EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 19.10.2017
COM(2017) 604 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
v skladu s členom 29(3) Uredbe (EU) 2015/2365 z dne 25. novembra 2015 o preglednosti poslov financiranja z vrednostnimi papirji in ponovne uporabe ter spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
v skladu s členom 29(3) Uredbe (EU) 2015/2365 z dne 25. novembra 2015 o preglednosti poslov financiranja z vrednostnimi papirji in ponovne uporabe ter spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012
1.Uvod
Cilj Uredbe (EU) 2015/2365 o preglednosti poslov financiranja z vrednostnimi papirji in ponovne uporabe (v nadaljnjem besedilu: uredba SFTR) je zagotoviti boljše razumevanje učinkov bančništva v senci (nebančno kreditno posredovanje) in obravnavati tveganja poslov financiranja z vrednostnimi papirji (v nadaljnjem besedilu: posli SFT).
Posli SFT so zavarovani posli financiranja ali kreditiranja, ki vključujejo začasno izmenjavo sredstev, pri čemer se del posla uporabi kot jamstvo (zavarovanje). Pogodbe o začasni prodaji (repo posli) so najpomembnejša kategorija poslov SFT z vidika neporavnanih zneskov in prometa. Običajno se sklepajo zaradi potrebe po izposoji denarnih sredstev. Z vidika posojilojemalca posel vključuje prodajo vrednostnih papirjev proti plačilu z denarnimi sredstvi, pri čemer se vnaprej dogovori o ponovnem odkupu vrednostnih papirjev po vnaprej določeni ceni. Prodani vrednostni papirji so zavarovanje za kupca (ki zagotovi denarna sredstva) v repo poslu. Posojanje vrednostnih papirjev, druga največja kategorija poslov SFT, temelji predvsem na povpraševanju na trgu po specifičnih vrednostnih papirjih, npr. za namene prodaje na kratko ali poravnavo. Pri tej vrsti posla ena nasprotna stranka posodi vrednostne papirje za pristojbino na podlagi zavarovanja v obliki denarnih sredstev ali drugih vrednostnih papirjev, ki jih zagotovi druga nasprotna stranka.
Posli SFT omogočajo bankam in nebančnim udeležencem na trgu dostop do kratkoročnih zavarovanih poslov financiranja/posojilnih poslov, s čimer zagotavljajo možnosti za naložbe in financiranje z majhnim tveganjem. Na podlagi tega so posli SFT sestavni element obstoječega finančnega ekosistema. Dobro delujoči trgi poslov SFT so ključni za prenose denarnih sredstev in vrednostnih papirjev med udeleženci na trgu, tj. finančnimi in nefinančnimi institucijami. Podpirajo tudi oblikovanje cen in likvidnost na sekundarnem trgu za raznovrstne vrednostne papirje ter olajšujejo izvajanje strategij za upravljanje tveganj in strategij za upravljanje zavarovanja s premoženjem 1 . Poleg tega imajo trgi repo poslov zlasti pomembno vlogo pri operacijah denarne politike Evropske centralne banke. Kljub temu lahko posli SFT omogočijo povečevanje finančnih vzvodov in procikličnosti, kot se je pokazalo z nastopom finančne krize v letih 2007–2008. Okrepijo lahko tudi medsebojno povezanost med različnimi udeleženci na trgu in lahko torej povečajo tveganje finančne okužbe.
Odbor za finančno stabilnost (v nadaljnjem besedilu: FSB) je na svetovni ravni odgovoren za opredelitev takih tveganj in oblikovanje priporočil za njihovo obravnavanje na mednarodno usklajen način. Avgusta 2013 je sprejel okvir politike 2 za obravnavanje tveganj bančništva v senci v zvezi s posojanjem vrednostnih papirjev in repo posli. Okvir vključuje sklop priporočil glede politike, septembra 2013 pa so ga potrdili voditelji držav G20. Cilj številnih priporočil je povečati preglednost trgov poslov SFT s pogostim in podrobnim regulativnim poročanjem. Na ravni EU je odziv na ta priporočila uredba SFTR.
FSB je novembra 2015 razširil svoja priporočila glede politike 3 z regulativnim okvirom za tako imenovane odbitke na posle financiranja z vrednostnimi papirji brez centralnega kliringa. Odbitek je popust na vrednost danega zavarovanja, ki se uporabi za upoštevanje tržnega tveganja. Cilj odbitkov je preprečiti prekomerni finančni vzvod ter ublažiti tveganja koncentracije in neplačila.
2.Namen poročila in prispevek deležnikov
V skladu s členom 29(3) uredbe SFTR mora Komisija predložiti poročilo „o napredku pri mednarodnih prizadevanjih za zmanjšanje tveganj, povezanih s posli financiranja z vrednostnimi papirji, vključno s priporočili FSB o odbitkih za posle financiranja z vrednostnimi papirji brez centralnega kliringa in primernosti teh priporočil za trge Unije“.
Da bi se priporočila FSB umestila v kontekst in zagotovil odziv na zavezo Komisije iz njenega sporočila v zvezi s pozivom k predložitvi dokazov 4 , bo to poročilo vključevalo tudi kratko presojo evropskih trgov poslov SFT.
