TEN/854
Pacote Energia para os Cidadãos: participação dos cidadãos, comunidades de energia e «prossumo»
PARECER
Secção dos Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
Pacote Energia para os Cidadãos: participação dos cidadãos, comunidades de energia e «prossumo»
(parecer exploratório a pedido da Comissão Europeia)
Relatora: Corina Murafa Benga
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Conselheiros
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Georg Pilz (do relator)
Priska Lueger (do Grupo II)
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Consulta
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Comissão Europeia, 30/3/2025
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Base jurídica
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Artigo 304.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
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Decisão da Plenária
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26/3/2025
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Competência
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Secção dos Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
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Adoção em secção
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4/9/2025
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Resultado da votação
(votos a favor/votos contra/abstenções)
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39/6/7
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Adoção em plenária
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D/M/YYYY
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Reunião plenária n.º
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…
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Resultado da votação
(votos a favor/votos contra/abstenções)
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…/…/…
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1.Conclusões e recomendações
1.1Há muitos anos que o CESE vem manifestando as suas preocupações quanto ao facto de a Comissão Europeia não estar a dar o seguimento devido à intenção que expressou no pacote União da Energia de colocar os cidadãos no centro do sistema energético. Assim, acolhe favoravelmente a iniciativa da Comissão de elaborar um «pacote Energia para os Cidadãos» para associar ativamente os cidadãos e as comunidades no sentido de um sistema energético seguro e sustentável a preços acessíveis. O pacote deve enfim criar as garantias necessárias para concretizar esse objetivo.
1.2O papel estratégico das comunidades de cidadãos para a energia na política energética deve ser claramente reconhecido e promovido pelo pacote, o qual deve clarificar conceitos fundamentais relacionados com a energia comunitária, como a adesão, a autonomia e o controlo efetivo, que atualmente são entendidos de forma muito diferente pelos Estados-Membros. O pacote deve conter um conjunto de instrumentos de ambientes de testagem da regulamentação que os Estados-Membros devem implementar sem demora para tornar as comunidades de energia e o direito à partilha de energia uma realidade funcional em toda a UE. Deve fornecer orientações claras sobre a forma de criar e gerir comunidades de energia, em particular no que diz respeito às deduções fiscais e tarifárias, às facilidades e ao apoio técnico oferecidos pelos operadores das redes de distribuição (ORD), que os Estados-Membros não podem contornar.
1.3A Comissão deve criar fluxos de financiamento específicos para as comunidades de energia no próximo quadro financeiro plurianual, incluindo instrumentos de acompanhamento dos auxílios estatais, assim como no futuro financiamento no quadro da política de coesão e da transição justa. O pacote deve exigir que o Banco Europeu de Investimento crie um mecanismo para as comunidades locais e regionais da energia, à semelhança do atual Mecanismo Financeiro a favor das PME. O pacote também deve procurar potenciar outras boas práticas disponíveis em matéria de financiamento das comunidades de energia. Além disso, o financiamento deve dar prioridade à participação dos jovens, à promoção da literacia energética e ao desenvolvimento de competências verdes, e estar condicionado ao cumprimento de normas mínimas nesses domínios. Há que financiar auditorias energéticas complementares para apoiar a recolha de dados essenciais sobre os agregados familiares. Acresce que os Estados-Membros devem vincular qualquer regime de financiamento público para projetos no domínio da energia à participação das comunidades locais enquanto acionistas em projetos no domínio da energia e a outras formas de partilha de benefícios.
1.4Não pode haver cidadania sem energia. A fim de apoiar a plena aplicação da cidadania europeia, o pacote deve prever medidas mais arrojadas para combater a pobreza energética na UE, introduzindo uma definição unificada e uma identificação baseada em dados dos agregados familiares afetados, a começar pelo nível local. Os marcos de pobreza energética devem ter em conta em primeiro lugar os agregados familiares, sendo os indicadores macroeconómicos utilizados apenas como instrumentos complementares.
1.5Como motores da capacitação dos cidadãos e pré-requisitos para atenuar a pobreza energética, recomendamos que a UE: 1) imponha imediatamente uma proibição à escala da UE do corte do fornecimento de energia aos agregados familiares; 2) abandone o sistema por ordem de mérito, que associa os preços da eletricidade aos preços do gás; 3) adapte a linguagem política, fazendo referência a «cidadãos» em vez de «consumidores» no que toca à energia; 4) crie um provedor europeu da energia.
