1.

I enlighet med artikel 260.2 FEUF kan Europeiska kommissionen, när den anser att en medlemsstat inte har vidtagit de åtgärder som krävs för att följa en dom om fördragsbrott som har meddelats med stöd av artikel 260.1 FEUF, väcka talan vid domstolen och begära att den berörda medlemsstaten ska påföras ekonomiska sanktioner som består i betalning av ett löpande vite eller ett schablonbelopp. Ett löpande vite syftar till att bestraffa medlemsstaten på grund av att den fortsätter att inte följa domen om fördragsbrott, medan ett schablonbelopp till att förmå medlemsstaten att inte upprepa handlingen. ( 2 ) Om kommissionen väcker talan mot en medlemsstat enligt artikel 260.2 FEUF ska den i sin ansökan ange det sanktionsbelopp som den med hänsyn till omständigheterna anser vara lämpligt. För att fastställa detta belopp tillämpar kommissionen en beräkningsmetod som senast redovisades i ett meddelande av den 12 december 2005 ( 3 ) (nedan kallat 2005 års meddelande). Denna beräkningsmetod beaktar – utöver andra inslag som överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet – den berörda medlemsstatens betalningsförmåga uttryckt i den så kallade ”n”-faktorn. Som jag kommer att beskriva närmare i det följande byggde beräkningen av ”n”-faktorn ursprungligen på två delar, det vill säga den berörda medlemsstatens bruttonationalprodukt (BNP) och dess röstantal i rådet i samband med beslut med kvalificerad majoritet. Till följd av ikraftträdandet den 1 april 2017 av den nya ordningen för beräkning av kvalificerad majoritet i rådet enligt artikel 16.4 FEU fann domstolen i domen av den 14 november 2018, kommissionen/Grekland ( 4 ) (nedan kallad domen av den 14 november 2018), att den nya ordningen med dubbel majoritet, som nämnda ordning byggde på, inte var direkt tillämplig vid beräkningen av de sanktioner som ska påföras medlemsstaterna inom ramen för överträdelseförfaranden och därför inte kunde ersätta den gamla ordningen med viktade röster, som beräkningen av ”n”-faktorn dittills hade baserats på. Kommissionen antog därför år 2019 ett nytt meddelande ( 5 ) (nedan kallat 2019 års meddelande) där kommissionen ändrade den del av ”n”-faktorn som inte var BNP-relaterad och ersatte i huvudsak kriteriet om röstantalet i rådet med kriteriet om antalet ledamöter i Europaparlamentet som tilldelas varje EU-medlemsstat.

2.

De sanktionsbelopp som kommissionen har yrkat att domstolen ska påföra Republiken Grekland inom ramen för förevarande talan enligt artikel 260.2 FEUF har fastställts enligt denna nya metod för beräkning av ”n”-faktorn.

3.

I sin ansökan har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF genom att inte vidta alla åtgärder som krävs för att följa domen av den 9 november 2017, kommissionen/Grekland ( 6 ) (nedan kallad domen om fördragsbrott). Kommissionen har även yrkat att domstolen ska förplikta Republiken Grekland att erlägga dels ett vite på 26697,89 euro per dag från dagen för avkunnande av förevarande dom till och med den dag då domen om fördragsbrott fullt ut verkställts, dels ett schablonbelopp som följer av en multiplikation av ett dagsbelopp på 3709,23 euro med det antal dagar som gått mellan avkunnandet av nämnda dom och den dag då överträdelsen upphör, eller, om överträdelsen inte upphör, mellan nämnda datum och avkunnandet av förevarande dom. Avslutningsvis har kommissionen yrkat att domstolen ska förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.

4.