V skladu z zahtevo iz uredbe SFTR je Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) v sodelovanju z Evropskim bančnim organom (EBA) in Evropskim odborom za sistemska tveganja (ESRB) pripravil poročilo 5 , v katerem je proučil:
·ali uporaba poslov financiranja z vrednostnimi papirji povzroči precejšnje kopičenje finančnega vzvoda, ki ga veljavna uredba ne obravnava,
·kadar je to primerno, možnosti, ki so na voljo za reševanje takšnega kopičenja,
·ali so potrebni dodatni ukrepi za zmanjšanje procikličnosti navedenega vzvoda.
Poleg tega so se pri pripravi tega poročila upoštevali številni drugi dokumenti politike in prispevki, zlasti zgoraj navedeni dokumenti FSB ter poročila ESRB 6 7 in Banke za mednarodne poravnave (BIS) 8 .
3.Trgi poslov SFT
3.1.Delovanje evropskih trgov poslov SFT
V današnjem finančnem sistemu imajo trgi poslov SFT ključno vlogo, saj podpirajo potrebe udeležencev na trgu v zvezi z njihovimi zavarovanimi posli financiranja in zavarovanjem. Repo posli so zlasti pomembni za delovanje medbančnih trgov, saj ponujajo alternativo nezavarovanemu medbančnemu posojanju in vezanim vlogam, da bi se izpolnile zahteve glede rezerv in zadovoljile potrebe po likvidnosti.
Pomembnost ublažitve tveganja nasprotne stranke se je od finančne krize povečala, zaradi česar je povpraševanje udeležencev na trgu po zavarovanju čedalje večje. Zato je opazna močna preusmeritev s trga nezavarovanih poslov kreditiranja k trgu zavarovanih poslov kreditiranja. Promet trga zavarovanih poslov kreditiranja je bil leta 2015 desetkrat večji od prometa trga nezavarovanih poslov kreditiranja, leta 2008 je bil ta faktor 1,6 9 . Kar zadeva obseg trga, so neporavnani zneski evropskih trgov repo poslov znašali 5,6 bilijona EUR, kar ustreza približno 13 % skupnih sredstev bank EU ali 25 % neporavnanih obveznic, denominiranih v eurih, in delnic, ki kotirajo na borzi 10 .
Repo posli ne pomagajo samo pri sklepanju zavarovanih poslov financiranja. Institucionalni vlagatelji in nefinančne nasprotne stranke izkoriščajo trge repo poslov za shranjevanje denarnih sredstev in služenje obresti. Poleg tega si banke in nebančni udeleženci na trgu pogosto prizadevajo pridobiti vrednostne papirje, ki se lahko uporabijo kot zavarovanje za podporo finančnim poslom, ki presegajo izposojanje/posojanje denarnih sredstev. To je mogoče doseči s povratnimi repo posli, ki pomenijo dejansko prodajo in ponovno prodajo finančnih sredstev, ali s posli posojanja vrednostnih papirjev, ki so še ena pomembna kategorija poslov SFT. Posli SFT se že dolgo uporabljajo kot vir vrednostnih papirjev, npr. za izvajanje prodaje na kratko. S povečanjem zavarovanja poslov z izvedenimi finančnimi instrumenti, s katerimi se trguje na prostem trgu, vključno s prehodom na kliring prek centralne nasprotne stranke, se je uporaba pogodb o izvedenih finančnih instrumentih, s katerimi se trguje na prostem trgu, tesneje povezala z razpoložljivostjo zavarovanja. Udeleženci na trgu, ki sklepajo posle z izvedenimi finančnimi instrumenti, s katerimi se trguje na prostem trgu, pogosto prodajo vrednostne papirje v okviru repo posla, da bi pridobili denarna sredstva za izpolnitev zahtev glede kritja, centralne nasprotne stranke pa lahko na podlagi povratnih repo poslov shranijo zavarovanje z denarnimi sredstvi, s čimer se poveča povpraševanje na obeh straneh trga repo poslov.
Trgi repo poslov so se nedavno pomembno spremenili. Povpraševanje po vrednostnih papirjih kot zavarovanju se je močno povečalo, ponudba visokokakovostnega zavarovanja pa se je po besedah deležnikov zmanjšala, vsaj v nekaterih obdobjih. To dokazujejo neporavnani zneski povratnih repo poslov, ki so višji od zneskov običajnih repo poslov, in zlasti višje premije za posebno zavarovanje 11 .
Kriza državnega dolga je morda vplivala na zagotavljanje sredstev zaradi kreditnega poslabšanja nekaterih državnih obveznic, ki jih udeleženci na trgu ne obravnavajo več kot visokokakovostno zavarovanje. Udeleženci na trgu menijo še, da program Evropskega sistema centralnih bank za nakup sredstev, zlasti državnih obveznic, prispeva k pomanjkanju visokokakovostnega zavarovanja in k nizkim stroškom financiranja v EUR v primerjavi s financiranjem v USD. To morda posredno vpliva na povpraševanje po vrednostnih papirjih, saj sta zamenjava USD za EUR in vlaganje izkupička v sredstvih, denominiranih v eurih, dobičkonosna. Pomemben je tudi položaj na trgu v danem trenutku – s povečanjem kratkih pozicij se poveča tudi povpraševanje po vrednostnih papirjih.
