EURÓPSKA KOMISIA
V Štrasburgu18. 4. 2023
COM(2023) 225 final
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEJ CENTRÁLNEJ BANKE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV
o preskúmaní rámca pre krízové riadenie a ochranu vkladov s cieľom podporiť dobudovanie bankovej únie
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEJ CENTRÁLNEJ BANKE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV
o preskúmaní rámca pre krízové riadenie a ochranu vkladov s cieľom podporiť dobudovanie bankovej únie
Úvod
Na globálnu finančnú krízu a následnú krízu štátneho dlhu v eurozóne sme v roku 2014 rázne zareagovali vytvorením bankovej únie. Zreformovala sa ňou štruktúra európskeho bankového dohľadu a riešenia krízových situácií, čím sa posilnila stabilita bankového sektora, ktorý bol vďaka tomu schopný podporovať podniky a domácnosti dokonca aj počas nedávnej krízy COVID-19.
Banková únia zohráva kľúčovú úlohu aj z hľadiska financovania rastu a investícií, zlepšovania konkurencieschopnosti EÚ 1 a posilňovania hospodárskej a menovej únie, pričom pomáha EÚ čeliť hlavným štrukturálnym výzvam, ako je zelená a digitálna transformácia, či výzvam, ktoré so sebou priniesla neoprávnená a neodôvodnená agresia Ruska voči Ukrajine.
Dva piliere bankovej únie, t. j. jednotný mechanizmus dohľadu (JMD) aj jednotný mechanizmus riešenia krízových situácií (SRM), sú v súčasnosti už plne funkčné. Komisia uverejnila spolu s týmto oznámením aj svoju druhú správu o fungovaní jednotného mechanizmu dohľadu 2 . Podľa tejto správy jednotný mechanizmus dohľadu funguje z celkového pohľadu dobre a ako orgán dohľadu je dnes schopný plniť si svoje ciele, ktoré sa vytýčili v čase jeho vytvorenia. Dobre zavedený je aj jednotný mechanizmus riešenia krízových situácií. Jednotná rada pre riešenie krízových situácií vypracovala spolu s vnútroštátnymi orgánmi pre riešenie krízových situácií plány riešenia krízových situácií pre hlavné banky v EÚ, pričom na riešenie krízových situácií sa môže v prípade potreby využiť jednotný fond na riešenie krízových situácií. Dospelo sa k politickej dohode, že funkciu zabezpečovacieho mechanizmu jednotného fondu na riešenie krízových situácií bude plniť Európsky mechanizmus pre stabilitu. Vďaka jednotnému mechanizmu dohľadu a jednotnému mechanizmu riešenia krízových situácií spolu s posilnenými pravidlami bankového dohľadu a riešenia krízových situácií sa zabezpečilo, že bankový sektor EÚ výrazne zvýšil svoju odolnosť voči otrasom a celkovo je v dobrom stave. Kľúčovú úlohu pri posilňovaní odolnosti bankového sektora zohráva aj zavedenie tretieho piliera, ktorým je spoločný systém ochrany vkladov, no politická dohoda medzi spoluzákonodarcami EÚ sa v tejto veci zatiaľ nedosiahla.
Budovanie bankovej únie pokračuje. Na samite eurozóny v decembri 2020 bola Euroskupina vyzvaná, aby pripravila „postupný a časovo ohraničený pracovný plán pre všetky zostávajúce prvky potrebné na dobudovanie bankovej únie“ 3 . Následné rokovania Euroskupiny síce nevyústili do vyhotovenia takéhoto pracovného plánu, no dohodlo sa 4 , že ďalším krokom by malo byť posilnenie spoločného rámca pre krízové riadenie a ochranu vkladov (rámec CMDI) 5 6 . Tento proces sa začal práve návrhom reformy rámca CMDI, ktorý dnes prijala Komisia. Euroskupina sa okrem toho zaviazala, že v ďalšom legislatívnom cykle preskúma stav bankovej únie a na základe konsenzu určí ďalšie možné opatrenia na jej dobudovanie. Tento záväzok sa opätovne potvrdil na samite eurozóny, ktorý sa konal 24. marca 2023 7 . Európsky parlament zároveň vo svojej poslednej výročnej správe o bankovej únii pripomenul 8 , že je dôležité dobudovať bankovú úniu prostredníctvom vytvorenia spoločného systému ochrany vkladov, ktorý bude jej tretím pilierom.
