EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 23.5.2022
COM(2022) 228 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om de europeiska tillsynsmyndigheternas verksamhet
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 23.5.2022
COM(2022) 228 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om de europeiska tillsynsmyndigheternas verksamhet
1.INLEDNING
De tre europeiska tillsynsmyndigheterna – Europeiska bankmyndigheten (EBA), Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa) och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) inrättades 2011 som en följd av den globala finanskrisen som bröt ut 2008. Syftet var att bidra till att avhjälpa de brister i tillsynen som uppdagats i samband med finanskrisen och återupprätta förtroendet för EU:s finansmarknader.
Mer än tio år efter det att de europeiska tillsynsmyndigheterna inrättades visar de mycket övertygande resultat på dessa områden. De är nyckelaktörer för utformningen av den inre marknaden för kapital och finansiella tjänster genom att bidra till att genomföra EU:s lagstiftning på detta område och samordna de nationella tillsynsmyndigheternas arbete. De har också framgångsrikt tagit sig an nya uppgifter inom återhämtnings- och resolutionsramarna 1 . Mer nyligen har covid-19-krisen visat att det europeiska systemet för finansiell tillsyn fungerar väl, och de europeiska tillsynsmyndigheterna har varit en viktig del i detta.
De europeiska tillsynsmyndigheterna spelar även en viktig roll i den nuvarande geopolitiska situationen med Rysslands krig mot Ukraina, bland annat i genomförandet av sanktioner från EU:s finansmarknadsaktörer. De europeiska tillsynsmyndigheterna övervakar även hur EU:s finansinstitutioner påverkas av denna situation och följer noggrant utvecklingen på finansmarknaderna, särskilt energi- och livsmedelsmarknaderna samt råvaruderivatmarknaderna.
Under de senaste tio åren har de europeiska tillsynsmyndigheternas arbete inriktats på att skapa ett enhetligt regelverk för finansiella tjänster och främja enhetlighet i tillsynen. Viktiga framsteg har gjorts på detta område, men det krävs fortsatta och lämpligt riktade insatser för att främja en verklig kapitalmarknadsunion. EU:s finanssystem har flera centrum inom unionen, vilket ökar behovet av ett förbättrat enhetligt regelverk med ökad enhetlighet i tillsynen.
I detta sammanhang offentliggjorde kommissionen sin handlingsplan för kapitalmarknadsunionen 2 den 24 september 2020. I handlingsplanen åtar sig kommissionen att i) arbeta för ett förbättrat enhetligt regelverk för kapitalmarknaderna genom att bedöma behovet av ytterligare harmonisering av EU:s regler och ii) utvärdera vad som redan har uppnåtts när det gäller enhetlighet i tillsynen.
Enligt artikel 81 i de tre förordningarna om de europeiska tillsynsmyndigheterna 3 ska kommissionen göra en översyn av förordningarna. Översynen ska offentliggöras som en allmän rapport om resultaten av dessa myndigheters arbete samt förfarandena i förordningarna. Förutom det allmänna kravet på en översyn av de tre europeiska tillsynsmyndigheternas arbete innehåller Esma-förordningen 4 och EBA-förordningen 5 särskilda översynsklausuler.
Ändringarna av förordningarna om de europeiska tillsynsmyndigheterna trädde i kraft den 1 januari 2020 6 (2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna). Ändringarna påverkade bland annat befintliga verktyg för enhetlighet och bestämmelser om styrning. Ändringarna innebar även att Esma fick nya direkta tillsynsmandat 7 . Den första översynen efter dessa ändringar inriktas särskilt på om – och i så fall i vilken utsträckning – ändringarna har lett till förbättringar av EU:s finansiella tillsyn.
Kommissionen genomförde ett brett samrådsförfarande för att utarbeta denna rapport. Den genomförde ett riktat samråd, där det inkom 107 svar, och bad även de europeiska tillsynsmyndigheterna om återkoppling. Den anordnade dessutom ett offentligt evenemang och höll flera möten med intressenter. Kommissionen har offentliggjort en återkopplingsrapport 8 med en detaljerad sammanfattning av de svar som inkommit under samrådet. I stora drag ansåg deltagarna i samrådet att de europeiska tillsynsmyndigheterna hade bidragit på ett positivt sätt till i) finansiell stabilitet, ii) den inre marknadens funktion, iii) tillsynens kvalitet och enhetlighet, iv) stärkandet av den internationella samordningen av tillsynen, v) skyddet av konsumenter och investerare, vi) hållbar finansiering och vii) digital finansiering.
Många deltagare påpekade att det fortfarande var för tidigt att i) fullständigt bedöma de ändringar som överenskoms 2019 och trädde i kraft först tidigt 2020 och ii) överväga ytterligare ändringar med tanke på att de senaste ändringarna genomförts helt nyligen. Deltagarna nämnde även de extraordinära omständigheter som orsakats av covid-19-krisen som har krävt de europeiska tillsynsmyndigheternas uppmärksamhet, särskilt under stora delar av 2020. Trots dessa reservationer lämnade de flesta deltagarna ändå en bedömning. Återkopplingen om de ändringar som infördes genom översynen av de europeiska tillsynsmyndigheterna var i stort sett klart positiv, även om ett antal deltagare ansåg att det krävs fler ändringar. Svaren visade också att de skilda åsikter som framkom under 2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna fortfarande lever kvar. Det stora flertalet av deltagarna håller med om att de europeiska tillsynsmyndigheterna agerade korrekt under covid-19-krisen och att deras nuvarande befogenheter i stort sett har varit tillräckliga. Enligt återkopplingen verkar samordningen av myndigheterna fungera tillfredsställande. En del intressenter ansåg dock att myndigheternas tillsynsroll inte har utnyttjats till fullo.
I denna rapport sammanfattas resultaten från samrådet och andra kontakter med intressenter. Rapporten inriktas på de huvudsakliga områden som omfattades av översynen: i) enhetlighet i tillsynen, ii) styrning, iii) direkt tillsyn och iv) finansiering. Rapporten innehåller även ett avsnitt om det enhetliga regelverket, som kommissionen aviserade i sin handlingsplan för kapitalmarknadsunionen 2020.
2.ENHETLIGHET I TILLSYNEN
Bakgrund och slutsatser
Genom 2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna infördes ett antal ändringar för att stärka enhetligheten i tillsynen. De viktigaste nyheterna som införts i och med översynen är i) ett förstärkt förfarande för inbördes utvärdering, ii) unionens strategiska tillsynsprioriteringar och iii) en europeisk tillsynshandbok. Dessutom infördes uttryckliga regler för att vidareutveckla instrument som redan används av de europeiska tillsynsmyndigheterna, t.ex. skrivelser om att inte vidta åtgärder, samordningsgrupper samt frågor och svar.
I det riktade samrådet var deltagare både från myndigheter och finansbranschen mycket positivt inställda till de europeiska tillsynsmyndigheternas bidrag till att främja en gemensam tillsynskultur och enhetliga tillsynsmetoder. De flesta deltagare hade tämligen positiva åsikter om de senaste ändringarna 9 , men hävdade att det fortfarande är för tidigt att bedöma ändringarnas fullständiga effekter på tillsynsresultaten. De förklarade att de behövde mer tid på sig för att bilda sig en åsikt om huruvida ändringarna var tillräckliga för att uppnå enhetlighet i tillsynen.
De flesta deltagarna såg inget behov av att ändra eller komplettera de europeiska tillsynsmyndigheternas verktygslåda för att uppnå enhetlighet i tillsynen. Deltagarna påpekade att de europeiska tillsynsmyndigheterna inte har utnyttjat sina befintliga verktyg i fullständig utsträckning. En del deltagare nämnde de informella verktyg för enhetlighet i tillsynen som de europeiska tillsynsmyndigheterna har tagit fram, t.ex. Esmas gemensamma tillsynsåtgärder, och ansåg att de var ändamålsenliga 10 .
Deltagarna ansåg dock att det krävs ökade insatser för att nå målet för enhetlighet i tillsynen. De ansåg att lokala marknaders särdrag och olika rättsliga förutsättningar (t.ex. i civil-, handels- och bolagsrätt) var de största hindren för ökad enhetlighet i tillsynen. Sanktioner nämndes som det område där det finns mest utrymme för förbättringar när det gäller enhetligheten (de nationella myndigheterna bör t.ex. införa liknande sanktioner för liknande överträdelser av EU-lagstiftningen).
