1. 

Förevarande överklagande rör vissa aspekter av förfarandet för att granska statligt stöd. Det visar att tredje parter, eller snarare berörda parter, som önskar upphäva ett beslut av Europeiska kommissionen om att inte inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF, genom att göra gällande att kommissionen ställdes inför ”allvarliga svårigheter” vid bedömningen av de aktuella åtgärderna, i själva verket själva kan ställas inför sådana svårigheter.

2. 

Borde detta ha varit ett av de få exemplen på en framgångsrik talan om upphävande av ett beslut om att inte inleda det formella granskningsförfarandet? Nedan motiverar jag varför jag anser att så inte är fallet.

3. 

Genom sitt överklagande önskar Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE och Kazino Aigaiou AE (nedan kallade klagandena) upphäva tribunalens dom av den 8 januari 2015 i målet Club Hotel Loutraki m.fl./kommissionen, ( 2 ) i vilken tribunalen ogillade klagandenas talan om ogiltigförklaring av ett kommissionsbeslut antaget enligt artikel 4.2 i förordning nr 659/1999. ( 3 )

4.

Förordning (EG) nr 659/1999 ( 4 )har ersatts av rådets förordning (EU) nr 2015/1589 ( 5 )av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Vid tidpunkten för antagandet av det omtvistade beslutet var emellertid endast förordning nr 659/1999 tillämplig. ( 6 )

5.

I artikel 4 i förordning nr 659/1999 (som har rubriken ”Preliminär granskning av anmälan samt kommissionens beslut”) föreskrivs följande:

”1.   Kommissionen skall pröva anmälan så snart den har mottagits. Kommissionen skall, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 8, fatta ett beslut i enlighet med punkt 2, 3 eller 4.

2.   Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att den anmälda åtgärden inte utgör stöd skall den fastställa detta genom ett beslut.

3.   Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd, i den mån den omfattas av [artikel 107.1] i fördraget, inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, skall den besluta att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden (nedan kallat beslut om att inte göra invändningar). I beslutet skall närmare anges vilket undantag i fördraget som har tillämpats.

4.   Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, skall den besluta att inleda ett förfarande enligt [artikel 108.2] i fördraget (nedan kallat beslut om att inleda formellt granskningsförfarande).

5.   De beslut som avses i punkterna 2, 3 och 4 skall fattas inom två månader. Denna tidsfrist skall börja löpa dagen efter det att en fullständig anmälan har mottagits. Anmälan skall anses vara fullständig om kommissionen inom två månader från det att den mottagit anmälan eller mottagit infordrade kompletterande upplysningar inte begär ytterligare upplysningar. Tidsfristen kan förlängas, om såväl kommissionen som den berörda medlemsstaten samtycker till det. Vid behov får kommissionen fastställa kortare tidsfrister …”

6.

Den 1 december 2011 anmälde de grekiska myndigheterna två åtgärder till kommission (nedan kallade de anmälda åtgärderna) till förmån för Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP) (ett spelbolag för vadslagning beträffande fotbollsresultat).

7.

Genom den första åtgärden beviljades OPAP, mot en avgift på 560 miljoner euro, ensamrätt att driva 35000 videolotteriterminaler under 10 år. Ensamrätten löper ut 2022 (nedan kallat VLT‑avtalet).

8.

Genom den andra åtgärden infördes en 10-årig förlängning av den period av ensamrätt som OPAP redan beviljats avseende driften av 13 hasardspel, från år 2020 till år 2030 (nedan kallad bilagan). I bilagan fastställdes att OPAP i utbyte mot denna ensamrätt skulle betala dels ett engångsbelopp på 375 miljoner euro, dels en avgift till den grekiska staten på 5 procent av bruttospelintäkterna från de berörda spelen under perioden 13 oktober 2020–12 oktober 2030.

9.

Den 4 april 2012 ingav sex kasinon (samtliga klagande utom Kazino Aigaiou AE) ett klagomål till kommissionen, i vilket de gjorde gällande att VLT‑avtalet innebar att OPAP hade beviljats statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden.

10.

Under diskussionerna mellan kommissionen och Grekland om de anmälda åtgärderna enades man om att den ursprungliga ersättningen för VLT‑avtalet borde kompletteras. Genom en skrivelse av den 7 augusti 2012 åtog sig de grekiska myndigheterna att införa en kompletterande avgift på OPAP:s bruttospelintäkter från driften av videolotteriterminalerna (nedan kallad den kompletterande avgiften).

11.

Den 3 oktober 2012 antog kommissionen det omtvistade beslutet. Med beaktande av den kompletterande avgift som införts av de grekiska myndigheterna slog kommissionen, i beslutet, fast att de anmälda åtgärderna inte gav OPAP en fördel och följaktligen inte utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.

12.

Genom ansökan av den 29 januari 2013 väckte klagandena talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.

13.