Komisia navrhuje, aby sa zreformoval rámec CMDI prostredníctvom legislatívnych zmien smernice o ozdravení a riešení krízových situácií bánk, nariadenia o jednotnom mechanizme riešenia krízových situácií a smernice o systémoch ochrany vkladov. Cieľom reformy je posilniť existujúce mechanizmy riadenia zlyhávajúcich bánk v EÚ. Konkrétne sa navrhuje, aby sa zefektívnila koncepcia aj implementácia mechanizmov riadenia v prípade zlyhania menších a stredných bánk. Hoci diskusie o reforme rámca CMDI prebiehajú už niekoľko rokov a viedli sa už pred bankovými krízami, ku ktorým naposledy došlo v USA a vo Švajčiarsku, tieto krízy ukázali, aké dôležité je zabezpečiť, aby boli mechanizmy EÚ na riadenie zlyhávajúcich bánk čo možno najspoľahlivejšie a najúčinnejšie.
Návrh reformy rámca pre krízové riadenie bánk a ochranu vkladov (rámec CMDI)
Kľúčovými cieľmi rámca CMDI je zachovať finančnú stabilitu, udržať si dôveru vkladateľov a chrániť daňovníkov v prípade zlyhania bánk 9 . Aby sa mohli tieto ciele splniť, rámec musí zabezpečiť, že akékoľvek straty súvisiace so zlyhaním banky budú pokryté, pričom sa minimalizuje riziko, že sa na to budú musieť využiť verejné finančné prostriedky. Po celosvetovej finančnej kríze si banky EÚ značne zlepšili kapacitu absorbovať straty v prípade krízy, keďže zvýšili držby kapitálu a iných záväzkov na absorpciu strát. Na absorpciu strát sú v súčasnosti navyše k dispozícii aj záchranné siete financované odvetvím, ako napríklad jednotný fond na riešenie krízových situácií v bankovej únii, vnútroštátne fondy na riešenie krízových situácií mimo bankovej únie a vnútroštátne fondy ochrany vkladov. Skúsenosti s vykonávaním rámca CMDI však odhalili problémy pri riadení zlyhania menších/stredných bánk, a to najmä v prípadoch, keď straty implicitne znášajú vkladatelia, čo by mohlo mať vplyv na dôveru vkladateľov a finančnú stabilitu. To viedlo k neochote implementovať rámec CMDI v jeho zamýšľanej podobe a často aj k tomu, že sa na riadenie zlyhaní v dotknutých bankách využívali verejné finančné prostriedky.
V súčasnom rámci CMDI sa jednotlivé nástroje krízového riadenia líšia vo svojich pravidlách prístupu k financovaniu. Využívanie týchto nástrojov jednotlivými členskými štátmi je preto menej homogénne a často je aj menej účinné, keďže sa obmedzujú možnosti prístupu k financovaniu zabezpečovanému samotným odvetvím bez toho, aby straty museli znášať vkladatelia. Táto situácia v súčasnom rámci sa navyše komplikuje tým, že orgány pre riešenie krízových situácií majú veľký priestor na voľné uváženie pri rozhodovaní o tom, či je vo verejnom záujme, aby sa zlyhanie banky riešilo podľa harmonizovaných pravidiel EÚ na riešenie krízových situácií, alebo je vo verejnom záujme, aby sa pristúpilo k jej likvidácii na základe vnútroštátneho konkurzného konania. Preto vzniká riziko, že dôjde k fragmentácii trhu a k dosahovaniu suboptimálnych výsledkov pri riadení zlyhaní bánk, najmä v prípade menších a stredných bánk, ktoré by mohli byť „príliš veľké na likvidáciu“ v rámci vnútroštátnych režimov konkurzného konania.
Tieto obmedzenia existujúceho rámca CMDI sa Komisia snaží riešiť reformou, ktorú práve navrhuje. Navrhovaná reforma rámca CMDI vychádza z rozsiahlych konzultácií a príprav 10 , vďaka čomu pokrýva celý rad kľúčových politických aspektov a prináša ucelenú odpoveď na zistené problémy. Navrhovanú reformu tvoria tieto hlavné prvky:
-Objasnenie, ako posudzovať verejný záujem pri riadení bankových kríz, aby sa zabezpečilo, že aj v prípade zlyhania menších a stredných bánk sa budú môcť využiť všetky nástroje krízového riadenia, ako napríklad nástroje prevodu 11 , ak je to spôsob, ako účinnejšie dosiahnuť ciele spočívajúce v zachovaní finančnej stability, udržaní dôvery vkladateľov a ochrany peňazí daňových poplatníkov.
