–

Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ, v zastúpení: I. Božić a Z. Tomić, odvjetnici,

–

Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, v zastúpení: M. Kuhar, splnomocnená zástupkyňa,

–

HŽ Infrastruktura d.o.o., v zastúpení: I. Kršić, splnomocnený zástupca, a v zastúpení: I. Mršo Nastić a M. Paulinović, odvjetnici,

–

Strabag AG, Strabag d.o.o. a Strabag Rail a.s., v zastúpení: Ž. Potoku, odvjetnica,

–

chorvátska vláda, v zastúpení: G. Vidović Mesarek, splnomocnená zástupkyňa,

–

česká vláda, v zastúpení: L. Halajová, T. Müller, M. Smolek a J. Vláčil, splnomocnení zástupcovia,

–

dánska vláda, v zastúpení: D. Elkan, splnomocnená zástupkyňa,

–

estónska vláda, v zastúpení: N. Grünberg a M. Kriisa, splnomocnené zástupkyne,

–

francúzska vláda, v zastúpení: R. Bénard, O. Duprat‑Mazaré a J. Illouz, splnomocnení zástupcovia,

–

rakúska vláda, v zastúpení: J. Schmoll, splnomocnená zástupkyňa,

–

poľská vláda, v zastúpení: B. Majczyna, splnomocnený zástupca,

–

Európska komisia, v zastúpení: G. Gattinara, M. Mataija a G. Wils, splnomocnení zástupcovia,

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 36 a 76 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/25/EÚ z 26. februára 2014 o obstarávaní vykonávanom subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a o zrušení smernice 2004/17/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 243).

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (ďalej len „Kolin“), založenou podľa tureckého práva, a Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania, Chorvátsko) (ďalej len „komisia pre kontrolu“) vo veci zadania verejnej zákazky na výstavbu železničnej infraštruktúry v Chorvátsku.

3

Asociačná dohoda medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom bola podpísaná 12. septembra 1963 v Ankare a bola uzavretá, schválená a potvrdená v mene Európskeho hospodárskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 64/732/EHS z 23. decembra 1963 (Ú. v. ES 217, 1964, s. 3685; Mim. vyd. 11/011, s. 10).

4

Dodatkový protokol pripojený k tejto dohode, podpísaný 23. novembra 1970 v Bruseli a uzatvorený, schválený a potvrdený v mene Európskeho hospodárskeho spoločenstva nariadením Rady (EHS) č. 2760/72 z 19. decembra 1972 (Ú. v. ES L 293, 1972, s. 1; Mim. vyd. 11/011, s. 41, ďalej len „dodatkový protokol“), v článku 41 ods. 1 stanovuje:

„Zmluvné strany upustia od vzájomného zavádzania akýchkoľvek nových obmedzení týkajúcich sa voľnosti usadenia a voľnosti poskytovať služby.“

5

Podľa článku 57 dodatkového protokolu:

„Zmluvné strany budú postupne upravovať podmienky účasti na zmluvách udelených verejnými orgánmi a verejnými podnikmi a súkromnými podnikmi, ktorým boli udelené špeciálne práva alebo výlučné práva tak, aby po uplynutí obdobia dvadsiatich dvoch rokov neexistovala žiadna diskriminácia medzi štátnymi príslušníkmi členských štátov a štátnymi príslušníkmi Turecka, usadenými na území zmluvných strán.

Asociačná rada stanoví časový harmonogram a pravidlá na takéto úpravy; pritom sa riadi riešeniami prijatými v tejto oblasti spoločenstvom.“

6

Odôvodnenia 2 a 27 smernice 2014/25 znejú:

…

7

Článok 1 tejto smernice s názvom „Predmet úpravy a rozsah pôsobnosti“ v odseku 1 stanovuje:

„Touto smernicou sa stanovujú pravidlá postupov obstarávania vykonávaných obstarávateľmi, pokiaľ ide o zákazky, ako aj súťaže návrhov, ktorých predpokladaná hodnota nie je nižšia ako finančné limity stanovené v článku 15.“

8

Podľa článku 11 uvedenej smernice s názvom „Dopravné služby“:

„Táto smernica sa vzťahuje na činnosti spojené s poskytovaním prístupu do sietí poskytujúcich službu verejnosti v oblasti železničnej dopravy, automatizovaných systémov, električkovej, trolejbusovej, autobusovej alebo lanovej dopravy alebo prevádzkovaním takýchto sietí.“

9

Článok 15 tej istej smernice s názvom „Výšky finančného limitu“ stanovuje:

„…táto smernica sa uplatňuje na obstarávania, ktorých predpokladaná hodnota bez dane z pridanej hodnoty (DPH) sa rovná týmto finančným limitom…:

…

b) 5186000 [eur] pre zákazky na uskutočnenie stavebných prác;

…“

10

Článok 36 smernice 2014/25, nazvaný „Zásady obstarávania“, v odseku 1 stanovuje:

„Obstarávatelia zaobchádzajú s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konajú transparentným a primeraným spôsobom.“

