1.

Určité projekty si podľa smernice PVŽP ( 2 ) vyžadujú povolenie a predtým tiež posúdenie vplyvov na životné prostredie, t. j. posudok týkajúci sa ich možných významných vplyvov na životné prostredie, a účasť verejnosti. Ak projekt môže nepriaznivý vplyv na prísne chránené druhy podľa smernice o biotopoch ( 3 ) alebo smernice o ochrane vtáctva ( 4 ), tieto vplyvy treba vziať do úvahy pri posudzovaní vplyvov na životné prostredie.

2.

Konanie v prejednávanej veci vyvoláva v dôsledku opätovného otvorenia lomu v belgickom regióne Valónsko otázku, či príslušné orgány môžu napriek tomu povoliť výnimky z ochrany prísne chránených druhov už pred posudzovaním vplyvov na životné prostredie. Ani smernica o biotopoch, ani smernica o ochrane vtáctva alebo uplatniteľné belgické a valónske právne predpisy v prípade rozhodnutí o výnimkách z ochrany druhov nestanovujú posudzovanie vplyvov na životné prostredie alebo účasť verejnosti. Predmetné povolenie podľa predpisov o ochrane druhov je však podľa vnútroštátneho súdu prakticky nevyhnutnou podmienkou realizácie projektu v zmysle smernice PVŽP, takže táto smernica by mohla brániť takému predchádzajúcemu rozhodnutiu.

3.

V odôvodnení 2 smernice PVŽP je spresnený účel posudzovania vplyvov na životné prostredie:

„… Vplyvy na životné prostredie by mali byť brané do úvahy v čo najskoršej fáze každého procesu technického plánovania a rozhodovania.“

4.

V článku 1 ods. 2 písm. c) smernice PVŽP je pojem povolenie vymedzený ako „rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt“.

5.

Článok 2 ods. 1 až 3 smernice PVŽP upravuje postavenie posudzovania vplyvov na životné prostredie v povoľovacom konaní:

„1.   Členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že pred udelením povolenia sa pre všetky projekty, ktoré pravdepodobne budú mať významný vplyv na životné prostredie okrem iného z dôvodu ich charakteru, veľkosti alebo umiestnenia, bude vyžadovať povolenie a budú posúdené z hľadiska ich vplyvov. Tieto projekty sú definované v článku 4.

2.   Posudzovanie vplyvov na životné prostredie možno začleniť do jestvujúcich procesov povoľovania projektov v členských štátoch alebo, ak to nie je možné, do iných procesov alebo postupov, ktoré sa ustanovia na dosiahnutie cieľov tejto smernice.

3.   Členské štáty môžu stanoviť jednotný postup na splnenie požiadaviek tejto smernice a požiadaviek [smernice IPKZ ( 5 )].“

6.

Posudzovanie vplyvov na životné prostredie je podrobnejšie opísané v článku 3 smernice PVŽP:

„Posudzovanie dopadu [vplyvov – neoficiálny preklad] na životné prostredie identifikuje, popíše a posúdi náležitým spôsobom, pri každom prípade jednotlivo a v súlade s článkami 4 až 12, priame a nepriame vplyvy projektu na nasledujúce faktory:

7.

Podľa článku 4 ods. 1 a prílohy I bodu 19 smernice PVŽP sa lomy, ktoré zaberajú plochu viac ako 25 hektárov, vždy majú považovať za projekty, ktoré budú mať pravdepodobne významné vplyvy na životné prostredie. Ich vplyvy na životné prostredie sa preto povinne musia preskúmať podľa tejto smernice.

8.

Článok 5 ods. 1 a príloha IV bod 3 smernice PVŽP stanovujú, že navrhovateľ vo vhodnej forme predloží popis vplyvov na životné prostredie, ktoré bude pravdepodobne významne zasiahnuté navrhovaným projektom, vrátane a najmä fauny a flóry.

9.

Článok 6 smernice PVŽP obsahuje základné ustanovenia týkajúce sa účasti verejnosti:

„1.   Členské štáty prijmú nevyhnutné opatrenia na zabezpečenie toho, aby orgány, ktorých sa projekt môže týkať z dôvodu ich osobitných právomocí v oblasti životného prostredia, mali možnosť vyjadriť svoje stanovisko k informáciám predloženým navrhovateľom a k žiadosti o povolenie. …

2.   Verejnosť je informovaná v ranom štádiu… a najneskôr hneď, ako sa môže rozumne poskytnúť informácia…, o týchto záležitostiach:

3.   Členské štáty zaistia, aby sa v primeranom časovom rámci sprístupnili dotknutej verejnosti:

4.   Dotknutej verejnosti sa poskytnú včasné a účinné príležitosti zúčastniť sa procesov rozhodovania týkajúceho sa životného prostredia uvedených v článku 2 ods. 2 a na tento účel je oprávnená vyjadriť pripomienky a stanoviská, kým sú ešte príslušnému orgánu alebo orgánom otvorené všetky možnosti, predtým ako sa rozhodne o žiadosti o povolenie.

