–

pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de G. Palatiello, avvocato dello Stato;

–

pentru Comisia Europeană, de L. Haasbeek, G. Gattinara și F. Thiran, în calitate de agenți,

1

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Regulamentului (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2006 privind transferurile de deșeuri (JO 2006, L 190, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 16, p. 172) și a Directivei 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive (JO 2008, L 312, p. 3).

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Regione Veneto (regiunea Veneto, Italia), pe de o parte, și Plan Eco Srl, pe de altă parte, în legătură cu un transfer de deșeuri între state membre.

3

Articolul 2 din Regulamentul nr. 1013/2006, intitulat „Definiții”, prevede:

„În sensul prezentului regulament:

[…]

[…]”

4

Articolul 3 alineatul (5) din acest regulament prevede:

„Transferurile de deșeuri urbane amestecate (rubrica pentru deșeuri 20 03 01), colectate din gospodăriile private, inclusiv atunci când este vorba și despre deșeuri provenite de la alți producători, spre instalațiile de recuperare sau eliminare fac obiectul acelorași dispoziții ca și transferurile de deșeuri destinate eliminării, în conformitate cu prezentul regulament.”

5

Potrivit articolului 11 din regulamentul menționat, intitulat „Obiecții împotriva transferurilor de deșeuri destinate eliminării”:

„(1)   Atunci când se depune o notificare privind un transfer planificat de deșeuri destinate eliminării, autoritățile competente de destinație și expediere pot prezenta obiecții motivate în termen de 30 de zile de la data transmiterii confirmării de către autoritatea competentă de destinație, în conformitate cu articolul 8, pe baza unuia sau mai multor motive enumerate în continuare, în conformitate cu tratatul:

[…]

[…]

(6)   Măsurile adoptate de statele membre în conformitate cu alineatul (1) litera (a), pentru interzicerea totală sau parțială sau pentru obiectarea sistematică împotriva transferurilor de deșeuri destinate eliminării […], sunt notificate de îndată Comisiei care, la rândul ei, informează celelalte state membre.”

6

Articolul 12 din același regulament, intitulat „Obiecții împotriva transferurilor de deșeuri destinate recuperării”, prevede:

„(1)   În cazul în care se depune o notificare privind un transfer planificat de deșeuri destinate recuperării, autoritățile competente de destinație și de expediere pot formula obiecții motivate, în termen de 30 de zile de la data transmiterii confirmării de către autoritatea competentă de destinație, în conformitate cu articolul 8, pe baza unuia sau mai multor motive enumerate în continuare, în conformitate cu tratatul:

[…]

[…]

[…]”

7

Directiva 2008/98 a abrogat Directiva 2006/12 începând cu 12 decembrie 2010 și prevede, la articolul 41, că trimiterile la aceasta din urmă se interpretează ca trimiteri la prima directivă.

8

Considerentul (33) al Directivei 2008/98 are următorul cuprins:

„În scopul aplicării Regulamentului (CE) nr. 1013/2006 […], deșeurile urbane mixte, astfel cum sunt menționate la articolul 3 alineatul (5) din respectivul regulament, sunt în continuare considerate deșeuri urbane mixte chiar și în cazul în care au fost supuse unei operațiuni de tratare a deșeurilor care nu le‑a modificat proprietățile în mod substanțial.”

9

Potrivit articolului 16 din această directivă, intitulat „Principiile autonomiei și proximității”:

„(1)   Statele membre iau măsurile necesare, în colaborare cu alte state membre, dacă este necesar sau oportun, în vederea stabilirii unei rețele integrate și corespunzătoare de unități de eliminare a deșeurilor și de instalații de valorificare a deșeurilor municipale mixte colectate din gospodăriile private, inclusiv în cazul în care această colectare vizează și astfel de deșeuri provenite de la alți producători, luând în considerare cele mai bune tehnici disponibile.

Prin derogare de la Regulamentul (CE) nr. 1013/2006, statele membre pot limita, în vederea protejării propriei rețele, intrările transporturilor de deșeuri destinate incineratoarelor clasificate ca instalații de valorificare, în cazul în care s‑a stabilit că asemenea transporturi ar duce la necesitatea eliminării deșeurilor naționale sau ar presupune tratarea respectivelor deșeuri într‑un mod care nu este consecvent cu planurile lor de gestionare a deșeurilor. Statele membre notifică orice astfel de decizie Comisiei. Statele membre pot, de asemenea, să limiteze ieșirile transporturilor de deșeuri din considerente de mediu, astfel cum sunt prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 1013/2006.