-Uľahčenie využívania finančných prostriedkov systému ochrany vkladov na financovanie nástrojov krízového riadenia, čo by predstavovalo alternatívu k ich základnej funkcii spočívajúcej vo vyplácaní. Systém ochrany vkladov by sa mohol využívať týmto spôsobom, keby sa zmenila hierarchia nárokov v konkurznom konaní, no takéto využitie by muselo byť iba doplnkom k vnútornej kapacite banky absorbovať straty, ktorá zostáva aj naďalej prvou obrannou líniou. Alternatívne využívanie finančných prostriedkov systému ochrany vkladov na financovanie nástrojov krízového riadenia musí podliehať aj harmonizovanému testu najnižších nákladov.
-Pri riešení krízovej situácie menších/stredných bánk by sa finančné prostriedky systému ochrany vkladov vrátane prístupu k jednotnému fondu na riešenie krízových situácií mali môcť využiť len vtedy, a) keď to orgán(-y) pre riešenie krízových situácií považuje(-ú) za nevyhnutné na to, aby sa zachovala finančná stabilita a ochrana daňovníkov a zároveň uľahčil odchod z trhu; b) keď je to spôsob, ako predísť tomu, aby straty znášali vkladatelia, a c) keď sa to podmieni dodržiavaním primeraných podmienok a záruk, najmä v prípade prístupu k jednotnému fondu na riešenie krízových situácií, keď musí byť riešenie krízovej situácie dotknutej banky vopred naplánované.
Tieto prvky navrhovanej reformy sú úzko prepojené a musia sa posudzovať komplexne, ak má reforma dosiahnuť želané ciele. Navrhovaná reforma zahŕňa aj ďalšie prvky, vďaka ktorým by sa mala zvýšiť predvídateľnosť a efektívnosť rámca (napr. odstránenie prekrývania medzi včasnou intervenciou a opatreniami dohľadu, uľahčenie skoršieho riešenia krízových situácií) a zlepšiť ochrana vkladateľov (napr. cielené zlepšenia ustanovení smernice o systémoch ochrany vkladov týkajúcich sa rozsahu ochrany a cezhraničnej spolupráce, harmonizácia vnútroštátnych možností, zlepšenie transparentnosti finančnej spoľahlivosti systémov ochrany vkladov).
Cieľom navrhovanej reformy je zlepšiť interakciu s vnútroštátnymi konkurznými konaniami a dosiahnuť tak, aby rámec CMDI fungoval ešte účinnejšie v prípade všetkých bánk EÚ bez ohľadu na ich veľkosť, obchodný model a štruktúru záväzkov. Ak sa táto reforma neuskutoční, vznikne riziko, že zlyhanie malých/stredných bánk sa bude aj naďalej riadiť mimo rámca CMDI, a to podľa rozličných vnútroštátnych režimov, čo často vedie k zbytočne nákladným a rušivým konkurzným konaniam, na ktoré sú potrebné verejné finančné prostriedky. Tento stav narúša rovnaké podmienky na jednotnom trhu, znižuje efektívnosť krízového riadenia a môže viesť k zbytočným nákladom pre daňovníkov.
Úloha spoločného systému ochrany vkladov v rámci pre krízové riadenie a ochranu vkladov (rámec CMDI)
Z posúdenia vplyvu sprevádzajúceho legislatívny balík, ktorý bol dnes prijatý, vyplýva, že navrhovaná reforma rámca CMDI by mohla byť ešte účinnejšia, keby sa skombinovala so spoločným systémom ochrany vkladov. Vďaka tomuto systému by sa rozšírila záchranná sieť, ktorá slúži na ochranu vkladateľov, pretože by sa znížila zraniteľnosť vnútroštátnych fondov ochrany vkladov voči veľmi veľkým miestnym otrasom. Zabezpečili by sa tým rovnaké podmienky v celej bankovej únii a zabránilo by sa fragmentácii trhu, ktorá je spôsobená rozdielmi medzi vnútroštátnymi systémami ochrany vkladov. Združovanie finančných prostriedkov jednotlivých systémov ochrany vkladov by takisto prispelo k zvýšeniu efektívnosti, pretože by sa mohla znížiť cieľová výška prostriedkov pre všetky prispievajúce systémy ochrany vkladov, čím by sa znížili náklady bánk a zároveň by sa zachovala rovnaká úroveň ochrany vkladateľov 12 . Zlepšila by sa tým aj konzistentnosť rozhodovacieho procesu vďaka posilneniu centrálneho riadenia v rámci bankovej únie. Je zrejmé, že spoločný systém ochrany vkladov je nevyhnutným doplnkom rámca CMDI.
