1.

Får unionslagstiftaren i de lagstiftningsakter som denne antar hänvisa till internationella standarder som tagits fram av en privat organisation (i detta fall ISO-standarder ( 2 )) utan att offentliggöra innehållet i Europeiska unionens officiella tidning (nedan kallad EUT) och utan att stadga om direkt och avgiftsfri tillgång till detta innehåll för unionsmedborgarna, varvid dessa standarder dock är tillgängliga hos organisationen mot erläggande av en avgift för den upphovsrätt som denna åberopar?

2.

Detta är i sak en av de frågor från Rechtbank Rotterdam (Rotterdams domstol, Nederländerna) som domstolen ombeds besvara i förevarande mål.

3.

Begäran om förhandsavgörande har framställts inom ramen för en tvist mellan Stichting Rookpreventie Jeugd (stiftelse för att motverka rökning bland ungdomar, Nederländerna (nedan kallad Stichting) och femton andra enheter (nedan tillsammans kallade kärandena i det nationella målet) och Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (statssekreterare för folkhälsa, välbefinnande och idrott, Nederländerna) (nedan kallad staatssecretaris).

4.

Den hänskjutande domstolen vill i detta sammanhang närmare bestämt veta om villkoren för tillgång till innehållet i de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i direktiv 2014/40/EU, ( 3 ) där det föreskrivs en metod för att mäta utsläppen av tjära, nikotin och kolmonoxid från filtercigaretter, är förenliga med de krav i fråga om offentliggörande som anges i artikel 297.1 tredje stycket FEUF ( 4 ) och öppenhetsprincipen som, tillsammans med andra principer, ligger till grund för denna bestämmelse.

5.

Efter min föredragning kommer jag att föreslå att domstolen ska slå fast att artikel 297.1 tredje stycket FEUF inte kräver att innehållet i de berörda ISO‑standarderna ska offentliggöras i EUT. Jag kommer vidare att ange skälen till att jag anser att villkoren för tillgång till innehållet i dessa standarder inte står i strid med de allmänna principer som denna bestämmelse är ett uttryck för.

6.

I artikel 12 i förordning nr 1049/2001 ( 5 ) föreskrivs följande:

”1.   Institutionerna skall i största möjliga utsträckning ge allmänheten direkt tillgång till handlingar i elektronisk form eller via ett register, i enlighet med den berörda institutionens bestämmelser.

2.   Särskilt lagstiftningshandlingar, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits i samband med ett förfarande för att anta rättsakter som är juridiskt bindande i eller för medlemsstaterna, bör göras direkt tillgängliga, om inte annat följer av artiklarna 4 och 9.”

7.

I artikel 4.2 i denna förordning föreskrivs följande:

”Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för

8.

I artikel 6.1 i förordning (EU) nr 1025/2012 ( 6 ) föreskrivs följande:

”De nationella standardiseringsorganen ska främja och underlätta de små och medelstora företagens tillgång till standarder och utvecklingen av standarder för att öka deras delaktighet i standardiseringssystemet, bland annat genom att

…

…”

9.

I artikel 10.6 i denna förordning föreskrivs följande:

”Om en harmoniserad standard uppfyller de krav som den avser att omfatta och som fastställs i unionens motsvarande harmoniseringslagstiftning, ska kommissionen utan dröjsmål offentliggöra en hänvisning till denna harmoniserade standard i [EUT] eller med andra medel i enlighet med de villkor som fastställs i motsvarande bestämmelser i unionens harmoniseringslagstiftning.”

10.

I skäl 11 i direktiv 2014/40 föreskrivs följande:

”Vid mätningen av halterna av tjära, nikotin och kolmonoxid från cigaretter (nedan kallade utsläppsnivåer) bör de internationellt erkända ISO-standarderna användas som referens. …”

11.

I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande:

”Utsläppsnivåerna från cigaretter som släpps ut på marknaden eller tillverkas i medlemsstaterna (nedan kallade högsta utsläppsnivåer) får inte vara större än

12.

I artikel 4.1 i direktivet föreskrivs följande:

”1.   Utsläppen av tjära, nikotin och kolmonoxid från cigaretter ska mätas med hjälp av ISO-standard 4387 för tjära, ISO-standard 10315 för nikotin och ISO-standard 8454 för kolmonoxid.

Hur noggranna mätningarna av tjära, nikotin och kolmonoxid är ska fastställas i enlighet med ISO-standard 8243.”

13.

Genom skrivelser daterade den 31 juli och den 2 augusti 2018 begärde kärandena i det nationella målet att Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Nederländska livsmedels- och produktsäkerhetsmyndigheten, Nederländerna) (nedan kallad NVWA) skulle sörja för att de filtercigaretter som saluförs till konsumenter i Nederländerna, när dessa används i enlighet med avsett bruk, befinner sig under de högsta tillåtna utsläppsnivåer av tjära, nikotin och kolmonoxid som föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2014/40, samt att vid behov besluta om en verkställighetsåtgärd i syfte att produkter som inte uppfyller dessa krav ska dras tillbaka från marknaden. ( 7 )

14.

Genom beslut av den 20 september 2018 avslog NVWA begäran om verkställighetsåtgärd från en av kärandena i det nationella målet, Stichting, en stiftelse som har till syfte att motverka rökning bland ungdomar. Denna stiftelse samt samtliga övriga kärande i det nationella målet överklagade beslutet till staatssecretaris.

