas eller andra domstolars behörighet. Dessutom har alla ledamöter vid avdelningen för disciplinära mål utnämnts enligt ett förfarande som involverar KRS i dess nya sammansättning. Det fyraåriga mandatet för 15 av KRS ledamöter har förkortats och förfarandet för att välja framtida ledamöter har ändrats i syfte att öka sejmens inflytande över dess sammansättning. Kommissionen har också betonat att genom införandet av punkterna 1b och 4 i artikel 44 i lagen om KRS ( 152 ) begränsas möjligheterna att få till stånd en effektiv domstolsprövning av KRS beslut, i vilka det lämnar förslag till Polens president om vem som ska tillsättas som domare vid Högsta domstolen. ( 153 ) Kommissionen har slutligen också hänvisat till den ökade organisatoriska, funktionella och finansiella autonomin för avdelningen för disciplinära mål i förhållande till de fyra andra avdelningarna vid Högsta domstolen.

194.

Den fjärde anmärkningen är riktad mot tre bestämmelser. För det första artikel 27 § 1 punkt 1a i den ändrade lagen om Högsta domstolen, vilken avser ansökningar om tillstånd att inleda ett straffrättsligt förfarande mot domare och domarassessorer eller att häkta dem. För det andra artikel 27 § 1 punkt 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, vilken avser arbetsrätt och socialförsäkringsrätt som är tillämplig på domare vid Högsta domstolen. För det tredje artikel 27 § 1 punkt 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, vilken avser pensionering av domare.

195.

Enligt kommissionen har EU-domstolen slagit fast att kravet på oavhängiga domstolar förutsätter att det regelverk med disciplinåtgärder som är tillämpligt på dem som har att avgöra tvister innehåller de skyddsregler som behövs för att helt avvärja risken för att regelverket används som ett instrument för att utöva politisk kontroll över innehållet i domstolarnas avgöranden. Regler som anger vilka handlingar som utgör disciplinära överträdelser och vilka disciplinära åtgärder som är tillämpliga, som föreskriver att disciplinära beslut fattas av ett oavhängigt organ i enlighet med ett förfarande som till fullo garanterar att rättigheterna enligt artiklarna 47 och 48 i stadgan respekteras – bland annat rätten till försvar – och som gör det möjligt att överklaga besluten från de disciplinära organen till domstol, är alla skyddsregler som är av grundläggande betydelse för att domstolsväsendets oavhängighet ska upprätthållas. ( 154 )

196.

Kommissionen har hävdat att när avdelningen för disciplinära mål beslutar i första och andra instans om att häva immuniteten för en domare innan ett straffrättsligt förfarande inleds mot honom eller henne, måste den pröva huruvida det finns rimliga skäl att misstänka att den påstådda överträdelsen har begåtts. Avdelningen för disciplinära mål måste också besluta om ytterligare åtgärder, inbegripet huruvida domaren ska stängas av från sin tjänst. När den gör detta ingriper avdelningen för disciplinära mål direkt i utövandet av domarens dömande verksamhet. Eftersom en domare kan stängas av på obestämd tid och domarens lön under denna tid sätts ned med mellan 25 och 50 procent, kan möjligheten att vidta dessa ytterligare åtgärder utgöra ett sätt att utöva påtryckningar på domare och därigenom påverka innehållet i deras domar.

197.

Kommissionen har vidare hävdat att den exklusiva behörigheten för avdelningen för disciplinära mål när det gäller arbetsrättsliga och socialförsäkringsrättsliga mål och mål om pensionering, inbegripet frågor som rör lön, ledighet och frånvaro, sjukledighet, arvoden och pensionering på grund av sjukdom eller fysisk eller psykisk funktionsnedsättning, direkt påverkar de förhållanden under vilka Högsta domstolens domare utövar sin dömande verksamhet.

198.

Enligt kommissionen anser avdelningen för disciplinära mål att den har behörighet att pröva mål avseende anställningsförhållandet för domare vid Högsta domstolen i förfaranden där talan väckts enligt artikel 189 i civilprocesslagen. Kommissionen anser att, liksom när det gäller disciplinära förfaranden och beslut om att häva immuniteten för domare, är det viktigt att sådana beslut meddelas eller omprövas av en oavhängig domstol, i syfte att skydda domare från oberättigade påtryckningar och osäkerhet som kan påverka deras oavhängighet.

199.

Kommissionen har i repliken tillämpat resonemanget i punkterna 88–110 i domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare, där domstolen slog fast att Republiken Polen, genom att inte säkerställa oavhängigheten och opartiskheten hos avdelningen för disciplinära mål, har åsidosatt principen om att domare vid de allmänna domstolarna och vid Högsta domstolen ska vara oavhängiga och har därigenom underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU. Även om medlemsstaterna får fastställa regler om domares immunitet, får sådana regler inte fungera så att de undergräva deras oavhängighet. Kommissionen har tillagt att Europadomstolen i domen i målet Reczkowicz mot Polen ( 155 ) slog fast att avdelningen för disciplinära mål inte är en ”domstol som upprättats enligt lag”.

200.

Republiken Polen har gjort gällande att den fjärde anmärkningen ska underkännas. Den omständigheten att en verkställande myndighet utnämner domare innebär inte att dessa domare står i ett beroendeförhållande till nämnda myndighet och inte heller att det går att ifrågasätta deras opartiskhet, om de – när de väl har utnämnts – inte blir föremål för påtryckningar och inte mottar några instruktioner för sin tjänsteutövning. ( 156 ) En samlad bedömning av förfarandet för utnämning av domare vid avdelningen för disciplinära mål och av det system med skyddsåtgärder som de omfattas av efter att ha utnämnts visar att det inte finns någon möjlighet att externa påtryckningar utövas mot dem.

201.