Ob tem deležniki še trdijo, da pravna ureditev ni vplivala samo na makroekonomsko politiko, ampak morda tudi na dejavnost na trgih zavarovanj. Poleg zahtev glede centralnega kliringa, zaradi katerih se je na splošno povečalo povpraševanje po zavarovanju, udeleženci na trgu pogosto navajajo, da okvir Basel III spreminja in preoblikuje strukturo in dinamiko trgov repo poslov. Prevladuje mnenje, da imajo stopnja finančnega vzvoda, zahteve glede tveganega kapitala, količnik likvidnostnega kritja in količnik neto stabilnih virov financiranja kumulativni učinek na likvidnost na trgih repo poslov. Vsak od navedenih dejavnikov naj bi omejeval dejavnost repo poslov ali večal njihove stroške.
Znaki napetosti na trgih repo poslov so nedavno postali očitni zlasti okrog datumov regulativnega poročanja – nekatere finančne institucije so konec leta 2016 in v bolj omejenem obsegu ob koncih četrtletij začasno zmanjšale ali prenehale izvajati dejavnost na trgih repo poslov. Čeprav so udeleženci na trgu pričakovali primanjkljaje v preskrbi z visokokakovostnim zavarovanjem, si bili ti v nekaterih primerih tako veliki, da so se premije za skopo zavarovanje na določene datume močno zvišale. Težko je opredeliti, ali je to vplivalo na cene na širšem trgu obveznic in na likvidnost, vendar se za zdaj zdi, da je bil vpliv zelo omejen in kratkotrajen.
3.2.Finančni vzvod in možnosti za obravnavanje njegovega kopičenja
Posli SFT s spodbujanjem rasti posojil ustvarjajo finančni vzvod 12 , ki presega bančni sistem z bonitetno ureditvijo. Poleg tega lahko udeleženci na trgu s ponovnim vlaganjem zavarovanja z denarnimi sredstvi in ponovno uporabo zavarovanja, ki ni v obliki denarnih sredstev, rekurzivno izboljšajo svoje pozicije 13 . To bi lahko v nekaterih primerih povzročilo kopičenje prekomernega finančnega vzvoda, kar bi lahko ogrozilo finančno stabilnost, zlasti zaradi implicitnih procikličnih učinkov. Na splošno finančni vzvod v obdobjih trdnega gospodarstva prispeva k rasti bilanc stanja, ob gospodarskem upadanju pa k pritiskom razdolževanja 14 .
Zaradi pomanjkanja podrobnih podatkov (npr. o obsegu poslov kreditiranja za povečanje trgovalnega portfelja ter o ponovnem vlaganju in ponovni uporabi zavarovanja) in morebitnih različnih namenov sklepanja poslov SFT je težko oceniti specifičen prispevek poslov SFT h kopičenju finančnega vzvoda. Obveznost poročanja o posameznih poslih, ki je bila uvedena z uredbo SFTR, bo organom omogočila, da bodo v prihodnje generirali te podatke in bolje analizirali posledice poslov SFT z vidika ustvarjanja finančnega vzvoda.
V zvezi z obravnavanjem kopičenja finančnega vzvoda je treba najprej opozoriti, da obstajajo različni načini merjenja finančnega vzvoda. Razlike med bruto in neto finančnim vzvodom so na primer pomembne za razumevanje posledic finančnega vzvoda za finančno stabilnost. Na tem področju poteka delo za pripravo usklajenih načinov merjenja finančnega vzvoda po jurisdikcijah in sektorjih 15 .
Cilj številnih elementov regulativnega okvira EU za finančne storitve je omejiti finančni vzvod in procikličnost. To velja zlasti v bančnem sektorju, ki ga ureja okvir Basel III 16 , čeprav so bili nekateri ukrepi iz tega okvira uvedeni šele nedavno in se še ne izvajajo v celoti. Nekateri ukrepi in zahteve, katerih cilj je obravnavati finančni vzvod, se uporabljajo tudi za zavarovalnice, centralne nasprotne stranke in investicijske sklade. Trenutno na ravni EU niso vzpostavljeni nobeni instrumenti za preprečevanje kopičenja finančnega vzvoda v vseh finančnih sektorjih.
Poleg zgoraj navedenih sektorskih ukrepov so lahko kritja in odbitki za specifične okoliščine poslov SFT ustrezno orodje za omejevanje kopičenja finančnega vzvoda in zlasti rekurzivne uporabe vzvoda. FSB je v zvezi z odbitki pri vrednotenju zavarovanja objavil priporočila, ki so podrobneje obravnavana v nadaljevanju poročila (glej oddelek 4.6).
Čeprav se z določitvijo odbitkov lahko omeji kopičenje finančnega vzvoda, se lahko v praksi ustvarijo prociklični učinki. V obdobjih gospodarske rasti lahko udeleženci na trgu znižajo ravni odbitkov, saj pričakujejo manjše tveganje unovčenja zavarovanja. V obdobjih gospodarskega upadanja pa bi lahko udeleženci na trgu povečali odbitke zaradi pričakovane večje nestanovitnosti unovčenja zavarovanja 17 . Vendar zaenkrat ni jasnih dokazov v zvezi s tem, kako in v kolikšnem obsegu taka gibanja odbitkov vplivajo na cene sredstev, finančni vzvod in finančne cikle 18 .