15.

Den 31 januari 2019 avslog staatssecretaris Stichtings överklagande såsom ogrundat och avvisade överklagandet från de övriga kärandena i det nationella målet såsom omöjligt att uppta till prövning i sak.

16.

Kärandena i det nationella målet ingav begäran om rättslig prövning av detta beslut vid den hänskjutande domstolen. Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (Nederländska cigarett- och tobakstillverkares förbund, Nederländerna) (nedan kallat VSK) ansökte om att få intervenera i det nationella målet. Denna ansökan beviljades.

17.

Inom ramen för detta förfarande gör Stichting i sak gällande att den mätmetod för nivåerna av tjära, nikotin och kolmonoxid från filtercigaretter som avses i artikel 4.1 i direktiv 2014/40 inte är tvingande. Stichting anser att dessa utsläpp måste mätas med hänsyn till särskilt det avsedda bruket i fråga om dessa produkter och närmare bestämt med hänsyn till att rökares fingrar och läppar delvis hindrar mikroperforeringen i cigarettfiltren. Följaktligen blir nämnda utsläpp i verkligheten högre än vad metoden gör det möjligt att fastställa. ( 8 ) Det blir därmed nödvändigt att tillämpa en annan metod som bättre skyddar konsumenternas hälsa. ( 9 )

18.

Staatssecretaris motsätter sig, liksom även VSK, denna argumentation och hävdar att artikel 4.1 i det berörda direktivet är av bindande karaktär. Det är därför inte möjligt för de nationella myndigheterna att på eget initiativ frångå den metod som föreskrivs i bestämmelsen. I alla händelser ankommer det på unionslagstiftaren att besluta om huruvida denna bestämmelse ska ändras.

19.

Med hänvisning till dessa argument vill den hänskjutande domstolen för det första veta om det förhållandet att de ISO-standarder utifrån vilka utsläppen av tjära, nikotin och kolmonoxid från filtercigaretter ska mätas inte är offentliggjorda i EUT och endast är tillgängliga hos ISO mot betalning är förenligt med särskilt den ordning i fråga om offentliggörande som anges i artikel 297.1 tredje stycket FEUF och med öppenhetsprincipen.

20.

För det andra vill den hänskjutande domstolen veta om den metod för att mäta utsläppen som anges i artikel 4.1 i det berörda direktivet är obligatorisk samt om denna bestämmelse är giltig med beaktande av de syften som eftersträvas med direktivet och andra överordnade rättsregler. ( 10 )

21.

Med anledning härav beslutade Rechtbank Rotterdam (Rotterdams domstol, Nederländerna) med beslut av den 20 mars 2020, som inkom till EU-domstolen den 24 mars 2020, att vilandeförklara målet och till EU-domstolen ställa bland annat följande tolkningsfråga: ( 11 )

”Är utarbetandet av den mätmetod som föreskrivs i artikel 4.1 i direktiv 2014/40 på grundval av ISO-standarder som inte är fritt tillgängliga förenlig med artikel 297.1 tredje stycket FEUF och med den öppenhetsprincip som ligger till grund för dessa bestämmelser?”

22.

Stichting, VSK, den nederländska regeringen, Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden till domstolen. Någon muntlig förhandling har inte hållits i förevarande mål. Parterna och övriga intressenter har dock skriftligen besvarat de frågor som domstolen ställde den 9 februari 2021.

23.

I enlighet med begäran till EU-domstolen kommer förevarande förslag till avgörande att inriktas på den första tolkningsfrågan.

24.

Med denna fråga, vilken består av två delar, omber den hänskjutande domstolen EU-domstolen att dels ange om artikel 297.1 tredje stycket FEUF kräver ett offentliggörande i EUT av de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i direktiv 2014/40, dels att avgöra om villkoren för tillgång till innehållet i dessa standarder (vilka, utöver att det inte är offentliggjorda i EUT, också endast mot betalning ställs till allmänhetens förfogande av ISO samt att unionens institutioner inte direkt och avgiftsfritt gör deras innehåll tillgängligt) är förenliga med öppenhetsprincipen.

25.

Eftersom ett ärende har hänskjutits till domstolen vilket ytterst rör tillgänglighet i fråga om lagens innehåll, det vill säga möjligheten för medborgarna att få kännedom om detta innehåll, vill jag inledningsvis understryka att utgångspunkten för svaret på denna fråga enligt min uppfattning självfallet bör vara att varje medborgare i ett demokratiskt samhälle ska ha obegränsad tillgång till lagens innehåll. Det är en av rättsstatsprincipens grundvalar. ( 12 )

26.

Denna princip om obegränsad tillgång till lagens innehåll måste enligt min uppfattning garanteras av minst två skäl. Det första grundar sig på principen att det är varje medborgares ansvar att känna till vilka lagar som gäller, vilket med nödvändighet innebär att lagen inte får åberopas mot medborgarna innan det finns en möjlighet för dessa att få kännedom om den. Det andra skälet bottnar i att medborgarna i vid bemärkelse måste kunna tillgå samtliga texter som antas av myndigheterna, och som styr samhällslivet, för att kunna efterkomma vad som föreskrivs ( 13 ) och effektivt utöva de rättigheter som de har i ett demokratiskt samhälle. ( 14 ) Detta är dessutom själva huvudsyftet med kärandenas hänvändelse i det nationella målet: Genom sin talan vid den hänskjutande domstolen vill dessa enheter, vars gemensamma mål är åtgärder mot rökning, just göra gällande att det i artikel 4.1 i 2014/40 föreskrivs en mätmetod som enligt deras åsikt inte i tillräcklig grad skyddar konsumenternas hälsa.