Till stöd för sin talan åberopade sökanden fyra grunder: i) åsidosättande av artikel 108.2 FEUF och maktmissbruk genom att kommissionen inte inledde det formella granskningsförfarande som krävs enligt den artikeln, ii) och iii) åsidosättande av motiveringsskyldigheten, rätten till god förvaltning och effektivt domstolsskydd genom att grundläggande ekonomiska uppgifter hade redigerats i den icke-konfidentiella versionen av det omtvistade beslutet, och iv) åsidosättande av artikel 107.1 FEUF genom att kommissionen bedömde VLT‑avtalet och bilagan i ett sammanhang för att kontrollera huruvida OPAP hade erhållit statligt stöd.

14.

Genom beslut av den 12 juli respektive den 12 september 2013 beviljades republiken Grekland och OPAP tillstånd att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.

15.

Efter en offentlig förhandling den 3 juli 2014 ogillade tribunalen, i den överklagade domen, talan i dess helhet och förpliktade klagandena att bära såväl sina egna som kommissionens och OPAP:s rättegångskostnader.

16.

I överklagandet har klagandena yrkat att domstolen ska

17.

Kommissionen har i sin svarsskrivelse yrkat att domstolen ska

18.

OPAP har i sin svarsskrivelse yrkat att domstolen ska

19.

Klagandena, OPAP och kommissionen yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 2 juni 2016.

20.

Klagandena har anfört tre grunder till stöd för sina yrkanden.

21.

Klagandena har som första grund gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att kommissionen inte var skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF. Genom att kommissionen tilläts förhandla och ta hänsyn till den kompletterande avgift som Grekland infört, underlät tribunalen att göra en åtskillnad mellan den preliminära fasen av granskningsförfarandet och det formella granskningsförfarandet – en åtskillnad som är grundläggande för skyddet av klagandens processuella rättigheter. Dessutom gjorde tribunalen sig skyldig till nämnda underlåtelse genom att felaktigt konstatera att det inte fanns några tecken som tydde på att kommissionen hade ställts inför ”allvarliga svårigheter” vid bedömningen av de anmälda åtgärderna, vilka skulle ha förpliktat kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet.

22.

Klagandena har som andra grund gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att kommissionen hade iakttagit sin motiveringsskyldighet och att klagandenas rätt till god förvaltning och ett effektivt domstolsskydd inte hade åsidosatts, trots att det var omöjligt att fastställa huruvida de kommissionsberäkningar som grundades på den icke-konfidentiella versionen av det omtvistade beslutet var korrekta.

23.

Klagandena har som tredje grund gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att kommissionens gemensamma bedömning av VLT‑avtalet och bilagan inte stred mot artikel 107.1 FEUF.

24.

Innan jag i detalj prövar de olika grunder som anförts till stöd för överklagandet, kommer jag kortfattat att redogöra för EU:s granskningsförfarande avseende statliga stödåtgärder och den roll som berörda parter – det vill säga alla som kan påverkas av att stöd beviljas, såsom stödmottagaren eller konkurrerande företag ( 7 ) – spelar i förfarandet.

25.

Enligt artikel 108.1 FEUF ska kommissionen fortlöpande granska och kontrollera statligt stöd. För att kommissionen ska kunna granska nytt stöd som medlemsstaterna planerar att bevilja måste sådant stöd anmälas till kommissionen. ( 8 ) Eftersom den anmälande medlemsstaten inte får genomföra det planerade stödet så länge granskningsförfarandet pågår, är kommissionen skyldig att inom två månader meddela huruvida åtgärden godkänns ( 9 ) eller inleda den andra fasen i förfarandet, det vill säga det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF. ( 10 ) Enligt artikel 4.4 i förordning nr 659/1999 ska kommissionen besluta att inleda det formella granskningsförfarandet om den efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden.

26.

Vid prövningen av klagandens första grund kommer jag även att diskutera gränserna för den preliminära fasen av granskningsförfarandet och skyldigheten att inleda det formella granskningsförfarandet. Det är i detta sammanhang tillräckligt att ta hänsyn till begreppet ”tveksamhet”, som i domstolens praxis ofta benämns ”allvarliga svårigheter” ( 11 ), ett nyckelbegrepp för att avgränsa räckvidden för den preliminära fasen granskningsförfarandet.

27.

I detta skede understryker jag att granskningsförfarandet avseende statligt stöd först och främst är ett förfarande mellan kommissionen och den anmälande staten. Berörda parter, såsom klagandena, är inte parter i förfarandet och spelar därför endast en marginell roll. ( 12 ) Det är endast inom ramen för det formella granskningsförfarandet som kommissionen enligt artikel 108.2 FEUF är skyldig att uppmana berörda parter att inkomma med synpunkter. Av rättspraxis följer att denna rätt endast ger berörda parter rätt att delta i det administrativa förfarandet på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, ( 13 ) men inte ger berörda parter rätt att åberopa den rätt till försvar som tillkommer den anmälande medlemsstaten, som är part i förfarandet och till vilken beslutet riktas. ( 14 ) Detta är viktigt att komma ihåg detta vid prövningen av klagandens andra grund avseende bristande motivering.