4.Mednarodna prizadevanja za ublažitev tveganj v zvezi s posli SFT
4.1.Ozadje
FSB je avgusta 2013 19 in novembra 2015 20 objavil poročila s priporočili o obravnavanju tveganj za finančno stabilnost v zvezi s posli SFT. Splošni cilji teh priporočil so:
·povečanje preglednosti trgov financiranja z vrednostnimi papirji s pogostim in podrobnim regulativnim poročanjem in razkrivanjem informacij;
·uvedba regulativnih standardov o ponovnem vlaganju zavarovanja z denarnimi sredstvi;
·uvedba načel o ponovni zastavi premoženja stranke;
·uvedba regulativnih standardov za vrednotenje/upravljanje zavarovanja in
·uvedba kvalitativnih standardov za metodologije za izračun odbitkov pri vrednotenju zavarovanja in izvajanje okvira za številčno najnižje vrednosti odbitkov.
V naslednjih oddelkih so na kratko opisana priporočila, poleg tega je ocenjeno stanje izvajanja na ravni EU in na mednarodni ravni. Kjer je to ustrezno, so predlagane možne nadaljnje poti.
4.2.Preglednost trgov poslov SFT (priporočila FSB od 1 do 5)
Organom bi bilo treba omogočiti pridobitev celovitih in pravočasnih informacij o izpostavljenosti poslov SFT med finančnimi institucijami, vključno s sestavo in razvojem osnovnega zavarovanja. V ta namen bi bilo treba redno zbirati zelo podrobne podatke na ravni sklenjenih poslov SFT in na ravni pozicij. Doslednost postopka zbiranja podatkov na podlagi opredelitve in uporabe standardov bi morala omogočiti regionalno in globalno združevanje zbranih podatkov. Glede na to, da posle SFT v velikem obsegu uporabljajo investicijski skladi, bi bilo treba od upraviteljev teh skladov zahtevati, da svojim končnim vlagateljem sporočijo ustrezne informacije o dejavnostih SFT.
Odziv na ta priporočila je uredba SFTR, sprejeta novembra 2015. Trije glavni elementi te uredbe so:
·zahteve, da morajo nasprotne stranke v poslih SFT centralnim repozitorijem sklenjenih poslov poročati o vseh poslih SFT,
·zahteve, da morajo investicijski skladi v svojih rednih poročilih in predpogodbenih dokumentih vlagateljem razkriti uporabo poslov SFT,
·minimalni pogoji glede preglednosti pri ponovni uporabi zavarovanja, pridobljenega v okviru posla SFT, na primer razkritje nastalih tveganj in posledic ter predhodno soglasje nasprotne stranke, ki je zagotovila zavarovanje (nanaša se na priporočilo št. 7 FSB o ponovni zastavi, glej oddelek 4.4).
Uredba SFTR v celoti obravnava priporočila FSB o preglednosti. Zahteva iz uredbe SFTR glede sporočanja podatkov na ravni pozicij in sklenjenih poslov je tudi v skladu z zahtevami FSB. Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA), ki je odgovoren za pripravo tehničnih standardov za izvajanje uredbe SFTR, je upošteval delo FSB in je v predlagani okvir za poročanje vključil zahtevane podatkovne elemente. Komisija in ESMA še naprej tesno sodelujeta s FSB in upoštevata njegovo delo pri trenutnem dokončnem oblikovanju izvedbenih ukrepov na podlagi uredbe SFTR. Pričakovati je, da se bo dejansko poročanje začelo z letom 2019. Komisija bo učinkovitost uredbe SFTR proučila dve leti po začetku poročanja.
4.3.Ponovno vlaganje zavarovanja z denarnimi sredstvi (priporočilo št. 6 FSB)
Organi, odgovorni za nebančne subjekte, ki sklepajo posle posojanja vrednostnih papirjev (glavni posojilodajalci in posredniki pri posojanju), bi morali v svojih jurisdikcijah izvajati regulativne ureditve, ki izpolnjujejo minimalne standarde FSB za ponovno vlaganje zavarovanja z denarnimi sredstvi, da bi se omejila likvidnostna tveganja, ki izhajajo iz teh dejavnosti. Minimalni standardi zajemajo načela na visoki ravni in ukrepe, ki obravnavajo likvidnostno tveganje, spremembe zapadlosti ter tveganje koncentracije in kreditno tveganje.
ESMA je avgusta 2014 sprejela Smernice o ETF (investicijski skladi, ki kotirajo na borzi) in drugih vprašanjih v zvezi z UCITS skladi (kolektivni naložbeni podjemi za vlaganja v prenosljive vrednostne papirje – KNPVP) 21 , v katerih so opredeljena pravila, ki jih morajo upravljavci sredstev KNPVP, ki sklepajo posle posojanja vrednostnih papirjev, upoštevati pri ponovnem vlaganju zavarovanja z denarnimi sredstvi. Pravila se nanašajo na likvidnost, vrednotenje, diverzifikacijo, upravičenost, korelacijo in druga merila za ponovno vloženo zavarovanje z denarnimi sredstvi. Čeprav uporaba smernic ni obvezna, si morajo pristojni organi in udeleženci na finančnem trgu skrbno prizadevati za spoštovanje teh smernic in priporočil ali pa morajo pojasniti, zakaj jih ne nameravajo spoštovati.