27.

Följer det av denna princip att ISO-standarder som anges i en unionslagstiftningsakt, sådan som i förekommande fall nämnda direktiv, ( 15 ) måste offentliggöras i EUT eller åtminstone att unionens institutioner måste garantera att innehållet i dessa direkt och avgiftsfritt ställs till allmänhetens förfogande?

28.

Jag måste här allra först påpeka att det i unionsrätten inte finns någon särskild bestämmelse som specifikt tar upp krav angående offentliggörande som internationella standarder, sådana som de berörda ISO-standarderna, måste uppfylla om det hänvisas till dem i en sådan lagstiftningsakt. ISO-standarder omfattas närmare bestämt inte av artikel 10.6 i förordning nr 1025/2012, vilken innehåller exakta skyldigheter i fråga om offentliggörandet av harmoniserade standarder. ( 16 ) Det tycks mig i detta sammanhang vara viktigt att hålla i minnet att förevarande begäran om förhandsavgörande inte gäller huruvida offentliggörandet i EUT av andra tekniska standarder, vare sig dessa är nationella, harmoniserade eller europeiska, ( 17 ) måste åtföljas av att deras innehåll ska vara fritt tillgängligt för allmänheten. I förevarande fall är det endast fråga om internationella standarder och närmare bestämt de ISO-standarder som tagits fram av en privat organisation, vars finansiering bland annat härrör från försäljning av de standarder till vilka denna organisation är upphovsman. ( 18 )

29.

Som jag kommer att framhålla längre fram i min föredragning är svaret på den första tolkningsfrågan enligt min åsikt avhängigt av hur det i den unionslagstiftningsakt som hänvisar till ISO-standarder är avsett att dessa standarder ska användas.

30.

Flera inslag tycks mig här vara relevanta. I förevarande mål urskiljer jag tre. Är för det första de berörda standarderna nödvändiga för att få kännedom om de ”väsentliga kraven” i den lagstiftningsakt i vilken det hänvisas till dessa standarder, eller är de bara av teknisk art och underordnad betydelse i förhållande till dessa krav? Syftar för det andra standarderna till att fastställa skyldigheter för de företag vars produkter eller verksamhet berörs av dem? Hindrar för det tredje det förhållandet att unionens institutioner inte föreskriver mer generösa villkor för tillgång än de som redan anges av ISO på ett oproportionerligt sätt möjligheten för allmänheten att få kännedom om standarderna och därigenom de allmänna principer som ligger till grund för nämnda bestämmelse (avsnitt C), för den händelse att standarderna är av teknisk art och underordnad betydelse och inte syftar till att ålägga företagen skyldigheter, av vilket (som jag kommer att förklara i avsnitt B i förevarande förslag till avgörande) det följer att standarderna inte måste offentliggöras i EUT i kraft av artikel 297.1 tredje stycket FEUF?

31.

Jag vill tillägga att detta sista inslag förefaller mig mindre viktigt eftersom det står klart att de ISO-standarder som anges i en lagstiftningsakt uppvisar likhet med en form av kodifiering av tekniskt kunnande av och för verksamma inom branschen. ( 19 ) Ju mer standarden närmar sig ett område där medborgarna kan vilja utöva sina rättigheter i ett demokratiskt samhälle (exempelvis i fråga om hälsa och konsumentskydd, såsom i förevarande fall), desto mer måste nämnda inslag beaktas och desto mer finns det skäl att fråga sig om inte innehållet i standarden måste vara fritt tillgängligt för allmänheten.

32.

Jag erinrar om att det genom artikel 297.1 FEUF tredje stycket krävs att lagstiftningsakter ska offentliggöras i EUT.

33.

Här bör enligt min åsikt två typfall behandlas. Antingen kan de berörda ISO-standarderna i sig betraktas som ”lagstiftningsakter”, och i så fall är det uppenbart att det krävs ett offentliggörande av hela innehållet i kraft av nämnda bestämmelse (avsnitt 1), eller så kan inte dessa standarder anses svara mot denna definition och man bör då fråga sig om det ändå i enlighet med denna bestämmelse krävs att deras innehåll ska offentliggöras på grund av att de utgör ”beståndsdelar” i en lagstiftningsakt (nämligen direktiv 2014/40) (avsnitt 2).

34.

Begreppet lagstiftningsakter definieras i artikel 289.3 FEUF som ”rättsakter som antas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande”. Domstolen har slagit fast att en rättsakt i enlighet med denna bestämmelse endast kan betecknas som ”unionslagstiftningsakt” om den har antagits på grundval av en fördragsbestämmelse som uttryckligen hänför sig antingen till det ordinarie lagstiftningsförfarande som avses i artiklarna 289.1 och 294 FEUF, eller till ett särskilt lagstiftningsförfarande enligt artikel 289.2 FEUF. ( 20 )

35.

Samtliga parter och intervenienter i förvarande förfarande anser i detta fall, med undantag av kärandena i det nationella målet, att de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i direktiv 2014/40 inte i sig kan betraktas som ”lagstiftningsakter”.