(2)   Rețeaua este concepută pentru a permite întregii Comunități să asigure prin mijloace proprii eliminarea deșeurilor, precum și valorificarea deșeurilor menționate la alineatul (1) și pentru a permite statelor membre să acționeze individual în acest scop, ținând seama de condițiile geografice și de necesitatea unor instalații specializate pentru anumite tipuri de deșeuri.

(3)   Rețeaua permite eliminarea deșeurilor și valorificarea deșeurilor menționate la alineatul (1) într‑una din cele mai apropiate instalații adecvate, prin cele mai potrivite metode și tehnologii, pentru a asigura un înalt nivel de protecție pentru mediu și sănătatea publică.

(4)   Principiile autonomiei și proximității nu înseamnă că fiecare stat membru trebuie să posede gama completă de instalații de valorificare finală pe teritoriul său.”

10

Decizia 2000/532/CE a Comisiei din 3 mai 2000 de înlocuire a Deciziei 94/3/CE de stabilire a unei liste de deșeuri în temeiul articolului 1 litera (a) din Directiva 75/442/CEE a Consiliului privind deșeurile și a Directivei 94/904/CE a Consiliului de stabilire a unei liste de deșeuri periculoase în temeiul articolului 1 alineatul (4) din Directiva 91/689/CEE a Consiliului privind deșeurile periculoase (JO 2000, L 226, p. 3, Ediție specială, 15/vol. 6, p. 69), astfel cum a fost modificată prin Decizia 2014/955/UE a Comisiei din 18 decembrie 2014 (JO 2014, L 370, p. 44), cuprinde în anexă lista deșeurilor menționate la articolul 7 din Directiva 2008/98, denumită „catalogul european al deșeurilor” (denumit în continuare „CED”).

11

În capitolul 19 din CED, intitulat „Deșeuri din instalații de tratare a deșeurilor […]”, subsecțiunea 19 12, intitulată „deșeuri provenite din tratarea mecanică a deșeurilor (de exemplu, sortare, sfărâmare, compactare, peletizare), nespecificate în altă parte”, figurează următoarele rubrici:

12

În capitolul 20 din CED, intitulat „Deșeuri municipale (deșeuri menajere și deșeuri asimilabile provenite din comerț, industrie și instituții), inclusiv fracțiuni colectate separat”, subsecțiunea 20 03, intitulată „alte deșeuri municipale”, figurează rubrica 20 03 01: „deșeuri municipale amestecate”.

13

Articolul 182 bis din decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (Decretul legislativ nr. 152 privind normele în materie de mediu) din 3 aprilie 2006 (supliment ordinar la GURI nr. 88, din 14 aprilie 2006, denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 152/2006”) prevede la alineatul 1:

„Eliminarea deșeurilor și valorificarea deșeurilor municipale mixte se realizează printr‑o rețea integrată și adecvată de instalații, ținând seama de cele mai bune tehnici disponibile și de raportul costuri/beneficii totale pentru:

[…]”

14

Societatea de transport Plan Eco a introdus o cerere la regiunea Veneto pentru a obține acordul preliminar al acesteia în vederea transferului a 2000 de tone de deșeuri municipale mixte produse în Italia de Futura Srl către o fabrică de ciment situată în Slovenia. Aceste deșeuri au fost tratate mecanic de Futura, în vederea utilizării lor pentru coincinerare, și clasificate de aceasta din urmă, în urma tratării respective, la rubrica 19 12 12 din CED.