Poleg tega uredba EU o skladih denarnega trga 22 takim skladom izrecno prepoveduje sklepanje sporazumov o posojanju vrednostnih papirjev.
4.4.Ponovna zastava 23 premoženja stranke (priporočili št. 7 in 8 FSB)
FSB je predložil več priporočil v zvezi s ponovno zastavo premoženja stranke. Prvič, finančni posredniki bi morali strankam razkriti ustrezne podatke v zvezi s ponovno zastavo njihovega premoženja, da bi lahko stranke razumele svojo izpostavljenost, če je posrednik neuspešen. Drugič, posrednik lahko ponovno zastavi premoženje stranke za namene financiranja dolgih pozicij in kritje kratkih pozicij stranke, ne sme pa ga ponovno zastaviti za namene financiranja dejavnosti, ki jih izvaja za svoj račun. Tretjič, opravljanje ponovne zastave premoženja stranke bi bilo treba dovoliti le subjektom, za katere se uporablja ustrezna pravna ureditev likvidnostnega tveganja.
V zvezi z razkritjem strankam člen 15 uredbe SFTR določa, da pravica do ponovne uporabe zavarovanja temelji na predložitvi informacij ponudniku zavarovanja o tveganjih in posledicah, ki so lahko povezani z odobritvijo pravice do uporabe zavarovanja. Dodatni pogoj za pravico do ponovne uporabe zavarovanja je, da ponudnik zavarovanja predhodno poda izrecno soglasje.
V zvezi z uporabo premoženja stranke za dejavnosti za svoj račun MiFID I 24 določa, da morajo investicijska podjetja in kreditne institucije zaščititi lastninsko pravico strank in preprečiti uporabo instrumenta stranke za lastni račun, razen če stranka s tem izrecno soglaša. Te zahteve bodo od januarja 2018 dodatno okrepljene v okviru svežnja MiFID II 25 , ki prepoveduje sklepanje dogovorov o prenosu lastniške pravice na finančnem zavarovanju z neprofesionalnimi strankami in uvaja pogoje o sklepanju teh dogovorov s profesionalnimi strankami, pri čemer zlasti poudarja zadevna tveganja ter učinek na finančne instrumente in sklade stranke. Kar zadeva KNPVP, je v Smernicah organa ESMA o ETF in drugih vprašanjih v zvezi z UCITS skladi ter uredbi o skladih denarnega trga določeno, da se prejeto zavarovanje, ki ni v obliki denarnih sredstev, ne sme prodati, ponovno vložiti ali zastaviti.
Za finančne institucije (tj. investicijska podjetja in kreditne institucije), ki smejo ponovno zastaviti premoženje strank v skladu z zgoraj navedenimi pogoji, se v vsakem primeru uporablja ureditev likvidnostnega tveganja v skladu z okvirom kapitalskih zahtev EU.
4.5.Vrednotenje in upravljanje zavarovanja (priporočilo št. 9 FSB)
Nasprotne stranke v poslih SFT, ki prejmejo zavarovanje, bi morale sprejeti samo tiste vrste zavarovanja, ki jih lahko, če nasprotna stranka ne izpolni obveznosti, obdržijo v zadevnem obdobju, ne da bi kršile zakone ali predpise, ter zagotovijo ustrezno vrednotenje in upravljanje tveganja. Pripraviti bi morale tudi krizne načrte za primere, ko njihove največje nasprotne stranke na trgu ne izpolnijo obveznosti, in zelo neugodne razmere na trgu.
Zavarovanje in posojene vrednostne papirje bi bilo treba prevrednotiti vsaj na dnevno tržno ceno in gibljivo kritje zbirati vsaj dnevno, kadar zneski presežejo najnižji sprejemljiv prag.
Minimalni regulativni standardi za vrednotenje in upravljanje zavarovanja so bili uvedeni za KNPVP in sklade denarnega trga, nekatere kreditne institucije in investicijska podjetja ter zavarovalnice in poklicne pokojninske sklade.
Kar zadeva KNPVP, so pravila o upravljanju zavarovanja navedena v Smernicah organa ESMA o ETF in drugih vprašanjih v zvezi z UCITS skladi. Prejeto zavarovanje bi moralo biti visoko likvidno, trgovanje pa potekati na reguliranih trgih ali v okviru večstranskih sistemov trgovanja s preglednim oblikovanjem cen, da se lahko hitro proda. Vrednoteno bi moralo biti vsaj enkrat dnevno, pri čemer se ne bi smela sprejeti sredstva, katerih cena je zelo nestanovitna, razen če se uporabijo ustrezni razumni odbitki pri vrednotenju. Poleg tega uredba o skladih denarnega trga napoveduje strožja pravila o upravljanju zavarovanja, zlasti zaradi posebne narave skladov denarnega trga. Komisija je pooblaščena za sprejetje delegiranih aktov, ki določajo zahteve glede kvantitativne in kvalitativne likvidnosti ter kreditne kakovosti, ki se uporabljajo za prejeto zavarovanje.