11

Článok 43 tejto smernice, nazvaný „Podmienky týkajúce sa GPA a iných medzinárodných dohôd“, stanovuje:

„Pokiaľ sa na práce, tovar, služby a hospodárske subjekty vzťahujú prílohy 3, 4 a 5 a všeobecné poznámky k dodatku I Európskej únie ku GPA, ako aj iné medzinárodné dohody, ktorými je Únia viazaná, obstarávatelia v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) poskytujú v súvislosti s týmito prácami, tovarom, službami a hospodárskymi subjektmi signatárov týchto dohôd zaobchádzanie, ktoré nesmie byť nepriaznivejšie než zaobchádzanie, ktoré poskytujú v súvislosti s prácami, tovarom, službami a hospodárskymi subjektmi Únie.“

12

Článok 45 uvedenej smernice s názvom „Verejná súťaž“ v odseku 1 stanovuje:

„V prípade verejnej súťaže môže každý hospodársky subjekt, ktorý má záujem, reagovať na výzvu na súťaž predložením ponuky.

…“

13

Článok 76 tej istej smernice s názvom „Všeobecné zásady“ v odseku 4 stanovuje:

„Ak informácie alebo dokumenty, ktoré majú predložiť hospodárske subjekty, sú alebo sa javia, že sú neúplné alebo chybné, alebo ak určité dokumenty chýbajú, obstarávatelia môžu, ak sa vo vnútroštátnych právnych predpisoch, ktorými sa vykonáva táto smernica, nestanovuje inak, od dotknutých hospodárskych subjektov požadovať, aby príslušné informácie alebo dokumenty predložili, doplnili, spresnili alebo skompletizovali v primeranej lehote, a to za predpokladu, že takéto žiadosti sa predložia v úplnom súlade so zásadami rovnakého zaobchádzania a transparentnosti.“

14

Podľa článku 86 smernice 2014/25 s názvom „Vzťahy s tretími krajinami pri zákazkách na práce, tovar a služby“:

„1.   Členské štáty informujú [Európsku komisiu] o všetkých všeobecných právnych alebo praktických ťažkostiach, s ktorými sa stretávajú a ktoré im ohlásia ich podniky pri zabezpečovaní zadávania zákaziek na služby v tretích krajinách.

2.   Komisia do 18. apríla 2019 a potom pravidelne podáva Rade [Európskej únie] správu o zlepšovaní prístupu k zadávaniu zákaziek na služby v tretích krajinách a o pokroku dosiahnutom pri rokovaniach s danými krajinami o tejto záležitosti, najmä v rámci Svetovej obchodnej organizácie (WTO).

3.   Komisia sa snaží nadviazaním kontaktu s príslušnou treťou krajinou dosiahnuť nápravu každej takej situácie, ak buď na základe správ uvedených v odseku 2, alebo na základe iných informácií zistí, že v priebehu zadávania zákaziek na služby tretia krajina:

4.   Členské štáty informujú Komisiu o všetkých právnych alebo praktických ťažkostiach, s ktorými sa ich podniky stretávajú a ktoré ohlásili a ktoré vznikli z dôvodu nedodržiavania ustanovení medzinárodného pracovného práva…, keď sa tieto podniky pokúšali zabezpečiť zadanie zákazky v tretích krajinách.

5.   Za okolností uvedených v odsekoch 3 a 4 môže Komisia kedykoľvek navrhnúť, aby Rada prijala vykonávací akt o pozastavení alebo obmedzení zadávania zákaziek na služby počas obdobia, ktoré stanoví v uvedenom vykonávacom akte:

Rada musí čo najskôr konať kvalifikovanou väčšinou.

Komisia môže navrhnúť uvedené opatrenia z vlastnej iniciatívy alebo na žiadosť členského štátu.

6.   Týmto článkom nie sú dotknuté záväzky Únie vo vzťahu k tretím krajinám vyplývajúce z medzinárodných dohôd o verejnom obstarávaní, najmä v rámci WTO.“

15

Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2022/1031 z 23. júna 2022 o prístupe hospodárskych subjektov, tovaru a služieb z tretích krajín na trhy Únie s verejným obstarávaním a koncesiami a o postupoch podporujúcich rokovania o prístupe hospodárskych subjektov, tovaru a služieb z Únie na trhy tretích krajín s verejným obstarávaním a koncesiami (nástroj medzinárodného obstarávania – NMO) (Ú. v. EÚ L 173, 2022, s. 1) (ďalej len „nariadenie NMO“), nadobudlo účinnosť 29. augusta 2022, a to v súlade s jeho článkom 15.