28.

För att väga upp berörda parters marginella roll har domstolen slagit fast att alla berörda parter får bestrida ett beslut om ett stöds förenlighet som kommissionen antagit i enlighet med artikel 4.2 eller 4.3 i förordning nr 659/1999, eller, med andra ord, ett beslut om att inte inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF. ( 15 ) En berörd part får dock inte bestrida sakinnehållet i ett sådant beslut utan att i enlighet med artikel 260.4 FEUF visa att denne direkt och personligen berörs av beslutet. Klagandenas tredje grund ger upphov till frågan huruvida klagandena uppfyller detta krav.

29.

Med beaktande av denna beskrivning av vad som utmärker granskningsförfarandet avseende statligt stöd och berörda parters roll i detta förfarande kommer jag nedan att undersöka de olika frågor som överklagandet har gett upphov till.

30.

Klagandena har som första grund gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 108.3 FEUF samt artiklarna 4.4, 7.2, 7.3 och 13.1 i förordning nr 659/1999 när den slog fast att kommissionen inte var skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF.

31.

Kommissionen har bestritt att denna grund kan tas upp till sakprövning och har även gjort gällande att överklagandet i dess helhet inte kan tas upp till sakprövning. Dessutom anser OPAP att den första grunden till viss del inte kan tas upp till sakprövning. Under alla omständigheter har både kommissionen och OPAP yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser den första grunden.

32.

Kommissionen har gjort gällande att överklagandet i dess helhet bör avvisas som uppenbart ogrundat eftersom det enbart upprepar eller återger de yrkanden och argument som anfördes i första instans, och därmed i praktiken innebär att domstolen uppmanas att ompröva den bedömning som gjordes i första instans.

33.

Det är förvisso sant att det i ett överklagande måste anges exakt vilka omtvistade delar av den överklagade domen som klagandena vill upphäva, och de rättsliga argument som särskilt anförts till stöd för överklagandet. ( 16 ) Ett överklagande som enbart ordagrant upprepar de yrkanden och argument som tidigare framställts vid tribunalen kan inte tas upp till sakprövning. ( 17 )

34.

Tvärtemot vad kommissionen har gjort gällande pekar klagandena emellertid ut de omtvistade delarna av tribunalens dom och bestrider tribunalens tolkning av rättspraxis på ett tillräckligt detaljerat sätt för att överklagandet ska kunna tas upp till sakprövning. Kommissionens påstående att överklagandet inte kan tas upp till sakprövning kan därför inte godtas.

35.

Vid sidan om kommissionens allmänna påstående att överklagandet inte kan tas upp till sakprövning har OPAP hävdat att den första grund som anförts till stöd för överklagandet inte kan prövas i sak i den mån klagandena bestrider tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna.

36.

Min uppfattning är dock att klagandena inte bestrider tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna. Om klagandens argument ses i sitt sammanhang är det i stället tydligt att klagandena bestrider tribunalens rättsliga bedömning av gränserna för den preliminära fasen av granskningsförfarandet. Detta är en rättsfråga, som kan prövas i sak.

37.

Den första grunden rör gränserna för den preliminära fasen av granskningsförfarandet och kommissionens skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF. Klagandena har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning, dels när den slog fast att kommissionen hade rätt att godta en ändring av de anmälda åtgärderna, dels när den slog fast att kommissionen inte ställdes inför några allvarliga svårigheter vid den preliminära granskningen.

38.

Vad gäller klagandenas första påstående – att kommissionen över huvud taget inte hade rätt att beakta de grekiska myndigheternas eventuella ändringar av de anmälda åtgärderna under den preliminära fasen av granskningsförfarandet – räcker det att konstatera följande.

39.

Såsom tribunalen påpekade i punkt 42 i den överklagade domen har domstolen redan funnit att kommissionen, efter en preliminär granskning, har befogenhet att anta ett beslut på grundval av artikel 4.2 i förordning nr 659/1999 i vilket det fastställs att det inte förekommit något statligt stöd, samtidigt som den tar hänsyn till de åtaganden som de berörda medlemsstaterna gjort. ( 18 )

40.

Svårigheten i den första grunden är snarare huruvida kommissionen ställdes inför allvarliga svårigheter under den preliminära granskningen, och därför var skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet. I den överklagade domen fann tribunalen att så inte var fallet, en slutsats som klagandena starkt ifrågasätter.

41.

Innan jag undersöker de argument som klagandena har anfört till stöd för den första grunden erinrar jag om vissa principer i domstolens praxis beträffande den preliminära fasen av granskningsförfarandet, nämligen begreppet ”allvarliga svårigheter” och skyldigheten att inleda det formella granskningsförfarandet.