36.

Denna åsikt delar jag avgjort.

37.

Det är nämligen uppenbart att dessa standarder – vilka, så som kommissionen med rätta har påpekat, har tagits fram av ett privat organ, nämligen ISO ( 21 ) – inte har varit föremål för ett egentligt ordinarie eller särskilt lagstiftningsförfarande, det vill säga ett förfarande som specifikt syftar till att unionslagstiftaren ska anta dem på grundval av en bestämmelse i fördragen.

38.

Den omständigheten att nämnda standarder efter det att de antogs av ISO, utvaldes av unionslagstiftaren, under det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av direktiv 2014/40, för mätning av nivåerna på utsläppen från filtercigaretter och för att kontrollera att dessa befinner sig under de högsta tillåtna värden som fastställs i artikel 3.1 i direktivet gör det enligt min åsikt heller inte möjligt att sluta sig till att de i sig har ”antagits” såsom ”lagstiftningsakter” genom nämnda förfarande. Detta hade nämligen som enda syfte att direktivet skulle antas.

39.

Med beaktande av dessa inslag, och eftersom det av de ovannämnda bestämmelserna i EUF-fördraget tydligt framgår att fördragets upphovsmän har valt ett formellt synsätt ( 22 ) enligt vilket ”lagstiftningsakter” endast ska betecknas såsom sådana om de har antagits i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande, synes det mig tydligt och klart att de berörda ISO-standarderna inte i sig kan anses ingå i denna kategori av rättsakter. ( 23 )

40.

Det följer av föregående delavsnitt att, i samband med förevarande mål, endast direktiv 2014/40, som har offentliggjorts i EUT, kan anses uppfylla definitionen av ”lagstiftningsakt” i den mening som avses i artikel 289.3 FEUF. För att citera den formulering som användes av den nederländska regeringen är de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i nämnda direktiv bara ”beståndsdelar” i denna lagstiftningsakt.

41.

Måste dessa beståndsdelar i kraft av artikel 297.1 tredje stycket FEUF offentliggöras i sin helhet i EUT? Jag anser att de inte måste det.

42.

Jag noterar i sammanhanget att generaladvokat Sharpston i sitt förslag till avgörande i målet Heinrich, ( 24 ) som rörde ett fall där en bilaga till en förordning ( 25 ) inte hade offentliggjorts i EUT, framhöll att uteblivet offentliggörande av en sådan bilaga innebar ett ”offentliggörande av detta skelett [av rättsakten] utan det materiella innehållet” och var ett ”felaktigt och inadekvat offentliggörande” som inte uppfyllde kraven i artikel 297.2 FEUF (om offentliggörandet av icke-lagstiftningsakter som antas i form av förordningar, direktiv och beslut).

43.

Jag delar denna bedömning, som tycks mig överförbar på systemet i fråga om det offentliggörande av lagstiftningsakter som föreskrivs i artikel 297.1 tredje stycket FEUF. Enligt min åsikt skulle denna bestämmelse bli meningslös om endast den ram som omgärdar antagandet av en sådan rättsakt skulle offentliggöras i EUT, och inte hela rättsaktens ”innehåll”.

44.

Som jag nedan kommer att förklara tycks det mig dock inte krävas ett offentliggörande i EUT genom ifrågavarande bestämmelse om de ”beståndsdelar” som anges i en eller flera bestämmelser i lagstiftningsakten, såsom i förevarande fall, är ISO-standarder som är enkla preciseringar av teknisk art och underordnad betydelse i förhållande till de ”väsentliga kraven” i denna rättsakt (det första kriteriet) och inte syftar till att fastställa skyldigheter för de företag vars produkter eller verksamhet berörs av sådana standarder (det andra kriteriet).

45.

Med ”väsentliga krav” avser jag de bestämmelser som, i en unionslagstiftningsakt vars syfte är att fastställa förhandsvillkoren för avyttring av produkter på den inre marknaden (som i detta fall filtercigaretter), hänför sig just till de villkoren och därmed avspeglar kärnan i det politiska val som lagstiftaren har gjort för att genomföra sina syften. ( 26 )

46.

Med hänvisning till denna definition anser jag att frågan huruvida de ISO-standarder som anges i en sådan lagstiftningsakt måste offentliggöras i EUT är avhängig av hur dessa förhåller sig till sådana ”väsentliga krav” och hur de sålunda står i förhållande till ”innehållet” i rättsakten. Närmare bestämt finns det enligt min åsikt anledning att skilja mellan den situation där dessa standarder är av teknisk art och underordnad betydelse i förhållande till de väsentliga kraven från den situation där sådana standarder är nödvändiga för att förstå räckvidden eller begripa innehållet.

47.

Jag konstaterar här för det första att de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i direktiv 2014/40 syftar till att på ett tekniskt plan specificera metoden för att mäta utsläppen av tjära, nikotin och kolmonoxid från filtercigaretter.

48.