Okvir EU o kapitalskih zahtevah določa ustanovitev enote za upravljanje zavarovanja za kreditne institucije in investicijska podjetja, ki za izračun minimalnih kapitalskih zahtev za posle SFT uporabljajo metode notranjih modelov. MIFID II določa, da morajo investicijska podjetja in kreditne institucije (i) za vse stranke zagotoviti, da posojilojemalec finančnih instrumentov stranke zagotovi ustrezno zavarovanje, ter (ii) spremljati kontinuirano ustreznost zavarovanja in sprejeti potrebne ukrepe za ohranitev ravnovesja z vrednostjo instrumentov strank.
Direktiva Solventnost II 26 je za zavarovalnice in pozavarovalnice uvedla „načelo preudarne osebe“, skladno s katerim zavarovalnice vlagajo le v sredstva in instrumente, katerih tveganje lahko ustrezno opredelijo, izmerijo, spremljajo in nadzirajo. Zavarovatelji lahko sklepajo posle SFT, če se spoštuje načelo preudarne osebe. V tem primeru je treba zavarovanje ovrednotiti v skladu z direktivo Solventnost II in njenim delegiranim aktom. Za poklicne pokojninske sklade je podobno načelo preudarne osebe določeno v direktivi IORP2 27 . Poleg tega je uveden ustrezen sistem za upravljanje tveganj, da bi se uravnovesila svoboda vlaganja. Kar zadeva zavarovatelje, pokojninski skladi lahko sklepajo posle SFT, če se spoštuje načelo preudarne osebe.
4.6.Odbitki pri vrednotenju zavarovanja (priporočila št. 12–18 FSB)
Okvir odbitkov FSB priporoča dvostranski pristop:
1.kvalitativne standarde za metodologije, ki jih udeleženci na trgu uporabljajo za izračun odbitkov pri vrednotenju zavarovanja, in
2.številčno najnižje vrednosti odbitkov pri poslih SFT brez centralnega kliringa, pri čemer se nebančnim subjektom v skladu s spodnjo preglednico zagotovi financiranje na podlagi zavarovanja, razen državnih dolžniških vrednostnih papirjev.
Številčno najnižje vrednosti odbitkov za posle z vrednostnimi papirji proti plačilu z denarnimi sredstvi
|
Preostala zapadlost zavarovanja |
Raven odbitkov |
|
|
Korporativni in drugi zavarovatelji |
Listinjeni produkti |
|
|
≤ 1-letni dolžniški vrednostni papirji in obveznice s spremenljivo obrestno mero |
0,5 % |
1 % |
|
> 1-letni, ≤ 5-letni dolžniški vrednostni papirji |
1,5 % |
4 % |
|
> 5-letni, ≤ 10-letni dolžniški vrednostni papirji |
3 % |
6 % |
|
> 10-letni dolžniški vrednostni papirji |
4 % |
7 % |
|
Lastniški instrumenti v glavnem indeksu |
6 % |
|
|
Druga sredstva s področja uporabe okvira |
10 % |
|
Vir: Regulativni okvir FSB za odbitke pri poslih SFT brez centralnega kliringa.
Priporočila o metodologiji
Minimalni standardi za metodologijo, ki se uporablja za izračun odbitkov, dopolnjujejo obstoječo pravno ureditev finančnega vzvoda, ki temelji na subjektu (za kreditne institucije in investicijska podjetja), in so izrecno namenjeni omejevanju procikličnosti. Področje uporabe tega priporočila je široko in se nanaša na vse udeležence na trgu, ki prejmejo zavarovanje pri financiranju z vrednostnimi papirji.
Trenutno ni tovrstnih standardov, ki bi se uporabljali za vse udeležence na trgu v EU. Vendar Smernice organa ESMA o ETF in drugih vprašanjih v zvezi z UCITS skladi vsebujejo take standarde za KNPVP. Natančneje, KNPVP bi morali imeti jasno politiko odbitkov za vsak razred sredstev, prejetih kot zavarovanje, pri čemer se upoštevajo značilnosti sredstev, kot so boniteta, nestanovitnost in rezultati rednih stresnih testov.
Priporočila o številčno najnižjih vrednostih odbitkov
Namen številčno najnižjih vrednosti odbitkov je obravnavati kopičenje finančnega vzvoda na ravni celotnega sistema zunaj bančnega sistema. Področje uporabe priporočila o številčno najnižjih vrednostih odbitkov je ožje (tj. posli SFT brez centralnega kliringa, pri katerih se nebančnim subjektom zagotovi financiranje na podlagi zavarovanja, razen državnih dolžniških vrednostnih papirjev) od področja uporabe priporočila o metodologiji za izračun odbitkov. Priporočila o najnižjih vrednostih odbitkov dopolnjujejo okvir Basel III ter se nanašajo na posle SFT med banko in nebančnim subjektom ter med nebančnima subjektoma. Financiranje z vrednostnimi papirji, zagotovljeno bankam in investicijskim podjetjem, za katere se uporablja ustrezna kapitalska in likvidnostna ureditev na konsolidirani osnovi (posli SFT med bankama), je izključeno s področja uporabe številčno najnižjih vrednostih odbitkov, ker FSB meni, da bi se lahko z uporabo najnižjih vrednosti odbitkov za te posle obstoječe zahteve podvojile. V skladu s priporočili FSB bi bilo treba številčno najnižje vrednosti odbitkov za posle SFT med banko in nebančnim subjektom najprej vključiti v okvir Basel III. Organi bi morali potem izvajati ta okvir, pri čemer bi od udeležencev na trgu zahtevali, naj sklepajo posle nad najnižjimi vrednostmi odbitkov. Okvir bi se lahko izvajal na podlagi ureditve, ki temelji na subjektu (tj. na podlagi okvira Basel III), ali na podlagi ureditve trgov, ki bi zajemala širši sklop subjektov, ki lahko nebančnim subjektom zagotavljajo financiranje z vrednostnimi papirji, ali na podlagi kombinacije teh metod.