42.

För det första har domstolen slagit fast att syftet med den preliminära fasen av granskningsförfarandet är att göra det möjligt för kommissionen att bilda sig en första uppfattning beträffande huruvida den aktuella stödåtgärden utgör statligt stöd och om sådant stöd är förenligt med den inre marknaden. ( 19 )

43.

Som påpekats ovan i punkt 25 följer det för det andra av artikel 4.4 i förordning nr 659/1999 att kommissionen är skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet om den efter sin preliminära granskning finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den [inre] marknaden. Domstolen har tolkat detta och slagit fast att det formella granskningsförfarandet är nödvändigt när kommissionen ställs inför allvarliga svårigheter i samband med fastställandet av huruvida en stödåtgärd är förenlig med den inre marknaden. ( 20 ) Om så är fallet måste kommissionen inleda det formella granskningsförfarandet. Den har inget utrymme för skönsmässig bedömning. ( 21 ) Domstolen har slagit fast att samma principer ska tillämpas om kommissionen är osäker på hur det undersökta stödet ska betecknas. ( 22 )

44.

I enlighet med syftet med artikel 108.3 FEUF och skyldigheten att iaktta god förvaltningssed kan kommissionen för det tredje bland annat inleda en dialog med den anmälande staten, eller med tredje parter, för att under den preliminära granskningen övervinna allvarliga svårigheter som eventuellt uppkommit. Den befogenheten förutsätter att kommissionen kan anpassa sin ståndpunkt efter resultatet av dialogen utan att den anpassningen i sig medför allvarliga svårigheter. ( 23 )

45.

För det fjärde följer det av domstolens praxis att begreppet allvarliga svårigheter är ett objektivt begrepp och att förekomsten av sådana svårigheter måste sökas i både de omständigheter inom vilka den omtvistade åtgärden antogs och i dess innehåll, genom att en jämförelse görs mellan de bedömningsgrunder som ligger till grund för kommissionens beslut med den information som kommissionen hade tillgång till när den fattade det beslutet om den aktuella åtgärdens förenlighet med den inre marknaden. ( 24 )

46.

För det femte har domstolen slagit fast att bevisbördan vid fastställande av att det föreligger allvarliga svårigheter ligger hos den part som bestrider det beslut som kommissionen antagit enligt artikel 4.2 eller 4.3 i förordning nr 659/1999, och i vilket det fastställs att den anmälda åtgärden inte utgör statligt stöd. ( 25 )

47.

I förevarande mål har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att kommissionen inte var skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet efter det att den hade funnit att VLT‑avtalet och bilagan, bedömda i ett sammanhang, gav OPAP en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Vid den aktuella tidpunkten måste det ha varit uppenbart för kommissionen att VLT‑avtalet omfattade (förmodat oförenligt) stöd. Enligt klagandena hade kommissionen med andra ord ställts inför allvarliga svårigheter vid bedömningen av de anmälda åtgärderna och borde ha inlett det formella granskningsförfarandet. Klagandena har dessutom gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till flera fel i punkterna 50–53 i den överklagade domen, vilket enligt klagandena ledde till tribunalens felaktiga slutsats att kommissionen inte hade ställts inför allvarliga svårigheter vid bedömningen av de anmälda åtgärderna. Klagandena försöker huvudsakligen visa att tribunalen, genom att tillåta Grekland att införa ändringar till de ursprungligen anmälda åtgärderna efter flera rundor av beräkningar och omberäkningar, i praktiken begränsade kommissionens skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet till de fall där kommissionen och den anmälande medlemsstaten inte är överens. Slutligen har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den gjorde en enskild prövning av var och en av de faktiska omständigheter som anfördes vid prövningen i första instans för att visa att det förelåg allvarliga svårigheter, när tribunalen i stället borde ha gjort en gemensam prövning av dessa omständigheter för att fastställa huruvida det förelåg sådana svårigheter.

48.

Även om det kan antas att det finns situationer där kommissionen kan kritiseras för att tänja på gränserna för den preliminära fasen av granskningsförfarandet, och därmed beröva berörda parter deras rätt att delta i granskningsförfarandet, anser jag att tribunalen i förevarande fall kom fram till en riktig slutsats, nämligen att kommissionen inte ställdes inför så allvarliga svårigheter vid bedömningen av de anmälda åtgärderna att den behövde inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF.

49.

Som tribunalen konstaterade i punkt 43 i den överklagade domen, kan kommissionen för det första inleda en dialog med den anmälande staten, en rättighet som i sig förutsätter att kommissionen kan anpassa sin ståndpunkt efter resultatet av en sådan dialog.

50.