15

Prin decizia din 22 aprilie 2016, regiunea Veneto s‑a opus transferului, în temeiul dreptului Uniunii, în special al articolului 12 alineatul (1) literele (b) și (g) din Regulamentul nr. 1013/2006, și al dreptului național. În primul rând, ea a considerat că deșeurile în cauză își păstrau, ca urmare a operațiunilor de tratare preliminară efectuate de Futura, natura de origine, și anume cea de deșeuri municipale mixte, căreia îi corespunde codul 20 03 01 din CED, și că clasificarea lor de către această societate la rubrica 19 12 din CED, intitulată „deșeuri provenite din tratarea mecanică a deșeurilor (sortare, sfărâmare, compactare, peletizare), nespecificate în altă parte”, și atribuirea codului 19 12 12 din CED nu erau decisive în această privință. În al doilea rând, ea a apreciat că articolul 182 bis alineatul 1 litera b) din Decretul legislativ nr. 152/2006 – introdus în cadrul transpunerii Directivei 2008/98 și a principiilor autonomiei și proximității consacrate la articolul 16 din aceasta – impunea ca deșeurile municipale mixte să fie valorificate în una dintre cele mai apropiate instalații adecvate de producere sau de colectare. În sfârșit, în al treilea rând, ea a considerat că pe teritoriul său exista o rețea de instalații capabilă să răspundă nevoilor Plan Eco și că, în speță, o instalație din regiunea Veneto declarase în notificarea de transfer că era în măsură să primească cele 2000 de tone de deșeuri în cauză.

16

Plan Eco a introdus o acțiune împotriva acestei decizii în fața Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Tribunalul Administrativ Regional din Veneto, Italia), care, prin hotărârea din 15 noiembrie 2016, a anulat decizia respectivă în special pentru motivul că transferul în străinătate privea deșeuri speciale care trebuiau clasificate la rubrica 19 12 12 din CED și că, în consecință, principiile autonomiei, proximității și restricțiilor teritoriale prevăzute pentru tratarea deșeurilor municipale nu se aplicau.

17

Regiunea Veneto a declarat apel împotriva acestei hotărâri la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), care, după ce a verificat printre altele dacă deșeurile în cauză făcuseră obiectul unei tratări care să nu le fi modificat în mod substanțial proprietățile inițiale ca deșeuri municipale, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„Într‑o cauză în care deșeuri municipale mixte care nu conțin deșeuri periculoase au fost tratate mecanic într‑o instalație de valorificare energetică (operațiunea R1/R12, în sensul anexei C la [Decretul legislativ nr. 152/2006]), iar în urma acestei operațiuni de tratare rezultă că tratamentul nu a modificat în mod substanțial proprietățile inițiale ale deșeurilor municipale mixte, însă acestora li s‑a atribuit codul 19 12 12 în cadrul clasificării stabilite de CED, cod necontestat de părți,

în vederea aprecierii legalității obiecțiilor din partea țării de origine cu privire la cererea de acord prealabil privind transferul deșeurilor tratate către o instalație de producție dintr‑o țară europeană în scopul utilizării lor prin coincinerare sau, în orice caz, ca mijloc de producere a energiei, formulate de autoritatea competentă din țara de origine în temeiul principiilor Directivei 2008/98, și în special a unor obiecții precum cele din prezenta cauză, întemeiate pe: principiul protecției sănătății populației și a mediului (articolul 13 din Directiva 2008/98); pe principiile autonomiei și proximității consacrate la articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/98, […]; pe principiul consacrat la același articol 16 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză, […]; pe considerentul (33) al Directivei 2008/98 […][:]

18

Prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă o autoritate competentă de expediere poate, în temeiul Regulamentului nr. 1013/2006 și al Directivei 2008/98, să se opună unui transfer de deșeuri municipale mixte destinate recuperării care, în urma unui tratament mecanic în vederea valorificării lor energetice, ce nu a modificat însă în mod substanțial proprietățile inițiale ale acestora, au fost clasificate la rubrica 19 12 12 din CED.

19

În primul rând, trebuie arătat că Regulamentul nr. 1013/2006 și Directiva 2008/98, al căror obiectiv constă în reducerea la minimum a efectelor negative ale generării și gestionării deșeurilor asupra sănătății umane și a mediului, acordă o atenție deosebită deșeurilor municipale mixte.

20

Astfel, articolul 3 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1013/2006 prevede că transferurile de „deșeuri urbane amestecate (rubrica pentru deșeuri 20 03 01), colectate din gospodăriile private, inclusiv atunci când este vorba și despre deșeuri provenite de la alți producători, spre instalațiile de recuperare sau eliminare” sunt supuse, în conformitate cu acest regulament, acelorași dispoziții ca transferurile de deșeuri destinate eliminării.