…“

10.

Význam posudzovania vplyvov na životné prostredie pre povoľovacie konanie je stanovený v článku 8 smernice PVŽP:

„Výsledky konzultácií a informácie získané v súlade s článkami 5, 6 a 7 sa vezmú do úvahy v povoľovacom konaní.“

11.

Článok 11 smernice PVŽP obsahuje ustanovenia týkajúce sa žalôb proti rozhodnutiam, v prípade ktorých sa musí zabezpečiť účasť verejnosti podľa smernice PVŽP:

„1.   Členské štáty zaistia, aby v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym systémom, dotknutá verejnosť:

mala prístup k opravným prostriedkom pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, skutku alebo nečinnosti, ktoré sú predmetom ustanovení tejto smernice o účasti verejnosti.

2.   Členské štáty určia, v akom štádiu možno napadnúť rozhodnutia, skutky alebo nečinnosť.

3.   O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušovanie práva, rozhodnú členské štáty v súlade s cieľom poskytnúť dotknutej verejnosti široký prístup k spravodlivosti. …“

12.

Okrem toho je relevantné nové znenie článku 2 ods. 3 smernice PVŽP, ktoré bolo vložené smernicou 2014/52 ( 7 ), ktorá sa v tomto konaní ešte neuplatní:

„3.   V prípade projektov, pre ktoré povinnosť uskutočniť posudzovanie vplyvov na životné prostredie vyplýva súčasne z tejto smernice a [smernice o biotopoch] a/alebo [smernice o ochrane vtáctva], členské štáty v prípade potreby zabezpečia, aby bolo možné vykonať koordinované a/alebo spoločné procedúry, ktoré spĺňajú požiadavky uvedených právnych predpisov Únie.

V prípade projektov, pre ktoré povinnosť uskutočniť posudzovanie vplyvov na životné prostredie vyplýva súčasne z tejto smernice a iných právnych predpisov Únie než smerníc uvedených v prvom pododseku, môžu členské štáty umožniť vykonanie koordinovaných a/alebo spoločných procedúr.

V rámci koordinovanej procedúry uvedenej v prvom a druhom pododseku, sa členské štáty usilujú koordinovať rôzne samostatné posúdenia týkajúce sa vplyvov konkrétneho projektu na životné prostredie požadované príslušnými právnymi predpismi Únie určením orgánu na tento účel bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia v iných príslušných právnych predpisoch Únie, ktoré sú s týmto v rozpore.

V rámci spoločnej procedúry uvedenej v prvom a druhom pododseku sa členské štáty usilujú vykonať jedno posúdenie vplyvov konkrétneho projektu na životné prostredie požadované príslušnými právnymi predpismi Únie bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia v iných príslušných právnych predpisoch Únie, ktoré sú s týmto v rozpore.

Komisia poskytne usmernenia týkajúce sa zriadenia akýchkoľvek koordinovaných alebo spoločných procedúr pre projekty, ktoré sú súčasne predmetom posúdení podľa tejto smernice a [smernice o biotopoch, rámcovej smernice o vode ( 8 ), smernice o ochrane vtáctva a smernice o priemyselných emisiách ( 9 )].“

13.

Články 12 a 13, ako aj príloha IV smernice o biotopoch vyžadujú zavedenie systému prísnej ochrany určitých živočíšnych a rastlinných druhov, ktorý zakazuje mnohé formy obmedzovania týchto druhov. Článok 16 dovoľuje za určitých podmienok výnimku z týchto ochranných predpisov.

14.

Články 5 a 9 smernice o ochrane vtáctva obsahujú podobné ustanovenia týkajúce sa všetkých európskych druhov vtáctva.

15.

Akciová spoločnosť Sagrex podala 4. novembra 2008 žiadosť o jednotné povolenie na opätovné sprevádzkovanie lomu v Bossimé, vyhĺbenie tunela medzi lomami v Bossue a Lives‑sur‑Meuse, inštaláciu dopravníka v lome v Lives‑sur‑Meuse a vybudovanie nakladacej rampy pre nákladné člny na brehu rieky Másy v belgickom regióne Valónsko. Projekt zaberá plochu viac ako 50 hektárov.

16.

Département de la nature et des forêts (odbor pre ochranu prírody a lesov) regiónu Valónsko vydal 12. mája 2010 zamietavé stanovisko, keďže projekt podľa jeho názoru nezohľadňuje povinnosti vyplývajúce z ochrany druhov.

17.