Návrh Komisie na vytvorenie európskeho systému ochrany vkladov (EDIS) bol prijatý v roku 2015 13 a plánuje vybudovanie plnohodnotného systému EDIS v troch po sebe nasledujúcich etapách: počas prvej trojročnej etapy ide o systém zaistenia pre zúčastnené vnútroštátne systémy ochrany vkladov, počas druhej štvorročnej etapy ide o systém spolupoistenia pre zúčastnené vnútroštátne systémy ochrany vkladov a po uplynutí týchto dvoch etáp pôjde o plné poistenie pre zúčastnené vnútroštátne systémy ochrany vkladov, čo bude konečná a definitívna koncepcia systému EDIS. Systém EDIS by vo všetkých troch fázach kryl konečné straty, ktoré vzniknú zúčastneným vnútroštátnym systémom ochrany vkladov. Preskúmalo sa aj niekoľko prechodných alebo alternatívnych možností, ako je „hybridný“ model EDIS. Takýto hybridný model by na rozdiel od návrhu na vytvorenie EDIS z roku 2015 a v súlade s tézami, ktoré Komisia 14 predložila v oznámení z roku 2017, umožnil, aby sa časť finančných prostriedkov financovaných bankovým sektorom v bankovej únii zlúčila do fondu ochrany vkladov, ktorý by existoval súbežne so zvyšnými fondmi, ktoré by zostali vo vnútroštátnych systémoch ochrany vkladov 15 . Počas počiatočnej fázy by fond ochrany vkladov poskytoval podporu likvidity prijímajúcemu systému ochrany vkladov, ak tento systém vyčerpal svoje finančné prostriedky. Ak by bol fond ochrany vkladov vyčerpaný, mohol by si požičať finančné prostriedky od iných vnútroštátnych systémov ochrany vkladov prostredníctvom povinného mechanizmu poskytovania úverov. Konečné riziko by zostalo na vnútroštátnej úrovni, keďže podporu likvidity prijatú z fondu ochrany vkladov by prijímajúci vnútroštátny systém ochrany vkladov musel vrátiť.
Politické rokovania o systéme EDIS uviazli a legislatívny proces sa v súčasnosti predĺžil takmer o osem rokov. Napriek značnému úsiliu, ktoré vyvinuli pracovné skupiny Rady na technickej úrovni 16 , sa nedosiahol žiadny konkrétny pokrok smerom k dosiahnutiu dohody v Rade. Ani Európsky parlament zatiaľ neprijal svoju správu. Vo svojej poslednej výročnej správe o bankovej únii 17 uviedol, že je ochotný oživiť rokovania o zavedení systému EDIS, a 5. decembra 2022 predseda výboru ECON a koordinátori šiestich politických skupín vydali politické vyhlásenie, v ktorom naliehajú na Radu a Komisiu, aby pracovali na vytvorení realistického, dôveryhodného a spoľahlivého systému EDIS. Vzhľadom na komplementárnosť medzi systémom EDIS a navrhovanou reformou rámca CMDI by sa malo v prvom rade obnoviť úsilie o dosiahnutie politickej dohody o systéme EDIS.
Záver
Dobudovanie bankovej únie zostáva politickou prioritou Európskej únie. Vytvorením jednotného mechanizmu dohľadu a jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií, ktoré sú dnes už plne funkčné, sa dosiahol významný pokrok. Hoci nedošlo k jasnej politickej dohode o pracovnom pláne na dobudovanie bankovej únie, návrh na reformu rámca CMDI, ktorý dnes Komisia prijala, je dôležitým krokom vpred. Navrhovanou reformou sa existujúce mechanizmy riadenia zlyhaní bánk posilnia takým spôsobom, aby sa zachovala finančná stabilita a chránili vkladatelia a daňovníci. Banková únia tak bude schopná ponúknuť ešte vyššiu úroveň odolnosti a konkurencieschopnosti finančného systému.
Komisia popritom vykonáva hodnotenie svojho rámca štátnej pomoci pre banky, ktoré by sa malo dokončiť v prvom štvrťroku 2024. Výsledok tohto hodnotenia bude slúžiť ako podklad pre prípadné ďalšie preskúmanie rámca štátnej pomoci pre banky. Vzhľadom na prepojenia medzi rámcom CMDI a rámcom štátnej pomoci pre banky by sa takéto prípadné preskúmanie zameralo na zaistenie súladu medzi týmito dvoma rámcami, pričom by sa zohľadnili regulačné scenáre, ktoré sa stanovia v obnovenom rámci CMDI. V tejto súvislosti by mohla Komisia v závislosti od výsledkov hodnotenia posúdiť, či by sa nemohol zaujať progresívnejší prístup s rôznymi kritériami posudzovania zlučiteľnosti štátnej pomoci vo forme preventívnych opatrení, opatrení na riešenie krízových situácií alebo pomoci na likvidáciu mimo riešenia krízových situácií. Komisia by mohla konkrétne posúdiť, či by sa nedala dosiahnuť lepšia konzistentnosť požiadaviek, keby sa účinnejším spôsobom využívalo riešenie krízových situácií vrátane jeho financovania s jednoduchším prístupom k záchranným sieťam financovaným odvetvím, ako sa uvádza v dnešnom návrhu o CMDI.
