1.

O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a aplicação a nível transfronteiriço do artigo 50.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), num processo que não está relacionado com a livre circulação de pessoas no espaço de liberdade, segurança e justiça.

2.

O caso em apreço caracteriza‑se pela convergência de sanções aplicadas e procedimentos sancionatórios instaurados por parte das autoridades de dois Estados‑Membros, Alemanha e Itália ( 2 ). As condutas punidas cujos efeitos se produzem em ambos os Estados‑Membros (entre outros), são atribuídas a um mesmo grupo de empresas do setor automóvel com sede na Alemanha.

3.

Em litígios desta natureza, o problema da aplicação de restrições ao exercício do direito de beneficiar do princípio ne bis in idem, com base no artigo 52.o da Carta, coloca‑se quando os procedimentos instaurados pelas autoridades de dois Estados‑Membros não decorrem de forma suficientemente coordenada, o que conduz à dualidade de sanções.

4.

Com efeito, o Tribunal de Justiça reconheceu que a coordenação dos processos sancionatórios é um requisito essencial para aceitar tais restrições. Resta saber, no entanto, se é possível (e realista) o cumprimento deste requisito quando há um cúmulo de procedimentos sancionatórios instaurados em dois Estados‑Membros, pelas autoridades competentes em diferentes setores de atividade, e quando não existe um mecanismo jurídico de coordenação das suas intervenções ( 3 ).

5.

O artigo 50.o («Direito a não ser julgado ou punido penalmente mais do que uma vez pelo mesmo delito») dispõe:

«Ninguém pode ser julgado ou punido penalmente por um delito do qual já tenha sido absolvido ou pelo qual já tenha sido condenado na União por sentença transitada em julgado, nos termos da lei».

6.

O artigo 52.o («Âmbito […] dos direitos […]») prevê:

«1.   Qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela presente Carta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades. Na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.

[…]»

7.

Nos termos do artigo 1.o:

«A presente diretiva tem por objetivo contribuir para o funcionamento correto do mercado interno e alcançar um elevado nível de defesa dos consumidores através da aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros relativas às práticas comerciais desleais que lesam os interesses económicos dos consumidores.»

8.

O artigo 3.o, n.o 4, dispõe:

«Em caso de conflito entre as disposições da presente diretiva e outras normas comunitárias que regulem aspetos específicos das práticas comerciais desleais, estas últimas prevalecem, aplicando‑se a esses aspetos específicos.»

9.

O artigo 13.o previa:

«Os Estados‑Membros devem determinar as sanções aplicáveis às violações das disposições nacionais aprovadas em aplicação da presente diretiva e tomar todas as medidas necessárias para assegurar a aplicação das referidas disposições. Essas sanções devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.»

10.

O mesmo artigo 13.o, após ter sido alterado pela Diretiva (UE) 2019/2161 ( 5 ), com efeitos a partir de 28 de maio de 2022, passou a ter o seguinte teor:

«1.   Os Estados‑Membros estabelecem as regras relativas às sanções aplicáveis em caso de violação das disposições nacionais adotadas nos termos da presente diretiva e tomam todas as medidas necessárias para garantir a sua aplicação. As sanções previstas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.

2.   Os Estados‑Membros asseguram que, na aplicação de uma sanção, são tidos em conta, sempre que for caso disso, os seguintes critérios não exaustivos e indicativos:

[…]

[…]

3.   Os Estados‑Membros asseguram que, aquando da aplicação de sanções nos termos do artigo 21.o do Regulamento (UE) 2017/2394, essas sanções contemplam a possibilidade de aplicar coimas por meio de procedimentos administrativos ou de intentar uma ação judicial para a aplicação de coimas, ou ambas, sendo o montante máximo dessas coimas de, pelo menos, 4 % do volume de negócios anual do profissional no(s) Estado(s)‑Membro(s) em causa. […]

[…]».

11.