16

Odôvodnenia 3 a 10 tohto nariadenia znejú:

…

17

Článok 1 uvedeného nariadenia, nazvaný „Predmet úpravy a rozsah pôsobnosti“, stanovuje:

„1.   V tomto nariadení sa stanovujú opatrenia týkajúce sa obstarávania, na ktoré sa nevzťahuje režim medzinárodných záväzkov, ktorých cieľom je zlepšiť prístup hospodárskych subjektov, tovaru a služieb z Únie na trhy tretích krajín s verejným obstarávaním a koncesiami. Stanovujú sa v ňom postupy, na základe ktorých Komisia vyšetruje údajné opatrenia alebo postupy tretích krajín voči hospodárskym subjektom, tovaru a službám z Únie, a na základe ktorých začína konzultácie s dotknutými tretími krajinami.

V tomto nariadení sa stanovuje možnosť, aby Komisia uložila opatrenia NMO v súvislosti s takýmito opatreniami alebo postupmi tretích krajín s cieľom obmedziť prístup hospodárskych subjektov, tovaru alebo služieb z tretích krajín k postupom verejného obstarávania Únie.

2.   Toto nariadenie sa uplatňuje na postupy verejného obstarávania, na ktoré sa vzťahujú tieto právne akty:

3.   Týmto nariadením nie sú dotknuté žiadne medzinárodné záväzky Únie ani opatrenia, ktoré členské štáty alebo ich verejní obstarávatelia alebo obstarávatelia môžu prijať v súlade s aktmi uvedenými v odseku 2.

…“

18

Článok 6 toho istého nariadenia s názvom „Opatrenia NMO“ stanovuje:

„1.   Ak Komisia na základe vyšetrovania a konzultácií podľa článku 5 zistí, že existuje opatrenie alebo postup tretej krajiny, a ak sa domnieva, že to je v záujme Únie, prijme prostredníctvom vykonávacieho aktu opatrenie NMO. …

…

6.   Komisia môže v opatrení NMO uvedenom v odseku 1… rozhodnúť o obmedzení prístupu hospodárskych subjektov, tovaru alebo služieb z tretej krajiny k postupom verejného obstarávania tým, že bude od verejných obstarávateľov alebo obstarávateľov vyžadovať, aby:

…“

19

Zakon o javnoj nabavi (zákon o verejnom obstarávaní) v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“) v článku 262 stanovuje:

„Verejný obstarávateľ môže kedykoľvek počas postupu verejného obstarávania overiť, ak je to potrebné na zabezpečenie riadneho priebehu postupu, informácie uvedené v jednotnom európskom dokumente pre obstarávanie na orgáne, ktorý je zodpovedný za vedenie úradných záznamov o týchto údajoch,… a požiadať o vydanie osvedčenia na tento účel, pričom nahliadne do podporných dokumentov alebo dôkazov, ktoré už má k dispozícii…

…“

20

Článok 263 tohto zákona znie:

„1.   Verejný obstarávateľ pred prijatím rozhodnutia v rámci postupu verejného obstarávania s vysokou hodnotou musí a v rámci postupov verejného obstarávania s nízkou hodnotou môže požiadať uchádzača, ktorý predložil ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku, aby v primeranej lehote najmenej piatich dní predložil aktualizované podporné dokumenty…, pokiaľ ich už nemá k dispozícii.

2.   Verejný obstarávateľ môže hospodárske subjekty vyzvať, aby doplnili alebo vysvetlili predložené dokumenty…“

21

HŽ Infrastruktura d.o.o., spoločnosť založená podľa chorvátskeho práva poverená správou, údržbou a výstavbou železničnej infraštruktúry v Chorvátsku, 7. septembra 2020 vyhlásila verejné obstarávanie v odhadovanej hodnote 2042900000 chorvátskych kún (HRK) (približne 271 miliónov eur) bez DPH na výstavbu železničnej infraštruktúry spájajúcej lokality Hrvatski Leskovac (Chorvátsko) a Karlovec (Chorvátsko), ktoré sa má zadať podľa kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky.

22

Podľa pokynov, ktoré HŽ Infrastruktura zaslala uchádzačom, mali títo uchádzači preukázať svoju technickú a odbornú spôsobilosť predložením dokumentu preukazujúceho, že počas desiatich rokov pred začatím uvedeného obstarávania vykonali stavebné práce na železničnej alebo cestnej infraštruktúre vrátane mostov, viaduktov alebo prechodov v celkovej hodnote aspoň 30000000 HRK (približne 4 milióny eur) bez DPH.

23

HŽ Infrastruktura prijala 25. januára 2022 rozhodnutie o zadaní zákazky dotknutej vo veci samej, pričom ako ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku vybrala ponuku spoločnosti Strabag AG založenej podľa rakúskeho práva, spoločnosti Strabag d.o.o založenej podľa chorvátskeho práva a spoločnosti Strabag Rail, a. s. založenej podľa českého práva (ďalej spoločne len „skupina Strabag“).

24

Spoločnosť Kolin, ktorá patrila medzi uchádzačov, podala proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na komisiu pre kontrolu.

25

Rozhodnutím z 10. marca 2022 táto komisia zrušila rozhodnutie spoločnosti HŽ Infrastruktura uvedené v bode 23 tohto rozsudku, z dôvodu, že nebolo riadne preukázané, že skupina Strabag mala požadovanú technickú a odbornú spôsobilosť.