I sin ansökan har kommissionen anfört att i enlighet med beräkningsmetoden i 2005 års meddelande har det vite som kommissionen föreslagit att domstolen ska påföra Republiken Grekland för varje dags försening av genomförandet av domen om fördragsbrott beräknats genom att ett enhetligt basbelopp, som är fastställt till 3116 euro, ( 7 ) har multiplicerats med en svårighetsgrad på 7 – som har fastställs med hänsyn till betydelsen av de bestämmelser i unionsrätten som har åsidosatts, överträdelsens följder för allmänna och enskilda intressen, jämförelsen med liknande överträdelser samt andra förmildrande och försvårande omständigheter – och med en varaktighetskoefficient på 2,4, som motsvarar de 24 månader som gick mellan den 9 november 2017, då domen om fördragsbrott avkunnades, och den 27 november 2019, då kommissionen väckte talan vid domstolen. Det framräknade beloppet har multiplicerats med ”n”-faktorn, vilken har beräknats enligt den metod som redovisas i 2019 års meddelande och som i Republiken Greklands fall är fastställd till 0,51. ( 8 )

5.

Vad gäller schablonbeloppet har kommissionen gjort gällande att dess storlek i enlighet med beräkningsmetoden i 2005 års meddelande grundar sig på ett dagsbelopp som motsvarar ett enhetligt basbelopp på 1039 euro ( 9 ) multiplicerat med en svårighetsgrad på 7 och med ”n”-faktorn på 0,51. I enlighet med kommissionens förslag får det sammanlagda schablonbelopp som ska påföras Republiken Grekland inte understiga ett lägsta belopp som i denna medlemsstats fall är fastställt till 135820824,35 euro. ( 10 )

6.

I sin ansökan har kommissionen betonat behovet av att de ekonomiska sanktioner som kommer att påföras med stöd av artikel 260.2 FEUF fastställs med hänsyn tagen till inte bara den berörda medlemsstatens betalningsförmåga, och därmed dess BNP, utan även dess institutionella vikt inom unionen. Kommissionen är av den uppfattningen att det kriterium som domstolen underkände i domen av den 14 november 2018, vilket bygger på varje medlemsstats röstantal i rådet, ska ersättas av ett nytt kriterium som innebär en korrigering jämfört med tillämpningen av en beräkningsmetod som endast är baserad på BNP. Denna ändring har ett dubbelt syfte, nämligen dels att bibehålla en jämvikt mellan den berörda medlemsstatens betalningsförmåga och institutionella vikt, dels att undvika att alltför stora skillnader mellan de koefficienter som tillämpas för de olika medlemsstaterna ger upphov till omotiverade skillnader i behandling.

7.

Republiken Grekland har i sitt svaromål yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. Republiken Grekland anser att de ekonomiska sanktioner som kommissionen har föreslagit varken är motiverade eller proportionerliga. För det fall att domstolen trots detta finner det nödvändigt att bestraffa underlåtenheten, är Republiken Grekland enig med kommissionen om att ”n”-faktorn och i allmänhet sanktionsbeloppet, utöver den berörda medlemsstatens betalningsförmåga, även ska avspegla dess institutionella vikt. Enligt Republiken Grekland innebär det kriterium som kommissionen har antagit i 2019 års meddelande, vilket bygger på antalet parlamentsledamöter, att det i tillräcklig utsträckning tas hänsyn till sistnämnda faktor.

8.

Som en åtgärd för processledning har domstolen anmodat kommissionen och Republiken Grekland att skriftligen besvara vissa frågor som gäller bland annat metoderna för att fastställa ”n”-faktorn, vilka redovisas i 2019 års meddelande.

9.

Detta förslag till avgörande rör endast frågan huruvida den berörda medlemsstatens institutionella vikt inom unionen, vilken i synnerhet uttrycks i antalet ledamöter i Europaparlamentet som tilldelas denna medlemsstat, är av betydelse för påförandet av avskräckande och proportionerliga sanktioner.

10.