O artigo 20.o, n.o 2, precisa:

«Uma prática comercial é considerada desleal se for contrária à diligência profissional e falsear ou for suscetível de falsear de maneira significativa o comportamento económico, em relação ao produto, do consumidor médio que afeta ou ao qual se destina, ou da pessoa média que é membro do grupo específico de consumidores visado pela referida prática.»

12.

O artigo 20.o, n.o 4, identifica duas categorias de práticas desleais: as práticas enganosas (a que se referem os artigos 21.o, 22.o e 23.o) e as práticas agressivas (a que se referem os artigos 24.o, 25.o e 26.o).

13.

O artigo 27.o, n.o 9, dispõe:

«Paralelamente à medida que proíbe a prática comercial desleal, a autoridade decide aplicar uma sanção pecuniária administrativa de 5000 euros a 5000000 euros, tendo em conta a gravidade e a duração da infração. Em caso de práticas comerciais desleais nos termos do artigo 21.o, n.os 3 e 4, a sanção não pode ser inferior a 50000 euros».

14.

Através da Decisão n.o 26137, de 4 de agosto de 2016, a AGCM aplicou à Volkswagen Group Italia S.p.A. e à Volkswagen Aktiengesellschaft (a seguir, respetivamente, «VWGI» e «VWAG») uma sanção pecuniária de 5 milhões de euros, por serem culpadas de práticas comerciais desleais referidas nos termos dos artigos 21.o, n.o 1, alínea b), 23.o, n.o 1, alínea d), e 21.o, n.os 3 e 4, do Código do Consumo. Estas disposições transpõem a Diretiva 2005/29 para o direito italiano.

15.

Segundo o despacho de reenvio, as violações imputadas à VWGI e à VWAG pela AGCM referiam‑se a:

16.

A VWGI e a VWAG impugnaram a decisão da AGCM no Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália, a seguir «TAR do Lácio»).

17.

Em 2018, após a adoção pela AGCM da Decisão n.o 26137 de 2016, mas antes de o TAR do Lácio se pronunciar sobre a ação intentada, o Ministério Público de Braunschweig notificou à VWAG uma decisão através da qual lhe aplicava, ao abrigo da Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (Lei Geral das Contraordenações, a seguir «OWiG»), uma sanção de 1000 milhões de euros ( 9 ).

18.

Esta sanção dizia respeito, designadamente, aos mesmos factos punidos pela AGCM. O órgão jurisdicional de reenvio salienta que o comportamento imputado na Alemanha consistia na:

19.

A decisão do Ministério Público de Braunschweig tornou‑se definitiva em 13 de junho de 2018, uma vez que a VWAG renunciou ao seu direito de recurso e, além disso, pagou o montante da sanção pecuniária que lhe foi aplicada em 18 de junho de 2018.

20.

Em 3 de abril de 2019, o TAR do Lácio julgou improcedente o recurso interposto pela VWGI e pela VWAG no Acórdão n.o 6920/2019, embora estas duas sociedades tivessem invocado a decisão da Ministério Público de Braunschweig.

21.

Em especial, a VWGI e a VWAG invocaram decisões de órgãos jurisdicionais de outros Estados‑Membros, que punham termo a processos internos relativos à alteração das medições das emissões, em virtude de esses factos já terem sido punidos na Alemanha.

22.

O TAR do Lácio não acolheu esse fundamento pois considerou que a base jurídica da sanção aplicada pela AGCM era diferente da base jurídica da sanção proferida na Alemanha e que o princípio ne bis in idem não se opunha à primeira.

23.

A VWGI e a VWAG interpuseram recurso do acórdão proferido pelo TAR do Lácio no Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), que formula as seguintes questões prejudiciais:

24.

O pedido de decisão prejudicial deu entrada no Tribunal de Justiça em 11 de janeiro de 2022.

25.

Foram apresentadas observações escritas pela AGCM, pela Associação Codacons ( 10 ), pela VWGI, pelos Governos neerlandês e italiano, bem como pela Comissão Europeia.

26.

Estiveram presentes na audiência realizada em 19 de janeiro de 2023 a AGCM, a VWGI, os Governos holandês e italiano e a Comissão.