26

Dňa 6. apríla 2022 HŽ Infrastruktura v rámci postupu nasledujúceho po zrušení jej rozhodnutia o zadaní zákazky požiadala na základe článku 263 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní skupinu Strabag, aby prípadne predložila doplnený zoznam vykonaných prác spolu s potvrdením preukazujúcim riadne vykonanie týchto prác.

27

Dňa 7. apríla 2022 skupina Strabag predložila takýto zoznam spolu s takýmto potvrdením z 21. marca 2016. Doplnený zoznam obsahoval novú referenciu s názvom „A9 Pyhrn Autobahn Tunnelkette Klaus Vollausbau Baulos 1, Talübergang Steyr und Rampenbrücke“ („časť 1 úplného rozšírenia reťazca tunelov v Klause na diaľnici A9 v Pyhrne, viadukt cez údolie Steyr a oblúkový most“).

28

Dňa 13. apríla 2022 HŽ Infrastruktura požiadala na základe článku 263 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní skupinu Strabag, aby spresnila potvrdenie z 21. marca 2016.

29

Dňa 21. apríla 2022 skupina Strabag doplnila toto potvrdenie predložením dokladov preukazujúcich presnú hodnotu prác na predmetnej infraštruktúre a doplnila zoznam s uvedením vykonaných prác.

30

Po preskúmaní a opätovnom vyhodnotení ponúk HŽ Infrastruktura prijala 28. apríla 2022 nové rozhodnutie o zadaní zákazky dotknutej vo veci samej skupine Strabag. Táto spoločnosť sa totiž domnievala, že nová referencia uvedená v bode 27 tohto rozsudku sama osebe postačuje na preukázanie, že táto skupina mala požadovanú technickú a odbornú spôsobilosť.

31

Kolin podala proti tomuto novému rozhodnutiu o zadaní zákazky odvolanie na komisiu pre kontrolu, pričom tvrdila, že iniciatíva spoločnosti HŽ Infrastruktura vyzvať skupinu Strabag, aby doplnila svoj zoznam prác, bola protiprávna.

32

Rozhodnutím z 15. júna 2022 komisia pre kontrolu zamietla toto odvolanie z dôvodu, že žiadne vnútroštátne ustanovenie nebránilo tomu, aby skupina Strabag doplnila zoznam prác uvedením vykonania iných prác než tých, ktoré sú v ňom pôvodne uvedené, pretože článok 263 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní verejnému obstarávateľovi umožňuje vyzvať uchádzača, aby doplnil alebo vysvetlil predložené dôkazy.

33

Kolin podala proti tomuto rozhodnutiu žalobu o neplatnosť na Visoki upravni sud (Vyšší správny súd, Chorvátsko), ktorý je vnútroštátnym súdom predkladajúcim návrh na začatie prejudiciálneho konania, pričom tvrdila, že nielen výzva adresovaná skupine Strabag zo strany spoločnosti HŽ Infrastruktura na doplnenie zoznamu prác, ktorý pôvodne táto skupina priložila k svojej ponuke, ale aj zohľadnenie doplneného zoznamu prác, boli nezákonné, keďže uznanie referencie uvedenej v bode 27 tohto rozsudku podstatne mení ponuku tejto skupiny a porušuje najmä zásadu rovnosti zaobchádzania.

34

Vzhľadom na články 36 a 76 smernice 2014/25 má vnútroštátny súd pochybnosti, pokiaľ ide o možnosť verejného obstarávateľa, akým je HŽ Infrastruktura, zohľadniť po tom, čo komisia pre kontrolu zrušila jeho prvé rozhodnutie o zadaní dotknutej zákazky, doplňujúce dokumenty týkajúce sa technickej a odbornej spôsobilosti skupiny Strabag, ktoré neboli uvedené v pôvodnej ponuke predloženej touto skupinou a ktoré táto spoločnosť predložila na žiadosť tohto obstarávateľa.

35

Za týchto podmienok Visoki upravni sud (Vyšší správny súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

36

V súlade s ustálenou judikatúrou, v rámci konania zakotveného v článku 267 ZFEÚ, prináleží iba vnútroštátnemu súdu, ktorý prejednáva spor a ktorý nesie zodpovednosť za súdne rozhodnutie, aby so zreteľom na osobitosti prípadu posúdil tak nevyhnutnosť podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania na účely prijatia svojho rozsudku, ako aj dôležitosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. Preto, pokiaľ sa predložené otázky týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť (rozsudok z 24. júla 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, bod 61 a citovaná judikatúra).

37

Súdnemu dvoru však prináleží preskúmať podmienky, za akých sa vnútroštátny súd naň obrátil s cieľom preveriť svoju vlastnú právomoc alebo prípustnosť návrhu, ktorý mu bol predložený [pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. marca 2022, Prokurator Generalny (Disciplinárny senát Najvyššieho súdu – Vymenovanie), C‑508/19, EU:C:2022:201, bod 59 a citovanú judikatúru].