21

În consecință, articolul 11 din Regulamentul nr. 1013/2006 se aplică chiar în cazul în care se depune o notificare privind un transfer planificat de deșeuri urbane amestecate destinate recuperării, deși acesta nu este aplicabil în principiu, în conformitate cu titlul și modul său de redactare, decât deșeurilor destinate eliminării (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 decembrie 2013, Ragn‑Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, punctele 53 și 54).

22

Pe de altă parte, autoritățile competente de destinație sau de expediere se pot opune, în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) litera (i) din acest regulament, unui astfel de transfer pentru simplul motiv că deșeurile în cauză sunt „deșeuri urbane amestecate, colectate din gospodării private (codul 20 03 01)”.

23

În această privință, din lucrările pregătitoare ale Regulamentului nr. 1013/2006 reiese că obiectivul urmărit de legiuitorul Uniunii în aceste dispoziții era de a limita transferurile de deșeuri provenite de la gospodăriile private la strictul necesar și de a prevedea că statele membre ar trebui să se ocupe de aceste deșeuri neomogene și să fie încurajate să își soluționeze în mod autonom problemele privind deșeurile menajere, fără a exclude o cooperare cu țări vecine.

24

În același sens, articolul 16 din Directiva 2008/98 impune statelor membre să stabilească o rețea integrată și corespunzătoare de unități de tratare a deșeurilor destinate eliminării și „a deșeurilor municipale mixte colectate din gospodăriile private, inclusiv în cazul în care această colectare vizează și astfel de deșeuri provenite de la alți producători”, luând în considerare cele mai bune tehnici disponibile. Acest articol prevede de asemenea că statele membre trebuie să conceapă această rețea astfel încât printre altele să urmărească în mod individual autonomia pentru tratarea acestor deșeuri, iar această tratare să poată interveni într‑una dintre instalațiile adecvate cele mai apropiate de locul de producere a acestora.

25

Curtea a statuat în această privință că, pentru instituirea unei astfel de rețele integrate, statele membre dispun de o marjă de apreciere în ceea ce privește alegerea bazei teritoriale pe care o consideră adecvată pentru a obține autonomia națională în ceea ce privește tratarea deșeurilor în discuție. Cu toate acestea, ea a subliniat că, în acest context, în ceea ce privește mai precis măsurile adecvate pentru încurajarea raționalizării colectării, sortării și tratării deșeurilor, una dintre cele mai importante măsuri care trebuie adoptate de statele membre, în special prin intermediul colectivităților locale care au competențe în această privință, constă în încercarea de a trata deșeurile menționate în instalația cea mai apropiată posibil de locul de producere a acestora, îndeosebi în cazul deșeurilor urbane mixte, în vederea limitării pe cât posibil a transportului lor (a se vedea Hotărârea din 12 decembrie 2013, Ragn‑Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, punctele 60 și 61 și jurisprudența citată).

26

Rezultă că, în conformitate cu articolul 3 alineatul (5) și cu articolul 11 alineatul (1) litera (i) din Regulamentul nr. 1013/2006 și pentru a asigura respectarea principiilor autonomiei și proximității consacrate la articolul 16 din Directiva 2008/98 și puse în aplicare prin dispozițiile citate anterior ale Regulamentului nr. 1013/2006, principii invocate, în cauza principală, de autoritatea competentă de expediere, aceasta din urmă se poate opune unui transfer de deșeuri municipale mixte colectate din gospodăriile private, destinate recuperării sau eliminării.

27

În al doilea rând, trebuie arătat că, potrivit considerentului (33) al Directivei 2008/98, în scopul aplicării Regulamentului nr. 1013/2006, deșeurile urbane mixte, astfel cum sunt menționate la articolul 3 alineatul (5) din respectivul regulament, sunt în continuare considerate deșeuri urbane mixte chiar și în cazul în care au fost supuse unei operațiuni de tratare a deșeurilor care nu le‑a modificat proprietățile în mod substanțial.

28

Or, potrivit unei jurisprudențe constante, deși considerentele unui act al Uniunii nu au valoare juridică obligatorie și nu pot fi invocate pentru a deroga de la înseși dispozițiile actului în cauză și nici pentru a interpreta aceste dispoziții într‑un sens contrar modului lor de redactare, ele pot totuși să precizeze conținutul dispozițiilor acestui act și să furnizeze elemente de interpretare care sunt de natură să clarifice voința autorului actului respectiv (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 martie 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, punctul 90 și jurisprudența citată).