27.

A AGCM considera que as questões prejudiciais são inadmissíveis com base em dois fundamentos:

28.

Nenhum destes dois argumentos se afigura convincente para declarar a inadmissibilidade do pedido de decisão prejudicial.

29.

No que respeita ao primeiro, o artigo 51.o, n.o 1, da Carta estabelece que as suas disposições têm por destinatários os Estados‑Membros quando apliquem o direito da União ( 12 ). Uma vez que a decisão da AGCM assenta em disposições do Código do Consumo italiano que transpõem a Diretiva 2005/29, estamos perante um domínio em que um Estado‑Membro aplica o direito da União.

30.

Esta circunstância é suficiente para efeitos da aplicação do artigo 50.o da Carta, independentemente da questão de saber se, além disso, a decisão do Ministério Público alemão foi adotada com base numa norma interna que aplica o direito da União.

31.

De resto, embora a sanção alemã seja diretamente abrangida pela OWiG (uma lei que, em princípio, extravasa o âmbito do direito da União), a mesma pune, em última análise, não só a simples violação formal dos deveres de vigilância, mas, indiretamente, a violação substantiva de normas regulamentares da União no âmbito do sistema de homologação de veículos ( 13 ). A este respeito, aplica igualmente o direito da União e deve, portanto, respeitar a Carta, em especial o seu artigo 50.o

32.

O segundo fundamento no que diz respeito à exceção de inadmissibilidade suscitada pela AGCM, que se refere mais ao mérito do litígio do que às condições de admissibilidade do pedido de decisão prejudicial, também não pode ser acolhido.

33.

Os factos objeto dos procedimentos sancionatórios italiano e alemão estão estreitamente relacionados na medida em que dizem respeito, em ambos os casos: a) à instalação irregular de um dispositivo que falsifica os testes de emissão e b) da promoção e venda de veículos, com omissão deste facto, noutro Estado‑Membro.

34.

Saber se este nexo é suficiente para apreciar a identidade dos fatos punidos em ambos os processos, é algo que, insisto, diz respeito ao mérito e não às condições de admissibilidade do pedido de decisão prejudicial.

35.

Antes de propor uma resposta ao órgão jurisdicional de reenvio, importa fazer dois esclarecimentos sobre as normas que o órgão jurisdicional de reenvio refere na sua terceira questão prejudicial.

36.

De entre estas, nem o artigo 3.o, n.o 4, e o artigo 13.o, n.o 2, alínea e), da Diretiva 2005/29, nem o artigo 54.o do CAAS são aplicáveis no caso em apreço.

37.

Decorre do artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva 2005/29 ( 14 ), interpretado à luz do seu considerando 10, que a referida diretiva se aplica quando não existam disposições da União particulares que regulem aspetos específicos das práticas comerciais desleais. A disposição refere‑se aos conflitos entre as normas da União e não entre normas nacionais ( 15 ).

38.

O referido artigo é uma manifestação do princípio da especialidade: o procedimento da Diretiva 2005/29 configura‑se como subsidiário relativamente a outros procedimentos mais específicos do direito da União que punem as práticas comerciais desleais ( 16 ). Não é uma norma jurídica que pressuponha a especificação do princípio ne bis in idem, protegido pelo artigo 50.o da Carta. Simplesmente, visa evitar o cúmulo de procedimentos que obedeçam a normas divergentes em matéria de repressão de práticas comerciais desleais.

39.

Já no que diz respeito ao artigo 13.o, n.o 2, da Diretiva 2005/29, foi inserido pela Diretiva 2019/2161 ( 17 ) e começou a produzir efeitos apenas a partir de 28 de maio de 2022 ( 18 ). Não é, portanto, aplicável ratione temporis aos factos punidos no âmbito do processo principal.

40.

Relativamente ao artigo 54.o da CAAS, o Tribunal de Justiça já declarou que «o princípio ne bis in idem enunciado no referido artigo visa evitar que, no espaço de liberdade, segurança e justiça, uma pessoa que julgada definitivamente, possa, pelo facto de exercer o seu direito de livre circulação, ser perseguida pelos mesmos factos no território de vários Estados‑Membros […]» ( 19 ).