Sagrex podala 15. apríla 2016 žiadosť o udelenie výnimky z opatrení na ochranu druhov, ku ktorej pripojila štúdiu s názvom „Zničenie biotopov a premiestnenie druhov rastlín na účely prevádzkovania lomu v Bossimé“. Generálny inšpektor odboru pre ochranu prírody a lesov udelil 27. júna 2016 požadovanú výnimku a v dôsledku toho spoločnosti Sagrex povolil, aby za predpokladu uplatňovania určitých opatrení na zmiernenie, ktoré vymenovala, nepriaznivo ovplyvňovala rôzne živočíšne a rastlinné druhy, ktoré vymenovala, ako aj ich biotopy. Ide o napadnutý akt.

18.

Sagrex predložila 30. septembra 2016 v rámci žiadosti o jednotné povolenie pozmeňujúce plány a dodatok k štúdii o posúdení vplyvov.

19.

Od 21. novembra 2016 do 21. decembra 2016 sa konal prieskum verejnej mienky týkajúci sa zmeneného projektu, ktorý vyvolal početné sťažnosti.

20.

Odbor pre ochranu prírody a lesov vydal 21. decembra 2016 podmienečne kladné stanovisko k žiadosti o jednotné povolenie. Toto stanovisko sa zakladá okrem iného na týchto dôvodoch:

„Vďaka odporúčaniam obsiahnutým v dokumentácii k žiadosti, povinnostiam vyplývajúcim z udelenia výnimky z 27. júna 2016 a nižšie uvedeným podmienkam možno významné vplyvy tohto projektu na ochranu prírody znížiť na prijateľnú úroveň, a to najmä vzhľadom na kompenzačné opatrenia…“

21.

Príslušný minister regiónu Valónsko však 25. septembra 2017 odmietol vydať jednotné povolenie. Cimenteries CBR SA, materská spoločnosť spoločnosti Sagrex, podala proti tomuto rozhodnutiu žalobu o neplatnosť, ktorá však bola rozsudkom zo 14. mája 2020 zamietnutá.

22.

Neziskové združenie Namur‑Est Environnement však už predtým návrhom z 18. januára 2017 navrhlo, aby Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko) určila, že rozhodnutie z 27. júna 2016 o udelení výnimiek z opatrení na ochranu živočíšnych druhov a druhov rastlín uvedených v zákone o ochrane prírody je neplatné. Cimenteries CBR vstúpila do tohto konania ako vedľajší účastník.

23.

Conseil d’État (Štátna rada) v návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza, že účelom rozhodnutia o výnimke je len povoliť rušenie živočíchov a zhoršenie ich biotopov. Naproti tomu hlavným rozhodnutím oprávňujúcim navrhovateľa realizovať jeho projekt je jednotné povolenie, ktoré môže byť po prieskume verejnej mienky zamietnuté alebo udelené s prísnejšími podmienkami, než aké stanovuje napadnutý akt. Orgán, ktorý má právomoc udeliť jednotné povolenie, musí preskúmať všetky urbanistické a environmentálne hľadiská projektu na prevádzkovanie lomu. Z tohto dôvodu môže tento orgán prísnejšie posúdiť vplyvy tohto prevádzkovania s prihliadnutím na parametre určené orgánom, ktorý vydal napadnutý akt. Tento orgán v prejednávanom prípade teda odmietol udeliť jednotné povolenie na prevádzkovanie lomu.

24.

Conseil d’État (Štátna rada) preto kladie Súdnemu dvoru nasledujúce otázky:

25.

Písomné pripomienky predložili Namur‑Est Environnement, Cimenteries CBR, Belgické kráľovstvo, Česká republika a Európska komisia. Všetky tieto subjekty s výnimkou Českej republiky sa zúčastnili aj na pojednávaní, ktoré sa konalo 9. septembra 2021.

26.

Cieľom návrhu na začatie prejudiciálneho konania je objasniť, v akom vzťahu sú dve povolenia, ktoré sa týkajú rovnakého projektu. Ide pritom jednak o povolenie výnimky z ustanovení na ochranu určitých živočíšnych a rastlinných druhov (povolenie podľa predpisov o ochrane druhov) pri realizácii projektu, ktoré bolo najprv udelené, a jednak o „jednotné povolenie“ projektu ako celku, ktoré bolo po udelení povolenia podľa predpisov o ochrane druhov predmetom posudzovania vplyvov na životné prostredie, ale napokon nebolo udelené.

27.

Východiskom návrhu na začatie prejudiciálneho konania je pritom žaloba proti povoleniu podľa predpisov o ochrane druhov. Mimovládna organizácia Namur‑Est Environnement, ktorá je žalobcom, zastáva názor, že smernica PVŽP bráni predchádzajúcemu povoleniu výnimiek z predpisov o ochrane druhov, ktoré je nezávislé od posudzovania vplyvov na životné prostredie.