Dessutom framgår det av den överklagade domen ( 26 ) att syftet med diskussionerna mellan kommissionen och de grekiska myndigheterna var att fastställa lämplig storlek på den ersättning som OPAP skulle betala för sin ensamrätt enligt VLT‑avtalet och bilagan, och att de grekiska myndigheternas åtaganden i förevarande fall inte ändrade de ursprungligen anmälda åtgärdernas natur, utan enbart syftade till att höja storleken på den ersättning som föreskrivs i VLT‑avtalet.

51.

Om klagandenas uppfattning ska godtas, nämligen att storleken på den ersättning som OPAP ska betala för ensamrätten är avgörande för att fastställa förekomsten av stöd, och att den ersättningsnivå som ursprungligen anmäldes därför inte kan ändras utan att berörda parter deltar i det formella granskningsförfarandet, måste man dessutom godta att kommissionen, i förevarande fall, inte kan inleda några som helst diskussioner med de grekiska myndigheterna under den preliminära granskningen, eftersom det i praktiken endast var beräkningen av priset som utgjorde ett problem.

52.

Även om jag medger att den preliminära granskningen, eftersom denna innebär en första granskning av en anmäld åtgärd, inte kan fortsätta hur länge som helst, anser jag, med tanke på den politiska och ekonomiska bakgrunden, ändå att en tio månader lång granskningsperiod inte kan betraktas om överdrivet lång med hänsyn till den politiska och ekonomiska bakgrunden i målet. ( 27 ) Jag erinrar om att Grekland vid den aktuella tidpunkten genomgick en allvarlig finansiell och politisk kris och att det kontinuerligt fördes diskussioner om huruvida Grekland skulle tvingas lämna euroområdet, vilket naturligtvis skulle ha påverkat resultatet av diskussionerna mellan kommissionen och de grekiska myndigheterna om den ersättning som OPAP borde betala för sin ensamrätt enligt VLT‑avtalet och bilagan. De många beräkningarna och omberäkningarna av ersättningen och den långa handläggningstiden måste ses i detta sammanhang.

53.

Dessutom är det viktigt att komma ihåg att domstolen har slagit fast att tveksamheten eller de allvarliga svårigheterna bör föreligga vid den tidpunkt då kommissionen fattar ett beslut beträffande en anmäld åtgärd. Det rör sig om den tidpunkt vid vilken kommissionen har fastställt sin slutliga ståndpunkt, eller när det gäller förevarande överklagande, den tidpunkt vid vilken kommissionen antog det omtvistade beslutet. ( 28 )

54.

Enligt min mening är det därför inte avgörande huruvida kommissionen, såsom klagandena har hävdat, under sin preliminära granskning fann att de åtgärder som ursprungligen hade anmälts till kommissionen gav OPAP en ekonomisk fördel. Det viktiga är huruvida så var fallet vid den tidpunkt vid vilken kommissionen antog det omtvistade beslutet.

55.

Med tanke på de relativt få fall där en berörd part har lyckats få ett kommissionsbeslut om att inte inleda det formella granskningsförfarandet upphävt, anser jag att en berörd part – såvitt inte kommissionen själv har gett uttryck för att det råder tveksamhet kring huruvida en åtgärd ska betecknas som stöd eller huruvida en sådan åtgärd är förenlig med den inre marknaden ( 29 ) – är skyldig att visa att kommissionen, när den antog det omtvistade beslutet, inte hade tillgång till all nödvändig information för att utesluta eventuella tveksamheter beträffande antingen klassificeringen av den anmälda åtgärden som stöd eller dess förenlighet med den inre marknaden, ( 30 ) eller alternativt att kommissionens bedömning av den relevanta informationen var otillräcklig eller bristfällig. ( 31 )

56.

I sina argument beträffande granskningsförfarandet ifrågasätter klagandena inte tribunalens bedömning att kommissionen, i slutet av den preliminära fasen av granskningsförfarandet, inte ställdes inför ”allvarliga svårigheter” eller kände ”tveksamhet” beträffande klassificeringen av de anmälda åtgärderna eller huruvida de var förenliga med den inre marknaden. Klagandenas påståenden om motsatsen kan därför inte godtas.

57.

Klagandenas påstående att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den gjorde en enskild bedömning av de omständigheter som vid prövningen i första instans anförts för att styrka förekomsten av allvarliga svårigheter, när den i stället borde ha gjort en gemensam bedömning av dessa omständigheter, är enligt min mening ogrundat. Efter att ha slagit fast att ingen av de omständigheter som anförts av klagandena tydde på att det förelåg allvarliga svårigheter, ( 32 ) och att förfarandets längd i sig inte var tillräckligt för att dra slutsatsen att kommissionen stod inför allvarliga svårigheter, ( 33 ) fann tribunalen nämligen att den preliminära granskningen i ärendet inte hade varit överdrivet lång mot bakgrund av omständigheterna. ( 34 ) Tribunalen gjorde med andra ord en gemensam bedömning av alla omständigheter som anförts av klagandena och fann att dessa inte tydde på att det förelåg allvarliga svårigheter.