41.

No presente processo, embora se trate da aplicação a nível transfronteiriço do princípio ne bis in idem com a participação das autoridades alemãs e italianas, não está em causa a proteção da livre circulação de pessoas, que constitui a ratio legis do artigo 54.o da CAAS.

42.

Em face do exposto, considero que a resposta ao órgão jurisdicional de reenvio deve ser dada apenas à luz do artigo 50.o da Carta.

43.

O Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pretende saber se as sanções aplicadas em matéria de práticas comerciais desleais devem ser consideradas sanções administrativas de natureza penal por força da legislação nacional que transpôs a Diretiva 2005/29. O montante destas sanções pode variar entre 5000 euros e 5 milhões de euros.

44.

O princípio ne bis in idem, consagrado no artigo 50.o da Carta, proíbe o cúmulo tanto de procedimentos como de sanções que tenham natureza penal na aceção deste artigo pelos mesmos factos e contra a mesma pessoa ( 20 ).

45.

Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar em cada caso o caráter penal dos procedimentos e das sanções, aplicando os critérios reconhecidos pelo Tribunal de Justiça, que remetem para a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem ( 21 ) (denominados «critérios Engel») ( 22 ). O Tribunal de Justiça pode, todavia, fornecer precisões adicionais destinadas a orientar o órgão jurisdicional nacional na sua interpretação.

46.

Os critérios mencionados dizem respeito: i) à qualificação jurídica da infração no direito interno; ii) à natureza da sanção; iii) ao nível de gravidade da sanção suscetível de ser aplicada ( 23 ).

47.

Segundo o direito italiano, são consideradas administrativas as infrações (bem como o procedimento para a sua declaração) previstas nos artigos 21.o e 23.o do Código do Consumo. A sanção pecuniária aplicável tem a mesma natureza, nos termos do artigo 27.o, n.o 9, do referido Código.

48.

No que diz respeito à sanção aplicada pelo Ministério Público de Braunschweig, o órgão jurisdicional de reenvio não tem dúvidas quanto à sua natureza penal.

49.

Uma infração e uma sanção nominalmente administrativas, segundo o direito interno, podem, contudo, revestir natureza penal para efeitos do presente processo. O Tribunal de Justiça declarou que a aplicação do artigo 50.o da Carta não se limita apenas aos procedimentos e sanções qualificados de «penais» pelo direito nacional, mas estende‑se, independentemente dessa qualificação no direito interno, aos procedimentos e às sanções que devem ser considerados de natureza penal com base nos dois outros critérios indicados ( 24 ).

50.

No que se refere à natureza da sanção, há que verificar se esta «prossegue, nomeadamente, uma finalidade repressiva […] Daqui decorre que uma sanção com finalidade repressiva tem natureza penal na aceção do artigo 50.o da Carta e que a simples circunstância de prosseguir também uma finalidade preventiva não é suscetível de lhe retirar a sua qualificação de sanção penal. […] [É] próprio das sanções penais destinarem‑se tanto à repressão como à prevenção de condutas ilícitas. Em contrapartida, uma medida que se limita a reparar o prejuízo causado pela infração em causa não tem natureza penal» ( 25 ).

51.

O artigo 27.o, n.o 9, do Código do Consumo prevê que a sanção pecuniária deve ser acrescentada a outras medidas destinadas a reprimir práticas comerciais desleais, em especial, à proibição da continuação ou repetição de tais práticas.

52.

Segundo o Governo italiano, são essas medidas, e não a sanção pecuniária prevista no artigo 27.o, n.o 9, do Código do Consumo, que têm um caráter repressivo. Entende que a sanção pecuniária visa anular a vantagem competitiva obtida pela empresa através de um comportamento fraudulento perante os consumidores e restabelecer a concorrência no mercado, tal como existia antes da prática comercial desleal.

53.