Enligt Republiken Polen fastställs förfarandet för utnämning av alla domare, inbegripet domarna vid avdelningen för disciplinära mål, i Republiken Polens konstitution. Enligt artikel 179 i Republiken Polens konstitution, jämförd med artikel 144.3.17 däri, utnämns domare av Polens president, på förslag av KRS, för en obegränsad ämbetstid. Utnämningen av domare är en etablerad befogenhet som tillkommer Polens president och som i enlighet med artikel 31 i lagen om Högsta domstolen utövas efter erhållande av ett utlåtande från första ordföranden på Högsta domstolen. Polens president offentliggör ett meddelande i Monitor Polski, Polens officiella tidning, i syfte att meddela antalet lediga domartjänster som ska fyllas vid varje avdelning vid Högsta domstolen. Artikel 30 i lagen om Högsta domstolen innehåller en uttömmande förteckning med villkor som kandidater till en tjänst som domare vid Högsta domstolen måste uppfylla. ( 157 ) Inom en månad från dagen för offentliggörande av meddelandet får var och en som uppfyller villkoren för att bli domare vid Högsta domstolen ansöka till KRS om en tjänst som domare vid den avdelning som angetts i meddelandet. Efter att ha fastställt att kandidaterna uppfyller villkoren och de formella kraven utser KRS ordförande i enlighet med artikel 31.1 i lagen av den 12 maj 2011 om KRS en grupp om åtminstone tre ledamöter av detta organ som ansvarar för att utfärda ett utlåtande om de ingivna ansökningarna. Efter att ha övervägt de ansökningar som ingetts inom ramen för detta förfarande överlämnar KRS ett förslag om utnämning av domare till de lediga tjänsterna vid Högsta domstolen till Polens president. Även om KRS förslag inte är bindande för Polens president, kan han eller hon inte utnämna en person som inte har föreslagits som domare av KRS. På detta sätt skiljer sig KRS roll inte från rollen för domstolsråd i andra medlemsstater.

202.

Republiken Polen har betonat att oavhängigheten hos domarna vid avdelningen för disciplinära mål inte endast följer av förfarandet för deras utnämning, utan framför allt av det omfattande system med skyddsåtgärder som säkerställer att alla domare vid avdelningen för disciplinära mål kan fatta sina beslut helt fritt från externa påtryckningar. Enligt artikel 179 i Republiken Polens konstitution utnämns domare för obegränsad tid. I artikel 180 i Republiken Polens konstitution föreskrivs att domare är oavsättliga. En domare kan inte entledigas, avstängas från tjänsten, omplaceras till en annan domstol eller en annan tjänst mot sin vilja, utom i enlighet med ett domstolsbeslut och endast i fall som föreskrivs i lagen. En domare går i pension efter att ha nått den lagstadgade pensionsåldern och får i enlighet med regler fastställda i lag pensioneras till följd av sjukdom eller funktionsnedsättning som gör honom eller henne oförmögen att utföra sina uppgifter. Enligt artikel 181 i Republiken Polens konstitution har en domare immunitet mot talan och kan därför inte hållas straffrättsligt ansvarig eller berövas sin frihet utan föregående medgivande av en i lag preciserad domstol. Vidare måste domare vara politiskt neutrala enligt artikel 178.3 i Republiken Polens konstitution. I enlighet med artikel 44 i lagen om Högsta domstolen får domare vid Högsta domstolen (inbegripet domare vid avdelningen för disciplinära mål) i princip inte inneha en annan tjänst. Samtidigt åtnjuter domare vid Högsta domstolen lämpliga materiella villkor, som är avsedda att kompensera för de förbud och begränsningar som de är ålagda. Domare vid avdelningen för disciplinära mål har, med anledning av reglerna om oförenlighet med utövande av andra funktioner, rätt till ett tillägg motsvarande 40 procent av den totala grundlönen och ett arvode för utförandet av sina uppgifter (utom om domaren innehar en tjänst som vetenskaplig lärare eller forskare, från tjänstens tillträdande till dess att tjänsten upphör).

203.

Enligt Republiken Polen har kommissionen inte förklarat på vilket sätt den autonomi som tillkommer avdelningen för disciplinära mål ger upphov till en möjlighet att påtryckningar kan utövas på domare vid avdelningen. Inrättandet av avdelningen för disciplinära mål motiverades av det disciplinära förfarandets ineffektivitet och oförmågan hos domarna vid Högsta domstolen att vidta disciplinära åtgärder mot domare i fall av överträdelser. Oavhängigheten hos Högsta domstolens avdelning för disciplinära mål, tillsammans med dess fullständiga oberoende av andra myndigheter, visar att kommissionens påståenden är ogrundade. Republiken Polen har dessutom betonat att överföringen av behörighet till avdelningen för disciplinära mål omfattas av domstolsväsendets organisation, som faller under medlemsstaternas exklusiva befogenheter. I vissa medlemsstater ( 158 ) åtnjuter domare faktiskt inte immunitet. Om kommissionen anser att immunitet för domstolar är ett unionsrättsligt krav, borde den ställa detta krav på alla medlemsstater.

204.

Republiken Polen har hävdat att förfarandet för utnämning av domare vid avdelningen för disciplinära mål erbjuder mycket högre garantier för oavhängighet än de förfaranden som EU-domstolen har ansett uppfyller kraven i artikel 19.1 andra stycket FEU. ( 159 ) Republiken Polen har insisterat på att det inte föreligger någon ”systemisk brytning” och att kommissionen uppenbart tillämpar dubbla standarder. Kommissionen har inte förklarat begreppet ”systemisk brytning”, som inte är ett rättsligt begrepp och är okänt i internationell rättspraxis. Inte heller är reformen av domstolsväsendet kopplad till någon ”brytning”. Tvärtom utför avdelningen för disciplinära mål de uppgifter som åligger en disciplinär domstol i första eller andra instans.

205.