28.

Prvá otázka sa zameriava na to, či obe povolenia spolu tvoria jedno povolenie v zmysle smernice PVŽP. Pokiaľ je to tak, v súvislosti s druhou otázkou treba rozobrať, či je v súlade s touto smernicou, ak sa povolenie podľa predpisov o ochrane druhov udelí pred uskutočnením posudzovania vplyvov na životné prostredie.

29.

Podľa článku 2 ods. 1 smernice PVŽP členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že pred udelením povolenia sa pre všetky projekty, ktoré pravdepodobne budú mať významný vplyv na životné prostredie okrem iného z dôvodu ich charakteru, veľkosti alebo umiestnenia, bude vyžadovať povolenie a budú posúdené z hľadiska ich vplyvov. Povolenie je v článku 1 ods. 2 písm. c) definované ako rozhodnutie, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt.

30.

Po prvé teda uvedené projekty musia vyžadovať povolenie a po druhé treba pred udelením takého povolenia posúdiť vplyvy týchto projektov na životné prostredie.

31.

Je nesporné, že pre predmetný projekt lomu platia tieto požiadavky. Podľa článku 4 ods. 1 a prílohy I bodu 19 smernice PVŽP sa lomy, ktoré zaberajú plochu viac ako 25 hektárov, vždy majú považovať za projekty, ktoré budú mať pravdepodobne významné vplyvy na životné prostredie. Predmetný projekt zaberá plochu viac ako 50 hektárov, takže je potrebné posudzovanie vplyvov na životné prostredie.

32.

Je však potrebné objasniť, či povolenie projektu musí zahŕňať povolenie podľa predpisov o ochrane druhov a – ak áno – či je prípustné udeliť povolenie podľa predpisov o ochrane druhov už pred uskutočnením posudzovania vplyvov na životné prostredie.

33.

Belgicko uvádza, že prvá otázka je neprípustná, keďže spočíva na nesprávnom predpoklade, že povolenie podľa predpisov o ochrane druhov je podmienkou udelenia jednotného povolenia. Ak sa tejto námietke vyhovie, druhá otázka bude bezpredmetná, lebo bola položená len pre prípad, že odpoveď na prvú otázku bude kladná.

34.

Je pravda, že Súdny dvor môže odmietnuť rozhodovať o návrhoch na začatie prejudiciálneho konania, ak je zjavné, že požadovaný výklad predpisu Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, ( 10 ) ako to Belgicko tvrdí v súvislosti s prvou otázkou.

35.

V rámci konania podľa článku 267 ZFEÚ, ktoré je založené na jasnom rozdelení úloh medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom, má však výlučne vnútroštátny súd právomoc zistiť a posúdiť skutkový stav veci, ako aj vykladať a uplatňovať vnútroštátne právo. ( 11 ) Súdnemu dvoru preto neprináleží posudzovať výklad ustanovení vnútroštátneho práva ani rozhodnúť, či je výklad tohto práva zo strany vnútroštátneho súdu správny. ( 12 ) Súdny dvor teda musí zohľadniť skutkové a právne okolnosti, ktorých sa týkajú otázky položené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, tak, ako ich definuje rozhodnutie vnútroštátneho súdu. ( 13 )

36.

Hoci vzťah medzi povolením podľa predpisov o ochrane druhov a jednotným povolením treba následne preskúmať z hľadiska práva Únie, táto otázka sa musí posúdiť v prvom rade podľa vnútroštátneho práva. Preto je namieste oprieť sa v tomto smere o názor Conseil d’État (Štátna rada) vyplývajúci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý je predpokladom otázky položenej Súdnemu dvoru.

37.

Okrem toho argumentácia Belgicka nie je presvedčivá ani z obsahového hľadiska, keďže žiadosť o povolenie podľa predpisov o ochrane druhov bola podaná výslovne v súvislosti s realizáciou projektu lomu. Podľa vyjadrení na pojednávaní ohrozovanie chránených druhov je teda prípustné len v rámci projektu, teda prinajmenšom z praktického hľadiska si vyžaduje povolenie projektu ako celku. Také prepojenie s projektom sa tiež javí ako potrebné z hľadiska práva Únie, lebo podľa článku 16 smernice o biotopoch ( 14 ) a článku 9 smernice o ochrane vtáctva ( 15 ) môžu výnimku z povinností týkajúcich sa ochrany druhov odôvodniť len ciele daného opatrenia, v tomto prípade projektu.

38.

Preto treba námietky Belgicka voči prípustnosti prvej otázky, a teda návrhu na začatie prejudiciálneho konania ako celku zamietnuť.

39.