2.Antecedentes do parecer
2.1A transição energética não se limita às tecnologias e aos objetivos. Também é uma questão de confiança, proteção e participação, que devem ser a base de um pacto social para uma transição energética liderada pelos cidadãos. O pacote Energia para os Cidadãos deve ser um passo significativo no apoio a todos os cidadãos da UE, e não apenas uma lista de tarefas a realizar. O pacote deve encarar as pessoas não só como consumidores, mas também como cidadãos e cocriadores do futuro da energia, para assegurar que a transição energética seja uma realidade. No presente parecer, o CESE apresenta a sua visão para o pacote.
2.2Há mais de dez anos, a Comissão Europeu afirmou, na sua comunicação sobre o pacote União da Energia, a sua visão de uma União da Energia «em que os cidadãos estão no centro das preocupações, onde estes se apropriam da transição energética, tiram proveito das novas tecnologias para reduzir a sua fatura energética e participam ativamente no mercado, e em que os consumidores vulneráveis estão protegidos». Já se passaram dez anos sem que estas promessas tenham sido cumpridas.
2.3O futuro pacote Energia para os Cidadãos surge num momento de níveis persistentemente elevados de pobreza energética na UE, de forte desconfiança do público no mercado da energia quase duas décadas após a sua liberalização na Europa, de ineficácia dos processos nacionais de transposição da legislação da UE relativa às comunidades de energia, de adoção desigual dos modelos de participação dos cidadãos e partilha de energia nos Estados-Membros e de crescente ceticismo em relação à viabilidade técnica e financeira a longo prazo do prossumo.
2.4O CESE tem proposto sistematicamente formas de reforçar o papel dos cidadãos no setor da energia, em especial a eletricidade. Os progressos reais dependem do modo como a reforma do mercado da eletricidade está estruturada. Nos Pareceres TEN/793 e TEN/837, o CESE recomenda um mercado liberalizado sempre que possível e regulamentado sempre que necessário, a fim de assegurar a proteção dos cidadãos, dos prossumidores e das comunidades de energia.
3.Observações na generalidade
3.1O atual discurso energético da UE posiciona frequentemente os indivíduos como «consumidores», reforçando implicitamente os modelos centrados no mercado. No entanto, é necessário começar a ver as pessoas como «cidadãos» – membros de uma comunidade política com direitos energéticos. A Carta Europeia dos Direitos dos Consumidores de Energia também reconhece a energia como uma componente crítica da coesão social e territorial. Tal como referido na Diretiva (UE) 2019/944, os serviços energéticos são fundamentais para salvaguardar o bem-estar e permitir a inclusão social.
3.2A linguagem da cidadania reorienta o debate, incentivando a conceção de políticas que coloquem a tónica na dignidade, nos direitos e na participação. Este aspeto é crucial para obter o apoio e a cooperação dos cidadãos na transição energética, uma vez que a pobreza energética afeta milhões de europeus, em especial mulheres e jovens, limitando a sua capacidade de aquecer, arrefecer e alimentar as suas casas a custos acessíveis. Não obstante o reconhecimento formal e os esforços políticos destinados a combater a pobreza energética em todos os Estados‑Membros, a aplicação de estratégias de atenuação eficazes continua a ser lenta.
3.3Os cidadãos têm baixos níveis de controlo sobre o seu acesso à energia e o seu consumo de energia e consideram que as instituições são pouco reativas. Os défices de confiança entre os intervenientes no mercado e os intervenientes estatais complicam ainda mais uma atuação coordenada. Este impasse contribui para a inércia na resposta às necessidades energéticas dos mais vulneráveis. A mera transposição das diretivas da UE para o direito nacional não é suficiente, como demonstra o resultado dececionante da legislação relativa às comunidades de energia.
3.4Para conferir um significado a longo prazo à cidadania energética, os cidadãos, através de organismos representativos como as organizações de consumidores já existentes, devem dispor de mecanismos estruturados que os ajudem a moldar e a acompanhar as políticas energéticas, incorporados na estrutura de governação a vários níveis da UE. Além disso, o conceito de equidade intergeracional deve ser integrado nas políticas energéticas da UE, assegurando que as decisões de hoje não prejudiquem as gerações futuras e tenham sempre em conta a perspetiva dos jovens. Caso contrário, a passagem de «consumidor» para «cidadão» continuará a ser puramente retórica.