Många deltagare påpekade att förfarandet för frågor och svar har blivit långsammare och mindre effektivt. Deltagarna angav två orsaker till detta problem. För det första påpekade de att det var svårt att skilja mellan frågor som kräver tolkning av EU-rätten, och således måste besvaras av kommissionen. För det andra ansåg de att processen blivit långsammare eftersom kommissionen formellt måste anta ett beslut i denna frågekategori. Många deltagare påpekade också att villkoren för det nya förfarandet för skrivelser om att inte vidta åtgärder, som infördes genom 2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna, gjorde det mycket svårt att använda detta förfarande 11 . De konstaterade att eftersom skrivelser om att inte vidta åtgärder är icke-bindande kan marknadsaktörer inte lita på dem, eftersom det inte finns några garantier för att de nationella behöriga myndigheterna kommer att agera på ett harmoniserat sätt med anledning av sådana skrivelser. Vissa deltagare ansåg i stället att de europeiska tillsynsmyndigheterna borde kunna fatta beslut som tvingar de behöriga myndigheterna att under vissa omständigheter bortse från – eller inte tillämpa – en bestämmelse i unionsrätten. I fall där villkoren i skrivelser om att inte vidta åtgärder inte var uppfyllda medgav deltagarna dock att liknande resultat har nåtts med hjälp av andra verktyg, som nedprioriteringsförklaringar 12 , där de nationella behöriga myndigheterna uppmanas att inte prioritera åtgärder i samband med ett visst krav.
Kommissionens bedömning
De europeiska tillsynsmyndigheterna har genom att använda sin verktygslåda bidragit på ett viktigt sätt till att förbättra enhetligheten i tillsynen. Riktlinjer, rekommendationer och frågor och svar har visat sig vara särskilt ändamålsenliga för att beskriva och förklara det enhetliga regelverket för finansiella tjänster och marknader (det enhetliga regelverket), med målet att uppnå enhetliga tillsynsresultat. Den senaste tiden har de europeiska tillsynsmyndigheterna med rätta börjat inrikta sig på den praktiska tillämpningen och tillsynen av det enhetliga regelverket. Kommissionen välkomnar att de europeiska tillsynsmyndigheterna nu lägger större vikt vid regelefterlevnaden. Kommissionen välkomnar även det riskbaserade tillvägagångssättet för enhetlighet i tillsynen, där de europeiska tillsynsmyndigheterna väljer de frågor som arbetet bör inriktas på under de närmaste 1–2 åren 13 .
De europeiska tillsynsmyndigheterna använder överlag ändamålsenliga verktyg. Verktygen har även förbättrats genom 2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna. Trots att ändringarna trädde i kraft först 2020 kan vissa positiva effekter redan observeras på detta område. Det nya förfarandet för inbördes utvärdering visade sig till exempel vara ett ändamålsenligt granskningsverktyg för speciella fall när det första gången tillämpades i Wirecard-ärendet 14 . Kommissionen anser dock att en ad hoc-baserad inbördes utvärdering skulle kunna ha varit motiverad även i andra fall. Inbördes utvärderingar är dessutom resursintensiva och de europeiska tillsynsmyndigheterna bör därför noggrant överväga i vilka ärenden det är mest motiverat att tillämpa inbördes utvärderingar. De kan till exempel basera sina beslut på en inledande bedömning av var de negativa verkningarna av bristande enhetlighet i tillsynen är störst.
Kommissionen håller med om att de informella verktyg 15 som de europeiska tillsynsmyndigheterna har tagit fram kan vara effektiva för att främja enhetlighet. Ett exempel på detta är de gemensamma tillsynsåtgärder som Esma använder 16 . De är användbara för att skapa insyn och en gemensam tillsynskultur. De ger även ett helhetsperspektiv på branschpraxis och tillsynen av denna inom EU. Om tillämpningen av dessa informella verktyg uppenbarar brister bör sådana resultat under idealiska förhållanden leda till att de nationella tillsynsmyndigheterna ingriper och vidtar åtgärder.
Det finns dock utrymme för förbättringar. För det första används de verktyg som finns tillgängliga inte till fullo för att hantera skillnader i tillsynen. Förfarandet vid överträdelser av unionsrätten används till exempel mycket sällan, vilket Europeiska revisionsrätten har påpekat i två färska granskningar 17 . Verktygen bör dessutom tillämpas över hela linjen. Vissa intressenter har till exempel påpekat att ökad enhetlighet skulle vara önskvärt i genomförandet av lagstiftningen i allmänhet och när det gäller sanktioner i synnerhet 18 . Deltagarna i samrådet är dock medvetna om att det finns vissa begränsningar för vad som kan uppnås på detta område, vilket beror på i) begränsad harmonisering av sanktioner och ii) medlemsstaternas olika rättssystem.
Med hänsyn till återkopplingen från samrådet om att det behövs mer tid för att fullständigt bedöma effekterna av de nyligen genomförda ändringarna kommer kommissionen i detta skede inte att föreslå ändringar av förordningarna om de europeiska tillsynsmyndigheterna för att stärka enhetligheten i tillsynen. Kommissionen kommer i stället att fortsätta att uppmuntra de europeiska tillsynsmyndigheterna att använda befintliga instrument på bästa sätt.
Kommissionen kommer dessutom att överväga riktade förbättringar för att främja enhetlighet i tillsynen i sektorslagstiftning. Syftet med detta är att åtgärda specifika brister som kommissionen har identifierat eller kan identifiera på vissa områden av finansmarknaderna. I detta syfte har kommissionen nyligen föreslagit riktade ändringar, bland annat
-förslaget om ändring av Solvens II-reglerna 19 , som innehåller ett förslag om att stärka Eiopas roll i komplexa gränsöverskridande fall där de berörda tillsynsmyndigheterna inte lyckas komma fram till en gemensam uppfattning på en samarbetsplattform 20 ,
-förslaget om en översyn av AIFM-direktivet 21 , som innehåller ett förslag om att Esma ska få i uppgift att genomföra inbördes utvärderingar och granska anmälningar om betydande delegeringsarrangemang så att tillsynsmyndigheterna får en bättre översikt av marknadspraxis,
-strategin för tillsynsdata 22 , som syftar till att förbättra konsekvensen och driftskompatibiliteten i EU:s system för tillsynsrapportering (vilket även kommer att underlätta samordning mellan tillsynsmyndigheterna och bidra till enhetlighet i tillsynen),
-förslaget om det sjätte kapitalkravsdirektivet 23 , som syftar till att harmonisera sanktionsbefogenheter och införa efterlevnadsverktyg (t.ex. vite) för de europeiska tillsynsmyndigheterna.
I förekommande fall kommer kommissionen även att fortsätta att föreslå riktade ändringar i kommande översyner av sektorslagstiftning för att lösa specifika problem.
Vad gäller förfarandet för frågor och svar är det kommissionen, inte de europeiska tillsynsmyndigheterna, som är behörig att utfärda (icke-bindande) tolkningar av unionsrätten, Kommissionen noterar dock återkopplingen från intressenterna och kommer tillsammans med de europeiska tillsynsmyndigheterna att fortsätta sitt arbete med att anpassa förfarandet i praktiken. Kommissionen konstaterar att frågor och svar ofta är ett användbart verktyg för att klargöra lagstiftningens olika aspekter, men att intressenter ibland utnyttjar det för att få vägledning i sina egna mycket specifika situationer som inte nödvändigtvis är av allmänt intresse.
Även om kommissionen tar hänsyn till de betänkligheter som intressenter har gett uttryck för, anser den att det behövs mer tid för att bedöma hur ändamålsenliga de nya bestämmelserna är när det gäller skrivelser om att inte vidta åtgärder (och de eventuella fall då dess kan användas) innan den överväger om bestämmelserna behöver anpassas ytterligare. Vissa intressenter vill dock att bestämmelsernas räckvidd och effekt utökas, vilket eventuellt strider mot de allmänna principerna i unionsrätten. I detta avseende har kommissionen nyligen förslagit lösningar för att säkerställa att vissa bestämmelser i unionsrätten inte ska gälla under vissa omständigheter, t.ex. enligt Mifir-förslaget 24 , i syfte att från fall till fall skapa den flexibilitet i ramverket som dessa intressenter efterfrågar.