Na obe otázky, ktoré kladie Conseil d’État (Štátna rada), však treba podľa môjho názoru odpovedať spoločne. V konečnom dôsledku nemôže ísť o to, či obe povolenia formálne spoločne tvoria povolenie podľa smernice PVŽP, ale len o to, či smernica dovoľuje rozhodnúť o určitých vplyvoch projektu na životné prostredie pred uskutočnením posudzovania vplyvov na životné prostredie.

40.

Zdá sa však, že usmernenia na zodpovedanie tejto otázky, ktoré vyplývajú z ustanovení smernice PVŽP a relevantnej judikatúry týkajúcej sa začlenenia rozhodnutí o určitých aspektoch projektu súvisiacich s environmentálnymi predpismi do posudzovania vplyvov na životné prostredie, si odporujú.

41.

Východiskom je cieľ týkajúci sa komplexného posúdenia všetkých vplyvov na životné prostredie pri posudzovaní vplyvov na životné prostredie (pozri v tejto súvislosti oddiel 1).

42.

Smernica PVŽP však obsahuje ustanovenia o koordinácii povoľovacích konaní, z ktorých sa dá vyvodiť záver, že o všetkých vplyvoch projektu na životné prostredie netreba rozhodnúť len v jednom konaní (pozri v tejto súvislosti oddiel 2). Okrem toho Súdny dvor uznal možnosť viacetapových povoľovacích konaní, ktoré si vyžadujú posudzovanie vplyvov na životné prostredie len v určitých etapách (pozri v tejto súvislosti oddiel 3). Z toho by mohlo vyplynúť, že povolenie podľa predpisov o ochrane druhov možno udeliť nezávisle od posudzovania vplyvov na životné prostredie a pred ním.

43.

Definitívne rozhodnutia o určitých vplyvoch na životné prostredie pred uskutočnením posudzovania vplyvov na životné prostredie však napokon odporujú dôležitým základným zásadám posudzovania vplyvov na životné prostredie. Po prvé sa totiž musí zabezpečiť účasť verejnosti v ranom štádiu, kým sú ešte otvorené všetky možnosti, po druhé poznatky získané pri posudzovaní vplyvov na životné prostredie sa musia vziať do úvahy pri rozhodovaní o projekte a po tretie musia byť k dispozícii komplexné prostriedky nápravy proti tomuto rozhodnutiu (pozri v tejto súvislosti oddiel 4).

44.

Posudzovanie vplyvov na životné prostredie zahŕňa všetky významné vplyvy na životné prostredie, teda prípadne aj významné vplyvy na chránené druhy. ( 16 ) Toto posudzovanie podľa článku 3 písm. a) smernice PVŽP identifikuje, popíše a posúdi náležitým spôsobom pri každom prípade jednotlivo priame a nepriame vplyvy projektu okrem iného na živočíšstvo a rastlinstvo. Podľa článku 5 ods. 1 a prílohy IV bodu 3 preto také vplyvy musí popísať navrhovateľ. Nie sú stanovené výnimky pre určité vplyvy na životné prostredie.

45.

V praxi nie je vždy jednoduché odlíšiť, ktoré vplyvy by mohli byť významné, a preto musia byť predmetom posudzovania vplyvov na životné prostredie. Predmetom tohto posudzovania však musia byť prinajmenšom informácie, ktoré sú potrebné na posúdenie súladu projektu s platnými environmentálnymi predpismi.

46.

V tomto zmysle Súdny dvor rozhodol, že informácie, ktoré sa majú predložiť, musia obsahovať údaje potrebné na posúdenie vplyvov projektu na stav dotknutých vodných útvarov vzhľadom na kritériá a povinnosti stanovené osobitne v článku 4 ods. 1 rámcovej smernice o vode ( 17 ), takzvaného zákazu zhoršenia ( 18 ).

47.

Ako uvádza Cimenteries CBR, je teda potrebné popísať aj výnimky z predpisov Únie týkajúcich sa ochrany druhov, t. j. zo zákazov podľa článkov 12 a 13 smernice o biotopoch, ako aj podľa článku 5 smernice o ochrane vtáctva. Také výnimky z požiadaviek environmentálnych predpisov Únie sú totiž vzhľadom na svoju povahu významné bez ohľadu na to, či by v konečnom dôsledku mali byť odôvodnené podľa článku 16 smernice o biotopoch alebo článku 9 smernice o ochrane vtáctva. Významné však môžu byť aj výnimky z čisto vnútroštátnych predpisov o ochrane druhov.

48.

Tieto informácie sa musia sprístupniť verejnosti podľa článku 6 ods. 3 písm. a) smernice PVŽP ( 19 ), a preto sú predmetom účasti verejnosti. Okrem toho sa podľa článku 6 ods. 1 majú poskytnúť informácie aj orgánom zodpovedným za ochranu druhov.