Sem prejuízo da apreciação final do órgão jurisdicional de reenvio, não considero convincente o argumento do Governo italiano a este respeito. Pelo contrário, sou de opinião que a sanção pecuniária prevista no artigo 27.o, n.o 9, do Código do Consumo é de natureza repressiva: a sua finalidade principal não é a reparação do dano sofrido por terceiros em consequência da infração, mas sim punir condutas ilícitas ( 26 ).

54.

Com efeito, o referido artigo não contém nenhuma indicação sobre o caráter reparador da sanção, nem o montante desta depende dos efeitos da infração em relação a terceiros.

55.

Por último, é irrelevante para o caso em apreço que a sanção tenha uma finalidade preventiva, além da sua finalidade repressiva, a saber, a de dissuadir as empresas de se envolverem em práticas comerciais desleais.

56.

O limite máximo da sanção prevista no artigo 27.o, n.o 9, do Código do Consumo ascende a 5 milhões de euros, o que constitui um montante elevado, indicativo da sua gravidade ( 27 ).

57.

É certo que uma sanção no montante de 5 milhões de euros pode não ser particularmente onerosa para uma empresa multinacional com elevado volume de negócios, como é o caso da VWAG ( 28 ).

58.

Todavia, esta circunstância não põe em causa o caráter gravemente punitivo da sanção prevista na lei. Quando muito, poderá incentivar o legislador a aumentar o montante das coimas em caso de práticas comerciais desleais, substituindo o montante fixo por um proporcional ao volume de negócios ( 29 ).

59.

De resto, a gravidade da sanção deve ser apreciada com base nas suas características objetivas e não no seu impacto, especificamente, sobre uma determinada empresa sancionada.

60.

Em suma, considero que uma sanção administrativa como a que está em causa no processo principal, cujo montante pode ascender a 5 milhões de euros, tem natureza materialmente penal, na aceção do artigo 50.o da Carta, em virtude da existência de práticas comerciais desleais.

61.

O Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pretende saber se o artigo 50.o da Carta se opõe a «uma legislação nacional que permite confirmar judicialmente e tornar definitiva uma sanção administrativa pecuniária de natureza penal aplicada a uma pessoa coletiva por condutas ilícitas constitutivas de práticas comerciais desleais, condutas essas que deram entretanto lugar a uma condenação penal definitiva proferida noutro Estado‑Membro, no caso de esta última decisão se ter tornado definitiva antes do trânsito em julgado da decisão no processo judicial de impugnação da sanção administrativa pecuniária de natureza penal».

62.

Segundo o Tribunal de Justiça, «[a] aplicação do princípio ne bis in idem está sujeita a uma dupla condição, a saber, por um lado, que haja uma decisão anterior definitiva (condição “bis”) e, por outro, que os mesmos factos sejam abrangidos pela decisão anterior e pelos procedimentos ou decisões posteriores (condição “idem”)» ( 30 ).

63.

«[P]ara que se possa considerar que uma decisão judicial se pronunciou definitivamente sobre os factos submetidos a um segundo processo, é necessário não só que essa decisão se tenha tornado definitiva, mas também que tenha sido proferida na sequência de uma apreciação do mérito da causa» ( 31 ).

64.

Decorre dos elementos que constam dos autos que a decisão do Ministério Público de Braunschweig se tornou definitiva em 13 de junho de 2018 e foi adotada, de forma fundamentada, na sequência de uma apreciação do mérito da causa. Nessa data, o procedimento administrativo sancionatório italiano já tinha sido instaurado, mas continuava pendente: a Decisão da AGCM de 4 de agosto de 2016 foi objeto de recurso, pelo que ainda não se tinha tornado (nem se tornou) definitiva.

65.

Embora ambos os processos tenham corrido os seus trâmites parcialmente em paralelo (sobrepuseram‑se durante quatro meses, segundo informações fornecidas na audiência), a sanção aplicada pelo Ministério Público de Braunschweig tornou‑se definitiva antes de as autoridades italianas se terem pronunciado definitivamente sobre os mesmos factos e as mesmas empresas. A este respeito, é irrelevante que o caráter definitivo da decisão alemã resulte do facto de a VWAG não ter interposto recurso dessa decisão ( 32 ).