”N”-faktorn förekom för första gången i kommissionens meddelande av den 28 februari 1997 om beräkning av vite ( 11 ) (nedan kallat 1997 års meddelande). Genom 2005 års meddelande utvidgades dess tillämpningsområde till att även gälla beräkningen av schablonbeloppet. ( 12 )”N”-faktorn definierades som ”en bestämd faktor per land” ( 13 ) och reglerades i 2005 års meddelande, på samma sätt som tidigare i 1997 års meddelande, i ett separat avsnitt med rubriken ”Hänsyn till den berörda medlemsstatens betalningsförmåga”. ( 14 ) Dess syfte står i relation till behovet av att säkerställa sanktionens avskräckande verkan. Enligt kommissionens uppfattning gör denna faktor att vitet och schablonbeloppet kan fastställas till ett tillräckligt stort belopp för att förmå medlemsstaten att vidta rättelse och upphöra med överträdelsen ( 15 ) respektive att avstå från att upprepa handlingen. ( 16 )

11.

På samma sätt som i 1997 års meddelande utgjordes ”n”-faktorn i 2005 års meddelande av ”ett geometriskt medeltal som grundas dels på medlemsstatens [BNP], dels på röstviktningen i rådet”. Den beräknades genom kvadratroten av produkten av två faktorer, där den ena motsvarade förhållandet mellan den berörda medlemsstatens BNP och Luxemburgs BNP, medan den andra avspeglade förhållandet mellan medlemsstatens röstantal i rådet enligt den röstviktning som fastställdes i artikel 148 i EG‑fördraget och Luxemburgs röstantal. ( 17 ) Enligt kommissionen gjorde tillämpningen av denna formel att det gick att uppnå en rimlig spännvidd (från 0,36 till 25,40) mellan de koefficienter som tillämpas för de olika medlemsstaterna. ( 18 )

12.

Kommissionen förbehöll sig dock rätten att anpassa ”n”-faktorn om betydande avvikelser från den faktiska situationen skulle uppkomma eller om röstviktningen i rådet skulle ändras och att anpassa denna faktor med jämna mellanrum, särskilt med hänsyn till den förhållandevis större BNP-tillväxt som kunde förväntas i de nya medlemsstaterna. ( 19 ) Reglerna för uppdatering av uppgifterna i förhållande till BNP-utvecklingen och inflationen i varje medlemsstat anges i ett meddelande från 2010. ( 20 ) I enlighet med sistnämnda meddelande har denna uppdatering gjorts årligen sedan år 2011. ( 21 )

13.

Kommissionens initiativ att anta riktlinjer som syftar till att fastställa regler för beräkning av de ekonomiska sanktioner som ska påföras inom ramen för överträdelseförfaranden har redan från början välkomnats av domstolen, som har betonat att dessa ”vägledande regler” bidrar till att säkerställa insyn, förutsebarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande. ( 22 ) Domstolen har även i sak godtagit de principer som genomsyrar dessa riktlinjer och, i linje med övervägandena i kommissionens senare meddelanden, slagit fast att överträdelsens varaktighet och svårighetsgrad samt den berörda medlemsstatens betalningsförmåga utgör de grundkriterier som ska beaktas för att säkerställa att de ekonomiska sanktioner som ska påföras i syfte att uppnå en enhetlig och effektiv tillämpning av unionsrätten är av tvingande karaktär, lämpliga i förhållande till omständigheterna och står i proportion till den begångna överträdelsen. ( 23 )

14.

Vad gäller i synnerhet ”n”-faktorn har domstolen, redan från dess första formulering i 1997 års meddelande, godtagit både dess syfte och kriterierna för dess fastställande och i detta hänseende preciserat att ”[k]ommissionens förslag att man skall ta hänsyn både till den berörda medlemsstatens [BNP] och antalet röster den har i rådet förefaller i detta hänseende relevant, eftersom detta avspeglar denna medlemsstats betalningsförmåga samtidigt som man behåller en rimlig spännvidd mellan de olika medlemsstaterna”. ( 24 ) Domstolen har i några relativt sällsynta fall före år 2009 – för att göra en ny beräkning av storleken på det löpande vite som skulle påföras den berörda medlemsstaten mot bakgrund av domstolens egna konstateranden kring överträdelsens varaktighet och svårighetsgrad – tillämpat multiplikatorkoefficienten motsvarande den ”n”-faktor som kommissionen tilldelat den berörda medlemsstaten ( 25 ) och vid behov anpassat den i syfte att beakta mer uppdaterade uppgifter som bland annat gällde den berörda medlemsstatens BNP. ( 26 ) Mera allmänt har domstolen, alla gånger den hade att pröva de felande medlemsstaternas invändningar mot kommissionens bedömning av deras betalningsförmåga, men även oberoende av om det hade framställts några sådana invändningar, alltid slagit fast att hänsyn ska tas till den senaste utvecklingen av inflationen och BNP i medlemsstaten ”fram till dagen för domstolens prövning av de faktiska omständigheterna”. ( 27 ) Domstolen har även beaktat den minskade betalningsförmåga som den aktuella medlemsstaten har åberopat med anledning av den ekonomiska krisen i landet. ( 28 )