49.

Členské štáty preto nesmú vylúčiť z posudzovania vplyvov na životné prostredie určité vplyvy na životné prostredie a najmä nepriaznivé vplyvy na druhy chránené podľa práva Únie.

50.

Vzhľadom na komplexne koncipované posudzovanie vplyvov na životné prostredie svedčí definícia povolenia uvedená v článku 1 ods. 2 písm. c) smernice PVŽP na prvý pohľad v prospech záveru, že aj toto povolenie musí zahŕňať všetky vplyvy projektu na životné prostredie. Toto povolenie je totiž podľa uvedeného ustanovenia definované ako rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt. To by mohlo znamenať, že sa má nielen zabezpečiť konzultácia v rámci posudzovania vplyvov na životné prostredie s orgánmi príslušnými pre rôzne vplyvy na životné prostredie podľa článku 6 ods. 1, ale že toto povolenie musí tiež komplexne upravovať tieto vplyvy.

51.

Najmä z článku 2 ods. 3 smernice PVŽP však vyplýva, že postup posudzovania vplyvov na životné prostredie a povolenie udelené po jeho skončení nemusí zahŕňať všetky povolenia súvisiace s projektom a dokonca ani všetky povolenia podľa environmentálnych predpisov. Toto ustanovenie naopak dovoľuje členským štátom stanoviť jednotný postup na splnenie požiadaviek smernice PVŽP a smernice IPKZ ( 20 ) (v súčasnosti smernica 2010/75 o priemyselných emisiách ( 21 )). A contrario je podľa tohto ustanovenia rovnako prípustné uplatniť pri vykonávaní oboch smerníc rôzne postupy a udeliť samostatné povolenia.

52.

Potvrdzuje to článok 2 ods. 2 smernice PVŽP, podľa ktorého posudzovanie vplyvov na životné prostredie možno začleniť do jestvujúcich procesov povoľovania projektov alebo, ak to nie je možné, do iných procesov alebo postupov, ktoré sa ustanovia na dosiahnutie cieľov tejto smernice.

53.

Na doplnenie treba poznamenať, že na tom nič nemení nové znenie článku 2 ods. 3 smernice PVŽP vyplývajúce zo smernice 2014/52, ktoré sa v konaní v prejednávanej veci ešte neuplatní, ale len vyžaduje koordináciu v súvislosti s posudzovaním vplyvov na životné prostredie týkajúcim sa chránených území podľa smernice o biotopoch a smernice o ochrane vtáctva, ktoré v tomto prípade nie je relevantné.

54.

Členské štáty teda disponujú určitou mierou voľnej úvahy. ( 22 ) Najmä nemusia stanoviť jednotné konanie, v ktorom sa rozhodne o všetkých vplyvoch projektu na životné prostredie prostredníctvom jediného povolenia.

55.

Smernica PVŽP preto v zásade nebráni udeleniu osobitných povolení týkajúcich sa určitých vplyvov na životné prostredie, napríklad pokiaľ ide o ochranu druhov, v súvislosti s projektmi, ktoré si vyžadujú posudzovanie vplyvov na životné prostredie.

56.

Z vyššie uvedeného však ešte nevyplýva, či je prípustné definitívne rozhodnúť o určitých vplyvoch projektu na životné prostredie pred uskutočnením posudzovania vplyvov na životné prostredie.

57.

Rôzni účastníci konania v tejto súvislosti rozoberajú judikatúru týkajúcu sa takzvaných viacetapových povoľovacích konaní. Touto judikatúrou sa Súdny dvor usiluje optimalizovať oba ciele týkajúce sa tak komplexného, ako aj skorého posudzovania vplyvov na životné prostredie a zároveň zohľadniť procesnú autonómiu členských štátov.

58.

Podľa tejto judikatúry môže vnútroštátne právo stanoviť konanie, v ktorom sa najprv vydá hlavné rozhodnutie a následne vykonávacie rozhodnutie, ktoré nemôže ísť nad rámec skutočností posudzovaných v hlavnom rozhodnutí. V tomto prípade musia byť vplyvy, ktoré projekt pravdepodobne má na životné prostredie, (spravidla) určené a posúdené počas konania, v ktorom má byť vydané hlavné rozhodnutie. ( 23 )

59.

Komplexné posudzovanie by však v tejto etape nebolo možné, ak sa vplyvy na životné prostredie dajú určiť až v konaní, v ktorom má byť vydané vykonávacie rozhodnutie. V tomto prípade sa má posudzovanie uskutočniť až v konaní, v ktorom má byť vydané toto druhé rozhodnutie, teda neskôr. ( 24 )

60.