För det andra följer det av kopplingen mellan denna bestämmelse och artikel 3.1 i nämnda direktiv att bestämmelserna avspeglar kärnan i det politiska val som unionslagstiftaren har träffat för att genomföra sina syften i fråga om konsumentskydd och särskilt skydd för människors hälsa, ( 27 ) medan standarderna endast gäller den mätmetod som används för att kontrollera iakttagandet av de högsta tillåtna utsläppsnivåer som fastställs i den sistnämnda bestämmelsen. Till detta kommer dels att de filtercigaretter som avses i direktiv 2014/40 inte får släppas ut på marknaden om nämnda nivåer överskrids (med andra ord är dessa nivåer ett förhandsvillkor för utsläpp på marknaden av produkterna), dels att dessa nivåer, vilka är uttryckligen preciserade i artikel 3.1 i direktivet, ( 28 ) kan vara kända av alla unionsmedborgare oberoende av standarderna.

49.

Jag sluter mig av dessa inslag till att det i samband med tillämpningen av direktivet inte är de berörda ISO-standarderna utan de högsta tillåtna utsläppsnivåerna i artikel 3.1 i nämnda direktiv som enligt min åsikt ska betraktas som ”väsentliga krav”. Dessutom är de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i direktivet av underordnad betydelse i förhållande till sådana krav.

50.

Jag kommer nedan att förklara att denna slutsats bekräftas av att det genom berörda standarder inte fastställs någon skyldighet för tillverkarna och importörerna av filtercigaretter (det andra kriteriet).

51.

I fråga om det andra kriteriet är det av vikt att erinra om att en ”standard” i vid bemärkelse definieras inom unionen som ”en teknisk specifikation som antagits av ett erkänt standardiseringsorgan … som inte är tvingande”. ( 29 ) De syftar således normalt inte till att fastställa skyldigheter för de företag vars produkter berörs av sådana standarder.

52.

Jag finner dock med hänvisning till föregående avsnitt att om ISO-standarder skulle användas av unionslagstiftaren för att införa skyldigheter för nämnda företag, skulle sådana standarder i princip hänföras till kategorin väsentliga krav ( 30 ) och måste således offentliggöras i EUT. ( 31 ) Iakttagandet av standarderna skulle nämligen bli till ett förhandsvillkor för att släppa ut de avsedda produkterna på den inre marknaden. ( 32 )

53.

I det aktuella fallet finner jag att de ISO-standarder som förtecknas i artikel 4.1 i direktiv 2014/40 inte syftar till att fastställa skyldigheter för tillverkarna och importörerna av filtercigaretter.

54.

Det tycks mig som att unionslagstiftaren genom att anta denna sistnämnda bestämmelse inte har tänkt sig ( 33 ) att utsläppen från filtercigaretter kan mätas i laboratorier, som i enlighet med artikel 4.2 i nämnda direktiv har i uppgift att kontrollera dessa utsläpp, på grundval av en annan metod än den som föreskrivs i de berörda ISO-standarderna.

55.

Samtidigt som jag erkänner den tvingande karaktären vad avser de laboratorier där kontroll utförs ( 34 ) anser jag dock att den enda verkliga skyldighet som i förevarande fall åvilar tillverkarna och importörerna av filtercigaretter är att utsläppen befinner sig under de högsta tillåtna utsläppsnivåer som anges i artikel 3.1 i nämnda direktiv. Importörerna och tillverkarna måste inte själva använda den mätmetod som föreskrivs i de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i samma direktiv.

56.

Eftersom det vidare endast är i förhållande till dessa högsta tillåtna utsläppsnivåer som produkternas överensstämmelse ska bedömas, förefaller det mig möjligt för importörerna och producenterna att till och med utan att känna till innehållet i de berörda ISO-standarderna försäkra sig om att de högsta nivåerna iakttas och således på marknaden släppa ut produkter som överensstämmer med de väsentliga kraven.

57.

Mot bakgrund av ovanstående finner jag att ifrågavarande standarder inte syftar till att ålägga tillverkarna och importörerna av filtercigaretter några skyldigheter, vilket bekräftar att standarderna är av teknisk art och underordnad betydelse i förhållande till de ”väsentliga kraven”, vilka är fastställda i artikel 3.1 i det berörda direktivet, och har en inverkan på standarderna.

58.

Utifrån prövningen av de båda kriterier som anges i punkt 44 i förevarande förslag till avgörande sluter jag mig till att de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i direktiv 2014/40 inte omfattas av bestämmelsen om offentliggörande i artikel 297.1 tredje stycket FEUF. I förhållande till de högsta tillåtna utsläppsnivåer som föreskrivs i artikel 3.1 i direktivet, vilka utgör ”väsentliga krav” i denna rättsakt, är standarderna beståndsdelar av teknisk art och underordnad betydelse, och måste enligt min åsikt inte offentliggöras i EUT.

59.

Eftersom nämnda standarder uppfyller dessa båda kriterier vill jag tillägga att de tycks användas av unionslagstiftaren på ett sätt som när allt kommer omkring liknar det som föreskrivs för de harmoniserade standarder som har antagits på grundval av direktiv ”enligt den nya harmoniseringsmetoden”, ( 35 ) i fråga om vilka lagstiftaren har ansett att det är tillräckligt att hänvisningar till dessa standarder har offentliggjorts i EUT.

60.

Jag påpekar med anledning härav att domstolen i domen James Elliott Construction, ( 36 ) vilket gällde en sådan harmoniserad standard, ( 37 ) förklarade sig behörig att tolka innehållet inom ramen för en begäran om förhandsavgörande efter att ha konstaterat att det för att standarden ska få rättsverkan krävs att hänvisningarna till denna först offentliggörs i EUT. Domstolen tog inte upp att innehållet i harmoniserade standarder inte offentliggörs i sin helhet i EUT.