3.5Além disso, com base no princípio 20 do Pilar dos Direitos Sociais relativo ao direito a serviços essenciais, a UE deve criar imediatamente um provedor da energia, com representantes a nível local
. Um tal cargo capacitaria os cidadãos em matéria de energia e restabeleceria a confiança. O provedor da energia deveria receber queixas, apresentar os requerimentos necessários às entidades reguladoras e prestar assistência jurídica aos cidadãos que sejam tratados de forma indevida pelos fornecedores, bem como às comunidades de energia e aos prossumidores bloqueados por obstáculos regulamentares e de execução. Deveria também ajudar os cidadãos a lidar com os intervenientes públicos e privados no que diz respeito a medidas destinadas a atenuar o seu estado ou risco de pobreza energética.
4.Observações na especialidade sobre a capacitação dos cidadãos e o restabelecimento da confiança do público no setor da energia
4.1A capacitação vai muito além da informação – implica dotar os cidadãos das capacidades para poderem agir. Os cidadãos necessitam de escolhas reais em matéria de utilização, produção e investimento de energia. Tal aplica-se não só ao contador de eletricidade de um agregado familiar privado, mas a muitos outros aspetos. As redes devem estar abertas aos cidadãos. A participação dos cidadãos, enquanto prossumidores ou em comunidades de energia, promove a independência energética e, especialmente quando associada a um bom isolamento e a uma orientação eficaz, pode ajudar a reduzir a pobreza energética. Para alcançar este objetivo, o pacote deve exigir que os Estados-Membros, com o apoio de intervenientes públicos e privados, simplifiquem os procedimentos com vista a um acesso mais flexível à energia, criem balcões únicos com pessoal bem formado tão próximos quanto possível do nível de base e promovam iniciativas de base comunitária.
4.2Os órgãos de poder local e regional estão numa posição privilegiada para mediar, quando seja caso disso, entre a política energética nacional e as necessidades dos cidadãos. Poderiam formular as suas próprias políticas energéticas municipais, que poderiam refletir as condições socioeconómicas e climáticas específicas das suas comunidades. Poderiam também atuar como agregadores da procura, facilitar a contratação pública de tecnologias verdes, proporcionar espaços para a instalação de equipamentos e estabelecer parcerias com organizações locais para a prestação conjunta de serviços. Infelizmente, tais políticas só existem num número ínfimo de municípios, e a maior parte deles é praticamente inativa em matéria de política energética. Por esse motivo, o pacote Energia para os Cidadãos deveria dirigir-se também explicitamente aos municípios. Por conseguinte, o Comité reitera o seu apelo à promoção de modelos de autoconsumo «coletivo alargado», tal como proposto no parecer TEN/801
, que podem ser efetivamente aplicados através de plataformas municipais, como meio de capacitação dos cidadãos.
4.3Restaurar a confiança do público no sistema energético exige mais do que medidas técnicas. Exige uma governação transparente, uma tomada de decisões inclusiva e uma comunicação coerente. Quando os cidadãos sentem benefícios concretos, a sua vontade de participar e investir aumenta. Esses benefícios podem incluir medidas como descontos de eletricidade, iniciativas de restauração e conservação ou financiamento municipal para regiões afetadas por projetos energéticos de maior dimensão. A reforma do mercado da eletricidade referida no ponto 2.4 é indispensável para alcançar este objetivo.
4.4A literacia energética é fundamental para capacitar as pessoas. Compreender como funcionam os sistemas energéticos, como ler as faturas de energia, como reduzir o consumo e como participar em sistemas coletivos é crucial para um cidadão informado. As campanhas públicas, os currículos escolares e os seminários comunitários podem promover esta literacia. As organizações de consumidores, as ONG, as organizações da sociedade civil e as instituições educativas devem desempenhar um papel central na conceção e execução destas iniciativas, que devem ser apoiadas por um acesso transparente e em tempo real a dados sobre o consumo de energia, os custos e as emissões através de plataformas digitais de fácil utilização. Os programas de literacia energética devem também associar especificamente as organizações de juventude à conceção conjunta de materiais e campanhas educativos. Os jovens devem ser encarados não só como beneficiários, mas também como cocriadores e multiplicadores de iniciativas de literacia energética, assegurando a justiça intergeracional e a sustentabilidade a longo prazo.