Treba sa naďalej snažiť o dobudovanie bankovej únie, čo zahŕňa aj vytvorenie spoločného systému ochrany vkladov, a Komisia zostáva plne odhodlaná plniť túto úlohu. Komisia preto vyzýva Európsky parlament a členské štáty, aby dosiahli dohodu o navrhovanej reforme rámca CMDI ešte pred nadchádzajúcimi voľbami do Európskeho parlamentu v roku 2024.
Európska komisia (2023), Dlhodobá konkurencieschopnosť EÚ: výhľad na obdobie po roku 2030 .
Článok 32 nariadenia Rady (EÚ) č. 1024/2013 z 15. októbra 2013, ktorým sa Európska centrálna banka poveruje osobitnými úlohami, pokiaľ ide o politiky týkajúce sa prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami ( nariadenie o JMD ).
Európska rada (december 2020), Vyhlásenie zo samitu eurozóny .
Euroskupina (jún 2022), Vyhlásenie Euroskupiny o budúcnosti bankovej únie .
Dosiahnutie robustnejšieho rámca pre riadenie zlyhávajúcich bánk v EÚ predstavovalo jednu zo štyroch pracovných oblastí, o ktorej sa rokovalo v rámci potenciálneho plánu dobudovania bankovej únie. Ďalšími oblasťami boli lepšia spoločná ochrana vkladateľov, integrovanejší jednotný trh s bankovými službami a väčšia diverzifikácia držby štátnych dlhopisov bánk v EÚ. Euroskupina sa okrem toho zaviazala, že preskúma pokrok dosiahnutý pri posilňovaní bankovej únie a obnoví rokovania o ďalších pracovných oblastiach po prijatí legislatívnej reformy CMDI.
Popri aktualizácii bazilejského jednotného súboru pravidiel (nariadenie a smernica o kapitálových požiadavkách – CRR/CRD).
Európska rada (24. marca 2023), Vyhlásenie zo samitu eurozóny zasadajúceho v inkluzívnom formáte . Európska rada vo svojom vyhlásení zo samitu eurozóny, ktorý sa konal 24. marca 2023, vyzvala, aby sa pokračovalo v úsilí o dobudovanie bankovej únie v súlade s vyhlásením Euroskupiny zo 16. júna 2022.
Európsky parlament (júl 2022), Banková únia – výročná správa za rok 2021 [2021/2184(INI)].
Komisia je pripravená poskytnúť členským štátom podporu prostredníctvom Nástroja technickej podpory [COM(2020) 409 final], aby mohli ďalej zlepšovať svoju pripravenosť aj operatívnosť v oblasti krízového riadenia.
Návrh čerpal zo širokej škály informačných zdrojov, ktoré sú podrobne opísané v sprievodnom posúdení vplyvu.
Nástrojom prevodu môže byť predaj zlyhávajúcej banky alebo jej častí životaschopnému kupujúcemu subjektu, prevod na preklenovaciu banku alebo využitie subjektu pre správu aktív.
Z kalibrácií uvedených v posúdení vplyvu CMDI vyplýva, že pomerne ambiciózne združovanie zdrojov systémov ochrany vkladov na európskej úrovni (75 % cieľovej výšky) by prinieslo významné synergie a následne by umožnilo potenciálne zníženie cieľovej výšky z 0,8 % na 0,6 % krytých vkladov pre všetky prispievajúce systémy ochrany vkladov.
COM/2015/0586 final.
Európska komisia (október 2017), Oznámenie o dobudovaní bankovej únie [COM(2017) 592 final] .
Ďalšie podrobné informácie o hybridnom modeli sú uvedené v prílohe 10 posúdenia vplyvu k balíku o CMDI.
Európska rada (jún 2021), Správa portugalského predsedníctva o pokroku v posilňovaní bankovej únie a Európska rada (november 2021), Posilnenie bankovej únie – správa slovinského predsedníctva o pokroku .
Európsky parlament (júl 2022), Banková únia – výročná správa za rok 2021 [2021/2184(INI)].