Súdny dvor dokonca konštatoval, že právna úprava, podľa ktorej sa posudzovanie vplyvov na životné prostredie môže uskutočniť výlučne v prvotnej etape, a už nie v rámci neskoršej etapy schvaľovania vyhradených častí projektu, nie je v súlade so smernicou PVŽP. ( 25 ) To zodpovedá cieľu týkajúcemu sa komplexného posudzovania vplyvov na životné prostredie, ktorý by bol narušený, pokiaľ by sa toto posudzovanie nevyhnutne muselo uskutočniť v okamihu, v ktorom sa ešte nedajú zistiť všetky vplyvy projektu.

61.

Ako uvádzajú Belgicko a Česká republika, je sporné, či je povolenie podľa predpisov o ochrane druhov v zmysle tejto judikatúry hlavným rozhodnutím týkajúcim sa projektu, keďže sa týka len čiastkového aspektu projektu. Podľa všetkého ide skôr o pokus odstrániť pred ďalšími namáhavými snahami o jednotné povolenie osobitnú prekážku, resp. objasniť, či je to vôbec možné. V roku 2010 totiž ochrana druhov ešte bránila povoleniu projektu. Cimenteries CBR však klasifikuje povolenie podľa predpisov o ochrane druhov v tejto funkcii ako etapu viacetapového povoľovacieho konania.

62.

Pre prejednávaný prípad je však predovšetkým relevantné, že smernica PVŽP podľa tejto judikatúry dovoľuje rozhodnúť o určitých otázkach pred uskutočnením posudzovania vplyvov na životné prostredie. Ak sú však „hlavné rozhodnutia“, ktoré sa vzhľadom na svoju povahu môžu týkať mnohých vplyvov projektu na životné prostredie, prípustné bez posudzovania vplyvov na životné prostredie, tým skôr by mali byť prípustné predchádzajúce rozhodnutia o čiastkových aspektoch s obmedzenými vplyvmi na životné prostredie.

63.

Judikatúra týkajúca sa viacetapových povoľovacích konaní je však založená na pôvodnom znení smernice PVŽP a ešte nezohľadňuje zmeny ( 26 ) vyplývajúce z Aarhuského dohovoru ( 27 ). V tejto súvislosti treba poukázať najmä na článok 6 ods. 4 smernice PVŽP. Podľa tohto ustanovenia má mať verejnosť možnosť včas a účinne sa vyjadriť, kým sú ešte otvorené všetky možnosti, predtým ako sa rozhodne o žiadosti o povolenie.

64.

Tieto požiadavky zakazujú definitívne rozhodnúť o určitých vplyvoch projektu na životné prostredie už predtým, ako mala verejnosť príležitosť vyjadriť sa k týmto vplyvom v rámci posudzovania vplyvov na životné prostredie. V tomto prípade by totiž už neboli otvorené všetky možnosti.

65.

Okrem toho článok 8 smernice PVŽP stanovuje, že výsledky konzultácií a informácie získané v súlade s článkami 5, 6 a 7 sa vezmú do úvahy v povoľovacom konaní. To podľa odôvodnenia 2, ako aj ustálenej judikatúry znamená, že príslušný orgán v rozhodovacom procese čo najskôr zohľadní vplyvy každého procesu technického plánovania a rozhodovania na životné prostredie s cieľom, aby sa už od začiatku predišlo vzniku znečistenia alebo obťažovania skôr, než by sa dodatočne odstraňovali ich následky. ( 28 )

66.

Ak však orgány rozhodnú o určitých vplyvoch na životné prostredie už pred uskutočnením posudzovania vplyvov na životné prostredie, zjavne ešte nemôžu vziať do úvahy výsledky konzultácií a získané informácie. ( 29 )

67.

Napokon treba v tejto súvislosti vziať do úvahy aj súdnu ochranu, ktorá sa má zabezpečiť podľa článku 11 smernice PVŽP ako ustanovenia, ktoré preberá Aarhuský dohovor. Podľa tohto ustanovenia možno za určitých podmienok napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, skutku alebo nečinnosti, ktoré sú predmetom ustanovení smernice PVŽP o účasti verejnosti.

68.

Z uvedeného ustanovenia vyplýva, že povolenie projektu podľa článku 2 ods. 1 smernice PVŽP je napadnuteľným rozhodnutím.

69.

Je pravda, že smernica PVŽP nestanovuje, aké dôsledky pre toto povolenie vyplývajú z určitých poznatkov získaných pri posudzovaní vplyvov na životné prostredie. ( 30 ) Tieto dôsledky sú naopak stanovené v iných predpisoch, v prípade ochrany druhov napríklad v smernici o biotopoch alebo v smernici o ochrane vtáctva a v príslušných predpisoch, ktorými sa tieto smernice preberajú do vnútroštátneho práva.

70.