38

Súdny dvor môže byť najmä vedený k tomu, aby preskúmal, či sú ustanovenia práva Únie, ktorých sa týkajú prejudiciálne otázky, uplatniteľné na spor vo veci samej. Ak to tak nie je, tieto ustanovenia sú irelevantné na vyriešenie tohto sporu a požadované rozhodnutie o prejudiciálnej otázke nie je nevyhnutné na to, aby vnútroštátny súd mohol vydať svoj rozsudok, a tak tieto otázky treba považovať za neprípustné.

39

V prejednávanej veci treba overiť, či žalobu podanú na súd členského štátu hospodárskym subjektom z tretej krajiny, v tomto prípade Tureckej republiky, s cieľom napadnúť rozhodnutie o zadaní verejnej zákazky prijaté v tomto členskom štáte, možno preskúmať z hľadiska pravidiel v oblasti verejného obstarávania zavedených normotvorcom Únie, akými sú články 36 a 76 smernice 2014/25, na ktoré sa v prejednávanej veci odvoláva Kolin a ktorých sa týkajú položené prejudiciálne otázky.

40

Na tento účel Súdny dvor vyzval účastníkov konania vo veci samej a ďalšie oprávnené subjekty uvedené v článku 23 prvom odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, aby zaujali stanovisko k otázke, aké pravidlá sa uplatňujú na účasť hospodárskeho subjektu z tretej krajiny, akým je Kolin, na postupe verejného obstarávania v Únii, čo títo účastníci konania a iné oprávnené subjekty urobili tak písomne, ako aj na pojednávaní pred Súdnym dvorom.

41

V tejto súvislosti treba hneď na úvod uviesť, že Únia je vo vzťahu k niektorým tretím krajinám viazaná medzinárodnými zmluvami, najmä GPA, ktoré recipročným a rovnakým spôsobom zaručujú prístup hospodárskych subjektov Únie k verejným zákazkám v týchto tretích krajinách a prístup hospodárskych subjektov z uvedených tretích krajín k verejným zákazkám v Únii.

42

Článok 43 smernice 2014/25 odráža tieto medzinárodné záväzky Únie tým, že stanovuje, že v rozsahu, v akom to stanovuje GPA alebo iné medzinárodné zmluvy zaväzujúce Úniu, obstarávatelia členských štátov musia poskytnúť hospodárskym subjektom z tretích krajín, ktoré sú zmluvnými stranami takejto dohody, zaobchádzanie, ktoré nie je menej výhodné ako zaobchádzanie poskytnuté hospodárskym subjektom Únie.

43

Ako vyplýva z odôvodnenia 27 tejto smernice, z tohto práva na zaobchádzanie, ktoré nie je menej priaznivé, aké majú hospodárske subjekty z týchto tretích krajín, vyplýva, že tieto hospodárske subjekty sa môžu dovolávať ustanovení uvedenej smernice.

44

Iné tretie krajiny doteraz neuzavreli s Úniou takú medzinárodnú dohodu, ako sú tie, ktoré sú uvedené v bode 41 tohto rozsudku.

45

Pokiaľ ide o hospodárske subjekty z týchto tretích krajín, treba uviesť, že hoci právo Únie nebráni tomu, aby sa týmto hospodárskym subjektom v prípade neexistencie opatrení na vylúčenie prijatých Úniou povolilo zúčastniť sa na postupe verejného obstarávania upraveného smernicou 2014/25, bráni naopak tomu, aby sa uvedené hospodárske subjekty mohli v rámci svojej účasti na takomto postupe odvolávať na túto smernicu, a teda vyžadovať rovnaké zaobchádzanie s ich ponukou v porovnaní s ponukami predloženými uchádzačmi z členských štátov a uchádzačmi z tretích krajín uvedenými v článku 43 uvedenej smernice.

46

Zahrnutie hospodárskych subjektov z tretích krajín uvedených v bode 44 tohto rozsudku do pôsobnosti pravidiel v oblasti verejného obstarávania, ktoré, ako vyplýva z odôvodnenia 2 smernice 2014/25, normotvorca Únie zaviedol s cieľom zabezpečiť nenarušenú hospodársku súťaž a ktorých samotná podstata zahŕňa zásadu rovnosti zaobchádzania (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 17. septembra 2002, Concordia Bus Finland, C‑513/99, EU:C:2002:495, bod 81; z 3. júna 2021, Rad Service a i., C‑210/20, EU:C:2021:445, bod 43, a z 13. júna 2024, BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, bod 30), by im priznalo právo na zaobchádzanie, ktoré nie je menej priaznivé, v rozpore s článkom 43 tejto smernice, ktorý obmedzuje využívanie tohto práva na hospodárske subjekty z tretích krajín, ktoré uzavreli s Úniou takú medzinárodnú dohodu, ako sú tie, ktoré sú uvedené v tomto článku.