Mer generellt uppmanar kommissionen de europeiska tillsynsmyndigheterna att överväga ytterligare förbättringar som kan göras på kort sikt och inte skulle kräva ändringar i lagstiftningsramen. I detta sammanhang framförde intressenterna ett antal idéer under samrådet. Kommissionen anser att följande förslag är värda att överväga närmare.
-Insynen i hur reglerna tillämpas i EU skulle kunna ökas. De europeiska tillsynsmyndigheterna skulle till exempel kunna ta fram ett webbaserat verktyg för att göra det möjligt för alla intressenter att anmäla fall av inkonsekvens i tillsynen.
-Verktygen för enhetlighet i tillsynen kunde inriktas mer på efterlevnadsaspekter för att främja en konsekvent tillämpning av efterlevnadsåtgärder, även sanktioner. Detta skulle även kunna uppnås genom att de europeiska tillsynsmyndigheterna samlar in omfattande uppgifter om efterlevnadsfall i EU.
-De behöriga myndigheterna kunde ges möjlighet att genomföra ad hoc-baserade inbördes utvärderingar i ärenden som kan få viktiga konsekvenser för tillsynen. Dessa bedömningar skulle i större utsträckning kunna användas som ett ”efterhandsverktyg”. Inbördes utvärderingar kräver stora resurser. En ökad fokusering på brådskande eller oförutsedda tillsynsproblem skulle därför kunna effektivisera de inbördes utvärderingarna.
-Varje europeisk tillsynsmyndighet har tagit fram egna informella verktyg för enhetlighet i tillsynen enligt sina metoder. Detta beror på de olika regelverk som styr de europeiska tillsynsmyndigheterna. Kommissionen håller med intressenterna om att dessa verktyg har visat sig vara mycket ändamålsenliga och uppmanar de europeiska tillsynsmyndigheterna att fortsätta använda dessa informella instrument. De europeiska tillsynsmyndigheterna bör dock även undersöka om de kan använda informella verktyg som tagits fram av andra tillsynsmyndigheter.
-Mer systematiska diskussioner om tillsynsärenden mellan de nationella myndigheterna skulle kunna främja konsekventa tillsynsresultat i jämförbara situationer. Kommissionen uppmanar de europeiska tillsynsmyndigheterna att utarbeta kriterier för att välja tillsynsärenden som kan vara relevanta för sådana diskussioner. De europeiska tillsynsmyndigheternas diskussioner skulle dessutom kunna bli mer värdefulla om sådana ärenden sammanställs och görs tillgängliga för de nationella behöriga myndigheterna.
3.STYRNING, GEMENSAMMA ORGAN, INTRESSENTERS DELTAGANDE OCH OBEROENDE I TILLSYNSVERKSAMHETEN
Bakgrund och slutsatser
a)De europeiska tillsynsmyndigheternas styrning
Under den senaste översynen av de europeiska tillsynsmyndigheterna föreslog kommissionen långtgående ändringar för att öka deras oberoende gentemot de nationella behöriga myndigheterna när det gäller vissa uppgifter. Det viktigaste argumentet för dessa förslag var att de europeiska tillsynsmyndigheterna skulle kunna använda några av sina verktyg i större utsträckning genom att låta vissa beslut fattas av ett organ med en viss grad av oberoende gentemot de myndigheter verktygen tillämpas på. Detta tillvägagångssätt diskuterades intensivt under lagstiftningsförfarandet. Den text som slutligen antogs av medlagstiftarna nådde inte upp till kommissionens ursprungliga ambitioner. Trots detta infördes förbättringar inom de viktigaste områdena (dvs. överträdelser av unionsrätten 25 , intressekonflikter och ordförandens funktioner).
Under samrådet påpekade de allra flesta myndigheterna att europeiska tillsynsmyndigheter är ”medlemsstyrda” organisationer där besluten fattas av nationella företrädare i tillsynsstyrelsen som är det högsta beslutsorganet. Flertalet branschföreträdare ansåg att de europeiska tillsynsmyndigheternas nuvarande styrningsarrangemang säkerställer objektivitet, oberoende och effektivitet i deras arbete och beslutsfattande. Flera intressenter (ett fåtal myndigheter, några branschföreträdare, akademiker och icke-statliga organisationer) föredrog dock styrningsarrangemang som är mer oberoende i förhållande till de nationella tillsynsmyndigheterna. Dessa intressenter ansåg att de begränsade ändringar som infördes i och med 2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna inte var tillräckliga för att lösa situationer där beslut fattas av företrädare för nationella tillsynsmyndigheter, eftersom deras beslut kan styras mer av nationella än av europeiska intressen.
Intressenterna ansåg att de senaste ändringarna av styrningen hade förbättrat de europeiska tillsynsmyndigheternas beslutsprocesser 26 . Några deltagare ansåg att ändringarna till följd av 2019 års översyn hade bidragit till i) snabbare beslutsprocesser, ii) en mer begränsad risk för intressekonflikter och iii) ytterligare opartiskhet och insyn.
Åsikterna går fortfarande isär när det gäller omröstningsförfaranden. Detta framgår tydligt av ett svar som inkom från en företrädare för den offentliga sektorn i en mindre medlemsstat, som ville att fler beslut ska fattas enligt principen ”en röstberättigad ledamot, en röst”. En annan deltagare från den offentliga sektorn i en medlemsstat med en stor finansmarknad föreslog stärkt inflytande för de medlemsstater som påverkas mest av de europeiska tillsynsmyndigheternas individuella beslut. Ett fåtal deltagare föreslog att de europeiska tillsynsmyndigheternas ordförande skulle få rätt att rösta om alla slags beslut (för närvarande kan ordföranden inte rösta i beslut som fattas med kvalificerad majoritet).
Det rådde också skilda åsikter i frågan om huruvida kravet på dubbel majoritet för omröstningar i Europeiska bankmyndigheten skulle lämnas oförändrat (det krävs enkel majoritet för deltagande nationella behöriga myndigheter som inte deltar i bankunionen). Å ena sidan ansåg deltagarna att kravet på dubbel majoritet ledde till en omotiverad övervikt för medlemsstater som inte deltar i den gemensamma tillsynsmekanismen, som skulle öka ytterligare när fler medlemsstater ansluter sig till bankunionen. Å andra sidan påpekade vissa myndigheter (inte bara myndigheter från medlemsstater som inte deltar i bankunionen) i) att kravet på dubbel majoritet är ett viktigt krav för EU:s sammanhållning, och ii) att de anser att detta krav är en garanti för en välavvägd och proportionerlig representation av medlemsstaterna, både inom och utanför bankunionen.
Några deltagare erinrade även om behovet av en riktad ändring av styrningen av Europeiska bankmyndigheten för att säkerställa en mer konsekvent uppdelning mellan myndighetens resolutions- och tillsynsfunktioner.
Flera deltagare efterfrågade även ändringar av styrningen av Esma när det gäller direkt tillsyn. De föreslog att Esma, i stället för att låta tillsynsstyrelsen besluta i alla sådana frågor, borde i) anförtro sådana beslut till oberoende tillsynsstyrelse eller en kommitté liknande övervakningskommittén för centrala motparter, eller ii) i högre grad använda sig av sina delegationsbefogenheter för att avlasta tillsynsstyrelsen så att den inte behöver fatta dagliga tillsynsbeslut.