15.

Som anförts ovan undersökte domstolen i domen av den 14 november 2018 vilken inverkan ändringen av röstningssystemet i samband med beslut med kvalificerad majoritet i rådet hade på fastställandet av ”n”-faktorn enligt reglerna i 2005 års meddelande. Republiken Grekland, mot vilken kommissionen hade väckt talan vid domstolen i det mål som gav upphov till nämnda dom, hade bland annat gjort gällande att till följd av denna ändring – vilken som anförts ovan införde en ordning med dubbel majoritet i stället för den gamla ordningen med viktade röster vid beräkning av kvalificerad majoritet ( 29 ) – hade de medlemsstater vars BNP och befolkning är jämförbara med Greklands fått ett avsevärt minskat inflytande i rådet. Kommissionen hade å sin sida gjort gällande att viktningen av röstantalet i rådet, såsom den var fastställd före reformen, fortsatt utgjorde en rimlig, om än ”historisk”, referensparameter, i synnerhet i den mån den gjorde det möjligt att upprätthålla en acceptabel spännvidd mellan medlemsstaterna.

16.

Domstolen godtog i detta hänseende förslaget till avgörande av generaladvokaten Wathelet ( 30 ) och fann att den nya ordningen med dubbel majoritet inte gav något tillfredsställande kriterium för att fastställa medlemsstaternas betalningsförmåga på ett lämpligt sätt och att det i detta syfte var nödvändigt att använda BNP som ”dominerande faktor”. ( 31 ) Domstolen påpekade dessutom att den i sin rättspraxis sedan den 1 april 2017 endast hade beaktat den berörda medlemsstatens BNP och betonade därmed ytterligare sin avsikt att tillmäta denna parameter en dominerande betydelse från och med reformen av systemet för beräkning av kvalificerad majoritet i rådet. ( 32 )

17.

Kommissionen hörsammade den uppmaning som generaladvokaten Wathelet formulerade i sitt förslag till avgörande i det mål som gav upphov till domen av den 14 november 2018 ( 33 ) och antog 2019 års meddelande i syfte att följa denna dom. I detta meddelande förklarar kommissionen att enbart kombinationen av den berörda medlemsstatens betalningsförmåga och dess ”institutionella vikt”, det vill säga dess ”inneboende värde i Europeiska unionens institutionella struktur” ( 34 ), gör det möjligt att upprätthålla en balans mellan hur avskräckande och proportionerliga de sanktioner är som den föreslår inom ramen för överträdelseförfaranden enligt artikel 260.2 och 260.3 FEUF. Användningen av enbart BNP som beräkningsfaktor skulle rubba denna balans, eftersom det uteslutande skulle återspegla medlemsstaternas ekonomiska dimension. Om man uteslutande utgick från BNP skulle variationen mellan den lägsta och den högsta ”n”-faktorn öka från 55 till 312 och det skulle medföra en väsentlig höjning av de föreslagna schablonbeloppen för mer än en tredjedel av medlemsstaterna. ( 35 ) Kommissionens främsta målsättning med 2019 års meddelande var således att de föreslagna sanktionsbeloppen skulle hålla sig så nära som möjligt den tidigare beräkningsmetodens belopp.