Även om det är medlemsstaterna som har befogenhet att organisera rättsväsendet, inbegripet reglerna om straffrättsliga förfaranden mot domare, måste unionsrätten iakttas vid utövandet av denna befogenhet. När en medlemsstat föreskriver särskilda regler för straffrättsliga förfaranden mot domare är det utifrån oavhängighetskravet – för att det ska gå att utesluta allt rimligt tvivel som enskilda rättssubjekt skulle kunna hysa beträffande domarnas pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter, särskilt i fråga om sådan direkt eller indirekt påverkan från den lagstiftande och den verkställande makten som är ägnad att inverka på domarnas beslutsfattande – påkallat att dessa särskilda regler kan motiveras utifrån objektiva och kontrollerbara krav på god rättskipning. Dessa regler måste, i likhet med reglerna om disciplinansvar för domare, innehålla de skyddsregler som krävs för att dessa straffrättsliga förfaranden inte ska kunna användas som ett instrument för politisk kontroll över domarnas verksamhet och måste till fullo garantera de rättigheter som följer av artiklarna 47 och 48 i stadgan. ( 160 )

206.

Varje medlemsstat ska enligt artikel 19.1 andra stycket FEU säkerställa att de domstolar som kan avgöra mål med tillämpning eller tolkning av unionsrätten uppfyller kraven på ett effektivt domstolsskydd. ( 161 ) Det framgår av själva deras natur att de mål som omfattas av behörigheten för avdelningen för disciplinära mål enligt artikel 27 §§ 1 punkt 1a, 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen kan ha en omedelbar, direkt och djupgående inverkan på ställningen för domare och utövandet av deras domarämbete. ( 162 ) Mot bakgrund av den allvarliga inverkan som sådana åtgärder kan ha på deras liv och karriärer, är det absolut nödvändigt att åtgärder som vidtas enligt artikel 27 §§ 1 punkt 1a, 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen med avseende på domare som kan avgöra mål med tillämpning eller tolkning av unionsrätten prövas av en instans som själv uppfyller de krav som följer av ett effektivt domstolsskydd i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU. ( 163 )

207.

Av detta följer att avdelningen för disciplinära mål, som har behörighet att tillämpa artikel 27 §§ 1 punkt 1a, 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, måste erbjuda alla nödvändiga garantier för sin oavhängighet och opartiskhet i syfte att förhindra varje risk för att åtgärder som vidtas i enlighet med dessa bestämmelser kan användas som ett instrument för politisk kontroll över innehållet i domstolarnas avgöranden. I detta sammanhang är det inte relevant att andra medlemsstater har andra regelverk vad gäller domares immunitet mot åtal. ( 164 )

208.

I domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare fastslog domstolen kategoriskt, med hänvisning till ett antal faktorer, att avdelningen för disciplinära mål inte uppfyllde det krav på oavhängighet och opartiskhet som följer av artikel 19.1 andra stycket FEU. Domstolen stödde sig därvid i stor utsträckning på de faktorer som den tidigare hade angett i domen i målet A.K., som det hänvisas till i ansökan. Svaromålet i förevarande mål ingavs till domstolens kansli den 17 juni 2021, det vill säga omkring en månad innan domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare meddelades. Medan kommissionen i repliken av den 28 juli 2021 har hänvisat till den domen till stöd för den fjärde anmärkningen, har denna anmärkning inte bemötts i dupliken, som ingavs den 7 september 2021.

209.

Domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare ( 165 ) är av en sådan betydelse för bedömningen av den fjärde anmärkningen att jag kortfattat ska sammanfatta de relevanta punkterna i den. ( 166 ) Med hänvisning till de olika övervägandena i punkterna 89–110 i den domen, snarare än till någon enskild faktor, fastslog domstolen att Republiken Polen hade åsidosatt artikel 19.1 andra stycket FEU, eftersom avdelningen för disciplinära mål inte uppfyllde kravet på oavhängighet och opartiskhet. ( 167 ) Den stödde sig bland annat på den omständigheten att inrättandet ex nihilo av avdelningen för disciplinära mål med exklusiv behörighet att pröva vissa disciplinära mål sammanföll i tiden med antagandet av nationell lagstiftning som åsidosatte principen om att Högsta domstolens domare ska vara oavsättliga och oavhängiga. Den påpekade att avdelningen för disciplinära mål åtnjöt en särskilt hög grad av organisatorisk, funktionell och finansiell autonomi inom Högsta domstolen i förhållande till de övriga avdelningarna vid den domstolen. Lönen för domare vid avdelningen för disciplinära mål är, utan att detta är objektivt motiverat, cirka 40 procent högre än lönen för domare på andra avdelningar vid Högsta domstolen. Det krävdes att avdelningen för disciplinära mål efter inrättandet uteslutande skulle bestå av nya domare som utnämnts av Polens president på förslag av KRS. ( 168 )

210.

Innan dessa utnämningar gjordes hade KRS ombildats fullständigt. ( 169 ) Enligt domstolen kunde dylika förändringar medföra en risk, som inte varit för handen så länge som det tidigare urvalsförfarandet var i kraft, för att dessa lagstiftande och verkställande myndigheter skulle få ett större inflytande över KRS och att dess oavhängighet skulle undergrävas. KRS, i dess nya sammansättning, inrättades dessutom genom att mandatet på fyra år förkortades för de dåvarande ledamöterna i detta organ. Domstolen konstaterade också att lagreformen avseende KRS hade skett samtidigt med antagandet av den nya lagen om Högsta domstolen, ( 170 ) vilken medförde omfattande reformer av Högsta domstolen. ( 171 )

211.

Enligt domstolen kunde alla dessa faktorer föranleda rimligt tvivel hos enskilda rättssubjekt beträffande pålitligheten hos avdelningen för disciplinära mål i förhållande till yttre omständigheter, särskilt i förhållande till direkta eller indirekta påtryckningar från den lagstiftande och den verkställande makten i Polen, och beträffande dess neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras. Domstolen slog fast att dessa faktorer kunde innebära att avdelningen för disciplinära mål inte framstår som oavhängig eller opartisk på ett sätt som inverkar menligt på det förtroende som enskilda rättssubjekt ska kunna hysa för domstolsväsendet i ett demokratiskt samhälle och i en rättsstat. ( 172 )

212.