66.

Há, portanto, uma dualidade de procedimentos sancionatórios, um dos quais culminou com uma decisão que se tornou definitiva, o que implica que se determine se ambos diziam respeito aos mesmos factos e se dirigiam à mesma pessoa.

67.

A tese predominante na jurisprudência do Tribunal de Justiça é a de que a proibição da dupla pena se refere aos mesmos factos materiais (idem factum), entendidos como um conjunto de circunstâncias concretas indissociavelmente ligadas entre si, independentemente da qualificação jurídica desses factos (idem crimen).

68.

Conforme refere o órgão jurisdicional de reenvio, os dois processos em causa dizem respeito à mesma pessoa coletiva (VWAG). É certo que a decisão italiana também visava a VWGI, mas tal não afeta necessariamente a identidade subjetiva, já que esta última empresa pertence à primeira e se encontra sob o seu controlo.

69.

Em todo o caso, face às objeções suscitadas a este respeito pela AGCM, cabe ao Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) dirimir o litígio sobre a identidade subjetiva das empresas em causa.

70.

Quanto à identidade objetiva, o artigo 50.o da Carta proíbe a aplicação, por factos idênticos, de várias sanções de natureza penal no termo de diferentes procedimentos instaurados para estes fins ( 33 ).

71.

Não basta, portanto, que se trate de factos semelhantes, devendo estes ser idênticos. Com efeito, entende‑se por identidade dos factos materiais um conjunto de circunstâncias concretas que decorrem de acontecimentos que são, em substância, os mesmos, porquanto implicam o mesmo autor e estão indissociavelmente ligados entre si no tempo e no espaço ( 34 ).

72.

Uma vez apreciada a identidade dos factos, a sua qualificação jurídica pelo direito nacional torna‑se secundária. O mesmo sucede com a disparidade de interesses jurídicos protegidos, num ou noutro Estado, para efeitos da verificação da existência de uma mesma infração, na medida em que o alcance da proteção conferida pelo artigo 50.o da Carta não pode variar de um Estado‑Membro para outro ( 35 ).

73.

Nos Acórdãos bpost e Nordzücker, o Tribunal de Justiça corroborou a prevalência da identidade factual (idem factum) sobre a identidade jurídica (idem crimen). Fê‑lo no domínio das regras de livre concorrência, clarificando assim a sua jurisprudência anterior nesta matéria ( 36 ).

74.

Na audiência, o Governo italiano propôs ( 37 ) que, perante a impossibilidade de haver coordenação entre as autoridades nacionais, sejam tidos em conta os interesses gerais protegidos pelas normas dos dois Estados‑Membros em causa de forma a determinar se há identidade de facto.

75.

Tratar‑se‑ia, se bem compreendo, de reconsiderar a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à aplicação do princípio ne bis in idem em matéria de regras da concorrência, que exigia a identidade factual e dos interesses jurídicos protegidos para demonstrar a existência da condição idem. Considero, no entanto, que esta tese é ultrapassada pelos Acórdãos bpost e Nordzücker.

76.

Cabe ao Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) determinar se, no caso em apreço, os factos são idênticos do ponto de vista material e temporal. No despacho de reenvio, evoca a «semelhança, ou mesmo identidade» dos factos punidos, para depois destacar a «homogeneidade das condutas», uma vez que em ambos os procedimentos foram punidos comportamentos relativos à comercialização de veículos com dispositivos fraudulentos e à publicidade que realçava o respeito pela regulamentação ambiental ( 38 ).

77.

A este respeito, o Tribunal de Justiça pode, todavia, fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio os seguintes elementos de reflexão:

78.

Se o órgão jurisdicional de reenvio considerar, à luz destas considerações, que a condição relativa ao idem factum está preenchida, a dualidade processual constituirá, em princípio e sem prejuízo da análise que se segue, uma violação do direito fundamental garantido no artigo 50.o da Carta ( 43 ).