58.

Mot bakgrund av ovanstående finner jag att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att kommissionen inte var skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser klagandens första grund.

59.

Klagandena har som andra grund gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 296 FEUF och klagandenas rätt till god förvaltning och effektivt domstolsskydd enligt artiklarna 41 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna när den slog fast att den icke-konfidentiella versionen av det omtvistade beslutat var tillräckligt motiverat, trots att viktiga ekonomiska uppgifter hade redigerats.

60.

Kommissionen har gjort gällande att denna grund inte kan tas upp till sakprövning. Under alla omständigheter anser kommissionen, med stöd av OPAP, att det andra yrkandet ska ogillas.

61.

Kommissionens ståndpunkt att den andra grunden inte kan tas upp till sakprövning är i linje med dess allmänna uppfattning att överklagandet i dess helhet inte kan tas upp till sakprövning, vilken jag behandlat ovan i punkterna 32–34.

62.

Den fråga som domstolen måste ta ställning till är huruvida den icke-konfidentiella versionen av det omtvistade beslutet borde ha gjort det möjligt för klagandena att kontrollera, och för tribunalen att bedöma, huruvida de tillhandahållna ekonomiska uppgifterna var giltiga och huruvida kommissionens beräkningar var tillförlitliga, vilket klagandena gjort gällande, eller om tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att detta inte var nödvändigt för att uppfylla motiveringsskyldigheten, klagandenas rätt till god förvaltning och ett effektivt domstolsskydd.

63.

Som påpekades i punkt 28 ovan, får en berörd part bestrida ett kommissionsbeslut som antagits enligt artikel 4.2 eller 4.3 i förordning nr 659/1999, i vilket det fastställs att en åtgärd inte utgör statligt stöd, eller med andra ord ett beslut om att inte inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF. För att verkligen kunna utnyttja sin rätt till domstolsprövning måste en sådan part få en motivering till det antagna beslutet. Motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF bör ses i detta sammanhang och förpliktar kommissionen att ta vederbörlig hänsyn till tredje mans intressen av att få förklaringar. ( 35 )

64.

Domstolen har funnit att den skyldighet att skydda konfidentiella uppgifter som föreskrivs i artikel 337 FEUF inte kan motivera en bristfällig motivering och att skyldigheten att respektera konfidentiella uppgifter inte kan ges en så vid tolkning att motiveringsskyldigheten förlorar sitt kärninnehåll. ( 36 )

65.

Även om ovannämnda rättspraxis i lika hög grad måste gälla för den icke-konfidentiella versionen av det omtvistade beslutet, vilken berörda parter såsom klagandena har tillgång till, förefaller klagandena likväl ha missförstått omfattningen av kommissionens motiveringsskyldighet.

66.

Den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska enligt fast praxis vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska vidare klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. ( 37 )

67.

Det omtvistade beslutet är ett beslut som har antagits enligt artikel 4.2 i förordning nr 659/1999, det vill säga ett beslut i viket kommissionen har fastställt att de anmälda åtgärderna inte utgör statligt stöd. Tredje mans intressen i ett sådant beslut ligger i den omständigheten att kommissionen, genom att inte inleda det formella granskningsförfarandet, kan antas ha berövat dem deras rätt att delta i beslutsprocessen (se vidare i punkt 27 ovan). Berörda parter måste därför ges en tillräckligt detaljerad motivering till ett sådant beslut för att de ska kunna fastställa huruvida det finns tecken som tyder på sådana allvarliga svårigheter att kommissionen är skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet. Med tanke på att nästan alla ekonomiska uppgifter har redigerats anser jag att både den beräkningsmetod som kommissionen har använt och dess enskilda komponenter tydligt måste framgå av den icke-konfidentiella versionen av beslutet för att kommissionen i förevarande fall ska ha fullgjort sin motiveringsskyldighet på ett korrekt sätt.

68.

I punkt 74 i den överklagade domen förklarar tribunalen ingående hur resonemanget i den icke-konfidentiella versionen av det omtvistade beslutet dels tydligt visar vilken metod kommissionen tillämpade, dels gjorde det möjligt för klagandena att förstå kommissionens resonemang och därmed att formulera de grunder som anförts till stöd för deras talan om ogiltigförklaring. Tribunalen konstaterade bland annat att det i det omtvistade beslutet anges vilket kriterium som kommissionen planerade att tillämpa för att fastställa huruvida de omtvistade åtgärderna gav upphov till en fördel. ( 38 ) Det förklaras vidare hur kommissionen beräknade VLT‑avtalets och bilagans nettonuvärde. ( 39 ) Dessutom konstaterade tribunalen att det av det omtvistade beslutet framgår varför kommissionen ansåg att de två åtgärderna borde bedömas i ett sammanhang. I beslutet förklaras vidare att Tribunalen förklarade dessutom att höjningen av den ersättning som anges i VLT‑avtalet, som fastställdes i det åtagande som de grekiska myndigheterna gjorde den 7 augusti 2012, säkerställde att ersättningsnivån var tillräckligt hög för att en fördel inte skulle föreligga. Tribunalen konstaterade slutligen att det i det omtvistade beslutet även fastställdes vilken metod som skulle användas för att beräkna denna kompletterande ersättning.