I motsats till vad Republiken Polen har hävdat utesluter en samlad bedömning av förfarandet för utnämning av domare vid avdelningen för disciplinära mål och villkoren för denna avdelnings verksamhet inte förekomsten av rimliga tvivel om möjligheten att externa påtryckningar kan utövas på dem. I skrivande stund kvarstår de legitima tvivel beträffande oavhängigheten och opartiskheten hos avdelningen för disciplinära mål som beskrevs i domen i målet kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) ( 173 ) och domen i målet A.K.

213.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska slå fast att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU genom att ge avdelningen för disciplinära mål, vars oavhängighet och opartiskhet inte är garanterad, behörighet att pröva och avgöra mål som direkt påverkar domares och domarassessorers ställning och ämbetsutövning, såsom ansökningar om tillstånd att inleda straffrättsliga förfaranden mot domare och domarassessorer eller att häkta dem, arbetsrättsliga och socialförsäkringsrättsliga mål avseende domare vid Högsta domstolen och mål om pensionering av dem.

214.

Kommissionen har hävdat att Republiken Polen har åsidosatt domares grundläggande rätt till respekt för privatlivet och deras rätt till skydd av personuppgifter, vilka garanteras genom artiklarna 7 och 8.1 i stadgan och artiklarna 6.1 c och e, 6.3 och 9.1 i dataskyddsförordningen, genom att ålägga alla domare att inom 30 dagar från mottagandet av meddelandet om hans eller hennes utnämning tillhandahålla information om medlemskap i en yrkesorganisation eller förening, befattningar i ideella stiftelser och medlemskap i ett politiskt parti och genom att offentliggöra denna information i Biuletyn Informacji Publicznej (den offentliga informationsbulletinen) innan domaren i fråga tillträder sitt ämbete.

215.

Enligt artikel 88a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation, artikel 45 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 8 § 2 i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation måste domare inge en skriftlig förklaring om medlemskap i de organisationer som avses i artikel 88a § 1 punkterna 1–3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation. Denna information offentliggörs i den offentliga informationsbulletinen senast 30 dagar från den dag då förklaringen ingavs. ( 174 ) Kommissionen anser att dessa bestämmelser rör behandling av personuppgifter enligt definitionen i artikel 4.1 i dataskyddsförordningen, det vill säga upplysningar som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person. Eftersom den information som avses i artikel 88a § 1 punkt 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation rör en domares politiska åsikter innan han eller hon utnämndes till domare ( 175 ) eller filosofiska övertygelse kopplad till medlemskap i en förening eller stiftelse, ( 176 ) omfattas den av de särskilda kategorier av personuppgifter som anges i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen.

216.

Kommissionen anser att eftersom behandling av domares personuppgifter omfattas av dataskyddsförordningen, är det undantag i artikel 2.2 däri som Republiken Polen har hänvisat till inte tillämpligt. I detta sammanhang räcker det att hänvisa till skäl 20 ( 177 ) och artikel 37.1 a i dataskyddsförordningen, i vilken det, i syfte att säkerställa domstolarnas oavhängighet, föreskrivs undantag från dataskyddsförordningen endast vad gäller tillsynsmyndigheters behörighet över domstolarnas dömande verksamhet.

217.

Kommissionen har vidare hävdat att skyldigheten att meddela och offentliggöra information om medlemskap i ett politiskt parti före utnämningen som domare och om en domares offentliga och sociala aktiviteter i föreningar och stiftelser är oförenlig med den allmänna principen om proportionalitet, eftersom den inte är vare sig ändamålsenlig eller nödvändig för att uppnå det av Republiken Polen angivna målet att öka domarnas oavhängighet. Den är därför oförenlig med såväl artiklarna 7 och 8 i stadgan som artiklarna 6.1 c och e, 6.3 och 9.1 i dataskyddsförordningen. Skyldigheten i fråga begränsar domares rätt till respekt för privatlivet ( 178 ) och rätten till skydd av deras personuppgifter som rör dem. ( 179 ) Tillåtna begränsningar av dessa rättigheter måste enligt artikel 52.1 i stadgan vara föreskrivna i lag och vara förenliga med det väsentliga innehållet i de rättigheter som anges i artiklarna 7 och 8 i stadgan. Med beaktande av proportionalitetsprincipen måste de vara nödvändiga och faktiskt svara mot mål av allmänintresse som erkänns av unionen eller mot behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

218.

Kommissionen har hävdat att enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen ska en medlemsstats nationella rätt, som innehåller den rättsliga grunden för behandling av personuppgifter som är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning, uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. ( 180 ) Behandling av känsliga uppgifter som avslöjar en domares politiska åsikter innan han eller hon utnämndes eller filosofisk övertygelse kopplad till medlemskap i en förening eller stiftelse måste dessutom motiveras av ett av de undantag som föreskrivs i artikel 9.2 i dataskyddsförordningen.

219.

Enligt kommissionen kan det därför inte uteslutas att de organ som ansvarar för att säkerställa att domare uppfyller de etiska och yrkesmässiga kraven eller för att utse dömande sammansättningar får begära in information om verksamhet som domare ägnar sig åt utanför sitt arbete och som kan ge upphov till en intressekonflikt i ett särskilt mål. Behandlingen av sådan information bör emellertid vara strikt begränsad till det ändamålet och framför allt bör informationen inte användas för andra ändamål som kan leda till att en domare utsätts för diskriminering eller externa påtryckningar eller att hans eller hennes domarkarriär påverkas.

220.