Trenutno na ravni EU ni regulativnih zahtev glede številčno najnižjih vrednosti odbitkov za posle SFT med banko in nebančnim subjektom ali med nebančnima subjektoma na področju uporabe priporočila FSB.
Prihodnji ukrepi v zvezi s priporočili o odbitkih
Pri obravnavanju možnih regulativnih ukrepov je treba upoštevati več pomembnih pomislekov.
Prvič, čeprav lahko odbitki prispevajo k omejevanju finančnega vzvoda, njihovi učinki na procikličnost niso popolnoma jasni (kot je opisano v oddelku 3.1) in so lahko odvisni od njihovega izvajanja (npr. statične v primerjavi z dinamičnimi najnižjimi vrednostmi odbitkov). Za odločitev o možnih kvalitativnih ali kvantitativnih pravilih o odbitkih bi bilo koristno boljše razumevanje medsebojne povezanosti med odbitki in procikličnostjo. Drugič, razprave med organom ESMA in udeleženci na trgu ter podatki, razkriti v zvezi s tem, so pokazali, da so odbitki, ki jih udeleženci na trgu dejansko uporabljajo, običajno višji od najnižjih vrednosti odbitkov, ki jih priporoča FSB, ali na ravni teh vrednosti, tudi v trenutno sorazmerno ugodnem tržnem okolju. Zato ni jasno, kako bi izvajanje priporočil FSB v praksi vplivalo na trg. Tretjič, posli SFT, ki spadajo na področje uporabe priporočil FSB o številčno najnižjih vrednostih odbitkov, zajemajo omejen delež celotnega trga 28 , pri čemer bi lahko bilo koristno ponovno ovrednotiti obseg možnih ukrepov na podlagi celovitih podatkov. Četrtič, vključitev številčno najnižjih vrednosti odbitkov za posle SFT med banko in nebančnim subjektom v okvir Basel III, za katero je FSB prvotno priporočil, da se izvede konec leta 2015 kot temeljni pogoj za organe, ki uvajajo najnižje vrednosti odbitkov, še vedno ni bila izvedena. Nazadnje, tudi druge pomembne jurisdikcije (npr. ZDA in Japonska) so v zgodnjih fazah ocenjevanja in še niso sprejele odločitve o najnižjih vrednostih odbitkov.
Prej navedeno poročilo organa ESMA podpira to utemeljitev in zagotavlja dodatne informacije v zvezi z več zgoraj navedenimi točkami, zlasti v zvezi s številčno najnižjimi vrednostmi odbitkov 29 . Zdi se, da bi bilo koristno proučiti morebitno uvedbo kvalitativnih standardov in številčno najnižjih vrednosti odbitkov na podlagi podrobnejših podatkov o poslih SFT, ki bodo na voljo, ko se bodo začele izvajati obveznosti celovitega poročanja iz uredbe SFTR (glede na trenutno načrtovanje leta 2019).
5.Splošne ugotovitve
Priporočila FSB o poslih SFT so bila v EU v veliki meri izvedena s sprejetjem uredbe SFTR ter posebnih določb v sektorski zakonodaji in smernicah o finančnih storitvah. Nadaljnji regulativni ukrepi se torej v tej fazi ne zdijo potrebni.
Kar zadeva medsektorske kvalitativne standarde za izračun odbitkov in uvedbo številčno najnižjih vrednosti odbitkov, bi morali ocena potrebe po morebitnem regulativnem ukrepanju na tem področju in ocena obsega tega ukrepanja temeljiti na celovitih in podrobnih podatkih o trgih poslov SFT, ki bodo na voljo, ko se bo začela izvajati obveznost glede poročanja iz uredbe SFTR. Poleg tega trenutna dinamika trga (kot je opisana v oddelku 3) še povečuje potrebo po določeni stopnji previdnosti in zanesljivih dokazih pri odločanju o regulativnih ukrepih, ki vključujejo kvantitativne zahteve. Napredek na mednarodni ravni je primerljiv z EU (tj. v zgodnji fazi ocenjevanja) in nobena druga regija na tej stopnji ni sprejela odločitve o regulativnih ukrepih v zvezi z najnižjimi vrednostmi odbitkov. Če je to ustrezno, bi morala biti uvedba številčno najnižjih vrednosti odbitkov v idealnem primeru usklajena na globalni ravni, da ne bi bili ogroženi enaki konkurenčni pogoji ali da udeleženci na trgu iz jurisdikcije, ki bi prva ukrepala, ne bi bili postavljeni v podrejen konkurenčni položaj.