61.

Jag noterar att domstolen inte avhåller sig från att ifrågasätta premisser i fråga om tolkningen av unionsrätten som förefaller denna tvivelaktiga, vilket inbegriper förhandsavgöranden. ( 38 ) Det har den emellertid inte gjort i nämnda fall, trots att en underlåtenhet att uppfylla tillämpliga krav om offentliggörande direkt skulle ha påverkat möjligheten för denna standard att få rättsverkan. ( 39 )

62.

Av ovan anförda skäl anser jag att den första delen av den första tolkningsfrågan bör besvaras så, att det uteblivna offentliggörandet i EUT av hela innehållet i de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i direktiv 2014/40 inte står i strid med artikel 297.1 tredje stycket FEUF.

63.

Med den andra delen av sin första tolkningsfråga vill den hänskjutande domstolen veta om villkoren för tillgång till innehållet i de berörda ISO-standarderna är förenliga med öppenhetsprincipen som, tillsammans med andra principer, ligger till grund för artikel 297.1 tredje stycket FEUF.

64.

Min bedömning av detta problemområde kommer att struktureras på följande sätt. Jag kommer först att förtydliga vad som avses med öppenhetsprincipen, till vilken den hänskjutande domstolen hänvisar i sin fråga. Jag kommer att förklara att jag anser att nämnda domstol egentligen avser principen om obegränsad tillgång till lagens innehåll, vars vikt jag redan har framhållit i punkt 25 i förevarande förslag till avgörande. Jag kommer därefter att förklara att den fråga som i detta skede bör ställas är huruvida unionens institutioner måste föreskriva mer generösa villkor för tillgång än de som ISO redan har (som innebär att personer som önskar tillgång till innehållet i de standarder som ISO tar fram ska erlägga en avgift), det vill säga se till att dessa standarder direkt och avgiftsfritt ska ställas till allas förfogande. Jag kommer att framhålla att svaret på denna fråga är avhängigt av huruvida villkoren för tillgång till innehållet i dessa standarder å ena sidan är berättigade och å andra sidan inte på oproportionerligt sätt hindrar allmänhetens möjlighet att få kännedom om detta.

65.

Begreppet öppenhet återfinns inte ordagrant i fördragsbestämmelserna. Det är termen öppet som i artikel 1 andra stycket FEU har valts av fördragens upphovsmän med hänvisning till att besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt, samt i artikel 15.1 FEUF, där det föreskrivs att unionens institutioner, organ och byråer ska utföra sitt arbete så öppet som möjligt ”för att främja en god förvaltning och se till att det civila samhället kan delta”.

66.

Domstolen har tolkat öppenhetsprincipen så, att den i nämnda bestämmelser anges på ett allmänt sätt och särskilt konkretiseras genom en ”rätt till tillgång” till handlingar, så som det anges i artikel 15.3 FEUF och artikel 42 i stadgan samt i förordning nr 1049/2001. ( 40 )

67.

I skäl 2 i nämnda förordning ( 41 ) förbinds öppenhet med rätten till tillgång till handlingar. Som jag ser det ligger denna rätt inte till grund för, utan kompletterar den skyldighet till offentliggörande som redan föreskrivs i artikel 297 FEUF genom att institutionerna åläggs att för allmänheten göra olika kategorier av handlingar tillgängliga, vilka inte omfattas av nämnda bestämmelse. ( 42 )

68.

Det förefaller mig i detta sammanhang som att öppenhet således mer gäller möjligheten för medborgarna att kontrollera alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt ( 43 ) än möjligheten att tillgå innehållet i själva lagstiftningsakten och till ”beståndsdelar” av denna, vilket utgör kärnan i det problemområde som berörs i förevarande mål.

69.

Mot bakgrund av det ovan anförda förefaller det mig som att den hänskjutande domstolen med den andra delen av sin första tolkningsfråga egentligen avser att tillfråga EU-domstolen om principen om obegränsad tillgång till lagens innehåll och inte om öppenhetsprincipen. Enligt min åsikt står det klart att denna princip – som visserligen inte anges i fördragen eller i stadgan men som är en nödvändig grundval för rättsstatsprincipen, vilken tas upp i artikel 2 FEU – ligger till grund för artikel 297.1 tredje stycket FEUF. Vilket starkare och mer konkret uttryck för nämnda princip skulle man egentligen kunna finna än skyldigheten att offentliggöra lagens innehåll?

70.

I den utsträckning som denna bestämmelse inte ålägger att de beståndsdelar som anges i bestämmelser i en lagstiftningsakt (sådana som i förevarande fall de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i direktiv 2014/40) ska offentliggöras i EUT kräver enligt min åsikt samma princip att unionens institutioner ska garantera en så omfattande tillgång som möjligt till dessa beståndsdelar för samtliga medborgare. Varje begränsning av möjligheten för dessa att fritt få kännedom om beståndsdelarna ska sålunda dels vara berättigad, dels inte på oproportionerligt sätt utgöra hinder för denna möjlighet.

71.