Kommissionen anser att de ifrågavarande bestämmelserna i nationell rätt är oproportionerliga, eftersom de inte är begränsade till vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen ens om de skulle tillämpas endast på en intern kontroll av möjliga intressekonflikter. Tidigare medlemskap i ett politiskt parti avser dessutom en domares liv före utnämningen och har således ingen direkt påverkan på ämbetsutövningen. Vad gäller medlemskap i ett politiskt parti och innehavd befattning i partiet i fråga före den 29 december 1989 är det ohållbart att hävda att sådan information kan användas för att bedöma en domares opartiskhet i mål som han eller hon har att avgöra mer än 30 år senare. Inte heller finns det någon koppling mellan sådana uppgifter och utnämningsförfarandet, eftersom uppgifterna ska lämnas in efter det att domaren har tillträtt sin tjänst.

221.

Målet att säkerställa att mål prövas av en opartisk domare kan i varje händelse uppnås med mindre ingripande medel, såsom jävsinvändning mot en domare i mål där tvivel uppkommer om hans eller hennes opartiskhet. Kommissionen har i repliken angett att när domare utnämns avlägger de en ed om att skipa rättvisa opartiskt och samvetsgrant. Enligt artikel 82 § 2 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation ska domare dessutom upprätthålla tjänstens värdighet.

222.

Kommissionen har i repliken vidare påpekat att Republiken Polens konstitution kräver att domare ska vara opolitiska och opartiska. Republiken Polen har inte motiverat varför det mot bakgrund av detta krav var nödvändigt att anta artikel 88a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation. Information om medlemskap i en förening, innehavd befattning i en ideell stiftelse och medlemskap i ett politiskt parti vittnar om en domares politiska åsikter eller religiösa eller filosofiska övertygelse i den mening som avses i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen. Eftersom begreppet ”förening” i artikel 88a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation inte har definierats, är det dessutom tillämpligt på medlemskap i religiösa föreningar, vilket således innebär att domare i det sammanhanget tvingas avslöja sin tro. Enligt kommissionen har denna bestämmelse införts i syfte att säkerställa att den information som samlas in och behandlas i enlighet med den kommer att användas för andra syften, såsom att utöva påtryckning på domare eller väcka misstänksamhet hos människor som inte delar deras åsikter.

223.

Republiken Polen anser att den femte anmärkningen ska underkännas, eftersom de omtvistade bestämmelserna inte omfattas av tillämpningsområdet för dataskyddsförordningen. Republiken Polen har hänvisat till artikel 2.2 a i dataskyddsförordningen till stöd för påståendet att denna förordning inte är tillämplig på behandling av personuppgifter inom ramen för verksamhet som faller utanför unionsrättens tillämpningsområde. Eftersom domstolsväsendets organisation omfattas av medlemsstaternas exklusiva befogenhet, är dataskyddsförordningen inte tillämplig på den verksamheten.

224.

Republiken Polen anser att de ifrågavarande bestämmelserna i nationell rätt i varje händelse är förenliga med dataskyddsförordningen. Information om viss verksamhet som domare ägnar sig åt utanför domaryrket kan ha betydelse för utövandet av deras ämbete och för huruvida det finns skäl till jävsinvändning i ett visst mål. I motsats till vad kommissionen har hävdat kan tidigare medlemskap i ett politiskt parti påverka en domares nuvarande dömande verksamhet och huruvida det finns skäl till jävsinvändning i ett visst mål. Syftet med dessa skyldigheter är att tillhandahålla parterna information och ge dem möjlighet att inge en motiverad jävsinvändning. Syftet är inte att hindra en domare från att utöva verksamhet som är oförenlig med en domares oavhängighet, ( 181 ) utan att göra det möjligt att i enskilda fall kontrollera att en domare som deltar i ett mål inte har ägnat sig åt verksamhet som kan ge intrycket att han eller hon inte är fullständigt objektiv. De nationella bestämmelserna är därför proportionella mot målet att stärka domares opartiskhet och politiska neutralitet, vilket av kommissionen själv har medgetts vara syftet med de omtvistade bestämmelserna.

225.

Målet att erhålla information om medlemskap i ett politiskt parti före den 29 december 1989, i syfte att bedöma opartiskheten hos en domare som dömer i mål mer än 30 år senare, är enligt Republiken Polen fullständigt legitimt med beaktande av den politisering av domstolsväsendet som var kännetecknande för de tidigare kommuniststyrena i Central- och Östeuropa.

226.

Republiken Polen har påpekat att kommissionen inte har uteslutit att deltagande i verksamheten i en ideell stiftelse eller organisation direkt kan påverka nuvarande verksamhet som domare, vilken inte kan likställas med verksamhet som privatperson. I motsats till vad kommissionen har hävdat är behandlingen av den begärda informationen uteslutande begränsad till att stärka allmänhetens förtroende för domares oavhängighet och politiska neutralitet. Uppgifterna får inte användas för andra syften, inbegripet sådana som kan leda till diskriminering, externa påtryckningar eller påverkan på en domares yrkeskarriär. Kommissionen har inte lagt fram någon bevisning till stöd för sitt argument och dess påståenden är därför rent hypotetiska.

227.

Republiken Polen har också tillbakavisat kommissionens påstående att de mål som eftersträvas med de nationella bestämmelserna kan uppnås med mindre ingripande medel. Syftet med dessa skyldigheter är att tillhandahålla parterna i rättsliga förfaranden tillräcklig information, så att de vid behov kan begära att en domare ska förklara sig jävig. Detta mål kan inte uppnås med de medel som kommissionen har beskrivit. Kommissionens argument, att informationen i fråga uteslutande får användas i samband med en intern kontroll av potentiella intressekonflikter och endast får överlämnas till de ansvariga i syfte att säkerställa att domare uppfyller de etiska och yrkesmässiga kraven och till dem som ansvarar för att bestämma den dömande sammansättningen, bör således underkännas.

228.