Komisija bo še naprej podrobno spremljala razvoj na trgih poslov SFT in v mednarodnem regulativnem prostoru. Ko bodo na voljo celoviti podatki o poslih SFT, bo ponovno bo ocenila dodano vrednost kvalitativnih standardov in najnižjih vrednosti odbitkov na podlagi poročila, ki ga bo pripravila ESMA.
Odbor za finančno stabilnost, „Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking“ (Krepitev nadzora in pravne ureditve bančništva v senci), 29. avgust 2013, http://www.fsb.org/2013/08/r_130829c/ .
Glej prejšnjo opombo.
Odbor za finančno stabilnost, „Transforming Shadow Banking into Resilient Market-based Finance“ (Preoblikovanje bančništva v senci v odporno tržno financiranje), 12. november 2015, http://www.fsb.org/2015/11/regulatory-framework-for-haircuts-on-non-centrally-cleared-securities-financing-transactions-2/ .
COM(2016) 855 final.
ESMA, „Report on securities financing transactions and leverage in the EU“ (Poročilo o poslih financiranja z vrednostnimi papirji in finančnem vzvodu v EU), 4. oktober 2016, https://www.esma.europa.eu/press-news/esma-news/esma-reports-shadow-banking-leverage-and-pro-cyclicality .
ESRB, „Opinion to ESMA on securities financing and leverage“ (Mnenje za organ ESMA o financiranju z vrednostnimi papirji in finančnem vzvodu), 4. oktober 2016, https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/other/20161004_esrbopinion.en.pdf? .
ESRB, „The macroprudential use of margins and haircuts“ (Makrobonitetna uporaba kritij in odbitkov), 16. februar 2017, https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/reports/170216_macroprudential_use_of_margins_and_haircuts.en.pdf?8115a0e7c89b631df250abdcf9ad008a
BIS, „CGFS Papers No 59 Repo market functioning“ (Dokumenti Odbora za globalni finančni sistem, št. 59, Delovanje trga repo poslov), 12. april 2017, https://www.bis.org/publ/cgfs59.pdf .
Raziskava ECB o denarnem trgu, https://www.ecb.europa.eu/stats/financial_markets_and_interest_rates/money_market/html/index.en.html
Tržna raziskava Združenja mednarodnih kapitalskih trgov (ICMA), https://www.icmagroup.org/assets/documents/Market-Info/Repo-Market-Surveys/No.-32-December-2016/RepoSurvey-140217.pdf
Glej prejšnjo opombo.
Finančni vzvod se nanaša na uporabo izposojenih sredstev za nakup premoženja.
ESRB (2016), str. 5.
ESMA (2016), str. 48.
ESMA (2016), str. 49.
V dokumentu organa ESMA (2016), str. 25, je navedenih več instrumentov, ki se izvajajo znotraj okvira Basel III, in sicer z direktivo o kapitalskih zahtevah (Direktiva (EU) št. 2013/36) in uredbo o kapitalskih zahtevah (Uredba (EU) št. 575/2013). Ti ukrepi vključujejo strožje zahteve glede pokrivanja izgub in visokokakovostnega kapitala, strožje kapitalske zahteve glede izpostavljenosti nasprotne stranke kreditnemu tveganju, ki izhaja iz izvedenih finančnih instrumentov in poslov SFT, uvedbo stopnje finančnega vzvoda, količnika likvidnostnega kritja in količnika neto stabilnih virov financiranja ter boljše strukture za upravljanje tveganj, upravljanje in nadomestila.
ESRB (2016), str. 10.
ESRB (2017), str. 35.
FSB (2013).
FSB (2015).
https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/2015/11/esma-2014-0011-01-00-ensl.pdf .
Uredba (EU) št. 2017/1131 z dne 14. junija 2017.
V okviru terminologije FSB „ponovna uporaba“ pomeni vsako uporabo vrednostnih papirjev, zagotovljenih v okviru enega posla, za zavarovanje drugega posla. „Ponovna zastava“ pa je ožje opredeljena kot ponovna uporaba premoženja stranke.
Direktiva 2004/39/ES z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov.
Direktiva 2014/65/EU z dne 15. maja 2014.
Direktiva 2009/138/ES z dne 25. novembra 2009.
Direktiva (EU) 2016/2341 z dne 14. decembra 2016.
Po podatkih organa ESMA (2016) se ocene gibljejo od 8 % do 35 % za trg repo poslov v EU in do 25 % za trg posojanja vrednostnih papirjev v EU. To so zgornje meje, saj podatki vključujejo posle med bankami.
Mnenje Evropskega odbora za sistemska tveganja (ESRB) v zvezi s poročilom organa ESMA zavzema konservativnejše stališče in priporoča, naj se okvir FSB za številčno najnižje vrednosti odbitkov izvede, preden bodo na voljo nadaljnji podatki. Vendar priznava, da dejansko na splošno ni na voljo dovolj podatkov ter da je potrebna nadaljnja empirična in konceptualna analiza.