4.5O desenvolvimento de competências verdes – em especial na instalação, na manutenção e na auditoria energética – é essencial para apoiar as transições energéticas locais. A integração de temas relacionados com a energia na formação profissional, na educação de adultos e nos currículos universitários pode garantir a inclusão de cidadãos de todas as faixas etárias e setores. Uma vaga de auditorias energéticas em toda a UE, para ajudar a atenuar a pobreza energética, poderia transformar estas competências verdes em empregos verdes.
4.6Embora o financiamento público desempenhe um papel fundamental na condução da transição energética, muitas vezes não proporciona benefícios diretos às comunidades que acolhem projetos no domínio da energia. Demasiados investimentos são realizados sem uma verdadeira participação local ou valor partilhado, reforçando um modelo descendente que corre o risco de suscitar a resistência do público. As regras da UE devem exigir que os Estados-Membros vinculem os subsídios ou regimes de financiamento à participação das comunidades locais enquanto acionistas em projetos no domínio da energia e noutras formas de partilha de benefícios.
4.7Lamentavelmente, sete anos após a adoção do Parecer TEN/657, não há um diálogo eficaz sobre a energia com a sociedade civil organizada a nível nacional, regional ou local, embora se registem alguns progressos a nível da UE através do Fórum dos Cidadãos para a Energia. O CESE recomenda a organização de um diálogo sobre governação a vários níveis, para proporcionar aos Estados-Membros instrumentos para eliminar os obstáculos institucionais e de mercado que impedem o público em geral, os consumidores, as comunidades e as PME de participarem e beneficiarem da transição para as energias limpas. Esse diálogo poderia também melhorar a qualidade da comunicação e ajudar a restabelecer a confiança entre os cidadãos e as partes interessadas.
5.Observações na especialidade sobre as comunidades de energia
5.1O CESE reitera a sua opinião, frequentemente transmitida, de que se deve incentivar a produção de eletricidade em pequena escala a fim de aumentar as opções de flexibilidade das redes. A participação ativa dos cidadãos, das PME e do poder local é muito mais fácil de alcançar na produção descentralizada de energia do que em estruturas centralizadas com grandes centrais elétricas. O CESE lamenta que o modelo descentralizado não seja uma prioridade estratégica na atual configuração do mercado da UE. Importa dar prioridade à identificação de mecanismos para assegurar a inclusão dos jovens e dos grupos vulneráveis, que enfrentam obstáculos financeiros, em acordos coletivos inovadores no domínio da energia.
5.2Assim, as comunidades de energia orientadas para os cidadãos devem ser reconhecidas como um elemento estratégico da política energética. Podem promover a solidariedade social se forem concebidas de forma a permitir a redistribuição de energia, apoiar os agregados familiares vulneráveis e incentivar os investimentos locais. Estas comunidades dão um importante contributo para a justiça social e a segurança do aprovisionamento, promovendo o apoio a uma transição energética justa. O CESE insta as autoridades a criarem e promoverem comunidades de energia para assegurar uma participação significativa dos cidadãos na sua conceção e governação, incluindo a participação dos cidadãos que enfrentam desafios relacionados com o seu estatuto de propriedade, como os inquilinos.
5.3Permitir que os prossumidores e as comunidades de energias renováveis beneficiem o mais possível da eletricidade que produzem, mesmo que a injetem na rede, deve ser um princípio fundamental do pacote. Um exemplo de uma organização diferente, mais honesta, para os pequenos produtores é um «banco de eletricidade», um exemplo que o CESE descreve no seu Parecer – Reforma do mercado da eletricidade (TEN/793).
5.4A atual política da UE carece de um acompanhamento sistemático das comunidades de energia. Em muitos Estados-Membros, as comunidades de energia existem como uma possibilidade jurídica no papel, mas, devido à falta de processos adequados de participação dos cidadãos e de quadros legislativos facilitadores verdadeiramente operacionais, não funcionam na realidade. O licenciamento de uma comunidade de energia é demasiado burocrático, exige competências técnicas que os cidadãos não possuem e requer frequentemente pagamentos antecipados elevados por parte dos cidadãos.
5.5O pacote Energia para os Cidadãos deve comprometer-se a reforçar a legislação da UE em matéria de comunidades de energia nas próximas revisões das diretivas em vigor no domínio da energia. Por exemplo, a legislação da UE em matéria de energia comunitária ainda se debate com definições vagas e uma aplicação incoerente. Termos fundamentais como «comunidade de energia» e «partilha de energia» são interpretados de forma diferente consoante os Estados‑Membros. Uma aplicação inadequada dos critérios da UE corre o risco de permitir a captura das empresas. O reforço das salvaguardas é essencial para proteger a integridade da energia comunitária.