Behandlingen av uppgifter om domares medlemskap i stiftelser, föreningar eller politiska partier uppfyller därför proportionalitetskriteriet, vilket är nödvändigt vid utförandet av en uppgift av allmänt intresse. Republiken Polen anser följaktligen, utan att det påverkar dess ståndpunkt rörande tillämpningen av artikel 2.2 a i dataskyddsförordningen, att de omtvistade bestämmelserna också uppfyller kriterierna i artikel 6.3 sista meningen, jämförd med artikel 6.3 b i den första meningen samt artikel 6.1 c och e i dataskyddsförordningen. De berörda uppgifterna omfattas vidare inte av de särskilda kategorier av personuppgifter som avses i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen. Det är därför inte nödvändigt att tillämpa proportionalitetskriteriet, som kommissionen har tagit upp. Skyldigheterna i fråga syftar inte till att kräva att en domare ska lämna in en förklaring med information om sina politiska eller religiösa åsikter eller sin filosofiska övertygelse. Enligt Republiken Polens konstitution har domare i likhet med andra medborgare rätt till yttrandefrihet, trosfrihet, föreningsfrihet och mötesfrihet, ( 182 ) förutsatt att de, när de åtnjuter dessa rättigheter, handlar med vederbörlig respekt för sitt ämbetes värdighet och domstolarnas opartiskhet och oavhängighet.

229.

Även om kommissionens påstående med avseende på artiklarna 7 och 8.1 i stadgan är kortfattat och grundar sig på samma argument som de som den har anfört med avseende på det påstådda åsidosättandet av dataskyddsförordningen, anser jag att det rör sig om ett separat påstående om att Republiken Polen har gjort sig skyldig till en överträdelse av stadgan. ( 183 )

230.

Bestämmelserna i artikel 51.1 i stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. I artikel 6.1 FEU, liksom i artikel 51.2 i stadgan, preciseras att bestämmelserna i stadgan inte på något sätt ska utöka Europeiska unionens befogenheter så som de definieras i fördragen. Domstolen är följaktligen inte behörig att pröva en nationell lagstiftning i förhållande till stadgan, när lagstiftningen inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. ( 184 )

231.

I punkt 21 i domen Åkerberg Fransson ( 185 ) slog domstolen fast att eftersom de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan måste iakttas när en nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, är det inte möjligt att situationer omfattas av unionsrätten utan att dessa grundläggande rättigheter äger tillämplighet. Är unionsrätten tillämplig innebär detta således att de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan är tillämpliga. Av detta följer att de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten och att de således måste iakttas när en nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. För att stadgan ska vara tillämplig krävs det också att unionsrätten, på det berörda området, ålägger medlemsstaterna specifika skyldigheter med avseende på situationen i fråga. ( 186 )

232.

Dataskyddsförordningen ålägger medlemsstaterna särskilda skyldigheter när de behandlar personuppgifter. Den information som anges i artikel 88a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation, artikel 45 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 8 § 2 i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation avser en identifierad eller identifierbar fysisk person ( 187 ) enligt artikel 4.1 i dataskyddsförordningen. Insamlingen av denna information och det efterföljande offentliggörandet utgör behandling i den mening som avses i artikel 4.2 i dataskyddsförordningen. ( 188 ) Under antagandet att den behandling av domares personuppgifter som avses i förevarande anmärkning omfattas av dataskyddsförordningens tillämpningsområde och således regleras av unionsrätten har domstolen behörighet att bedöma huruvida Republiken Polens antagande av den nationella lagstiftningen i fråga strider mot artiklarna 7 och 8.1 i stadgan. Vad gäller Republiken Polens påstående att dataskyddsförordningen inte är tillämplig på organisationen och/eller förvaltningen av domstolsväsendet i medlemsstaterna, eftersom denna verksamhet enligt artikel 2.2 a i dataskyddsförordningen inte omfattas av unionsrättens materiella tillämpningsområde, har domstolen slagit fast att även om det är medlemsstaterna som har befogenhet att organisera domstolsväsendet i respektive stat, är de skyldiga att därvid iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten. ( 189 ) Dataskyddsförordningen har ett mycket brett materiellt tillämpningsområde. I artikel 2.1 i dataskyddsförordningen föreskrivs att den ”ska tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register”. Enligt artikel 2.2 a–2.2 d i dataskyddsförordningen ska behandling av personuppgifter undantas från förordningens materiella tillämpningsområde i vissa fall. Ett av dessa undantag anges i artikel 2.2 a i dataskyddsförordningen, där det föreskrivs att den inte ska tillämpas på behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten. ( 190 )

233.

I domen Latvijas Republikas Saeima (Prickning) ( 191 ) fastslog domstolen ( 192 ) att genom artikel 2.2 a i dataskyddsförordningen, jämförd med skäl 16 däri, ( 193 ) undantas från förordningens tillämpningsområde behandling av personuppgifter som statliga myndigheter utför som ett led i en verksamhet som syftar till att upprätthålla nationell säkerhet eller en verksamhet som kan placeras endast i den kategorin. Den omständigheten att en verksamhet endast kan bedrivas av staten eller av en offentlig myndighet räcker således inte för att detta undantag automatiskt ska vara tillämpligt på en sådan verksamhet. I motsats till vad Republiken Polen har hävdat innebär artikel 2.2 a i dataskyddsförordningen inte att organisationen och/eller förvaltningen av domstolsväsendet i medlemsstaterna är undantagna från denna förordnings materiella tillämpningsområde. ( 194 )

234.

Det ska dessutom påpekas att ett antal särskilda undantag i dataskyddsförordningen begränsar dess tillämpning med avseende på ”domstolarnas dömande verksamhet”. ( 195 ) Dataskyddsförordningen undantar således inte organisationen av domstolsväsendet eller den dömande verksamheten från förordningens tillämpningsområde i sig, utan begränsar i stället tillämpningen av vissa av dess bestämmelser i ett antal specifika fall.

235.