18.

På grundval av dessa överväganden redovisar kommissionen den nya metoden för beräkning av ”n”-faktorn på grundval av två delar: BNP och antalet ledamöter i parlamentet som tilldelas varje medlemsstat. ( 36 ) Denna nya beräkningsmetod innebär att Luxemburgs ”n”-faktor inte längre används som referensvärde ( 37 ) och ersätts av genomsnittet av vardera av de två faktorer som använts (BNP och antalet ledamöter av Europaparlamentet). ”N”-faktorn utgörs således av ett geometriskt medeltal som beräknas genom kvadratroten av produkten av två faktorer, där den första är förhållandet mellan den berörda medlemsstatens BNP och unionens genomsnittliga BNP, ( 38 ) medan den andra är förhållandet mellan medlemsstatens antal ledamöter i parlamentet och alla medlemsstaters antal ledamöter. ( 39 )

19.

Kommissionen anför emellertid att användningen av dessa faktorer utan justering dock skulle leda till ett referensvärde för ”n”-faktorn som är betydligt lägre än det dittills använda värdet. För att säkerställa att de belopp som kommissionen föreslår förblir proportionerliga och tillräckligt avskräckande är det enligt kommissionens uppfattning därför nödvändigt att tillämpa en justeringsfaktor på 4,5 såväl på de respektive schabloniserade grundbelopp som används för att beräkna dagliga viten och schablonbelopp som på det lägsta schabloniserade grundbeloppet för varje medlemsstat. ( 40 )

20.

Kommissionen har tillämpat den ovan beskrivna beräkningsmetoden från och med datumet för offentliggörandet av 2019 års meddelande. ( 41 )

21.

Efter domen av den 14 november 2018 har domstolen avkunnat nio domar där ekonomiska sanktioner har påförts med stöd av artikel 260.2 eller 260.3 FEUF. I den första av dessa domar begränsade domstolen sig till att nämna den berörda medlemsstatens betalningsförmåga bland de kriterier som ska beaktas för att säkerställa vitets karaktär av tvångsmedel, dock utan att ge indikationer om hur denna förmåga bedöms. ( 42 ) I de övriga domarna, på samma sätt som i åtskilliga tidigare avgöranden, påpekade domstolen att det vid bedömning av denna betalningsförmåga är nödvändigt att beakta den senaste utvecklingen av inflationen och BNP i medlemsstaten fram till dagen för domstolens prövning av de faktiska omständigheterna. ( 43 )

22.

Det är viktigt att betona att enbart i de mål som gav upphov till domstolens två senaste domar, vilka meddelades inom ramen för talan som väckts efter offentliggörandet av 2019 års meddelande, ( 44 ) beräknades ”n”-faktorn för de sanktioner som kommissionen föreslagit enligt den metod som redovisas i detta meddelande. I det mål som gav upphov till domen av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om behandling av personuppgifter – Straffrättens område) ( 45 ), angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 260.3 FEUF hade Konungariket Spanien uttryckligen framställt invändning mot giltigheten av beräkningsmetoden enligt 2019 års meddelande och gjort gällande att den koefficient som tillämpas för Spanien i detta meddelande placerar landet på fjärde plats bland medlemsstaterna när det gäller betalningsförmåga, medan det skulle hamna på fjortonde plats om nämnda förmåga beräknades enbart med hänsyn till BNP. ( 46 ) Som anförts ovan tog domstolen emellertid inte uttryckligen ställning till denna fråga.

23.

Det är här angeläget att erinra om att domstolen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om ekonomiska sanktioner ska påföras den berörda medlemsstaten och för att besluta om både beloppet och formen för dessa sanktioner. I artikel 260 FEUF stadgas inga uttryckliga villkor för utövandet av nämnda utrymme för skönsmässig bedömning – med undantag av skyldigheten att inte ålägga ett belopp som är högre än det som kommissionen har angett inom ramen för överträdelseförfaranden enligt artikel 260.3 FEUF ( 47 ) – utan anförs bara vilka sanktioner som får påföras.