69.

Mot bakgrund av ovanstående finner jag att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att kommissionen inte hade underlåtit att motivera sitt beslut eller åsidosatt klagandenas rätt till god förvaltning och effektivt domstolsskydd, trots att den icke-konfidentiella versionen av det omtvistade beslutet inte gav klagandena möjlighet att granska de ekonomiska uppgifterna respektive huruvida kommissionens beräkningar var korrekta.

70.

Överklagandet kan följaktligen inte heller vinna bifall såvitt avser den andra grunden.

71.

Klagandena har som tredje grund i huvudsak gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 107.1 FEUF när den fann att kommissionen hade rätt att göra en gemensam prövning av VLT‑avtalet och bilagan, trots att dessa två avtal, enligt klagandenas uppfattning, påverkar olika marknader, vilket det kan antas att en förhandsmarknadsanalys skulle ha visat.

72.

Kommissionen har gjort gällande att klagandenas tredje grund inte bör tas upp till sakprövning på grund av att klagandena saknar talerätt. Under alla omständigheter anser kommissionen, med stöd av OPAP, att det tredje yrkandet ska ogillas.

73.

Kommissionen har gjort gällande, vilket den även gjorde inför tribunalen, att klagandena, som har bestritt det omtvistade beslutet i sak, inte har kunnat visa att de direkt och personligen berörs av de anmälda åtgärderna.

74.

Klagandena verkar inte ifrågasätta att de i praktiken bestrider det omtvistade beslutet i sak, men har gjort gällande att eftersom tribunalen meddelade ett avgörande avseende sakfrågan i den fjärde grunden i första instans utan att först ha prövat frågan om upptagande till sakprövning, och detta avgörande är bindande för klagandena, har klagandena talerätt vad gäller bestridandet av den delen av domen. Klagandenas rätt att inge ett överklagande skulle annars vara oproportionellt begränsad enbart på grund av att tribunalen av processekonomiska skäl beslutade sig för att inte pröva deras talerätt.

75.

Jag kan i viss mån godta klagandenas argument att den metod som tribunalen tillämpade, det vill säga att pröva målet i sak utan att pröva talerätten (locus standi), kan försätta den rättssökande i en ogynnsam situation, särskilt i det fall domstolen finner att tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vad gäller slutsatserna om kärninnehållet i ogiltighetsförklaringsgrunden. ( 40 ) Av domstolens praxis följer dock likväl att rättegångshinder till följd av att klaganden saknar talerätt tillhör tvingande rätt och är något som domstolen kan och till och med ska pröva ex officio. ( 41 )

76.

Trots att klagandena har beretts möjlighet att bemöta kommissionens argument har de i sina argument inför domstolen inte visat på vilket sätt något av de kriterier som anges i artikel 263 fjärde stycket FEUF är uppfyllt i förevarande fall. Av kommissionens argument följer att klagandena har gjort gällande att de är direkta konkurrenter till OPAP, eftersom deras spelautomater påstås konkurrera med de videolotteriterminaler som omfattas av VLT‑avtalet. Det framgår att de inte har kunnat styrka detta förhållande och inte heller att de anmälda åtgärderna påtagligt skulle påverka varje enskild klagande. ( 42 )

77.

Eftersom jag delar kommissionens uppfattning att klagandena inte har visat att de har rätt att väcka talan mot sakinnehållet i det omtvistade beslutet, anser jag att det tredje yrkandet bör avvisas.

78.

För det fall domstolen inte delar min uppfattning kommer jag trots det att pröva det tredje yrkandet i sak.

79.

Den fråga som tas upp i det tredje yrkandet är huruvida tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att kommissionen hade rätt att bedöma VLT‑avtalet och bilagan tillsammans i syfte att fastställa huruvida det förelåg en fördel, utan att först ha definierat den eller de marknader som påverkas av dessa avtal. Enligt klagandena måste marknaden definieras i förväg, eftersom en gemensam bedömning av separata stödåtgärder, enligt artikel 107.1 FEUF, är tillåten endast om åtgärderna påverkar samma marknad.

80.

För att besvara den fråga som tas upp i det tredje yrkandet är det nödvändigt att undersöka begreppet ”fördel” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.

81.