Förutom återkopplingen från samrådet kan andra källor vara till nytta för att bedöma de europeiska tillsynsmyndigheternas styrning. En sådan källa är Europeiska revisionsrättens särskilda rapport 27 om EU:s insatser för att bekämpa penningtvätt. Rapporten lyfter fram att de centrala bristerna i EBA:s styrning kvarstår trots att den reviderade EBA-förordningen föreskriver vissa ändringar av förfarandet vid överträdelser av unionsrätten. Revisionsrätten påpekar dessutom i en nyligen offentliggjord särskild rapport om investeringsfonder att Esma har svårt att använda sina verktyg på ett ändamålsenligt sätt, bland annat på grund av sin egen styrningsstruktur och sitt beroende av de nationella behöriga myndigheternas samarbete.
b)Gemensamma organ
Samtliga deltagare i samrådet ansåg att de europeiska tillsynsmyndigheternas två gemensamma organ (dvs. överklagandenämnden och den gemensamma kommittén) var effektiva mekanismer för att säkerställa samsyn och sektorsövergripande samarbete. Vissa intressenter påpekade dock att den gemensamma kommittén inte utnyttjas i fullständig utsträckning i ärenden där de europeiska tillsynsmyndigheterna har ett gemensamt mandat (t.ex. deras nya mandat att främja oberoende i tillsynsverksamheten). Ett fåtal deltagare ansåg att den gemensamma kommitténs beslutsprocess var för besvärlig, eftersom de beslut som fattas av kommittén måste godkännas av de tre europeiska tillsynsmyndigheternas styrelser.
c)Intressenters deltagande
Intressenterna tillfrågades även om sitt deltagande i de europeiska tillsynsmyndigheternas arbete och vad myndigheterna hade gjort för att säkerställa intressenternas deltagande. De flesta myndigheterna och ett fåtal branschföreträdare ansåg att den nuvarande ramen fungerar väl och att intressenterna tillfrågas i tillräcklig utsträckning. De flesta branschföreträdarna framhöll att de europeiska tillsynsmyndigheterna borde öka samarbetet och dialogen med branschen och ha en mer öppen och pragmatisk inställning 28 . Flera branschföreträdare nämnde problemet med att tidsfristerna för att lämna återkoppling är för korta när de europeiska tillsynsmyndigheterna genomför samråd.
d)Oberoende i tillsynsverksamheten
I och med 2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna infördes ett nytt ansvar för de europeiska tillsynsmyndigheterna: att främja och övervaka de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende. De europeiska tillsynsmyndigheterna har nyligen offentliggjort sina första rapporter om de berörda myndigheternas oberoende inom sina respektive sektorer 29 .
De flesta deltagarna i samrådet var positivt inställda till de europeiska tillsynsmyndigheternas nya ansvarsuppgift att främja oberoende i tillsynsverksamheten. Vissa myndigheter påpekade att den nya ansvarsuppgiften möjliggör expertbedömningar av enheter som är insatta i de funktioner som utförs av nationella behöriga myndigheter. Dessa myndigheter ansåg även att i) oberoende är en nödvändig förutsättning för ändamålsenlig tillsyn, ii) den nya ansvarsuppgiften skulle kunna bidra till ökad harmonisering när det gäller oberoende i tillsynsverksamheten och iii) de europeiska tillsynsmyndigheterna kunde bidra med värdefulla insikter vid jämförelser av situationen för oberoende i tillsynsverksamheten i EU.
En del deltagare från finansbranschen ansåg att nationella tillsynsmyndigheters oberoende är avgörande för att säkerställa tillsynens legitimitet och trovärdighet. Ett forskningsinstitut påpekade att nationella tillsynsmyndigheters oberoende borde regleras enhetligt i EU genom ändringar i relevant lagstiftning på finansområdet.
Kommissionens bedömning
Kommissionen håller med om att ändringarna i 2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna är ett steg i rätt riktning som generellt bör ha en positiv inverkan på styrningen av de europeiska tillsynsmyndigheterna. Trots dessa ändringar anser kommissionen dock fortfarande att nationella intressen ges alltför stor vikt i styrningssystemet för de europeiska tillsynsmyndigheterna, eftersom besluten fattas individuellt av de 27 nationella tillsynsmyndigheterna, och att styrningssystemet därför inte alltid ger optimala resultat. Styrningssystemet gör det ibland svårt för de europeiska tillsynsmyndigheterna att på lämpligt sätt använda de verktyg för enhetlighet som de förfogar över. Denna åsikt bekräftas av revisionsrättens slutsatser och får stöd av svar på samrådet, särskilt från den akademiska världen, konsumentgrupper och ett begränsat antal intressenter inom branschen samt myndigheter. Kommissionen anser dock att det har gått för kort tid sedan de senaste ändringarna trädde i kraft i praktiken för att avgöra om ytterligare ändringar är motiverade. Återkopplingen från samrådet visar tydligt att intressenterna generellt sett inte stöder ytterligare lagstiftningsändringar för närvarande. Kommissionen kommer därför inte att föreslå ytterligare ändringar i detta skede. Den kommer dock noggrant att övervaka detta viktiga område och överväga ytterligare åtgärder.
Utifrån förslagen från samrådet kommer kommissionen även att överväga behovet av en riktad ändring av styrningen av Europeiska bankmyndigheten för att säkerställa en mer konsekvent uppdelning mellan myndighetens resolutions- och tillsynsfunktioner. Kommissionen kommer även att överväga huruvida normer för oberoende bör införas i framtida översyner av sektorslagstiftningen. I detta sammanhang har kommissionen i det bankpaket som antogs i oktober 2021 30 redan föreslagit operativa bestämmelser för principen om de behöriga myndigheternas oberoende.
De europeiska tillsynsmyndigheterna kan dessutom relativt snabbt genomföra vissa förbättringar som föreslogs av intressenterna under samrådet. Kommissionen uppmanar de europeiska tillsynsmyndigheterna att överväga följande förslag.
-De europeiska tillsynsmyndigheterna bör förbättra insynen när det gäller tidpunkten för och innehållet i de beslut som fattas av tillsynsstyrelserna genom att offentliggöra den del av deras dagordningar som rör tillsynsfrågor. För tillsynsfrågor bör en preliminär tidsplan offentliggöras var sjätte månad, så att intressenterna kan planera för samråd i god tid.
-Där så redan inte är fallet kan de europeiska tillsynsmyndigheterna ytterligare öka sitt samarbete med intressenterna i en löpande dialog, utöver de dialoger som redan förs med intressentgrupperna.
-För att öka effektiviteten uppmanas de europeiska tillsynsmyndigheterna att överväga ytterligare möjligheter att delegera dagliga tillsynsbeslut till enheter som står under direkt övervakning av kommittéerna, eller till ordföranden.
-De europeiska tillsynsmyndigheterna får alltfler sektorsövergripande uppgifter, vilket innebär att de gemensamma kommittéerna har blivit mer relevanta. Mot bakgrund av denna utveckling uppmanas de europeiska tillsynsmyndigheterna att överväga önskvärda ändringar av ramen i framtiden för att säkerställa tillräckliga resurser och förbättra beslutsprocessen. Kommissionen uppmanar de europeiska tillsynsmyndigheterna att inkomma med sina förslag till kommissionen senast vid utgången av 2023.
-De europeiska tillsynsmyndigheterna uppmanas att göra ytterligare framsteg i sin nya uppgift att övervaka och främja oberoende i tillsynsverksamheten genom att vidareutveckla principerna för oberoende (dvs. operativt, finansiellt och personligt oberoende samt ansvarighet och transparens). De uppmanas likaså att ta fram sektorsövergripande kriterier för oberoende i tillsynsverksamheten i EU. De bör därefter bedöma i vilken utsträckning kriterierna är uppfyllda, och därmed gå ett steg längre än de egenbedömningar som behöriga myndigheterna hittills har gjort.
4.DIREKT TILLSYN
Bakgrund och slutsatser
I och med 2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna fick Esma direkt tillsynsansvar på följande områden: i) Administratörer av kritiska referensvärden för EU och tredjeländer. ii) Leverantörer av datarapporteringstjänster. Dessa utökade direkta tillsynsbefogenheter träder i kraft från och med den 1 januari 2022. Sedan januari 2020 har Esma även nya tillsynsbefogenheter enligt Emir 2.2-ramen 31 med avseende på centrala motparter från tredjeland.
I oktober 2020 uppmanade Europaparlamentet kommissionen att överväga att gradvis ge Esma fler direkta tillsynsbefogenheter, bland annat direkt tillsyn över vissa marknadssegment, t.ex. i) centrala motparter i EU, ii) värdepapperscentraler och iii) den gemensamma europeiska kontaktpunkten 32 .
De flesta deltagarna i samrådet var tämligen positivt inställda till Esmas tillsynsbefogenheter och myndighetens arbete med att övervaka kreditvärderingsinstitut och transaktionsregister. De påpekade dock att det fanns utrymme för förbättringar, särskilt i fråga om kommunikation och transparens. Deltagarna ansåg t.ex. att det fanns behov av i) närmare samarbete mellan Esma, de nationella behöriga myndigheterna och transaktionsregistren och ii) mer regelbundna bilaterala möten mellan tillsynsmyndigheten och den enhet som står under tillsyn.