Organisationen och/eller förvaltningen av domstolsväsendet i medlemsstaterna är följaktligen inte en verksamhet som faller utanför unionsrättens materiella tillämpningsområde i enlighet med artikel 2.2 a i dataskyddsförordningen. ( 196 ) Nationella bestämmelser som föreskriver om behandling av personuppgifter som omfattas av tillämpningsområdet för dataskyddsförordningen måste vara förenliga med denna förordning och underförstått respektera de grundläggande rättigheter som stadfästs i stadgan. Mot bakgrund av det mål som anges i artikel 1.2 i dataskyddsförordningen, att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, uppfyller sådan behandling kraven i artiklarna 7 och 8 i stadgan, i den mån som villkoren för en laglig behandling av personuppgifter i denna förordning är uppfyllda. ( 197 )

236.

Ett av syftena med dataskyddsförordningen är, som det framgår av skäl 10 däri, att säkra en hög skyddsnivå för fysiska personer inom Europeiska unionen. För detta ändamål syftar den till att säkerställa en konsekvent och enhetlig tillämpning av bestämmelserna om skydd av fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter vid behandling av personuppgifter i hela unionen. Som det anges i skäl 4 i dataskyddsförordningen är rätten till skydd av personuppgifter inte en absolut rättighet, utan måste förstås utifrån sin uppgift i samhället och vägas mot andra grundläggande rättigheter i enlighet med proportionalitetsprincipen.

237.

Med förbehåll för de undantag som medges i artikel 23 i dataskyddsförordningen ska all behandling av personuppgifter vara förenlig med de principer som reglerar denna behandling och de rättigheter som registrerade personer har enligt kapitel II respektive III i förordningen. All behandling av personuppgifter ska i synnerhet dels stå i överensstämmelse med de principer som anges i artikel 5 i dataskyddsförordningen, dels uppfylla de villkor som anges i artikel 6 i samma förordning. ( 198 )

238.

Enligt artikel 5.1 a, b, c och d i dataskyddsförordningen ska personuppgifter behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade, samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål, vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till dessa ändamål samt vara riktiga och om nödvändigt uppdaterade.

239.

Kommissionen har inte hävdat att Republiken Polen har åsidosatt någon av de principer för behandling av personuppgifter som fastställs i artikel 5 i dataskyddsförordningen. ( 199 ) När det gäller artikel 6 i dataskyddsförordningen konstaterades i domen Latvijas Republikas Saeima (Prickning) ( 200 ) att den bestämmelsen innehåller en uttömmande och begränsande uppräkning av de fall där behandling av personuppgifter kan anses vara tillåten. För att behandling av personuppgifter ska betraktas som laglig måste den vara hänförlig till något av de fall som anges i den bestämmelsen. ( 201 )

240.

Enligt artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen är behandling av personuppgifter laglig endast om den är nödvändig för att uppfylla en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige. ( 202 ) Enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen är behandling av personuppgifter laglig endast om den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. ( 203 ) Eftersom behandlingen av personuppgifter i förevarande fall är föreskriven i lag, ska granskningen av huruvida den är laglig göras mot bakgrund av artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen. Enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen ska den rättsliga grunden för den behandling som avses i artikel 6.1 c däri fastställas i enlighet med unionsrätten eller den medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av, ( 204 ) och denna rättsliga grund bestämmer ändamålet med behandlingen. I artikel 6.3 i dataskyddsförordningen föreskrivs dessutom att unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. I skäl 39 i dataskyddsförordningen anges att personuppgifter endast bör behandlas om syftet med behandlingen inte rimligen kan uppnås genom andra medel.

241.

De rättigheter som stadfästs i artiklarna 7 och 8 i stadgan och i dataskyddsförordningen är inte absoluta rättigheter, utan ska förstås utifrån sin uppgift i samhället. ( 205 ) Enligt artikel 52.1 i stadgan ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan, såsom rätten till respekt för privatlivet och familjelivet och rätten till skydd av personuppgifter, vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Enligt proportionalitetsprincipen är begränsningar motiverade endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller av behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Domstolen har också konstaterat att lagstiftning som innebär ett ingrepp i de grundläggande rättigheterna till respekt för privatlivet och skydd av personuppgifter måste innehålla tydliga och precisa bestämmelser som reglerar dess räckvidd och tillämpning. ( 206 )

242.

Kommissionens femte anmärkning fokuserar på huruvida de nationella bestämmelserna i fråga är proportionerliga. Kommissionen har inte hävdat att målet att säkerställa tillgång till en opartisk domstol inte är i det allmännas intresse ( 207 ) och att behandlingen inte är förenlig med artikel 6.1 c och 6.3 i dataskyddsförordningen och artikel 52.1 i stadgan av den anledningen. ( 208 ) Det räcker att konstatera att inom områden som omfattas av unionsrätten måste medlemsstaterna enligt artikel 19.1 andra stycket FEU säkerställa tillgång till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. ( 209 ) Kommissionen har i huvudsak hävdat att de nationella bestämmelserna är rättsstridiga, eftersom de inte är vare sig ändamålsenliga eller nödvändiga för att uppnå det mål som Republiken Polen har uppgett, vilket är att säkerställa domstolarnas opartiskhet.

243.

I artikel 9.1 i dataskyddsförordningen förbjuds uttryckligen behandling av vissa preciserade kategorier av personuppgifter som bedöms vara särskilt känsliga. ( 210 ) Enligt artikel 88a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation ( 211 ) ska information lämnas om domares 1) medlemskap i en förening, ( 212 ) inbegripet innehavda befattningar och medlemskapets längd, 2) befattning i en ideell stiftelse och period under vilken befattningen innehafts samt 3) medlemskap i ett politiskt parti innan han eller hon utnämndes till domare eller under utövandet av detta ämbete före den 29 december 1989. Medlemskap i en förening eller innehavd befattning i en ideell stiftelse skulle kunna avse medlemskap eller innehavd befattning i en fackförening, en idrottsförening, en filosofisk gemenskap eller en social klubb. Begreppen medlemskap och innehavd befattning är odefinierade och skulle kunna avse formella eller informella medlemskap eller befattningar. Lydelsen i de nationella bestämmelser som är under granskning är så vid och oprecis att den potentiellt omfattar nästan alla former av sammanslutningar mellan människor. Förutom i artikel 88a § 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation åläggs i de nationella bestämmelserna i fråga dessutom inga tidsgränser för de uppgifter som krävs. En domare skulle potentiellt kunna behöva lämna uppgifter om medlemskap i en amatöridrottsförening när han eller hon var barn.