47

Právo, ktoré článok 45 ods. 1 smernice 2014/25 priznáva „každému hospodárskemu subjektu, ktorý má záujem“ predložiť ponuku na základe výzvy na predloženie ponuky v rámci verejného obstarávania v Únii, sa teda nevzťahuje na hospodárske subjekty z tretích krajín, ktoré neuzavreli takúto medzinárodnú dohodu s Úniou. Nevyplýva z neho ani to, že by tieto hospodárske subjekty, ak sú oprávnené zúčastniť sa na takomto postupe, mali právo odvolávať sa na výhody vyplývajúce z tejto smernice. Vykladať toto ustanovenie odlišne, a teda priznať neobmedzenú pôsobnosť osobnej pôsobnosti tejto smernice, by znamenalo zaručiť hospodárskym subjektom z týchto tretích krajín rovnaký prístup k postupom verejného obstarávania v Únii. Z dôvodu uvedeného v bode 46 tohto rozsudku a ako sa uvádza aj v odôvodnení 10 nariadenia NMO, sa smernica 2014/25 musí chápať v tom zmysle, že prístup hospodárskych subjektov z uvedených tretích krajín k postupom verejného obstarávania v Únii nie je zaručený a že tieto subjekty môžu byť z neho vylúčené.

48

Medzi tretími krajinami uvedenými v bode 44 tohto rozsudku sa nachádza Turecká republika, ktorá nie je zmluvnou stranou GPA ani žiadnej inej dohody, ktorá by tureckým hospodárskym subjektom na základe reciprocity priznávala právo zúčastňovať sa na postupoch verejného obstarávania v Únii za rovnakých podmienok ako hospodárskym subjektom Únie.

49

Je pravda, že článok 57 dodatkového protokolu stanovuje postupné prispôsobenie podmienok účasti na verejnom obstarávaní Únie a Turecka v súlade s časovým harmonogramom a postupmi vymedzenými asociačnou radou s cieľom odstrániť v konečnom dôsledku diskrimináciu medzi hospodárskymi subjektmi Únie a tureckými hospodárskymi subjektmi. Ako však uviedol generálny advokát v bodoch 9 a 10 svojich návrhov, k úprave stanovenej v tomto článku 57 do dnešného dňa nedošlo a vzájomné otvorenie verejného obstarávania medzi Úniou a Tureckou republikou sa do dnešného dňa neuskutočnilo.

50

Okrem toho žiadna skutočnosť v spise, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, neumožňuje domnievať sa, že Únia alebo Chorvátska republika od svojho pristúpenia k Únii zaviedli nové obmedzenie v zmysle článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu, ktorého cieľom alebo účinkom je obmedziť v porovnaní so situáciou, ktorá existovala v čase nadobudnutia platnosti uvedeného protokolu, alebo v prípade Chorvátskej republiky v čase jej pristúpenia, možnosti prístupu tureckých hospodárskych subjektov k verejnému obstarávaniu v Únii, alebo konkrétnejšie v tomto členskom štáte. Za týchto okolností sa turecké hospodárske subjekty v žiadnom prípade nemôžu odvolávať na toto ustanovenie, s cieľom domáhať sa nie menej priaznivého zaobchádzania v zmysle článku 43 smernice 2014/25 a všeobecnejšie uplatnenia tejto smernice voči nim.

51

V dôsledku toho v situácii, o akú ide vo veci samej, ktorá sa vyznačuje účasťou tureckého hospodárskeho subjektu na postupe verejného obstarávania upravenom smernicou 2014/25, s ktorou obstarávateľ súhlasil, sa tento hospodársky subjekt nemôže odvolávať na články 36 a 76 tejto smernice na účely napadnutia rozhodnutia o zadaní dotknutej zákazky.

52

Treba ešte preskúmať, či položené otázky, ktoré sa týkajú výkladu týchto článkov smernice 2014/25, sú napriek tomu prípustné vzhľadom na okolnosť, ktorá vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a z odpovede komisie pre kontrolu na otázku položenú Súdnym dvorom, podľa ktorej sa ustanovenia chorvátskej právnej úpravy preberajúce uvedené články vykladajú tak, že sa uplatňujú bez rozdielu na všetkých uchádzačov z Únie a tretích krajín, a teda že Kolin sa na ne môže odvolávať.

53

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že je pravda, že návrhy na začatie prejudiciálneho konania týkajúce sa výkladu ustanovení práva Únie sú prípustné v situáciách, ktoré nepatria do pôsobnosti tohto práva, ale v ktorých sa tieto ustanovenia bez zmeny ich predmetu alebo rozsahu stali uplatniteľné v dôsledku priameho a bezpodmienečného odkazu uvedeného vo vnútroštátnom práve. V týchto situáciách je v zjavnom záujme právneho poriadku Únie, aby sa s cieľom zabrániť budúcim rozdielnym výkladom ustanovenia prevzaté z práva Únie vykladali jednotným spôsobom (pozri v tomto zmysle rozsudky z 18. októbra 1990, Dzodzi, C‑297/88 a C‑197/89, EU:C:1990:360, body 36 a 37, ako aj z 13. októbra 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija a Stockholm School of Economics in Riga, C‑164/21 a C‑318/21, EU:C:2022:785, bod 35).