Vad gällde den framtida omfattningen av direkt tillsyn såg merparten av deltagarna inget behov av ytterligare centralisering av de europeiska tillsynsmyndigheternas tillsynsbefogenheter, åtminstone inte i nuläget. Dessa deltagare hävdade att i) de flesta kapitalmarknadsaktörer även i fortsättningen bör stå under de nationella behöriga myndigheternas tillsyn eftersom dessa myndigheter finns närmare aktörerna och har lokal kunskap, ii) de europeiska tillsynsmyndigheterna har inrättats som medlemsstyrda organisationer i syfte att förbättra enhetligheten i tillsynen mellan de nationella behöriga myndigheterna och iii) subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna innebär att det inte är nödvändigt med en ytterligare centralisering av befogenheterna. Andra deltagare, både från myndigheter och från branschen, ansåg dock att direkt tillsyn bör övervägas inom särskilda områden av kapitalmarknaden där sådan tillsyn skulle ge mervärde. Direkt tillsyn bör övervägas för
-ESG-värderingsinstitut (värderingsinstitut som ger betyg på risker avseende miljö, samhällsansvar och bolagsstyrning), leverantörer av ESG-data och hållbarhetsrelaterade leverantörer,
-Europaomfattande marknadsinfrastrukturer, t.ex. centrala motparter i EU.
Flera myndigheter ansåg att beslutet att tilldela de europeiska tillsynsmyndigheterna direkta tillsynsbefogenheter bör bygga på bevis och en uppsättning tydliga kriterier.
Kommissionens bedömning
I linje med handlingsplanen för kapitalmarknadsunionen kommer kommissionen att överväga att föreslå att de europeiska tillsynsmyndigheterna ges direkta tillsynsmyndigheter om det finns indikationer på att tillsynsstrukturen är otillräcklig för den önskade marknadsintegreringsnivån. Kommissionen kommer att noggrant bedöma denna fråga när den ser över den berörda sektorslagstiftningen.
I linje med detta har kommissionen redan tagit med mandat för direkt tillsyn avseende EBA och Esma och tillsynsansvar för de tre europeiska tillsynsmyndigheterna i tre nyligen framlagda lagstiftningsförslag som är under förhandling (förordningen om marknader för kryptotillgångar 33 , förordningen om digital operativ motståndskraft för finanssektorn 34 och förslaget om europeiska gröna obligationer 35 ).
Kommissionen 36 undersöker även möjligheter att hantera den risk för den finansiella stabiliteten som centrala motparter etablerade i Förenade kungariket utgör. Kommissionen har för avsikt att lägga fram förslag till åtgärder under årets lopp för att göra centrala motparter etablerade i EU mer attraktiva, bland annat genom att se över EU:s tillsynssystem för centrala motparter. I detta sammanhang genomförde kommissionen nyligen ett riktat samråd om översynen av ramen för central clearing i EU 37 .
Kommissionen kommer även att överväga möjligheten att införa olika tillvägagångssätt för direkt tillsyn som en möjlig väg framåt på området för direkt tillsyn. Ett sådant tillvägagångssätt skulle kunna vara ”nav- och ekermodellen”, där de nationella behöriga myndigheterna fortsätter att spela en viktig roll och använder sina kunskaper om nationella särdrag hos marknader och rättssystem till nytta för en central tillsynsmyndighet. Så är redan fallet med den metod som används i den gemensamma tillsynsmekanismen och förslaget till förordning om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism 38 .
5.DET ENHETLIGA REGELVERKET OCH DE EUROPEISKA TILLSYNSMYNDIGHETERNAS VERKSAMHET
Bakgrund och slutsatser
Ett ”förstärkt enhetligt regelverk” avser mer omfattande och där så är lämpligt mer detaljerade regler på olika nivåer i EU:s lagstiftning och riktlinjer. När det gäller väsentliga inslag innebär detta att fler EU-regler fastställs på nivå 1, dvs. i form av förordningar och direktiv. För icke-väsentliga delar innebär detta att fler EU-regler fastställs genom delegerade akter eller genomförandeakter på nivå 2. Ytterligare vägledning och klargöranden kan också ges i form av riktlinjer eller frågor och svar som de europeiska tillsynsmyndigheterna utfärdar på nivå 3. Dessutom kan ökad harmonisering uppnås genom direkt tillämpliga förordningar på nivå 1 (i stället för direktiv) för framtida sektorslagstiftning eller befintlig lagstiftning som ska ses över. Förordningar kan vara ett bättre val än direktiv i detta fall, eftersom direktiv innebär att medlemsstaterna vanligen får välja hur de ska införliva det i sin nationella lagstiftning. Ökad harmonisering kan även genomföras i form av olika grader av harmonisering av antingen förordningar eller direktiv, eller genom att tillåta färre undantag från harmoniserade regler.
Avvägningen mellan nivå 1 och nivå 2 är också kopplad till den bredare frågan om hur man bör gå till väga för att öka kvaliteten hos lagstiftningsförfarandena och göra dem snabbare och mer anpassningsbara, vilket är särskilt relevant för sektorer som genomgår snabba omvandlingar.
a)Stärkt harmonisering i rättsakter
Samrådet visade att det inte finns ett starkt stöd bland intressenterna för en framtida mer långtgående harmonisering av sektorslagstiftning på nivå 1. Det fanns dock ett visst stöd för ökad harmonisering av reglerna om gränsöverskridande tillhandahållande av tjänster.
b)Underlätta tillämpningen av harmoniserad lagstiftning genom delegerade akter eller genomförandeakter
Under de senaste åren har det uppstått situationer i lagstiftningen om finansiella tjänster där marknadsaktörer och tillsynsmyndigheter har varit tvungna att börja tillämpa rättsakter trots att några av de relevanta delegerade akterna och genomförandeakterna 39 med tekniska standarder för tillsyn eller bestämmelser om genomförande av sådana standarder ännu inte hade antagits vid den tidpunkten. Många intressenter har påpekat att detta kan vara ett stort problem i vissa fall.
Kommissionens bedömning
a)Stärkt harmonisering i rättsakter
Intressenterna uttryckte inte stöd för ökad harmonisering i form av fler EU-regler eller mer detaljerade EU-regler på nivå 1 eller 2. Kommissionen har därför inte för avsikt att se över EU:s befintliga lagstiftning om finansiella tjänster i det enda syftet att införa mer detaljerade regler på nivå 1 eller upphäva bestämmelser som ger handlingsutrymme på nationell nivå. När kommissionen ser över eller föreslår lagstiftning kommer den dock att bedöma effekterna av att eventuellt införa mer detaljerade regler och begränsa graden av handlingsutrymme på nationell nivå i sektorslagstiftning på nivå 1. För direktiv kommer bedömningen även att omfatta följderna av att omvandla direktiv till förordningar.
När det gäller behovet av att säkerställa att EU-lagstiftningen förblir framtidssäkrad och enkelt kan anpassas till den allt snabbare tekniska utvecklingen och marknadsutvecklingen, är det viktigt att medlagstiftarna, när det är möjligt och lämpligt, fastställer allmänna principer på nivå 1 och mer detaljerade regler på nivå 2. På så sätt blir det möjligt att reagera mer skyndsamt på snabba förändringar på marknaden.
b)Underlätta tillämpningen av harmoniserad lagstiftning genom delegerade akter eller genomförandeakter
Rättsakter på nivå 1 innehåller alla väsentliga delar av lagstiftning som styr ett visst område eller en viss sektor, eftersom endast icke-väsentliga delar kan delegeras till kommissionens administrativa beslutsprocess. Det är därför i princip möjligt att tillämpa en rättsakt även i avsaknad av relevanta akter på nivå 2. Det blotta faktum att de principer som fastställs i en rättsakt efterlevs innebär inte nödvändigtvis att lagstiftningen ger alla resultat som den utformades för. Så är i synnerhet fallet med rapporteringskraven. Om det saknas genomförandeakter med mallar sker rapporteringen i fritt format, vilket äventyrar samstämmigheten och jämförbarheten. I dessa situationer kan rapportering i fritt format även komplicera tillsynsmyndigheters och investerares tolkning av uppgifterna innan de aktuella genomförandeakterna finns tillgängliga.
Detta problem beror på att det uppstår en spänning mellan två aspekter.
Den första aspekten är att det i sig tar tid att utarbeta rättsakter på nivå 2. I vissa fall tar det lång tid för de europeiska tillsynsmyndigheterna att till exempel utarbeta förslag till tekniska standarder för tillsyn och genomföra tekniska standarder på grund av deras komplexa och tekniska natur. De europeiska tillsynsmyndigheterna genomför även omfattande samråd med intressenterna och måste ta hänsyn till interna antagandeförfaranden. Efter detta steg har de europeiska tillsynsmyndigheterna och kommissionen tekniska diskussioner som också tar tid innan antagandeförfarandet faktiskt inleds. Efter kommissionens antagande granskar medlagstiftarna vissa akter på nivå 2, t.ex. kommissionens delegerade akter och tekniska standarder för tillsyn, vilket kan ta flera månader. Kommissionen kan dock inte påskynda förfarandet genom att be de europeiska tillsynsmyndigheterna att börja arbeta med akter på nivå 2 innan lagstiftningen på nivå 1 har antagits, eftersom de relevanta befogenheterna ännu inte har fastställts vid den tidpunkten.
Den andra aspekten är att medlagstiftarna när de enas om de allmänna principerna kan föreskriva en kort tidsfrist för ikraftträdande av rättsakter på nivå 1. Syftet med detta är att snabbt uppnå det politiska målet i fråga, men det innebär samtidigt att det är mycket svårt att slutföra nivå 2-akterna till samma datum.
Kommissionen och de europeiska tillsynsmyndigheterna lättar redan på marknadsaktörernas börda genom att ge dem stor insyn i arbetet med tekniska råd och tekniska standarder. På så sätt kan marknadsaktörerna börja förbereda sig utifrån utkast. Utkast har dock inget rättsligt värde och kommissionen kan ändra tekniska standarder (eller andra nivå 2-akter) i ett senare skede till följd av krav från medlagstiftarna i granskningsförfarandet. Om ändringarna är väsentliga måste kommissionen återsända utkast till tekniska standarder till de europeiska tillsynsmyndigheterna för ytterligare arbete. Det finns därför gränser för hur stor nytta intressenterna har av tidigare offentliggjorda utkast till tekniska standarder, eftersom även små ändringar kan kräva anpassningar.
Kommissionen är medveten om att vissa bestämmelser i rättsakter kan vara svåra att tillämpa innan de aktuella delegerade akterna eller genomförandeakterna har antagits. Den kommer att arbeta för att öka medvetenheten om detta problem, både med medlagstiftarna och med de europeiska tillsynsmyndigheterna. Kommissionen erinrar om att några av dessa svårigheter tidigare har avhjälpts genom ändringar av den aktuella huvudsakliga rättsakten för att skjuta upp tillämpningen. Kommissionen kommer även i fortsättningen att i förekommande fall inhämta informell förhandsinformation från de europeiska tillsynsmyndigheterna om preliminära tidpunkter för planerade nivå 2-akter för att om så är lämpligt beakta denna information i lagstiftningsförfarandet.
6.FINANSIERING
Bakgrund och slutsatser
De europeiska tillsynsmyndigheternas budget bygger på ett bidrag på 60 % från de nationella behöriga myndigheterna och ett bidrag på 40 % från EU-budgeten. För Esma är fördelningen något annorlunda eftersom enheter som står under Esmas direkta tillsyn även betalar tillsynsavgifter till denna myndighet. Kommissionens förslag i 2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna om att ändra finansieringssystemet vann inte stöd från medlagstiftarna, och finansieringsreglerna har därför inte ändrats.
Det stora flertalet av deltagarna i samrådet ansåg att finansieringsbestämmelserna är lämpliga och ger de europeiska tillsynsmyndigheterna tillräckliga resurser för sitt arbete. Vissa myndigheter ansåg att fördelningen av finansieringsbidragen på 40 %/60 % är lämplig. De menade att det var rättvist och lämpligt att finansieringen huvudsakligen baserades på offentliga bidrag eftersom de europeiska tillsynsmyndigheterna främst utför en offentlig funktion. En del myndigheter, de flesta från små länder, ansåg att finansieringsandelen från EU:s budget kunde ökas.
Deltagarna från finansbranschen ansåg att den nuvarande finansieringsmodellen är lämplig eftersom i) tillsynsuppgifter bör finansieras från EU-budgeten och ii) uppgifter som rör enhetlighet i tillsynen bör finansieras av de nationella behöriga myndigheterna, eftersom de direkt drar nytta av detta och tillsyn i första hand är statens ansvar. Deltagare från finansbranschen påpekade dessutom att den nuvarande finansieringsmodellen ger Europaparlamentet befogenhet att utöva budgetkontroll över de europeiska tillsynsmyndigheterna för den del av deras budget som finansieras från EU:s allmänna budget, vilket säkerställer ansvarsutkrävande.
Trots den generellt positiva bedömningen har vissa problem identifierats när det gäller de avgifter som tas ut av de enheter som står under tillsyn för att täcka kostnaderna för Esmas mandat för direkt tillsyn. En myndighet hävdade att EU bör stå för den ökade finansieringen av mandat för direkt tillsyn i stället för en höjning av avgifterna från enheter som står under tillsyn. Under samrådet tog Esma upp 40 problemet med bristande flexibilitet i avgiftssystemet, som innebär att Esma inte kan omfördela medel på grundval av identifierade risker. För vissa direkta tillsynsuppgifter är det dessutom få eller sannolikt få enheter som står under tillsyn 41 . Detta kan leda till att små enheter får betala höga avgifter, eftersom avgifterna enligt sektorslagstiftningen ska täcka alla kostnader som uppstår under tillsynen.
Kommissionens bedömning
I linje med den återkoppling som inkommit har kommissionen inte för avsikt att föreslå lagstiftningsändringar för att ändra den nuvarande rättsliga ramen för finansiering av de europeiska tillsynsmyndigheterna.
Kommissionen uppmanar Esma att undersöka de olika alternativ som finns tillgängliga inom den nuvarande rättsliga ramen för att lösa problemet med tillsynsavgifter och säkerställa att avgifterna förblir rimliga i förhållande till intäkterna för de enheter som står under tillsyn. Om de tillgängliga åtgärderna (andra än lagstiftning) är otillräckliga för att lösa problemet kan riktade ändringar av sektorslagstiftningen övervägas.
7.KONSUMENTSKYDD
Bakgrund och slutsatser
Att stärka kundskyddet och konsumentskyddet är en viktig del av de europeiska tillsynsmyndigheternas mandat. I och med 2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna utökades r deras uppgifter på detta område och deras verktyg förbättrades. Till följd av översynen fick Esma t.ex. ansvar för i) samordning av anonyma kundbesök, ii) utveckling av riskindikatorer för icke-professionella investerare, iii) insamling av uppgifter, analys och rapportering om konsumenttrender och iv) utökning av undersökningar enligt artikel 22.4 i förordningarna om de europeiska tillsynsmyndigheterna till att omfatta potentiella hot mot kund- eller konsumentskyddet.
De flesta intressenter som deltog i samrådet ansåg att de europeiska tillsynsmyndigheterna bidrar på ett positivt sätt till att skydda konsumenter och investerare. En del intressenter påpekade att konsumentproblem ofta är lokala. Det är därför ytterst viktigt att de nationella behöriga myndigheterna och de europeiska tillsynsmyndigheterna har ett bra samarbete. De flesta deltagare i samrådet ansåg att de europeiska tillsynsmyndigheterna tillför mervärde genom att identifiera konsumentproblem i EU och utbyta god praxis med de nationella behöriga myndigheterna. Flertalet deltagare påpekade även att de europeiska tillsynsmyndigheterna spelar en viktig samordnande roll inom den inre marknaden för gränsöverskridande tillhandahållande av tjänster. I detta avseende efterfrågade några myndigheter mer ändamålsenliga samordningsbefogenheter för tillsyn av gränsöverskridande tjänster i syfte att minska risken för att konsumenterna skadas.
Kommissionens bedömning
Kommissionen anser inte att det för närvarande finns något behov av lagstiftningsändringar på konsumentskyddsområdet i inrättandeförordningarna för de europeiska tillsynsmyndigheterna. Kommissionen kommer emellertid att noggrant överväga den nuvarande rättsliga ramen under de pågående översynerna av sektorslagstiftning och föreslå lämpliga ändringar för att komma till rätta med de identifierade bristerna i konsumentskyddet. I detta sammanhang bör ändringarna av samarbetsplattformarna inom ramen för översynen av Solvens II-reglerna 42 , som lades fram den 22 september 2021, bidra till att i) stärka Eiopas roll i arbetet med tillsynsaspekter i komplexa gränsöverskridande fall och ii) öka Eiopas befogenheter för att minska riskerna för konsumentskyddet när försäkringsprodukter erbjuds över gränserna. Den kommande strategin för icke-professionella investerare 43 kommer att möjliggöra ytterligare förbättringar av lagstiftningen för att stärka konsumentskyddet.
De europeiska tillsynsmyndigheterna uppmanas att även i fortsättningen använda alla tillgängliga verktyg för att uppnå sina mål för konsument- och investerarskydd. Dessa verktyg är bland annat rapporter om konsumenttrender, färgdiagram, inbördes utvärderingar och varningar/analyser av egna risk- och solvensbedömningar från företag inom försäkrings- och pensionssektorn.
8.SYSTEMRISKER
Bakgrund och slutsatser
Som svar på den globala finanskrisen fick de europeiska tillsynsmyndigheterna tillsammans med Europeiska systemrisknämnden (ESRB) i uppdrag att bidra till makrotillsynen över EU:s finansiella system för att förebygga och minska systemrisker. Medlagstiftaren ansåg nämligen att det var viktigt att tillsynsarrangemangen i EU inte bara inriktades på enskilda företag utan även säkerställde stabilitet i det finansiella systemet som sådant.
De flesta av deltagarna i det offentliga samrådet ansåg att den nuvarande strukturen hos de europeiska tillsynsmyndigheternas och ESRB:s finansiella tillsyn hade bidragit till att förbättra samarbetet om och samordningen av systemriskfunktionerna mellan de behöriga myndigheterna. Intressenterna ansåg att de europeiska tillsynsmyndigheternas och ESRB:s samarbete om stresstester var ett särskilt bra exempel på god praxis. De europeiska tillsynsmyndigheterna samordnar förfarandet för stresstester väl, men flera deltagare ansåg att förfarandet borde rationaliseras ytterligare. Anledningen till detta är att kvalitetssäkringsförfarandet innebär att detaljnivån i stressrestrapporteringen är krävande för de nationella behöriga myndigheterna och de enheter som står under tillsyn. Vissa intressenter föreslog därför ett mer riskbaserat tillvägagångssätt för kvalitetssäkring av stresstester. Ett fåtal intressenter gav även uttryck för farhågor kring offentliggörandet av resultat av stresstester, eftersom detta kan medföra vissa risker för störningar på marknaden om allmänheten inte helt kan ta till sig alla nyanser i resultaten.
Kommissionens bedömning
Kommissionen anser inte att det för närvarande finns något behov av lagstiftningsändringar inom detta område, men uppmanar de europeiska tillsynsmyndigheterna och ESRB att ytterligare rationalisera förfarandet för stresstester. Kommissionen konstaterar också att det finns ett mervärde i att säkerställa en hög grad av insyn i resultaten av stresstesterna, bland annat genom att individuella resultat offentliggörs inom försäkringssektorn.
De europeiska tillsynsmyndigheterna, ESRB och de behöriga myndigheterna uppmanas likaså att i) fortsätta att stärka sitt samarbete om frågor rörande systemrisker inom alla delar av finanssektorn och ii) öka sina insatser för att utforma gemensamma indikatorer för systemrisker, med hänsyn till samspelet mellan de sektorer som står under deras tillsyn.
9.SLUTSATS
De europeiska tillsynsmyndigheterna har sedan den senaste översynen 2019 fortsatt att fullgöra sina uppgifter på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, även under de svårigheter som uppstod i samband med covid-19-pandemin. De europeiska tillsynsmyndigheternas åtgärder under covid-19-pandemin visade att de är förmögna att effektivt samordna de nationella myndigheternas åtgärder. Kommissionen anser att detta är ett tydligt tecken på att den övergripande strukturen hos det europeiska systemet för finansiell tillsyn – där de tre europeiska tillsynsmyndigheterna spelar en huvudroll – i stort sett är lämpligt och fungerar väl.
De ändringar som infördes i och med 2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna har börjat ge märkbara effekter. Det nya förfarandet för inbördes utvärdering har till exempel visat sig vara ett snabbt och effektivt verktyg för enhetlighet, vilket framgick tydligt när det för första gången tillämpades i Wirecard-ärendet.
Intressenterna har huvudsakligen gett positiv återkoppling om de ändringar som infördes i och med den senaste översynen av de europeiska tillsynsmyndigheterna 2019. Deltagarna i samrådet lyfte dock fram vissa återstående frågor, särskilt när det gäller de europeiska tillsynsmyndigheternas styrning. Kommissionen är medveten om att styrningsarrangemangen för de europeiska tillsynsmyndigheterna – dvs. att besluten fattas av de 27 nationella tillsynsmyndigheterna – inte alltid säkerställer att verktygen för enhetlighet och andra instrument som de europeiska tillsynsmyndigheterna förfogar över används på det mest ändamålsenliga sättet.
Eftersom ändringarna av förordningarna om de europeiska tillsynsmyndigheterna trädde i kraft först 2020 44 anser sig kommissionen behöva mer tid för att bedöma den fulla effekten av den senaste översynen innan eventuella nya ändringar av förordningarna övervägs. Kommissionen anser därför att det är förhastat att föreslå lagstiftningsändringar av förordningarna i detta skede. Om kommissionen ser behov av ändringar i tillsynen till följd av ny utveckling eller nya brister kan den emellertid komma att föreslå riktade ändringar i sektorslagstiftningen för att förbättra såväl enhetligheten i tillsynen som tillsynen i sig.
Översynen visade att förbättringar kan göras på vissa områden utan behov av lagstiftningsåtgärder. Såsom anges i denna rapport kommer kommissionen att samarbeta med de europeiska tillsynsmyndigheterna för att bedöma om andra åtgärder än lagstiftning är motiverade och om så är fallet, inom vilka områden. Syftet med sådana åtgärder är att främja enhetlighet och konsekvens i tillsynen, vilket är en viktig byggsten för att skapa en verklig kapitalmarknadsunion. Kommissionen ser fram emot att fortsätta sitt samarbete med Europaparlamentet, medlemsstaterna och samtliga intressenter på detta område och kommer att arbeta tillsammans med de europeiska tillsynsmyndigheterna enligt de handlingslinjer som stakas ut i denna rapport.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag . Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/23 av den 16 december 2020 om en ram för återhämtning och resolution av centrala motparter .
Enligt artikel 81(2b) och 81(2c) i Esma-förordningen ska kommissionen utvärdera myndighetens potentiella övervakning av tredjeländers handelsplatser och värdepapperscentraler. Den potentiella övervakningen av värdepapperscentraler har behandlats inom ramen för den pågående översynen av förordningen om värdepapperscentraler (https://ec.europa.eu/info/publications/220316-central-securities-depositories-regulation-review_en), medan den potentiella övervakningen av tredjeländers handelsplatser kommer att bedömas i ett senare skede.
Enligt artikel 81(2b) i EBA-förordningen ska kommissionen utvärdera i) de nya uppgifter inom bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism som myndigheten har tilldelats och ii) möjligheten att ge en befintlig eller ny särskild EU-omfattande byrå specifika uppgifter. Dessa frågor behandlas i lagstiftningspaketet om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism ( https://ec.europa.eu/info/publications/210720-anti-money-laundering-countering-financing-terrorism_en ).
2019 års översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna: Förordning (EU) 2019/2175, genom vilken de europeiska tillsynsmyndigheternas befogenheter, styrning och finansiering ses över.
De nya direkta tillsynsmandaten trädde i kraft i januari 2022.
https://ec.europa.eu/info/files/2021-esas-review-summary-of-responses_en .
Dvs. inbördes utvärderingar, unionens strategiska tillsynsprioriteringar, de europeiska tillsynsmyndigheternas nya uppgifter när det gäller att främja oberoende i tillsynsverksamheten, överträdelser av unionsrätten och medling.
I detta sammanhang nämndes t.ex. Esmas gemensamma tillsynsåtgärder (t.ex. om fondföretags likviditetsförvaltning), nätverket för samordning av tillsynsmyndigheter, forumet för tillsynsansvariga, Esmas riskbaserade tillvägagångssätt för enhetlighet i tillsynen (”Heatmap”, dvs. färgdiagram), diskussioner om verkliga tillsynsfall, Eiopas främjande av bilaterala och multilaterala informationsutbyten (t.ex. projektet för gränsöverskridande anmälningar), EBA:s årliga plan och rapport om enhetlighet i tillsynen samt EBA:s riktlinjer för översyns- och utvärderingsprocessen.
Ett praktiskt exempel på skrivelser om att inte vidta åtgärder är en skrivelse som Esma antog den 29 april 2020 när de nya hållbarhetsrelaterade upplysningarna för referensvärden trädde i kraft. https://www.esma.europa.eu/press-news/esma-news/esma-issues-no-action-letter-new-esg-disclosure-requirements-under-benchmarks .
Se t.ex. https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/esma70-156-4714_statement_access_etds_2021.pdf ; https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/esma35-43-2632_statement_suspension_rts_27.pdf .
Se t.ex. Esmas riskbaserade tillvägagångssätt för enhetlighet i tillsynen (”Heatmap”).
Esma genomförde en ad hoc-baserad inbördes utvärdering för att utvärdera de tillsynsåtgärder på finansrapporteringsområdet som den tyska federala finansinspektionen och den tyska panelen för efterlevnad av finansrapportering (FREP) hade vidtagit med anledning av de händelser som ledde till Wirecard AG:s kollaps. Den inbördes utvärderingen visade på ett antal brister på följande områden: Den tyska federala finansinspektionens oberoende gentemot emittenter och regeringen. Finansinspektionens och FREP:s marknadsövervakning. FREP:s granskningsförfaranden. Tillsynssystemets ändamålsenlighet på finansrapporteringsområdet. Den inbördes utvärderingen innehöll rekommendationer för att rätta till dessa brister: esma42-111-5349_fast_track_peer_review_report_-_wirecard.pdf (europa.eu) .
Verktygen består av samarbetspraxis för att främja enhetlighet som de europeiska tillsynsmyndigheterna har tagit fram, men som inte anges uttryckligen i inrättandeförordningarna.
Med hjälp av detta verktyg enas de nationella tillsynsmyndigheterna om att samtidigt bedöma huruvida marknadsaktörer etablerade i deras respektive jurisdiktioner följer reglerna i sin löpande verksamhet, baserat på en gemensam metod som har tagits fram tillsammans med de europeiska tillsynsmyndigheterna.
Särskild rapport 13/2021: EU:s insatser för att bekämpa penningtvätt i banksektorn är fragmenterade och genomförandet är otillräckligt ; Särskild rapport 04/2022: EU:s åtgärder har ännu inte skapat en verklig inre marknad som gynnar investerare .
Se svaren på samrådet och även Esmas rapporter från 2020 om användningen av sanktioner med avseende på fondföretag och sanktioner enligt AIFM-direktivet . Kommissionen kommer att utfärda en rapport enligt artikel 99.3 i fondföretagsdirektivet.
https://ec.europa.eu/info/publications/210922-solvency-2-communication_en .
Följande anges i artikel 152b i direktiv 2009/138/EG: Eiopa bör inrätta och samordna samarbetsplattformar om det förekommer betydande gränsöverskridande försäkringsverksamhet med hänsyn till värdmedlemsstatens marknad och detta kräver ett nära samarbete mellan tillsynsorganen i hemmedlemsstaten och värdmedlemsstaten, särskilt om en försäkringsgivare skulle kunna riskera att hamna i finansiella svårigheter vilket kan leda till att försäkringstagare och tredje parter skadas.
https://ec.europa.eu/info/publications/211125-capital-markets-union-package_en .
Strategi för tillsynsdata som avser EU:s finansiella tjänstesektor | Europeiska kommissionen (europa.eu) .
https://ec.europa.eu/info/publications/211027-banking-package_en .
Ny artikel 32a i Mifir-förslaget av den 25 november 2021 (COM/2021/727 final) om fristående upphävande av handelsskyldigheten .
När det gäller förfarandet vid överträdelser av unionsrätten förstärktes styrningen genom att i) oberoende paneler införs, ii) beslut fattas genom skriftliga förfaranden vid invändningar och iii) ledamöter som påstått har överträtt unionsrätten fråntas sin rösträtt.
Den danska finansinspektionens påståenden om eventuella överträdelser av unionsrätten i fallet med penningtvätt i Danske Bank (det senaste ärendet om påstådd överträdelse av unionsrätten) kom innan de senaste ändringarna trädde i kraft. Det är inte möjligt att fastställa om resultatet skulle ha blivit annorlunda enligt de reviderade reglerna.
Se fotnot 16 för hänvisningar till båda rapporterna från revisionsrätten.
Intressenterna ansåg t.ex. att i) fler möten och direkta dialoger med företag, och inte bara branschorganisationer, kunde anordnas, ii) samråden ibland är alltför snäva och tekniska och iii) återkoppling kunde lämnas om hur intressenternas åsikter beaktas.
https://ec.europa.eu/info/publications/211027-banking-package_en ; Artikel 4 i kapitalkravsdirektivet bör ändras för att klargöra hur medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheternas (inbegripet deras personal och styrande organ) oberoende bevaras. Minimikrav bör införas för att förhindra intressekonflikter i samband med de tillsynsuppgifter som de behöriga myndigheterna, deras personal och styrande organ utför. Europeiska bankmyndigheten bör även få i uppdrag att ta fram riktlinjer i detta avseende, med beaktande av internationell bästa praxis. Dessa åtgärder syftar i synnerhet till att hantera de problem som blev uppenbara i Wirecard-ärendet.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/2099 av den 23 oktober 2019 om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 vad gäller förfarandena för och de myndigheter som ska delta i auktorisationen av centrala motparter samt om kraven för godkännande av centrala motparter från tredjeland.
Europaparlamentets resolution av den 8 oktober 2020 om den fortsatta utvecklingen av kapitalmarknadsunionen: bättre tillgång till kapitalmarknadsfinansiering, särskilt för små och medelstora företag, och större möjligheter för icke-professionella investerare att delta ( https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0266_SV.html ).
EBA:s tillsyn över emittenter av betydande tillgångsanknutna token eller e-pengartoken ingår i kommissionens förslag om marknader för kryptotillgångar (COM (2020) 593 final av den 24 september 2020) ( https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:f69f89bb-fe54-11ea-b44f-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_1&format=PDF ).
De europeiska tillsynsmyndigheternas tillsyn över kritiska tredjepartsleverantörer av IKT-tjänster ingår i kommissionens förslag om digital operativ motståndskraft för finanssektorn (COM(2020) 595 final av den 24 september 2020) ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/ALL/?uri=COM:2020:595:FIN ).
Esmas tillsyn över externa granskare av EU:s gröna obligationer ingår i kommissionens förslag om europeiska gröna obligationer (COM(2021) 391 final av den 6 juli 2021) ( https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=CELEX:52021PC0391 ).
Kommissionsledamot Mairead McGuinness tillkännager den föreslagna vägen framåt för central clearing ( https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_21_5905 ).
Riktat samråd om översynen av ramen för central clearing i EU ( https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/regulatory-process-financial-services/consultations-banking-and-finance/targeted-consultation-review-central-clearing-framework-eu_en ).
Se fotnot 4.
I fallet med taxonomiförordningen utfärdade kommissionen t.ex. ett offentligt uttalande där den förklarade att det inte var möjligt att uppfylla vissa krav på offentliggörande till dess att den relevanta delegerade akten (som i detta fall avsåg tekniska granskningskriterier) hade antagits.
https://www.esma.europa.eu/press-news/esma-news/esma-responds-european-commission-consultation-esas .
Så är t.ex. fallet med tillsyn över leverantörer av datarapporteringstjänster, värdepapperiseringsregister och vissa referensvärdeskonstruktörer.
Se fotnot 18.
Europeiska kommissionen meddelade sin avsikt att lägga fram en strategi för icke-professionella investerare i Europa under första halvåret 2022 i sin nya handlingsplan för kapitalmarknadsunionen från september 2020.
Esmas direkta tillsynsmandat trädde i kraft den 1 januari 2022.