24.

Redan i sina uttalanden om tolkningen av artikel 171.2 tredje stycket i EG‑fördraget (som blev artikel 228.2 EG och nu är artikel 260.2 FEUF) har domstolen dels slagit fast att kommissionens förslag inte är bindande för domstolen utan endast utgör en ”användbar referenspunkt”, ( 48 ) dels betonat att den är behörig att döma ut ekonomiska sanktioner utan att kommissionen har framställt något uttryckligt yrkande därom, ( 49 ) att inte döma ut några sanktioner trots att det har framställt yrkande därom, ( 50 ) att ändra och antingen sänka eller höja ( 51 ) det belopp som kommissionen har föreslagit och avslutningsvis att anpassa formerna för betalning utifrån omständigheterna, särskilt vad gäller vitets periodicitet, om vitesbeloppet ska vara konstant eller degressivt ( 52 ) och vilken dag betalningsskyldigheten ska få verkan. ( 53 )

25.

Domstolen har även preciserat att inte heller riktlinjerna i kommissionens meddelanden ( 54 ) är bindande för domstolen, även om domstolen har understrukit att de är viktiga för att säkerställa insyn, förutsägbarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande. Vad gäller beräkningsmetoden för vitet har domstolen gång på gång slagit fast att den inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning får fastställa vitet ”så att detta dels anpassas efter omständigheterna, dels står i proportion till det fastställda fördragsbrottet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga”. ( 55 ) Vad beträffar schablonbeloppet har domstolen preciserat att bedömningen av huruvida ett sådant belopp ska föreläggas ska, liksom fastställandet av beloppets storlek, ”i varje enskilt fall grunda sig på samtliga relevanta omständigheter avseende såväl det fastställda fördragsbrottets särdrag som den attityd som intas av den medlemsstat mot vilken ett förfarande har inletts”. ( 56 ) På grundval av dessa indikationer fastställer domstolen konkret storleken på vitet och på schablonbeloppet genom att som anförts ovan beakta dels överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet, dels den berörda medlemsstatens betalningsförmåga, mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter i det specifika fallet. ( 57 ) Mera allmänt har domstolen preciserat att ”[e]tt föreläggande om att betala ett löpande vite eller ett engångsbelopp [inte syftar] till att avhjälpa en skada som den berörda medlemsstaten har orsakat utan till att utöva ekonomiska påtryckningar på medlemsstaten för att förmå den att upphöra med det fastställda fördragsbrottet. De ekonomiska sanktioner som vidtas måste därför bestämmas med hänsyn till den övertalning som krävs för att den berörda medlemsstaten skall ändra sitt beteende”. ( 58 )

26.

De olika faktorer som domstolen beaktar vid fastställandet av sanktionsbeloppen, däribland den berörda medlemsstatens betalningsförmåga – vilket gör det möjligt att säkerställa att sanktionerna fastställs till en tillräckligt avskräckande nivå – omfattas därför av domstolens fria skön. ( 59 )

27.

Trots att domstolen har gjort det tidigare, ( 60 ) har domstolen under dessa omständigheter inte skyldighet att tillämpa de koefficienter som kommissionen har föreslagit som ”n”-faktor eller att följa den beräkningsmetod som kommissionen har redovisat i sina meddelanden. Domstolen har inte heller skyldighet att ta ställning till huruvida denna metod är rättsenlig eller om den har tillämpats korrekt av kommissionen. I förevarande mål, på samma sätt som domstolen i övrigt gjorde i domen av den 25 februari 2021, kommissionen/Spanien (Direktivet om behandling av personuppgifter – Straffrättens område) ( 61 ), får domstolen – även om kommissionen uttryckligen har ombett den att göra det – besluta att inte uttala sig om huruvida den berörda medlemsstatens ”institutionella vikt” är av betydelse vid fastställandet av ”n”-faktorn eller om huruvida det kriterium som antogs i 2019 års meddelande är lämpligt för att avspegla nämnda faktor.