54

Táto judikatúra sa však nemôže uplatniť, keď orgány členského štátu uplatňujú ustanovenia vnútroštátneho práva, ktorými sa preberá smernica, v rozpore s výlučnou právomocou Únie.

55

Tak je to v prejednávanej veci, pokiaľ ide o účasť na postupoch verejného obstarávania hospodárskych subjektov z tretích krajín, ktoré neuzavreli medzinárodnú dohodu s Úniou zaručujúcu rovnaký a recipročný prístup na tieto trhy.

56

Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že spoločná obchodná politika uvedená v článku 207 ZFEÚ, v súvislosti s ktorou má Únia výlučnú právomoc podľa článku 3 ods. 1 písm. e) ZFEÚ, sa týka obchodovania s tretími krajinami a zahŕňa každý akt Únie, ktorého hlavným účelom je podporovať, uľahčovať alebo upravovať tieto obchodné vzťahy a má na ne priamy a bezprostredný účinok [pozri najmä rozsudok z 18. júla 2013, Daiichi Sankyo a Sanofi‑Aventis Deutschland, C‑414/11, EU:C:2013:520, body 50 a 51, a stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017, EU:C:2017:376, bod 36].

57

Každý akt so všeobecnou pôsobnosťou, ktorého špecifickým cieľom je určiť podmienky, za ktorých sa hospodárske subjekty z tretej krajiny môžu zúčastňovať na postupoch verejného obstarávania v Únii, môže mať priamy a bezprostredný účinok na obchod s tovarom a službami medzi touto treťou krajinou a Úniou, a tak patrí do výlučnej právomoci Únie podľa článku 3 ods. 1 písm. e) ZFEÚ [pozri v tomto zmysle stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017, EU:C:2017:376, body 76 a 77]. Tak je to v prípade aktov, ktoré v prípade neexistencie dohody uzavretej medzi Úniou a treťou krajinou jednostranne určujú, či a prípadne na základe akých podmienok sa hospodárske subjekty tejto tretej krajiny môžu zúčastniť na postupoch verejného obstarávania v Únii. Rovnako ako dohody majú totiž tieto jednostranné akty priamy a bezprostredný účinok na obchod s tovarom a službami medzi uvedenou treťou krajinou a Úniou.

58

Túto výlučnú právomoc ilustruje článok 86 smernice 2014/25, ktorý v prípade ťažkostí všeobecného charakteru, s ktorými sa stretli a ktoré oznámili podniky z jedného alebo viacerých členských štátov, keď sa snažia získať verejné zákazky v tretej krajine, zveruje Únii, a nie členským štátom, právomoc pozastaviť alebo obmedziť účasť podnikov z tejto tretej krajiny na postupoch verejného obstarávania Únie.

59

Výlučnú povahu tejto právomoci Únie potvrdzuje aj nariadenie NMO, ktoré sa týka opatrení so všeobecnou pôsobnosťou, ktoré možno prijať vo vzťahu k hospodárskym subjektom z tretej krajiny, ktorá neuzavrela medzinárodnú dohodu s Úniou zaručujúcu rovnaký a recipročný prístup k verejnému obstarávaniu, pokiaľ ide o vylúčenie alebo obmedzenie prístupu týchto subjektov k postupom verejného obstarávania. Toto nariadenie, ktoré sa v čase skutkových okolností veci samej ešte neuplatňovalo, bolo prijaté na základe článku 207 ZFEÚ a vo svojom odôvodnení 3 uvádza, že prístup hospodárskych subjektov z tretích krajín k verejným zákazkám Únie patrí do pôsobnosti spoločnej obchodnej politiky.

60

Hoci spoločná obchodná politika naopak nezahŕňa, ako vyplýva z článku 207 ods. 5 ZFEÚ, rokovania a uzatváranie medzinárodných dohôd v oblasti dopravy, a teda nemôže úplne pokrývať otázku prístupu hospodárskych subjektov z tretích krajín k odvetvovým verejným zákazkám uvedeným v smernici 2014/25, nič to nemení na tom, že uzavretie dohody zaručujúcej prístup hospodárskych subjektov z tretích krajín k týmto odvetvovým verejným zákazkám patrí tiež do výlučnej právomoci Únie, a to do právomoci upravenej v článku 3 ods. 2 ZFEÚ [pozri v tomto zmysle stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017, EU:C:2017:376, body 219 až 224]. Pokiaľ ide o prijatie aktov, ktoré v prípade neexistencie takejto dohody určujú, či a prípadne na základe akých podmienok sa hospodárske subjekty dotknutej tretej krajiny môžu zúčastniť na postupoch obstarávania takýchto odvetvových verejných zákaziek v Únii, treba konštatovať, že sa naň nevzťahuje článok 207 ods. 5 ZFEÚ, a teda patrí do rámca spoločnej obchodnej politiky.