Som jag har angett i punkt 26 i förevarande förslag till avgörande har principen om obegränsad tillgång till lagens innehåll dubbelt berättigande. Dels är den en naturlig följd av rättssäkerhetsprincipen, vilken kräver att rättsreglerna är klara och precisa samt förutsägbara vad avser vilka följder de kan få, så att berörda parter kan förstå de situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionens rättsordning. ( 44 ) Dels ges medborgarna möjlighet att utöva sina demokratiska rättigheter genom att de garanteras obegränsad tillgång till lagens innehåll, det vill säga till alla texter som styr samhällslivet vilka antagits av myndigheterna. Ingen skulle kunna ifrågasätta lagen och söka utveckla den om det inte var möjligt att få kännedom om den.

72.

Förevarande mål rör denna andra dimension av principen om obegränsad tillgång till lagens innehåll. Denna dimension föreligger nämligen just i ett sammanhang där enheter som helt uppenbart har haft kännedom om innehållet i de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i direktiv 2014/40 motsätter sig den metod som anges inom dessa standarder för att utverka ett tillbakadragande från marknaden av produkter som de anser oförenliga med standarderna och ytterst söker ifrågasätta unionslagstiftarens val att grunda sig på dessa standarder.

73.

Jag kommer i följande delavsnitt att förklara skälen till att jag i det aktuella fallet anser att villkoren för tillgång till innehållet i de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i direktiv 2014/40, nämligen att unionens institutioner inte för allmänheten i vid bemärkelse föreskriver mer generösa villkor för tillgång än de som redan fastställts av ISO, är berättigade och inte på oproportionerligt sätt hindrar möjligheten för denna allmänhet att få kännedom om nämnda innehåll.

74.

I förevarande fall motiveras den avgiftsbelagda åtkomsten till innehållet i de berörda ISO-standarderna av att dessa har tagits fram av en privat organisation (ISO), vars finansiering bland annat härrör från försäljningen av de standarder som den tar fram. För att denna organisation ska fungera väl behöver den kunna uppbära en avkastning på sina investeringar, bland annat med tanke på att dessa standarder genom sin komplexitet och sin tekniska karaktär medför ett betydande uppbåd av ISO:s personella och materiella resurser. Eftersom denna organisation gör anspråk på upphovsrätt till de standarder som den antar skulle dessutom ett direkt och avgiftsfritt tillhandahållande innebära ett förnekande av att denna rätt existerar.

75.

Det är också av betydelse för medlemmarna i ISO (det vill säga för de nationella standardiseringsorganen) att kunna sälja dessa standarder, eftersom en stor del av vinsten från försäljningen tillfaller medlemmarna. ( 45 )

76.

Mot bakgrund av dessa faktorer är det uppenbart att en avgiftsfri tillgång till standarderna, som skulle kunna följa av en skyldighet för unionens institutioner att föreskriva en direkt åtkomst för allmänheten av dessa, skulle få till följd att nämnda standardiseringsorgans minskar ( 46 ) sina investeringar i forskning och framtagning av standarder.

77.

Jag finner det emellertid ostridigt att ISO-standarderna intar en betydande position inom unionens standardisering, särskilt på grund av att många europeiska standarder har tagits fram på grundval av dessa, ( 47 ) och att det europeiska standardiseringsorganet och ISO har ingått ett tekniskt samarbetsavtal ( 48 ) som i sak ger ISO-standarderna företräde framför europeiska standarder. ( 49 ) Användning av internationella standarder, och särskilt av ISO-standarder, krävs även med beaktande av avtalet om tekniska hinder för handel (WTO), ( 50 ) i vilket samtliga medlemmar i Världshandelsorganisationen (WTO) är parter, däribland unionen.

78.

Till detta kommer att lagstiftaren rent generellt ser standardisering som ett politiskt verktyg ( 51 ) som kan stödja unionens lagstiftning och politik. ( 52 )

79.

Trots att standarderna av tradition har presenterats som en kodifiering av kunnande av och för verksamma inom branschen ( 53 ) är de faktiskt av grundläggande betydelse för utvecklingen av den inre marknaden. De tillmäts också en ökande betydelse för internationell handel. ( 54 ) Utöver sina betydande ekonomiska fördelar (särskilt när det gäller företagens konkurrenskraft ( 55 ) och underlättandet av handel ( 56 )) är de överallt förekommande i det dagliga livet, ( 57 ) liksom på många offentligpolitiska områden. ( 58 )

80.

Med utgångspunkt i dessa konstateranden finner jag att det förhållandet att unionens institutioner inte föreskriver mer generösa villkor för tillgång till ISO-standarderna än dem som tillämpas av ISO (och av vissa nationella standardiseringsorgan) är berättigat dels på grund av att nämnda organisation och organ måste finansiera framtagningen av sina standarder och utformningen av sin verksamhet, dels på grund av den betydelse som standarderna har för unionslagstiftningen. Till sist ska jag dock bara undersöka om den belastning som taxorna medför för medborgarna utgör ett oproportionerligt hot mot möjligheten för dessa att få kännedom om innehållet.

81.

Jag erinrar här allra först om att varje unionsmedborgare kan få tillgång till innehållet i de standarder som tagits fram av ISO. Det enda hindret för detta är av ekonomisk art, eftersom ISO för tillhandahållande av innehållet förutsätter att den avgift erläggs som organisationen fastställt för rätten till tillgång.

82.

Vidare tycks det mig att följande inslag särskilt bör framhållas:

83.