5.6As autoridades responsáveis pela eliminação dos obstáculos com que se deparam as comunidades de energia não estão a funcionar adequadamente, quer devido a lacunas em termos de pessoal e de saber-fazer, quer devido a pressões dos operadores históricos. Os requisitos de registo são excessivos e os ORD recusam ou adiam a ligação à rede de novas comunidades de energia e de prossumidores. Devem melhorar as capacidades de ligação e enfrentar consequências se não reagirem dentro dos prazos estabelecidos. Para tal, é necessário que os planos regionais e de ordenamento do espaço energético e os planos de desenvolvimento da rede reflitam o número crescente desses sistemas energéticos alternativos.
6.Observações na especialidade sobre a pobreza energética
6.1A persistência de elevadas taxas de pobreza energética sugere a necessidade de uma abordagem transformadora baseada na capacitação dos cidadãos, que vá além da conformidade regulamentar. Como pré-requisitos, a UE deve: 1) impor imediatamente uma proibição à escala da UE dos cortes do fornecimento de energia, que colocam os agregados familiares numa situação de pobreza energética e apenas agravam a sua vulnerabilidade, uma vez que têm de se contentar com processos de reconexão difíceis; e 2) reformar o mercado da eletricidade para abandonar o sistema por ordem de mérito, que associa os preços da eletricidade aos preços do gás, a fim de permitir que as empresas e os cidadãos beneficiem do baixo preço das energias renováveis.
6.2Embora a UE reconheça globalmente a pobreza energética, deixou as definições e as respostas aos Estados-Membros, o que limita uma atuação coerente devido às diferenças entre políticas e formas de financiamento. Esta abordagem não funcionou, uma vez que os dados da UE e nacionais revelam níveis persistentemente elevados de pobreza energética. A UE deve adotar de forma decidida uma abordagem unificada baseada na capacidade dos agregados familiares de satisfazerem necessidades energéticas mínimas. O pacote deve permitir a criação de um mecanismo para calcular as necessidades mínimas de energia utilizando dados relativos aos edifícios e aos agregados familiares, a fim de desencadear um processo coerente de recolha de dados em todos os níveis de governação. O papel do Eurostat deve ser reforçado em coordenação com os institutos nacionais de estatística, os órgãos de poder local e os fornecedores de energia, para recolher eficazmente os dados relativos aos agregados familiares.
6.3Melhorar a qualidade da habitação é fundamental para atenuar a pobreza energética, não só nas estações frias, mas também, cada vez mais, no que diz respeito à pobreza energética no verão. As auditorias energéticas e os subsídios à renovação devem ser integrados nas estratégias locais. A recolha de dados sobre o desempenho energético das habitações deve ser melhorada para orientar melhor as intervenções. As empresas dos setores da energia e da habitação social e/ou os órgãos de poder local podem ajudar a pré-financiar os investimentos necessários, que os residentes podem depois reembolsar (parcialmente) graças às poupanças nas suas faturas de energia. Importa prever disposições específicas para os inquilinos cujo regime energético seja mediado pela relação com um senhorio e que também estejam potencialmente sujeitos a rendas mais elevadas em caso de renovação.
6.4Os diferentes regimes de propriedade da habitação devem ser explicitamente reconhecidos como um potencial fator de pobreza energética. As estratégias de atenuação devem, por conseguinte, incluir mecanismos de proteção dos inquilinos e de capacitação das associações de proprietários de imóveis e estar adaptadas aos contextos locais de propriedade da habitação.
6.5A utilização de combustíveis sólidos, especialmente de madeira, está associada à pobreza energética nas zonas rurais e urbanas marginalizadas. A madeira é frequentemente obtida em mercados informais, o que conduz à volatilidade dos preços, a um acesso limitado e a má qualidade, contribuindo para danos ambientais decorrentes da exploração madeireira ilegal e para riscos para a saúde. O armazenamento adequado da madeira e a qualidade dos fogões devem ser preocupações fundamentais para os órgãos de poder local, que podem intervir para gerir um armazenamento adequado e uma distribuição direcionada baseada em dados.
Bruxelas, 4 de setembro de 2025
Baiba Miltoviča
A Presidente da Secção dos Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação
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