Det är utrett att en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF inbegriper alla ekonomiska fördelar som det mottagande företaget inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden. ( 43 ) För att fastställa huruvida det föreligger en fördel måste kommissionen undersöka varje anmäld åtgärd i dess rätta sammanhang och beakta alla omständigheter i samband med den aktuella transaktionen. ( 44 )

82.

I punkterna 92 och 93 i den överklagade domen undersökte tribunalen i vilket sammanhang de anmälda åtgärderna antogs. Den fann bland annat att VLT‑avtalet och bilagan slutfördes under samma tidsperiod, att de hade samma syfte (att öka OPAP:s marknadsvärde inför dess framtida privatisering) och att de avgifter som OPAP skulle betala för beviljandet av de två kategorierna av ensamrätter skulle betalas vid samma tidpunkt. Tribunalen bekräftade därför kommissionens slutsats att det var lämpligt och nödvändigt att göra en gemensam bedömning av de anmälda åtgärderna, inom ramen för en enda anmälan.

83.

Klagandena förefaller inte bestrida att det ekonomiska sammanhanget är relevant för att fastställa huruvida det föreligger en fördel enligt artikel 107.1 FEUF. Däremot har klagandena emellertid gjort gällande att det är nödvändigt att göra en marknadsanalys innan ett beslut om huruvida en sådan gemensam bedömning är lämplig. Skälet till detta är att om en sådan marknadsanalys visar att de anmälda åtgärderna tillhör två olika marknader, måste en gemensam bedömning av åtgärderna uteslutas, eftersom en sådan kan dölja en fördel som erhålls genom en av åtgärderna. I förevarande fall skulle en gemensam bedömning av VLT‑avtalet och bilagan (som förmodas påverka två olika marknader) göra det möjligt för OPAP att sänka sina priser på den konkurrensutsatta VLT‑marknaden genom att ta ut överdrivet höga priser på den marknad som omfattar de 13 hasardspel som omfattas av bilagan, och på vilka OPAP innehar en exklusiv koncession.

84.

Kommissionen har påpekat att relevansen av en marknadsdefinition i mål som rör statligt stöd i första hand begränsas till fastställandet av huruvida en viss åtgärd snedvrider konkurrensen eller påverkar handeln mellan medlemsstater. ( 45 ) En marknadsdefinition kan dessutom ha betydelse för fastställandet av huruvida en åtgärd är selektiv. ( 46 ) Ingen av dessa två aspekter i samband med fastställandet av huruvida det föreligger statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF diskuteras i det omtvistade beslutet.

85.

Klagandenas argument för varför det i förevarande mål är viktigt att i förväg fastställa en marknadsdefinition är inte relevanta.

86.

Om OPAP, som klagandena har gjort gällande, skulle kunna använda sig av korssubventionering mellan två förmodat distinkta marknader skulle en sådan praxis enligt min mening inte påverka den separata eller gemensamma bedömningen av VLT‑avtalet och bilagan. Vad som skulle kunna göra en sådan tillämpning möjlig, om det visas att en sådan förekommer, är den omständigheten att OPAP redan har monopol på 13 hasardspel som omfattas av bilagan. Det pris som betalas för VLT‑avtalet är med andra ord inte kopplat till OPAP:s möjlighet att ta ut överdrivet höga priser i samband med driften av de hasardspel som omfattas av bilagan.

87.

Såsom tribunalen påpekade, lyckades klagandena inte att styrka sitt påstående att OPAP fritt kan höja priserna på de 13 hasardspel som omfattas av bilagan. Eftersom detta är en sakfråga, vilket kommissionen också har påpekat, är den inte föremål för domstolens prövning.

88.

Klagandena har dessutom gjort gällande att det ekonomiska sammanhanget måste definieras objektivt och att medlemsstaterna inte fritt kan avgöra en statlig stödåtgärds sammanhang. Klagandena har hävdat att Grekland anmälde VLT‑avtalet och bilagan i ett sammanhang för att maximera statens intäkter.

89.

Det är uppenbart att denna ståndpunkt saknar grund och inte kan godtas. Som kommissionen har påpekat påverkar en medlemsstat, i egenskap av den som har tagit initiativ till åtgärderna, med nödvändighet i vilket sammanhang åtgärderna antas. Det är medlemsstaten som bestämmer vilka åtgärder den önskar anta och som anmäler dessa till kommissionen. Det ankommer sedan på kommissionen att bedöma de anmälda åtgärderna med beaktande av samtliga deras egenskaper.

90.

Klagandena har inte anfört några andra rättsliga argument som skulle kunna ifrågasätta giltigheten av tribunalens slutsatser beträffande den gemensamma bedömningen av de anmälda åtgärderna. Jag anser därför att överklagandet inte heller kan vinna bifall såvitt avser den tredje grunden och att hela överklagandet följaktligen bör ogillas.

91.

Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen och OPAP har yrkat på ersättning för rättegångskostnaderna och klagandena har tappat målet.

92.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts förslår jag att domstolen ska