244.

De ifrågasatta bestämmelserna har således en mycket vid räckvidd. Kravet på att lämna in en skriftlig förklaring om medlemskap i ett politiskt parti eller en förening eller om innehavd befattning i en ideell stiftelse för obegränsad tid bakåt och offentliggörandet av dessa uppgifter kan utgöra behandling av personuppgifter som avslöjar en domares politiska åsikter, filosofiska övertygelse eller medlemskap i en fackförening.

245.

Artikel 9.1 i dataskyddsförordningen förbjuder insamling och offentliggörande av känsliga personuppgifter som avslöjar bland annat politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i en fackförening. I artikel 9.2 i dataskyddsförordningen föreskrivs vissa undantag från detta förbud. Enligt det undantag som föreskrivs i artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen får sådana personuppgifter behandlas när behandlingen ”är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen”. ( 213 )

246.

Det kan också påpekas att Republiken Polen inte har angett att den har vidtagit några åtgärder för att skydda domares grundläggande rättigheter enligt artiklarna 7 och 8.1 i stadgan eller enligt dataskyddsförordningen, särskilt artiklarna 6 och 9, såsom det krävs enligt artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen, i syfte att mildra inverkan av de bestämmelser som den har antagit.

247.

Enbart på denna grund verkar Republiken Polen att ha åsidosatt domares grundläggande rätt till respekt för privatlivet och deras rätt till skydd av personuppgifter, vilka garanteras genom artiklarna 7 och 8.1 i stadgan och artiklarna 6.1 c och e, 6.3 och 9.1 i dataskyddsförordningen.

248.

För fullständighetens skull ska jag ändå granska huruvida de nationella bestämmelserna i fråga är ändamålsenliga eller nödvändiga för att uppnå det mål som Republiken Polen har angett, att säkerställa domstolsväsendets opartiskhet. Att säkerställa tillgången till en oavhängig och opartisk domstol utgör ett viktigt allmänt intresse ( 214 ) i den mening som avses i artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen. Ökad insyn i domares tidigare medlemskap i stiftelser, föreningar med flera kan i princip förbättra allmänhetens förtroende för domares oavhängighet och opartiskhet.

249.

Det har inte fastställts att det var nödvändigt att anta de nationella bestämmelserna i fråga i syfte att eftersträva det mål som de påstås eftersträva. För det första anges inte i nämnda nationella bestämmelser skälen till att de antogs. För det andra har Republiken Polen under förevarande förfarande inte bevisat att det var nödvändigt att anta dem. Republiken Polen har inte angett att de nationella bestämmelser om domstolsväsendets opartiskhet och jävsinvändning mot domare som var i kraft innan de nuvarande bestämmelserna antogs var otillräckliga eller att allmänheten saknade förtroende för oavhängigheten hos domare i Polen. De nationella bestämmelserna i fråga verkar grunda sig på ett antagande att allmänheten uppfattar domare som partiska. Detta är särskilt uppenbart när det gäller kravet i artikel 88a § 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation avseende en domares medlemskap i ett politiskt parti under ämbetstiden före den 29 december 1989. I domen i målet Getin Noble Bank ( 215 ) slog domstolen fast att utnämningen av en domare när Folkrepubliken Polen var en kommuniststat inte i sig kan ge upphov till rimliga och allvarliga tvivel hos enskilda rättssubjekt om en domares oavhängighet och opartiskhet när denne utövar sina rättsliga funktioner trettio år senare.

250.

När det gäller huruvida ändamålet med behandlingen inte rimligen skulle kunna uppnås med andra medel, ska det påpekas att även om de nationella bestämmelserna i fråga, som Republiken Polen har hävdat, gör det möjligt att i enskilda fall kontrollera att en domare som prövar ett mål inte har ägnat sig åt verksamhet som kan ge intrycket att han eller hon inte är fullständigt objektiv, ger de den breda allmänheten möjlighet att få tillgång till de känsliga personuppgifterna i fråga. ( 216 ) Det angivna ändamålet med de nationella bestämmelserna kunde ha uppnåtts med betydligt mindre ingripande medel, till exempel genom att ge parternas advokater i ett mål tillgång till uppgifterna i fråga och begränsa deras möjligheter att senare avslöja uppgifter som inte har något samband med det särskilda och avgränsade ändamålet att säkerställa domstolarnas opartiskhet.

251.

Behandlingen av de känsliga personuppgifterna i fråga utgör en allvarlig begränsning av domares rätt till respekt för privatlivet och deras rätt till skydd av personuppgifter enligt artiklarna 7 och 8.1 i stadgan och enligt dataskyddsförordningen. Detta går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med behandlingen.

252.

Jag föreslår därför att domstolen ska slå fast att artikel 88a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation, artikel 45 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 8 § 2 i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation utgör ett åsidosättande av artiklarna 7 och 8.1 i stadgan och artiklarna 6.1 c och e, 6.3 och 9.1 i dataskyddsförordningen.

253.

Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

254.

I förevarande fall har kommissionen och Republiken Polen yrkat att respektive motpart ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

255.

Eftersom kommissionen har yrkat att Republiken Polen ska ersätta rättegångskostnaderna och Republiken Polen har tappat målet, utom vad gäller den andra anmärkningen, ska den sistnämnda parten förpliktas att ersätta fyra femtedelar av rättegångskostnaderna, inbegripet fyra femtedelar av kostnaderna för det interimistiska förfarandet.

256.

Enligt artikel 140.1 i domstolens rättegångsregler ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige ska således bära sina rättegångskostnader.

257.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska