EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 15.12.2021
COM(2021) 798 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
Strategi för tillsynsdata som avser EU:s finansiella tjänstesektor
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN
Strategi för tillsynsdata som avser EU:s finansiella tjänstesektor
1.Sammanhang
I takt med att digitaliseringen 1 fortsätter och EU kommer närmare sina digitala 2030-mål 2 uppstår nya utmaningar och möjligheter som påverkar alla delar av samhället och ekonomin, så även den finansiella sektorn. Under de senaste åren har den digitala tekniken förändrat hur finansmarknadsaktörer producerar, förmedlar och använder information – finansmarknadens själva livsnerv – som underlag för sina beslut. Data står i centrum för denna förändring.
I sin europeiska datastrategi 3 framhöll kommissionen den viktiga roll data har som en potentiell källa till tillväxt och innovation i EU:s ekonomi och underströk vikten av att förbättra tillgång till och delning av data genom att skapa gemensamma europeiska dataområden. En av de viktigaste prioriteringarna i kommissionens strategi för digitalisering av finanssektorn i EU 4 är att främja datadriven innovation inom denna sektor. Det handlar bland annat om att skapa verktyg för att underlätta rapportering och tillsyn, samt att inrätta ett gemensamt finansdataområde för datadelning mellan företag, offentliggjord information och tillsynsdata.
Finansinstitut och andra enheter som är verksamma på finansmarknaderna är skyldiga att rapportera en mängd olika uppgifter om sin finansiella ställning och verksamhet som europeiska och nationella tillsynsmyndigheter behöver för att utöva tillsyn över finansinstitut och finansiella marknader. De gör det möjligt för tillsynsmyndigheterna att övervaka risker, säkerställa finansiell stabilitet och marknadsintegritet samt skydda investerare och konsumenter inom EU:s finansiella tjänstesektor.
Mängden uppgifter som rapporteras för tillsynsändamål har ökat betydligt under det senaste decenniet och uppgifterna har blivit alltmer detaljerade. Totalt sett är finansinstituten i EU underkastade mer än 500 rapporteringskrav, vilka omfattar mer än 1 000 tabeller med mer än 70 000 datapunkter. 5 Strängare rapporteringskrav har bidragit till att täppa igen informationsluckor som identifierades under den globala finanskrisen och tar hänsyn till att det finansiella systemet blir alltmer komplext och sammankopplat. Även om detta har förbättrat tillsynen väsentligt har det samtidigt ökat bördan på både de rapporterande enheterna och de tillsynsmyndigheter som tar emot och analyserar uppgifterna.
Digital teknik kan minska rapporteringsbördan betydligt och göra det möjligt för tillsynsmyndigheterna att utifrån de inrapporterade uppgifterna skaffa sig insyn på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt. För att ta tillvara möjligheterna och hantera utmaningarna med datadriven tillsyn arbetar tillsynsmyndigheter världen över med att modernisera rapporteringen i sina jurisdiktioner 6 . Tillsynsrapporteringen inom EU och det sätt på vilket myndigheter samlar in och använder data måste hålla jämna steg med denna utveckling.
EU har redan åstadkommit förbättringar på ett antal viktiga områden 7 och har en ledande roll i de internationella diskussionerna 8 för att främja harmonisering och anpassning av finansiella data på global nivå. För att EU:s ram för tillsynsrapportering ska bli ännu mer effektiv och ändamålsenlig krävs ytterligare ansträngningar.
EU behöver ett bättre system för tillsynsrapportering som gör det möjligt för tillsynsmyndigheterna att
·följa hur olika marknader, instrument och sektorer i det finansiella systemet utvecklas med större precision och snabbhet,
·fatta mer välgrundade och snabbare beslut för att värna finansiell stabilitet, marknadsintegritet och konsumentskydd samt uppnå andra mål, till exempel att kontrollera att EU:s lagstiftning införlivas och verkligen tillämpas på nationell nivå,
·förbättra sin samordning sinsemellan och uppnå tillsynskonvergens genom mer konsistenta och interoperabla dataset, och
·samtidigt minimera efterlevnadsbördan i linje med kommissionens principer för bättre lagstiftning och åtagandet att systematiskt och proaktivt sträva efter att minska de bördor som lagstiftningen medför 9 .
Efter omfattande diskussioner med intressenterna 10 presenterar kommissionen nu denna strategi för hur målet om ett modernt system för tillsynsrapportering i EU ska uppnås. Strategin bidrar till målet att främja digital innovation i Europa som sätts upp i EU-strategin för data och i strategin för digitalisering av finanssektorn. Genom att främja tillsynskonvergens bidrar den också till målen för kapitalmarknadsunionen.
2.Bakgrund: aktuella utmaningar
Efter en omfattande kontroll av ändamålsenligheten hos EU:s tillsynsrapporteringskrav 11 konstaterade kommissionen att de nuvarande rapporteringskraven i unionsrätten är nödvändiga och effektiva när det gäller att ge tillsynsmyndigheterna relevanta uppgifter. Det finns emellertid effektivitetsbrister när det gäller hur rapporteringskrav definieras och data samlas in, vilket får negativa dominoeffekter för de inrapporterade uppgifternas kvalitet och användbarhet och därmed försämrar tillsynsmyndigheternas förmåga att fullgöra sitt uppdrag. Effektivitetsbristerna leder även till merkostnader på så mycket som 4–12 miljarder euro 12 per år för de rapporterande enheter som ska uppfylla EU:s rapporteringskrav. Rapporteringsramarna drar dessutom inte maximal nytta av dagens it-verktyg.
I samband med ändamålsenlighetskontrollen identifierades fem huvudsakliga förbättringsområden:
·Rapporteringskraven bör vara enhetliga och harmoniserade: Rapporteringskrav och detaljerade dataspecifikationer är inte tillräckligt harmoniserade utan i vissa fall inkonsekventa och otydliga. Gemensamma datastandarder, format och identifierare används inte i tillräcklig omfattning.
·Datadelning och dataanvändning: Olika myndigheter samlar i vissa fall in delvis överlappande eller mycket likartade uppgifter. Myndigheterna delar och återanvänder inte uppgifter på ett effektivt sätt.
·Lagstiftningsprocess och instrument: Rapporteringskrav, och även de europeiska tillsynsmyndigheternas befogenheter att ta fram tekniska standarder, skiljer sig ibland åt mellan olika rapporteringsramar. Korta tidsfrister för genomförande och frekventa regeländringar skapar merkostnader för både rapporterande enheter och tillsynsmyndigheter.
·Styrning: Rapporteringskrav tas ofta fram utan hänsyn till vad som redan finns. Det finns utrymme för mer samordning och samarbete mellan intressenterna under hela processen från det att kraven utformas till dess att data delas mellan olika myndigheter.
·Teknik: Tillsynsrapporteringskravens nuvarande utformning möjliggör inte automatiserad direktbehandling av data (straight-through processing, STP) på alla områden. Otillräckligt standardiserade data gör det också omöjligt för rapporterande enheter och tillsynsmyndigheter att använda modern teknik.
Kommissionen har på grundval av dessa slutsatser och tillsammans med de europeiska tillsynsmyndigheterna redan tagit fram riktade förbättringar av lagstiftningen om tillsynsrapportering inom olika sektorer. En del av de problem som har konstaterats gäller dock flera finansiella tjänstesektorer och bör därför hanteras genom en mer övergripande och tvärsektoriell strategi för tillsynsdata.
3.Vårt mål
Kommissionens långsiktiga mål är att modernisera tillsynsrapporteringen i EU och införa ett system som ger europeiska och nationella tillsynsmyndigheter korrekta, enhetliga och aktuella data, men som samtidigt minimerar den totala rapporteringsbördan för alla relevanta parter.
En förutsättning för att uppnå detta mål är att de nuvarande ramarna för tillsynsrapportering och sättet att samla in och behandla finansiella data modifieras. Kommissionen har utifrån resultaten av ändamålsenlighetskontrollen och fortsatta diskussioner med intressenterna kommit fram till att ett sådant rapporteringssystem bör vila på följande viktiga byggstenar:
(1)Enhetliga och standardiserade data: Standardisering av data och en gemensam tolkning av data som samlas in inom olika rapporteringsramar kommer att göra det lättare att använda digital teknik, liksom att översända, validera och analysera data. Dataspecifikationerna bör utformas på grundval av en tydlig och gemensam terminologi samt enligt gemensamma normer, format och regler för användningen av unika identifierare. På så sätt undviks oklarheter i hur de ska tolkas och de blir lättare att följa.
(2)Datadelning och dataåteranvändning: Om nationella och europeiska tillsynsmyndigheter lättare kan dela och återanvända inrapporterade data minskar bördan på de rapporterande enheterna genom att de slipper lämna samma uppgifter flera gånger. Det gör det även möjligt för tillsynsmyndigheter att övervinna juridiska och tekniska hinder för användning av data som innehas av en annan tillsynsmyndighet. För att öka datadelning och dataåteranvändning krävs en särskild rättslig ram och en säker it-miljö som effektiviserar dataflöden och mekanismer för validering och utbyte. Det förutsätter även gemensamma specifikationer och standardisering av dataset.
(3)Bättre utformade rapporteringskrav: En väl utformad lagstiftning är avgörande för ett effektivt och ändamålsenligt rapporteringssystem. Förbättringar av processen för att utforma rapporteringskrav bör utgå från och vidareutveckla nuvarande bästa praxis när det gäller att tillämpa principerna om bättre lagstiftning 13 på tillsynsrapporteringen, både i lagstiftningen och i specifikationerna av tekniska standarder. Processen bör även säkerställa att dessa principer tillämpas konsekvent och systematiskt i de olika rapporteringsramarna, både när de ursprungliga kraven tas fram och när de senare ses över.
(4)Gemensam styrning: För att utforma, genomföra och underhålla ett modernt och förbättrat system för tillsynsrapportering krävs styrningsarrangemang som är tillräckligt robusta. De ska förbättra samordning och främja ett utökat samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och andra relevanta intressenter som gör det möjligt för dem att utbyta expertis och information.
14 När dessa grundläggande byggstenar är på plats kommer det att bli möjligt att använda modern teknik som RegTech och SupTech på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt. Användningen av sådana lösningar kommer att minska efterlevnadsbördan för de rapporterande enheterna ytterligare, samtidigt som tillsynsmyndigheterna kommer att få uppgifter som är mer korrekta och aktuella, liksom större kapacitet att analysera dem.
4.En förändrad tillsynsrapportering
Att utveckla ett modernt och mer integrerat system för tillsynsrapportering är ett ambitiöst, komplicerat och långsiktigt arbete. Det finns stora skillnader mellan nuvarande rapporteringsramar i olika finansiella tjänstesektorer och deras syften samt även mellan den nationella och den europeiska nivån. Utbytet av data involverar ofta flera olika myndigheter. En övergång till ett gemensamt system förutsätter att hänsyn tas till varierande utgångslägen och syften med de olika regelverken på europeisk och nationell nivå, samt engagemang och samordning från såväl den finansiella tjänstesektorns som tillsynsmyndigheternas sida. En del processer för rapportering och insamling av uppgifter kommer att behöva göras om, och gamla tekniska lösningar bytas ut.
Även om en modernisering och förbättring av tillsynsrapporteringen på sikt förväntas få betydande positiva effekter och leda till kostnadsbesparingar kommer det naturligtvis även krävas investeringar under övergången. För att minska risker och kostnader under genomförandet måste moderniseringen av tillsynsrapporteringen i EU därför ske stegvis. Vår strategi består av både riktade ändringar av sektorsspecifika bestämmelser och mer omfattande och långsiktiga tvärsektoriella förbättringar.
Kommissionen kommer att använda den vanliga processen för regelbunden översyn för att göra riktade förbättringar av olika rättsakter. Det handlar bland annat om att i) undanröja överlappningar och bristande överensstämmelse i eller mellan rättsakter, ii) slopa överflödiga eller förlegade rapporteringskrav, iii) fastställa eller förtydliga specifika definitioner, iv) effektivisera dataflöden mellan tillsynsmyndigheter, och v) i lämpliga fall göra rapporteringskraven mer proportionella.
Parallellt med detta kommer kommissionen ta tillvara de europeiska tillsynsmyndigheternas tekniska expertis genom att ge dem i uppdrag att göra bedömningar och vidta nödvändiga åtgärder för att ytterligare integrera rapporteringen och uppnå mer enhetliga och standardiserade data inom sina respektive områden.
I nästa skede kommer kommissionen, på grundval av framstegen inom de olika områdena, försöka få byggstenarna på plats och vidta andra åtgärder som krävs för att skapa ett integrerat system för tillsynsrapportering i EU som omfattar alla finansiella sektorer. Under 2023 kommer kommissionen att utarbeta en rapport om de framsteg som har gjorts i arbetet med att genomföra strategin och vilka lärdomarna som har dragits.
4.1.Enhetliga och standardiserade data
Kommissionen har redan gjort riktade förbättringar av vissa regelverk för att få rapporteringskraven att bli mer enhetliga och kommer att introducera ytterligare förbättringar i samband med de regelbundna översynerna av lagstiftningen. I första hand kommer kommissionen dock ge de europeiska tillsynsmyndigheterna i uppdrag att säkerställa enhetlighet inom de olika sektorerna.
När det gäller banksektorn har Europeiska bankmyndigheten (EBA) redan genom kapitalkravsförordningen 15 mandat att bedöma om det är genomförbart att utveckla ett enhetligt och integrerat system för att samla in uppgifter om statistik, resolution och tillsyn. Även om det är inriktat på banksektorn omfattar detta arbete datakonsistens och datastandardisering samt andra viktiga inslag i strategin, såsom datadelning och datastyrning. Eftersom banksektorn ur rapporteringssynpunkt är stor och komplicerad kan bästa praxis som utvecklas inom denna sektor tjäna som mall för andra sektorer. Kommissionen kommer med utgångspunkt i EBA:s resultat och rekommendationer om nödvändigt föreslå att regelverket anpassas för att uppnå enhetlighet, standardisering och integration 16 .
När det gäller försäkringssektorn ingår i det förslag till översyn av Solvens II-direktivet som kommissionen nyligen lade fram 17 ett mandat för Europeiska försäkrings- och tjänstepensionskommittén (Eiopa) att tillsammans med övriga europeiska tillsynsmyndigheter och Europeiska centralbanken arbeta för ökad överensstämmelse mellan rapporteringsramarna och för datastandardisering. Eiopa ska främst inrikta sig på rapporteringen om fondföretag och derivat, där det finns flest överlappningar. Eiopa ska även försöka identifiera och åtgärda överlappningar och bristande överensstämmelse i förhållande till regelverken inom andra sektorer. Genom översynen av Solvens II-direktivet införs även riktade förenklingar och en mer proportionell rapportering.
När det gäller investeringsfondssektorn föreslår kommissionen i sitt förslag till översyn av direktivet om förvaltning av alternativa investeringsfonder 18 , som antogs i paketet om kapitalmarknadsunionen i november 2021 19 , att Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) ska ges befogenheter att förbättra datainsamlingen från förvaltare av alternativa investeringsfonder och harmonisera kraven på rapportering för fondföretag. Innan Esma ändrar eller tar fram nya rapporteringsmallar ska myndigheten göra en teknisk bedömning tillsammans med ECB och Eiopa. Syftet med denna bedömning är att säkerställa överensstämmelse med andra rapporteringskrav för investeringsfonder, särskilt uppgifter som Europeiska centralbankssystemet (ECBS) redan samlar in för statistiska ändamål.
När det gäller rapporteringen på finansiella marknader har en del brister i överensstämmelsen mellan olika regelverk redan åtgärdats genom förordningen om Europas marknadsinfrastrukturer (Emir Refit) 20 och Esma genomför ytterligare förbättringar på teknisk nivå. I förslaget till översyn av förordningen om marknader för finansiella instrument (Mifir) 21 , som antogs i paketet om kapitalmarknadsunionen, föreslår kommissionen att Esma ska ges befogenheter att anta tekniska standarder och säkerställa bättre överensstämmelse mellan dessa regelverk när det gäller rapportering av transaktioner. Esma får dessutom i uppdrag att bedöma möjligheterna att integrera rapporteringen och effektivisera dataflödena ytterligare. Genom översynen av Mifir görs även framsteg mot uppnåendet av konsoliderad handelsinformation om aktier och obligationer. Syftet är att säkerställa överensstämmelse med redan inrapporterade uppgifter och att ta fram transparensstandarder för handelsinformationen som en underkategori till rapporteringskraven. Därigenom förbättras datakvaliteten och undviks onödiga merkostnader för branschen.
På grundval av dessa sektoriella initiativ kommer kommissionen att samordna utarbetandet av en gemensam datakatalog för att säkerställa enhetlighet och standardisering mellan olika finansiella sektorer. Gemensamma standarder för att fastställa formatet för data kommer även göra det lättare att utbyta och återanvända uppgifter för olika ändamål. Datakatalogen kommer dessutom att främja andra, mer långsiktiga mål som att rapporteringskraven ska bli maskinläsbara och maskinexekverbara.
Den kommer att ge strukturerade, heltäckande, enhetliga och entydiga beskrivningar av innehåll och format hos alla data som samlas in enligt olika rapporteringsramar och använda terminologi som är förankrad i lagstiftningen för att fastställa en tydlig koppling mellan insamlade dataposter och relevanta lagkrav 22 . Datakatalogens tekniska delar ska implementeras av relevanta myndigheter. Kommissionen kommer att utarbeta regler för användning och styrning av det.
Kommissionen är medveten om att detta är en komplicerad uppgift och kommer att ta tillvara den tekniska expertisen hos de europeiska tillsynsmyndigheterna och ECB, som redan har erfarenhet av att bygga upp sektoriella datakataloger. Esma har nyligen börjat arbeta med att ta fram en datakatalog inom sitt område. Eiopa och EBA använder samma databeskrivningsmetod och arbetar för att uppnå närmare överensstämmelse mellan sina respektive datakataloger. ECBS har under ECB:s ledning upprättat, och fortsätter att utöka, en gemensam datakatalog för banksektorns rapportering av statistik inom sin integrerade rapporteringsram (IReF) 23 . Kommissionen har redan kartlagt befintliga rapporteringskrav och genomfört ett pilotprojekt 24 med maskininlärningsmetoder för att upprätta en begreppsordlista. Ordlistan ska innehålla termer som används i lagstiftningen och deras definitioner. Den kommer att förtydliga och effektivisera de juridiska begrepp som ska användas i den gemensamma datakatalogen för att beskriva de enskilda datafält som ska rapporteras. Målet är att sektoriella datakataloger baserade på begreppsordlistan ska ha utarbetats senast 2024.
En viktig faktor för att säkerställa datakonsistens är att internationellt vedertagna gemensamma identifierare används genomgående, till exempel UPI-koden (för produkter), UTI-koden (för transaktioner) och LEI-koden (för juridiska personer). LEI-koden, som möjliggör unik och otvetydig identifiering av företag och är den globala företagsidentifierare som används mest inom finanssektorn, är särskilt användbar när det gäller att koppla samman enskilda dataset och därmed underlätta tillsyn. Kommissionen kommer därför att fortsätta att utöka och främja en mer konsekvent användning av LEI-koder i finanssektorn genom att åtgärda ett antal grundläggande brister och införa krav på användning av LEI-koder i relevant lagstiftning 25 . Efter en rekommendation från Europeiska systemrisknämnden (ESRB) 26 kommer kommissionen under 2023 lägga fram en rapport om huruvida fler juridiska personer i EU ska vara skyldiga att använda LEI-koder. Kommissionen kommer slutligen fortsätta att i internationella forum arbeta för användningen av LEI-koder och andra gemensamma identifierare i den globala finanssektorn.
Åtgärd 1. För att göra inrapporterade data mer enhetliga och standardiserade kommer kommissionen att
a)i grundläggande rättsakter ge de europeiska tillsynsmyndigheterna i uppdrag, och om nödvändigt stärka deras befogenheter, att ytterligare integrera rapporteringen inom sina behörighetsområden,
b)uppdatera kartläggningen av rapporteringskrav i finanssektorn och upprätta en heltäckande ordlista för att förtydliga och effektivisera de juridiska begrepp som används,
c)tillsammans med de europeiska tillsynsmyndigheterna och ECB utarbeta, och främja användningen av, en gemensam datakatalog genom att först utarbeta sektoriella datakataloger senast 2024,
d)föreslå att relevanta rapporteringsramar ändras så att rapportering av LEI-kod systematiskt krävs för företag som har en sådan kod, samt senast 2023 rapportera om LEI-koden ska vara obligatorisk för fler juridiska personer.
4.2.Ökad datadelning och dataåteranvändning
Uppgifter bör bara rapporteras in en gång och därefter vid behov utbytas och återanvändas av de olika myndigheter som utövar tillsyn över det finansiella systemet i EU. Kommissionen har därför för avsikt att införa ett system där de rapporterande enheterna lämnar uppgifter av hög kvalitet och där myndigheterna utbyter de uppgifter de samlar in så mycket och så effektivt som möjligt, utan att göra avkall på dataskydd och datasekretess.
I sitt förslag till översyn av direktivet om förvaltning av alternativa investeringsfonder kommer kommissionen därför att relevanta bestämmelser ändras för att säkerställa en effektivare datadelning mellan myndigheter. Kommissionen undersöker dessutom i samband med den pågående översynen av förordningen om värdepapperscentraler 27 , som enligt de nuvarande planerna ska antas under första kvartalet 2022, hur gränsöverskridande tillhandahållande av VPC-tjänster kan underlättas och formaliserade och standardiserade förfaranden för samarbete mellan tillsynsmyndigheter, däribland datadelning, kan införas. Under 2022 kommer kommissionen även att bedöma bestämmelserna om datadelning i samband med den översyn som ska göras enligt artikel 46 i förordningen om penningmarknadsfonder 28 .
Kommissionen stöder de europeiska tillsynsmyndigheternas pågående tekniska arbete för att öka delning och återanvändning av inrapporterade data inom sina respektive sektorer. Esma har som mål att bli datahubb för EU:s värdepappersmarknader och göra det lättare för andra myndigheter, investerare och marknadsaktörer att få tillgång till information på EU-nivå. Inom ramen för sitt uppdrag att integrera rapporteringen bedömer EBA om det är genomförbart att inrätta ett rapporteringssystem med ett centralt dataregister, det vill säga en gemensam kontaktpunkt för berörda myndigheter som kan erbjuda dem ytterligare stöd och samordna uppgiftsförfrågningar och utbyte av information. Alla tillsyns- och resolutionsdata som rör EU:s banksektor finns redan i EBA:s datahubb Euclid 29 och EBA kommer att vidareutveckla denna hubb under genomförandet av sitt projekt för integrerad rapportering. Eiopa fortsätter slutligen att utveckla sin dataram för att samla in, hantera, analysera, distribuera och publicera data på ett säkert sätt. I dess centrum står ett centrallager som Eiopa ska handha och samtidigt förbättra rent tekniskt.
I samarbete med de europeiska tillsynsmyndigheterna, ECB och andra myndigheter kommer kommissionen senast 2023 att se över relevant lagstiftning för att upptäcka andra rättsliga hinder för delning av tillsynsdata, statistik och resolutionsdata och vara beredd att göra nödvändiga förändringar. Arbetet kommer att utgå från de bestämmelser i relevant unionslagstiftning som redan nu möjliggör datadelning mellan myndigheter på både europeisk och nationell nivå förutsatt att stränga villkor uppfylls. Tillsammans med en gemensam datakatalog kommer detta att lägga grunden till ett tillsynsdataområde 30 där data kan hämtas, utbytas och återanvändas av alla relevanta myndigheter med bibehållet skydd av datasekretess och datasäkerhet.
Kommissionen kommer att föreslå ett antal regler för fastställande av åtkomsträttigheter till data och fördelning av ansvaret för bedömning av datakvalitet, samt förfaranden som myndigheter måste följa för att införa, ända eller avskaffa rapporteringskrav. Kommissionen kommer även försöka standardisera dataset ytterligare med hjälp av en gemensam datakatalog och stödja utvecklingen av en säker it-miljö där data kan hämtas och utbytas på ett säkert sätt oberoende av var de lagras rent fysiskt. Kommissionen kommer att fortsätta sitt nära samarbete med tillsynsmyndigheter, inte minst de europeiska tillsynsmyndigheterna, ECB, ESRB och Gemensamma resolutionsnämnden (SRB), för att fastställa den exakta utformningen av tillsynsdataområdet.
Det bör vara möjligt för tillsynsmyndigheter att sömlöst kombinera tillsynsdata med offentliggjorda upplysningar för att få en mer heltäckande bild av det finansiella systemet utan att behöva samla in ytterligare uppgifter. Den gemensamma europeiska kontaktpunkt 31 som har föreslagits kommer att göra det lättare för tillsynsmyndigheterna att få tillgång till upplysningar som offentliggjorts av reglerade enheter. Dataspecifikationer och relevanta regler för tillsynsdataområdet samt för offentliggörande av upplysningar av reglerade enheter i finanssektorn ska samordnas för att säkerställa jämförbara och interoperabla dataset.
En del av de upplysningar som ska offentliggöras kan dessutom sammanställas med hjälp av tillsynsdata. I det bankpaket som antogs den 27 oktober 2021 32 förslår kommissionen att EBA ska ges befogenhet att centralisera offentliggörandet av upplysningar som avser enskilda banker för att förbättra tillgången till tillsynsdata. Enligt förslaget ska EBA även offentliggöra upplysningar som avser små och icke-komplexa banker med hjälp av de uppgifter som rapporteras in till tillsynsmyndigheterna, vilket innebär att bankerna skulle slippa merkostnaderna för offentliggörandet av sådana upplysningar. Kommissionen kommer att fortsätta att tillsammans med de europeiska tillsynsmyndigheterna arbeta för att inrätta en ram som gör det möjligt att producera upplysningar för offentliggörande ur tillsynsdata och samordna offentliga uppgifter och tillsynsdata ytterligare, särskilt under utarbetandet av tekniska standarder för den gemensamma europeiska kontaktpunkten.
Inrapporterade tillsynsdata utgör en ”guldgruva” av potentiell information. För att maximera värdet av denna uppmanar kommissionen tillsynsmyndigheterna att när det är lämpligt och möjligt ta initiativ för att producera marknadsanalyser och sprida information som är till nytta för regleringsansvariga, marknadsaktörer och allmänheten.
Kommissionen kommer även att titta närmare på hur data kan bli mer tillgängliga för forskning och innovation utan att göra avkall på datasekretessen. I sin lägesrapport 2023 kommer kommissionen ta ställning till om regleringsjusteringar kan göras för att möjliggöra delning och återanvändning av inrapporterade data för innovationsändamål.
Åtgärd 2. För att öka datadelning och dataåteranvändning och lägga grunden till tillsynsdataområdet kommer kommissionen i samarbete med de europeiska tillsynsmyndigheterna och andra EU-myndigheter
a)i sin lägesrapport 2023 identifiera rättsliga och tekniska hinder för datadelning och presentera alternativ för hur tillsynsdataområdet kan utformas,
b)föreslå att onödiga rättsliga hinder för datadelning mellan myndigheter undanröjs, bland annat i samband med kommande översyner av lagstiftningen 2022 och 2023,
c)stödja utvecklingen av en säker it-miljö där uppgifter kan hämtas och utbytas på ett säkert sätt,
d)samordna dataspecifikationerna för tillsynsrapportering och upplysningskraven, bland annat under utarbetandet av tekniska standarder för den gemensamma europeiska kontaktpunkt som föreslogs 2021, samt bedöma möjligheterna att återanvända tillsynsdata för offentliggörande av upplysningar, och
e)tillsammans med expertgruppen för digitalisering av finanssektorn utarbeta metoder för användning av tillsynsdata för forskning och innovation.
4.3.Bättre utformade rapporteringskrav
Ändamålsenlighetskontrollen blottlade flera brister i utformningen och utvecklingen av tillsynsrapporteringskrav och kommissionen kommer därför fördubbla sina ansträngningar att säkerställa att principerna för bättre lagstiftning följs noggrant även under utvecklingen av tillsynsrapporteringskrav, bland annat genom de förbättringar som nyligen aviserades i kommissionens meddelande Bättre lagstiftning: Samarbete för att skapa bättre lagar 33 . Som ett led i dessa ansträngningar uppmanar kommissionen även Europaparlamentet och rådet att tillämpa principerna för bättre lagstiftning när de överväger att införa nya rapporteringskrav 34 .
Kommissionen kommer under 2022 att ta fram ett antal riktlinjer som tar hänsyn till den specifika karaktären hos tillsynsrapporteringskrav för att förbättra hur sådana krav utformas och tas fram inom ramen för EU:s lagstiftning för finanssektorn. Riktlinjerna kommer bland annat handla om att i) säkerställa att det tydligare framgår av lagstiftningen vilken betydelse rapporteringskraven har när det gäller att uppnå politiska mål, ii) undvika tekniska detaljer i lagstiftningen och ge de europeiska tillsynsmyndigheterna större befogenheter att utforma enhetliga och exakta specifikationer i de tekniska standarderna, iii) fastställa tidplaner och ikraftträdandedatum som ger de europeiska tillsynsmyndigheterna tillräckligt med tid att ta fram tekniska standarder, iv) förbättra planeringen av ändringar av rapporteringskraven, och v) förbättra samordningen av tidsfrister för rapportering samt rapporteringens frekvens.
Kommissionen uppmanar även de europeiska tillsynsmyndigheterna och andra europeiska och nationella myndigheter att göra grundliga konsekvensbedömningar av de tekniska rapporteringsanvisningar som de tar fram i linje med principerna för bättre lagstiftning, och i synnerhet
·regelbundet granska de uppgifter som samlas in och hur de används, samt se till att bara uppgifter som behövs för att uppnå de politiska målen behöver lämnas,
·använda en tydlig, enhetlig och standardiserad terminologi i olika regelverk,
·använda gemensamma standarder, format, modeller och identifierare,
·samordna tillsynsmyndigheternas utveckling av rapporteringskrav och ha ett nära samarbete kring utformningen av teknisk infrastruktur för insamling och behandling av uppgifterna,
·i möjligaste mån minska användningen på nationell nivå av ytterligare rapporteringskrav och krav på särskild information och se till att sådana krav utformas enligt gängse principer, och
·säkerställa att rapporteringskraven i möjligaste mån tar hänsyn till normala affärsprocesser.
För att skapa en gemensam tillsynskultur ska de europeiska tillsynsmyndigheterna utarbeta unionshandböcker för tillsynen av finansmarknadsaktörer och hålla dessa uppdaterade 35 . Kommissionen kommer att uppmana de europeiska tillsynsmyndigheterna att inkludera och regelbundet uppdatera information om bästa praxis, metoder och processer när det gäller insamling av tillsynsdata i dessa handböcker.
Kommissionen kommer slutligen ta ställning till olika alternativ, däribland en ny rättsakt, för att effektivisera dagens utdragna och ofta komplicerade process för att ta fram tekniska tillsyns- och genomförandestandarder för tillsynsrapportering. Alternativen ska syfta till att ge de europeiska tillsynsmyndigheterna tillräcklig handlingsfrihet när det gäller att anta och ändra mycket tekniska inslag i kraven, men samtidigt säkerställa tillräcklig kontroll och möjligheter till ansvarsutkrävande.
Åtgärd 3. För att förbättra utformningen av rapporteringskraven kommer kommissionen
a)under 2022 ta fram ett antal särskilda riktlinjer för utarbetandet av rapporteringskrav som överensstämmer med principerna för bättre lagstiftning,
b)uppmana de europeiska tillsynsmyndigheterna att inkludera och regelbundet uppdatera information om bästa praxis, metoder och processer när det gäller insamling av tillsynsdata i sina tillsynshandböcker för att öka samstämmigheten mellan nationella tillvägagångssätt, och
c)senast 2023 bedöma möjligheterna att skapa en mer effektiv, ändamålsenlig och flexibel process att fastställa mycket tekniska inslag i tillsynsrapporteringskraven.
4.4.Gemensam styrning och genomförande
Övergången till ett förbättrat och framtidssäkrat system för tillsynsrapportering i EU kommer att kräva gemensamma ansträngningar och åtaganden från alla intressenter. Det kommer att behövas ett lämpligt forum för vidare diskussioner om tekniska detaljer och ytterligare initiativ som krävs för att uppnå det långsiktiga målet. Det måste därför finnas en lämplig styrningsstruktur för att säkerställa fortlöpande samarbete, samordning och informationsutbyte mellan de olika berörda myndigheterna och med branschen. En sådan struktur säkerställer att arbetet effektivt går framåt utan onödiga dröjsmål och att de olika sektoriella initiativen är tillräckligt samordnade för att göra det möjligt att senare bygga tvärsektoriella broar.
En bra styrningsstruktur måste involvera kommissionen, de tre europeiska tillsynsmyndigheterna, ECB, Gemensamma resolutionsnämnden och Europeiska systemrisknämnden 36 , både på styrelsenivå för att få till stånd bindande åtaganden från alla parter och på teknisk nivå för att utarbeta de praktiska detaljerna för den fortlöpande rapporteringen och ge tekniska råd om eventuella lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder som kan behövas. En framtida styrningsstruktur bör dessutom omfatta de nationella behöriga myndigheterna och inkludera arrangemang för att vid behov dra nytta av branschexpertis.
I linje med kommissionens gradvisa strategi, samt för att minimera resursbegränsningar och undvika att ännu fler organ blir inblandade i tillsynsrapporteringen, ska befintliga strukturer utnyttjas så långt det är möjligt. Kommissionen har redan inrättat ett informellt samordningsorgan (rundabordsgruppen om tillsynsrapportering) med experter på rapportering från alla de ovan nämnda EU-myndigheterna. Denna grupp ledde förberedelsearbetet inför ändamålsenlighetskontrollen av tillsynsrapporteringskraven och har därefter arbetat för att utbyta åsikter och finna gemensamma ståndpunkter i fråga om det framtida rapporteringssystemet. Under det första skedet kommer kommissionen att fortsätta att använda sig av denna grupp för att ytterligare fördjupa samarbetet och samordningen mellan olika sektorer och driva på arbetet med de viktigaste byggstenarna.
Kommissionen kommer tillsammans med de berörda EU-myndigheterna formalisera styrningsarrangemangen senast 2023, samtidigt som arbetet med strategin fortsätter. Inom banksektorn innebär mandatet i kapitalkravsförordningen att det redan är möjligt inrätta en gemensam datakommitté för att gå vidare och utveckla ett integrerat rapporteringssystem, som sedan kan börja genomföras. Detta skulle kunna fungera som en mall för en framtida tvärsektoriell styrningsstruktur.
Eftersom det finansiella systemet är globalt finns det behov av samordning och samarbete även med våra internationella partner utanför EU. Ökad samstämmighet internationellt och mer enhetlig rapportering i olika jurisdiktioner leder till effektivare tillsyn på global nivå och bidrar till att förhindra regelarbitrage. Det är också nödvändigt att minska rapporteringsbördan för de många större finansiella enheter i EU som bedriver internationell verksamhet och därför måste rapportera till myndigheter i flera olika jurisdiktioner. Kommissionen deltar redan, samordnat med andra EU-myndigheter 37 , aktivt i flera internationella initiativ som syftar till att motverka ytterligare fragmentering och främja ökad användning av gemensamma delar av tillsynsdata. Vi kommer att fortsätta att delta i sådana initiativ och driva på det internationella arbetet för mer standardiserade uppgifter och samstämmiga rapporteringskrav om det ligger i EU:s intresse och föra fram EU:s lösningar och tillvägagångssätt.
Kommissionen är medveten om att denna strategi, vid sidan om de betydande positiva effekter som är att vänta, under en period även kommer att medföra betydande anpassningskostnader för de rapporterande enheterna och tillsynsmyndigheterna. Med den gradvisa strategi som föreslås, underbyggd av en gemensam styrning och ett nära samarbete med intressenterna, kommer det emellertid vara möjligt att göra optimala val och finnas tillräckligt med tid för anpassning och genomförande. Detta kommer att minimera kostnaderna för att genomföra det framtida systemet för tillsynsrapportering och maximera de positiva effekterna för alla intressenter.
Kommissionen kommer att utforska och främja modeller för samarbete och samfinansiering mellan olika intressentgrupper för att säkra nödvändiga resurser och skapa rätt incitament att genomföra strategin 38 . EU:s myndigheter avsätter, i likhet med övriga intressenter, redan en betydande del av sina budgetar för att förbättra rapporteringsprocesserna och den kapacitet som dessa kräver. Kommissionen är beredd att ge stöd till medlemsstaternas genomförande av administrativa och strukturella reformer, bland annat för att bygga upp datakapacitet 39 . Det finns vidare särskilda EU-program 40 för att stödja utvecklingen av EU:s digitala kapacitet som kan ge stöd till standardiseringsåtgärder och projekt som syftar till att vidareutveckla de europeiska och nationella tillsynsmyndigheternas tekniska infrastruktur och verktyg.
Åtgärd 4. För att säkerställa ett effektivt genomförande av strategin kommer kommissionen
a)senast 2023 formalisera en styrningsstruktur som ska genomföra och handha det framtida rapporteringssystemet som en vidareutveckling av rundabordsgruppen om tillsynsrapportering, och
b)stödja de europeiska och nationella tillsynsmyndigheterna genom tillgängliga EU-stödprogram för standardisering och utveckling av digital kapacitet och teknisk infrastruktur.
4.5.Främja användningen av modern teknik
Modern informationsteknik spelar en avgörande roll när det gäller att underlätta datadriven tillsyn. Denna strategi skapar nödvändiga förutsättningar för en optimal användning av RegTech- och SupTech-verktyg. RegTech kan möjliggöra en mer kostnadseffektiv och starkt automatiserad rapportering genom att göra det lättare för rapporterande enheter att snabbare lämna korrekta uppgifter. SupTech kan hjälpa tillsynsmyndigheter genom att möjliggöra snabbare hantering och mer korrekta och sofistikerade analyser av rapporterade uppgifter som underlag för deras beslut. Rätt teknik kommer även att behövas för att genomföra och upprätthålla centrala delar av det framtida rapporteringssystemet, däribland den gemensamma datakatalogen och tillsynsdataområdet.
För att skynda på införandet av denna teknik kommer kommissionen att samarbeta med Europeiska forumet för innovationsfrämjare 41 för att ta fram och testa nya tekniska lösningar. Kommissionen kommer även vidareutveckla rapporteringsinitiativ som har tagits av tillsynsmyndigheter på nationell nivå 42 och senast 2024 upprätta en rapport om bästa praxis. Som kommissionen aviserade i sin strategi för digitalisering av finanssektorn kommer den under 2022 att lansera en EU-plattform för den digitala finanssektorn som kopplar samman intressenter och offentliga myndigheter i EU. Detta kommer att ge företag möjligheter att utveckla och testa innovativa applikationer och därmed att bidra till att främja innovation i fråga om teknik för reglering och tillsyn.
Att göra tillsynsrapporteringskraven tydligare och mer enhetliga och uppgifterna mer standardiserade är i ett första steg helt nödvändigt för att driva på användningen av modern teknik i tillsynsrapporteringen. Enhetliga och entydiga rapporteringskrav och tydliga regler kommer att främja enklare RegTech-lösningar. Detta kommer särskilt att gynna mindre rapporterande enheter, som har mindre resurser för att inrätta komplicerade it-system eller anlita externa leverantörer. Mer konsistenta data av bättre kvalitet kommer även att göra det möjligt för tillsynsmyndigheterna att införa effektiva SupTech-lösningar.
Framöver är det kommissionens mål att rapporteringskraven ska finnas i maskinläsbar och maskinexekverbar form (förutom i människoläsbar form). Maskinläsbara och maskinexekverbara krav 43 kan förenkla tillsynsrapporteringen betydligt genom att undanröja behovet av en mänsklig insats för att läsa, tolka och fullgöra rapporteringsskyldigheterna. Sådana krav undanröjer helt tvetydiga definitioner genom att de baseras på exakta och enhetliga instruktioner som lämpar sig för maskinell exekvering. Ett pilotprojekt pågår som ska bedöma alternativ och förutsättningar för en övergång till maskinläsbara och maskinexekverbara krav och där resultaten av en extern studie ska offentliggöras i början av 2022 44 . När projektet är slutfört kommer kommissionen att överväga att införa maskinläsbara och maskinexekverbara krav i utvalda rapporteringsramar och rapportera om detta i sin lägesrapport 2023.
Kommissionen kommer även att utforska och utveckla nya sätt att samla in data. På finansmarknaderna kan teknik för distribuerade liggare (DLT) göra det möjligt för tillsynsmyndigheter att övervaka transaktioner i realtid och hämta transaktionsrapporter direkt från handelssystemen (i stället för att vänta på att transaktionsparterna ska skicka rapporter). Den DLT-pilotordning för marknadsinfrastrukturer 45 som medlagstiftarna nyligen fattade beslut om ger kommissionen möjlighet att bedöma fördelarna med att använda DLT för rapporteringsändamål och testa tekniken under kontrollerade förhållanden. I detta syfte, och för att bygga vidare på tidigare pilotprojekt där DLT testades för tillgång till lagstadgad finansiell information 46 , kommer kommissionen att uppmana Esma att undersöka hur DLT kan användas för tillsynsrapportering. För att förbereda en eventuell utökning av pilotordningen och formalisering av DLT-baserade transaktionssystem och post trade-infrastrukturer kommer denna bedömning även omfatta derivatmarknaderna. Efter en begäran från Europaparlamentet planerar kommissionen samtidigt ett pilotprojekt om de tekniska förutsättningarna för DLT-baserad tillsyn. Kommissionen kommer att försöka underlätta Esmas undersökning genom att ta tillvara expertis inom etableringen av en europeisk infrastruktur för blockkedjetjänster 47 i den offentliga sektorn.
Åtgärd 5. För att dra full nytta av och främja användningen av modern teknik i tillsynsrapporteringen kommer kommissionen
a)samarbeta med det europeiska forumet för innovationsfrämjare för att utveckla och testa nya tekniska lösningar för tillsynsrapportering som särskilt gynnar mindre företag,
b)i sin lägesrapport 2023, och med utgångspunkt i det nu pågående pilotprojektet, bedöma genomförbarheten av att i vissa rapporteringsramar publicera tillsynsrapporteringskrav i maskinläsbar och maskinexekverbar form, och
c)under 2022 genomföra en studie om DLT-baserad tillsyn och uppmana Esma att undersöka nya sätt att samla in uppgifter inom ramen för DLT-pilotordningen för marknadsinfrastrukturer och utarbeta en rapport om detta.
5.Slutsatser
För att övervaka EU:s finansiella system krävs data som är aktuella, relevanta och av hög kvalitet. De nuvarande tillsynsrapporteringskraven är ändamålsenliga när det gäller att ge tillsynsmyndigheterna relevanta data. Mer måste dock göras för att framtidssäkra tillsynsrapporteringen i EU – för att minska effektivitetsbrister och onödiga bördor, höja kvaliteten på inrapporterade data och säkerställa en optimal användning av dem, samt göra det möjligt för rapporterande enheter och myndigheter att dra full nytta av fördelarna med modern teknik.
Kommissionens långsiktiga vision när det gäller tillsynsdata inom EU:s finansiella tjänstesektor vilar på fyra byggstenar: 1) mer enhetliga och standardiserade data, 2) ökad datadelning mellan myndigheter, 3) en bättre process för att utarbeta och anta rapporteringskrav, och 4) gemensam styrning. När dessa grundläggande byggstenar är på plats kommer det att bli möjligt att använda modern teknik på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt.
Kommissionen kommer att ta flera betydelsefulla initiativ och införa lämpliga styrningsarrangemang för att främja samarbetet och samordningen mellan viktiga intressenter. Samtidigt uppmanar kommissionen tillsynsmyndigheterna i EU att arbeta tillsammans för att effektivisera, förenkla och modernisera tillsynsrapporteringen inom EU:s finansiella tjänstesektor. Kommissionen uppmanar även finanssektorn att fortsätta den konstruktiva dialog som syftar till att utveckla lösningar och teknik som bidrar till att förstärka den finansiella tillsynen men samtidigt minimera kostnaderna.
Under 2023 kommer kommissionen att rapportera om de framsteg som har gjorts och vilka lärdomar som har dragits av dessa initiativ.