Zákonnosť povolenia podľa článku 2 ods. 1 smernice PVŽP, ktoré sa udelí na základe posudzovania vplyvov na životné prostredie, teda závisí od toho, či predmetný projekt rešpektuje tieto iné environmentálne predpisy. Ak sa v súvislosti s posudzovaním vplyvov na životné prostredie ukázalo, že projekt nie je v súlade s environmentálnymi požiadavkami iných predpisov, udelenie tohto povolenia je vylúčené. ( 31 )

71.

Preto súdne preskúmanie podľa článku 11 smernice PVŽP zahŕňa prinajmenšom vnútroštátne právne normy, ktorými sa vykonávajú právne predpisy Únie v oblasti životného prostredia, ako aj právne normy Únie v oblasti životného prostredia s priamym účinkom. ( 32 )

72.

Keďže právo podať žalobu podľa článku 11 smernice PVŽP je spojené s komplexne koncipovaným posudzovaním vplyvov na životné prostredie, malo by sa navyše uplatniť na základe poznatkov získaných počas tohto posudzovania. Tieto poznatky totiž umožňujú identifikovať námietky týkajúce sa environmentálnych predpisov, na ktorých môže byť založená taká žaloba, alebo môžu ukázať, že nie je opodstatnené podať žalobu.

73.

Vyššie uvedenému by odporovalo, ak by sa o určitých vplyvoch na životné prostredie s konečnou platnosťou rozhodlo už pred uskutočnením posudzovania vplyvov na životné prostredie. Aj keby bolo možné samostatne napadnúť také čiastkové rozhodnutie, táto žaloba by sa spravidla musela podať bez poznatkov získaných pri posudzovaní vplyvov na životné prostredie.

74.

Predchádzajúce rozhodnutie o určitých vplyvoch projektu, ktorý podlieha posudzovaniu vplyvov na životné prostredie, na životné prostredie preto môže mať len predbežný charakter. Konečné rozhodnutia sa môžu prijať len na základe tohto posudzovania, a teda sa z časového hľadiska nevyhnutne musia prijať po tomto posudzovaní. Navyše musí na základe článku 11 smernice PVŽP existovať možnosť napadnúť ich v celom rozsahu a nezávisle od predbežného rozhodnutia.

75.

Predbežné rozhodnutie preto nemôže poskytovať navrhovateľovi komplexnú právnu istotu so zreteľom na jeho predmet a jeho výsledok, ale môžu z neho vyplynúť usmernenia, pokiaľ ide o to, či projektu podľa dostupných informácií bránia určité vplyvy na životné prostredie.

76.

Podľa informácií uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania a tvrdení spoločnosti Cimenteries CBR nemožno vylúčiť, že belgické právne predpisy spĺňajú tieto požiadavky. Podľa týchto predpisov má totiž orgán poverený vydávaním jednotných povolení možnosť posúdiť vplyvy tohto prevádzkovania na životné prostredie prísnejšie v porovnaní s parametrami určenými orgánom, ktorý vydal prvé rozhodnutie. Ak je to pravda, tento orgán by mohol pri udeľovaní povolenia podľa článku 2 ods. 1 smernice PVŽP primerane zohľadniť prípadné rozpory s ochranou druhov, ktoré sa ukázali až v rámci posudzovania vplyvov na životné prostredie. Rôzni účastníci konania však na pojednávaní vysvetlili, že povolenie podľa predpisov o ochrane druhov môže napriek tomu nadobudnúť právoplatnosť nezávisle od posudzovania vplyvov na životné prostredie, čo by spochybnilo komplexnú súdnu ochranu podľa článku 11.

77.

Preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky takto:

Vydanie predbežného rozhodnutia o povolení negatívneho ovplyvňovania chránených druhov pri projekte už pred vydaním hlavného rozhodnutia, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt, a pred účasťou verejnosti v rámci posudzovania vplyvov tohto projektu na životné prostredie je v súlade so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13. decembra 2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie.

Posudzovanie vplyvov na životné prostredie podľa článkov 3, 5, 6 a 7 smernice 2011/92 však musí zahŕňať vplyvy projektu na chránené druhy, aj keď sa o nich už predbežne rozhodlo. Príslušné orgány musia navyše nezávisle od predtým vydaného rozhodnutia odmietnuť udeliť povolenie uvedené v článku 2 ods. 1 tejto smernice, pokiaľ z tohto posudzovania vyplynie, že projekt nie je v súlade s právnymi predpismi Únie týkajúcimi sa ochrany druhov. Napokon musí existovať možnosť napadnúť povolenie výnimky z požiadaviek týkajúcich sa ochrany druhov v súvislosti s projektom podľa článku 11 tejto smernice na základe posudzovania vplyvov na životné prostredie.