61

Z úvah uvedených v bodoch 55 až 60 tohto rozsudku vyplýva, že iba Únia má právomoc prijať všeobecne platný akt týkajúci sa prístupu hospodárskych subjektov z tretej krajiny, ktorá neuzavrela medzinárodnú dohodu s Úniou zaručujúcu rovnaký a recipročný prístup k verejným zákazkám k postupom verejného obstarávania v rámci Únie, a to buď zavedením režimu garantovaného prístupu k týmto postupom pre tieto hospodárske subjekty, alebo režimu, ktorý ich vylučuje alebo stanovuje úpravu výsledku porovnania ich ponúk s ponukami predloženými inými hospodárskymi subjektmi.

62

Podľa článku 2 ods. 1 ZFEÚ totiž v oblastiach výlučnej právomoci Únie len Únia môže vykonávať legislatívnu činnosť a prijímať právne záväzné akty, pričom členské štáty tak môžu urobiť len vtedy, ak ich na to splnomocní Únia, alebo keď vykonávajú akty Únie. Únia však nesplnomocnila členské štáty, aby prijímali právne záväzné akty týkajúce sa prístupu hospodárskych subjektov z tretích krajín, ktoré neuzavreli medzinárodnú dohodu s Úniou, k postupom verejného obstarávania. Ako uviedol generálny advokát v bodoch 50 až 52 svojich návrhov, Únia ani doteraz neprijala žiadne akty takejto povahy, ktoré by členské štáty mohli vykonať.

63

V prípade neexistencie aktov prijatých Úniou prináleží obstarávateľovi posúdiť, či je vhodné pripustiť do postupu verejného obstarávania hospodárske subjekty z tretej krajiny, ktorá neuzavrela medzinárodnú dohodu s Úniou zabezpečujúcu rovnaký a recipročný prístup k verejným zákazkám, a v prípade, že rozhodne o takomto pripustení, či je vhodné stanoviť úpravu výsledku, ktorý je výsledkom porovnania medzi ponukami predloženými týmito subjektmi a ponukami predloženými inými subjektmi.

64

Vzhľadom na to, že hospodárske subjekty z tretích krajín, ktoré neuzavreli medzinárodnú dohodu s Úniou zaručujúcu rovnaký a recipročný prístup k verejným zákazkám, nemajú právo na zaobchádzanie, ktoré nie je menej priaznivé podľa článku 43 smernice 2014/25, obstarávateľ môže v súťažných podkladoch uviesť spôsoby zaobchádzania, ktoré majú odrážať objektívny rozdiel medzi právnym postavením týchto subjektov na jednej strane a právnym postavením hospodárskych subjektov Únie a tretích krajín, ktoré uzavreli takúto dohodu s Úniou v zmysle tohto článku 43, na druhej strane.

65

V každom prípade vnútroštátne orgány nemôžu vykladať vnútroštátne ustanovenia preberajúce smernicu 2014/25 tak, že sa uplatňujú aj na hospodárske subjekty z tretích krajín, ktoré neuzavreli takúto dohodu s Úniou a ktorým verejný obstarávateľ povolil účasť na postupe verejného obstarávania v dotknutom členskom štáte, a to pod hrozbou porušenia výlučnej povahy právomoci Únie v tejto oblasti.

66

Hoci je pochopiteľné, že spôsoby zaobchádzania s takýmito subjektmi musia byť v súlade s určitými požiadavkami, ako sú požiadavky transparentnosti alebo proporcionality, žaloba jedného z nich smerujúca k spochybneniu porušenia takýchto požiadaviek zo strany obstarávateľa môže byť preskúmaná len z hľadiska vnútroštátneho práva, a nie z hľadiska práva Únie.

67

Z vyššie uvedeného vyplýva, že vnútroštátne orgány nemajú právomoc uplatňovať na hospodárske subjekty z tretích krajín, ktoré neuzavreli medzinárodnú dohodu s Úniou zaručujúcu rovnaký a recipročný prístup k verejnému obstarávaniu, vnútroštátne ustanovenia, ktorými sa preberajú pravidlá obsiahnuté v smernici 2014/25. Za týchto okolností judikatúra pripomenutá v bode 53 tohto rozsudku nemôže viesť k rozhodnutiu o prípustnosti prejudiciálnych otázok, ktoré sa v rámci sporu medzi spoločnosťou Kolin a komisiou pre kontrolu týkajú výkladu týchto pravidiel.

68

V dôsledku toho výklad článkov 36 a 76 smernice 2014/25 nemôže byť žiadnym spôsobom relevantný na vyriešenie sporu vo veci samej.

69

Z uvedeného vyplýva, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný.

70

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Visoki upravni sud (Vyšší správny súd, Chorvátsko) rozhodnutím z 10. októbra 2022, je neprípustný.