29

În speță, articolul 3 alineatul (5) și articolul 11 alineatul (1) litera (i) din Regulamentul nr. 1013/2006, interpretate în lumina considerentului (33) al Directivei 2008/98, presupun că deșeurile municipale mixte care au fost clasificate la rubrica 19 12 12 din CED în urma unui tratament mecanic în vederea valorificării lor energetice, care nu a modificat însă în mod substanțial proprietățile inițiale ale acestor deșeuri, trebuie considerate ca intrând în sfera deșeurilor municipale mixte colectate din gospodăriile private, menționate în aceste dispoziții, în pofida faptului că acestea menționează codul 20 03 01 din CED.

30

Astfel, după cum a subliniat domnul avocat general la punctul 56 din concluzii, regimul juridic aplicabil transferurilor de deșeuri depinde de natura substanțială a acestora din urmă, iar nu de clasificarea formală a acestora în conformitate cu CED.

31

În plus, orice altă interpretare ar permite să se excludă de la aplicarea articolului 3 alineatul (5) și a articolului 11 alineatul (1) litera (i) din Regulamentul nr. 1013/2006 și in fine a principiilor autonomiei și proximității, a căror respectare aceste dispoziții urmăresc să o asigure, astfel cum s‑a arătat la punctul 23 din prezenta hotărâre, deșeuri municipale mixte care, în urma unei operațiuni de tratare, au fost clasificate la o altă rubrică din CED decât cea rezervată deșeurilor municipale mixte, fără însă ca operațiunea menționată să fi schimbat natura substanțială a acestora.

32

În cauza principală, este cert că tratamentul mecanic aplicat deșeurilor în discuție nu a modificat în mod substanțial proprietățile inițiale ale acestor deșeuri și, prin urmare, nici natura acestora.

33

Rezultă că, în vederea aplicării Regulamentului nr. 1013/2006, deșeurile municipale mixte destinate recuperării care, în urma unui tratament mecanic în vederea valorificării lor energetice, care nu a modificat însă în mod substanțial proprietățile lor inițiale, au fost clasificate la rubrica 19 12 12 din CED trebuie considerate ca intrând în sfera deșeurilor municipale mixte provenite din gospodării private.

34

Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolul 3 alineatul (5) și articolul 11 din Regulamentul nr. 1013/2006 trebuie interpretate în sensul că, ținând seama de principiile autonomiei și proximității, autoritatea competentă de expediere se poate opune, întemeindu‑se în special pe motivul prevăzut la articolul 11 alineatul (1) litera (i) din acest regulament, unui transfer de deșeuri municipale mixte care, în urma unui tratament mecanic în vederea valorificării lor energetice, care nu a modificat însă în mod substanțial proprietățile lor inițiale, au fost clasificate la rubrica 19 12 12 din CED.

35

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a opta) declară:

Articolul 3 alineatul (5) și articolul 11 din Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2006 privind transferurile de deșeuri trebuie interpretate în sensul că, ținând seama de principiile autonomiei și proximității, autoritatea competentă de expediere se poate opune, întemeindu‑se în special pe motivul prevăzut la articolul 11 alineatul (1) litera (i) din acest regulament, unui transfer de deșeuri municipale mixte care, în urma unui tratament mecanic în vederea valorificării lor energetice, care nu a modificat însă în mod substanțial proprietățile lor inițiale, au fost clasificate la rubrica 19 12 12 din lista deșeurilor prevăzută în anexa la Decizia 2000/532/CE a Comisiei din 3 mai 2000 de înlocuire a Deciziei 94/3/CE de stabilire a unei liste de deșeuri în temeiul articolului 1 litera (a) din Directiva 75/442/CEE a Consiliului privind deșeurile și a Deciziei 94/904/CE a Consiliului de stabilire a unei liste de deșeuri periculoase în temeiul articolului 1 alineatul (4) din Directiva 91/689/CEE a Consiliului privind deșeurile periculoase, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2014/955/UE a Comisiei din 18 decembrie 2014.