28.

Det är således endast för det fall domstolen skulle besluta att uttala sig som jag lägger fram följande överväganden.

29.

Till skillnad från de övriga faktorer som beaktas vid beräkningen av de sanktioner som kommissionen föreslår med stöd av artikel 260 FEUF är ”n”-faktorn av subjektiv karaktär och oberoende av den aktuella underlåtenhetens särdrag. Redan från och med 1997 års meddelande har kommissionen som anförts ovan ansett det vara nödvändigt att beräkna denna faktor på så sätt att det samtidigt tas hänsyn till den berörda medlemsstatens ekonomiska och politiska dimension, vilken avspeglas i medlemsstatens BNP respektive röstantal enligt den så kallade ordningen med viktade röster. Enligt denna ordning skulle varje medlemsstat med avseende på beräkningen av kvalificerad majoritet i rådet tilldelas ett visst röstantal som direkt specificerades i fördragen och som huvudsakligen stod i proportion till dess demografiska vikt på grundval av det så kallade kriteriet om ”kvadratroten”, det vill säga att varje medlemsstat tilldelades ett röstantal som var proportionellt sett lågt i förhållande till dess befolkning, med den följden att förhållandet mellan tilldelade röster och befolkning i princip var mer gynnsamt för de mindre medlemsstaterna.

30.

I pressmeddelandet i samband med antagandet av 1997 års meddelande ( 62 ) preciserade kommissionen att den skulle beakta röstantalet i rådet för att säkerställa att storleken på vitet skulle vara proportionerlig, i och med att detta kriterium kunde avspegla varje medlemsstats inflytande över fastställandet av den åsidosatta gemenskapsrättsliga bestämmelsen. Sett ur detta perspektiv ställdes den berörda medlemsstatens ”institutionella vikt” vid fastställandet av ”n”-faktorn i viss mån, om än ungefärligt och bristfälligt, i relation till dess inflytande i beslutsprocesserna. ( 63 )

31.

Detta samband, som i sig har fått kritik, ( 64 ) finns inte längre med i den nya beräkningsmetod som kommissionen har föreslagit. Även om kommissionen i 2019 års meddelande betonar att det nya kriteriet baserat på antalet ledamöter i Europaparlamentet som tilldelas varje medlemsstat ”på bästa sätt avspeglar medlemsstaternas institutionella vikt i dag enligt EU-fördragen”, är detta kriterium uppenbart olämpligt för att avspegla det inflytande som varje medlemsstat kan utöva i unionens beslutsprocesser.

32.

Såsom det korrekt har påpekats i doktrinen företräder de ledamöter som väljs i varje medlemsstat till Europaparlamentet nämligen inte medlemsstaterna utan unionens medborgare i enlighet med artikel 14.2 FEU. De väljs på grundval av politisk tillhörighet med den följden att deras röster i parlamentet, när de klumpas ihop på grundval av denna tillhörighet, sannolikt inte tillsammans avspeglar den ståndpunkt som den medlemsstat ”där de har blivit valda” intar vid förhandlingarna inom ramen för unionens lagstiftningsprocess. ( 65 )

33.

Mera allmänt är det på sin plats att fråga sig om det vid bedömningen av medlemsstatens betalningsförmåga, som är nödvändig för att säkerställa de påförda sanktionernas avskräckande verkan, krävs att dess ”institutionella vikt” beaktas, såsom kommissionen har gjort gällande.

34.