För det första bör belastningen på medborgarna avvägas mot unionslagstiftarens intresse av att förfoga över ett ändamålsenligt och effektivt standardiseringssystem som inte bara kan fungera som en flexibel och öppen plattform utan också är ekonomiskt livskraftigt. ( 59 )

84.

Jag vill påpeka att det förhållandet att standarderna har tagits fram av privata enheter (såsom ISO) ger fördelar på vilka unionslagstiftaren har beslutat grunda sin lagstiftningsteknik genom att hänvisa till standarderna i förordningar och direktiv. Bland dessa fördelar återfinns standardernas höga nivå i fråga om sakkunskap, deras förmåga att snabbt anpassas till nya tekniska utmaningar och deras förfarandemässiga smidighet, vilken bland annat medger medverkan av privata aktörer. ( 60 )

85.

För det andra bör nämnda belastning också avvägas mot yrkesfolkets intresse av att unionslagstiftaren inte avhåller sig från att använda standarderna på grund av att de är avgiftsbelagda. Kommissionen har i fråga om detta understrukit att det, eftersom det är vanligt förekommande att aktörerna på den relevanta marknaden är företrädda inom standardiseringsorganen, ( 61 ) också ligger i aktörerna intresse att unionslagstiftningen använder de standarder som fastställts av dessa privata enheter och att unionen inte själv definierar de tekniska specifikationerna.

86.

Yrkesfolkets intresse tycks mig dock vara av mindre vikt i ett mål som det nationella målet, eftersom de berörda standarderna rör områden, närmare bestämt hälsa och konsumentskydd, där, som jag har framhållit i punkt 31 i förevarande förslag till avgörande, medborgarna framför allt kan söka göra sina rättigheter gällande. I nämnda fall bör unionens institutioner enligt min åsikt alldeles särskilt försäkra sig om att medborgarna har en så vid tillgång som möjligt till innehållet i standarderna.

87.

För det tredje vill jag tillägga att det bland annat av artikel 6.1 i förordning nr 1025/2012 framgår att unionslagstiftaren inte har tänkt sig att tillgången till standarder (i vid bemärkelse) genomgående måste vara avgiftsfri, men att de nationella standardiseringsorganen i enlighet med denna bestämmelse ska främja och underlätta de små och medelstora företagens tillgång till standarder. ( 62 ) Denna bestämmelse avspeglar sålunda redan i sig en strävan efter en god balans mellan önskemålet att göra tillgången så enkel som möjligt och erkännandet av att avgiftsbelagda standarder förblir en grundläggande komponent inom unionens standardiseringssystem.

88.

Trots att dessa skyldigheter inte uttryckligen har utsträckts till att även omfatta underlättad tillgång för allmänheten i vid bemärkelse tycks det i praktiken förhålla sig så. ( 63 ) Att innehållet i de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i direktiv 2014/40 endast är tillgängligt hos ISO mot ersättning innebär ju inte att det är omöjligt att få kännedom om detta.

89.

Härvid påpekar parlamentet och VSK med rätta att det nederländska standardiseringsorganet i förevarande fall tillåter intressenter att avgiftsfritt ta del av innehållet i de berörda ISO-standarderna. ( 64 ) Även andra nationella standardiseringsorgan tillhandahåller denna möjlighet. ( 65 )

90.

För det fjärde och sista tycks mig de belopp som ska erläggas av unionsmedborgare ( 66 ) som önskar tillgång till innehållet i standarderna, och framställer en begäran om detta till ISO eller nationella standardiseringsorgan, i alla händelser inte vara orimligt höga. ( 67 )

91.

Mot bakgrund av det ovan anförda finner jag att principen om obegränsad tillgång till lagens innehåll i absoluta termer varken kräver eller garanterar direkt och avgiftsfri tillgång till de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i direktiv 2014/40 och heller inte att dessa ska offentliggöras i EUT. Villkoren för tillgång till dessa standarder hindrar inte på ett oproportionerligt sätt allmänhetens möjlighet att få kännedom om dem och utgör en god avvägning mellan, å ena sidan, de krav som den berörda principen medför och, å andra sidan, de olika ifrågavarande intressena.

92.

Jag tillägger avslutningsvis att den policy med avgiftsfri tillgång som införts av det nederländska standardiseringsorganet (av vilken det för övrigt följer att kärandena i det nationella målet, om de hade framställt begäran härom, avgiftsfritt hade kunnat få kännedom om innehållet i dessa standarder) ( 68 ) tveklöst synes mig lovvärd, ( 69 ) och detta i än högre grad som denna policy inte fråntar de nationella standardiseringsorganen möjligheten att sälja ISO-standarder till den som vill ladda ned dem eller få en utskrift av dem. Jag finner att denna policy bör utsträckas så mycket som möjligt och även uppmuntras av unionslagstiftaren genom ett formellt beslut som skulle kunna avse att komplettera de garantier som införs genom artikel 6.1 i förordning nr 1025/2012.

93.

Av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen ska besvara den första tolkningsfrågan från Rechtbank Rotterdam (Rotterdams domstol, Nederländerna) på följande sätt:

De villkor för tillgång till de ISO-standarder som anges i artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådet direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG står inte i strid med artikel 297.1 tredje stycket FEUF och heller inte med principen om obegränsad tillgång till lagens innehåll, som ligger till grund för denna bestämmelse.