Den metod som går ut på att beräkningen av ”n”-faktorn beaktar bland annat den berörda medlemsstatens röstantal vid beslut med kvalificerad majoritet i rådet är enligt domstolens uppfattning, som anförts ovan, ”lämplig” för att säkerställa att de sanktioner som kommissionen föreslår är både avskräckande och proportionerliga. Denna bedömning innebär emellertid inte, som kommissionen tycks hävda, att domstolen har ansett att det är absolut nödvändigt att även ställa den berörda medlemsstatens betalningsförmåga i relation till dess ”institutionella vikt” eller att domstolen a priori finner att en beräkningsmetod som baseras uteslutande på BNP inte är lämplig. Tvärtemot har domstolen, även då metoden för beräkning av ”n”-faktorn enligt ordningen med viktade röster gällde, dels gång på gång påpekat den grundläggande nödvändigheten av att bedöma denna betalningsförmåga på grundval av uppdaterade uppgifter om BNP, dels – när den har slagit fast att det nya systemet för beräkning av kvalificerad majoritet inte utgör något lämpligt kriterium, dock utan att understryka behovet av att hitta ett annat kriterium som kan avspegla den berörda medlemsstatens ”institutionella vikt” – begränsat sig till att understryka att BNP utgör det dominerande kriteriet. ( 66 )

35.

Jag är av den uppfattningen att syftet att fastställa tillräckligt avskräckande sanktioner inom ramen för förfaranden enligt artikel 260 FEUF inte nödvändigtvis kräver att det tas hänsyn till andra parametrar än (enkel, per invånare eller relativ) BNP, vilken i sig kan ge en adekvat indikation på den berörda medlemsstatens betalningsförmåga. Närmare bestämt anser jag inte att det för att uppnå detta syfte är nödvändigt att beakta den berörda medlemsstatens ”institutionella vikt” inom unionen, uppfattad som det inflytande som denna medlemsstat kan utöva i beslutsprocesserna eller, mera allmänt och på ett abstrakt plan, som dess ”inneboende värde” i unionens institutionella struktur. ( 67 ) Ett sådant kriterium saknar under alla omständigheter betydelse när de ekonomiska sanktioner som påförs en felande medlemsstat ska fastställas till en storlek som säkerställer att sanktionen utövar ett tillräckligt tryck på medlemsstaten för att förmå denna att ändra sitt (nuvarande och framtida) beteende.

36.

Vid närmare påseende framgår det dock av 2019 års meddelande (se punkt 17 i detta förslag till avgörande) och av de förklaringar som kommissionen har gett i samband med svar på domstolens skriftliga frågor att kommissionen fortsatt anser det vara nödvändigt att kombinera BNP med ett kriterium som kan avspegla medlemsstaternas ”institutionella vikt” inom unionen, huvudsakligen – om inte uteslutande – för att se till att skillnaden mellan de koefficienter som tillämpas för medlemsstaterna ”även i fortsättningen är rimlig”. ( 68 ) Denna angelägenhet, som i allmänhet förknippas med behovet av att säkerställa att medlemsstaterna behandlas lika, ( 69 ) har för övrigt gjort att kommissionen har infört en multiplikatorkoefficient på 4,5 i den nya beräkningsmetoden, vilket enbart kan förklaras med behovet av att se till att belopp som beräknas genom tillämpning av nuvarande ”n”-faktorer och som inte anses vara tillräckligt avskräckande, anpassas till de tidigare föreslagna och att spännvidden mellan dem förblir konstant.

37.

I detta hänseende vill jag bara påpeka att syftet att upprätthålla ett visst förhållande mellan de koefficienter som tillämpas för de olika medlemsstaterna mycket väl kan uppnås med andra metoder än dem som har tillämpats hittills, exempelvis genom att BNP per invånare, snarare än en ”relativ” BNP, ( 70 ) beaktas eller genom att det under alla omständigheter tillämpas ett demografiskt kriterium som gör det möjligt att relativisera de erhållna resultaten med hänsyn tagen till enkel eller relativ BNP. ( 71 )

38.

Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen – för det fall att den anser det vara lämpligt att uttala sig om kriteriet för att fastställa ”n”-faktorn baserat på antalet ledamöter i Europaparlamentet som tilldelas varje medlemsstat – ska slå fast att detta kriterium inte är lämpligt för att avspegla den berörda medlemsstatens betalningsförmåga i syfte att påföra både avskräckande och proportionerliga sanktioner och att ett kriterium baserat på den berörda medlemsstatens bruttonationalprodukt däremot är relevant i detta avseende.