79.

O Consiglio di Stato (Conselho de Estado) pretende saber se a Diretiva 2005/29 [nomeadamente os seus artigos 3.o, n.o 4, e 13.o, n.o 2, alínea e)] pode justificar «uma derrogação da proibição de “bis in idem” estabelecida no artigo 50.o da Carta».

80.

Já indiquei ( 44 ) as razões pelas quais considero que os artigos 3.o, n.o 4, e 13.o, n.o 2, alínea e), da Diretiva 2005/29 não se aplicam no caso vertente. Farei, portanto, referência apenas ao artigo 50.o da Carta e às possibilidades de recorrer ao seu artigo 52.o, n.o 1, primeiro período, para admitir uma derrogação da referida proibição.

81.

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma restrição do direito fundamental garantido no artigo 50.o da Carta pode ser justificada com base no artigo 52.o, n.o 1, da mesma ( 45 ), sob certas condições: i) que seja uma restrição legalmente prevista; ii) que respeite o conteúdo essencial do direito; iii) que exista um motivo de interesse geral ou a necessidade de proteger um direito fundamental; e iv) que a restrição obedeça aos princípios da necessidade e da proporcionalidade.

82.

Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, conforme resulta do seu despacho, a intervenção do Ministério Público de Braunschweig e da AGCM italiana respeita o disposto na lei.

83.

Não parece haver dúvidas quanto à conformidade com o previsto na lei, uma vez que a AGCM aplicou o Código do Consumo e o Ministério Público de Braunschweig a OWiG.

84.

O órgão jurisdicional de reenvio também não parece ter dúvidas quanto ao facto de esta condição se encontrar preenchida no litígio que lhe foi submetido.

85.

A exceção prevista no artigo 52.o, n.o 1, da Carta, à proibição de ser julgado ou punido penalmente mais do que uma vez pelos mesmos factos deve corresponder a um objetivo ou objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteger os direitos e liberdades de terceiros.

86.

Conforme já referi, a identidade dos interesses jurídicos protegidos pelas normas em virtude das quais são aplicadas as duas sanções deixou de ser relevante para a qualificação do idem ( 46 ).

87.

No entanto, desde o Acórdão Menci que esses mesmos interesses jurídicos podem ser relevantes para efeitos da aplicação das derrogações baseadas no artigo 52.o da Carta. As normas devem proteger interesses gerais complementares, mas não idênticos. Se os dois procedimentos nacionais tivessem por objetivo proteger o mesmo interesse geral, perder‑se‑ia a complementaridade e o seu cúmulo não poderia ser justificado pelo artigo 52.o da Carta ( 47 ).

88.

No caso em apreço, as legislações alemã e italiana não parecem prosseguir objetivos idênticos, mas sim complementares:

89.

São, pois, objetivos complementares: o respeito do dever de vigilância das empresas favorece a proteção dos direitos dos consumidores que adquirem os seus produtos. Ambos, repito, obedecem a considerações de interesse geral, como o Tribunal de Justiça teve oportunidade de corroborar ( 49 ).

90.

A limitação do princípio non bis in idem nos termos do artigo 52.o, n.o 1, da Carta deve, além disso, ser proporcionada e necessária.

91.

O Tribunal de Justiça consagrou o princípio geral da proporcionalidade e da necessidade da referida restrição, de que são exemplo as seguintes considerações:

92.

Assim, o Tribunal de Justiça exige a verificação do cumprimento dos seguintes três critérios:

93.

Mais uma vez, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, tendo em conta todas as circunstâncias, se estes três critérios estão preenchidos no litígio a quo. No entanto, de forma a dar uma resposta útil, o Tribunal de Justiça pode fornecer‑lhe os seguintes esclarecimentos.

94.

O despacho de reenvio não enuncia normas nacionais, italianas ou alemãs, que prevejam especificamente a possibilidade (e as condições) de instaurar processos em simultâneo e de aplicar sanções independentes pelos mesmos factos, quando estes são praticados em dois Estados‑Membros.

95.

É outra questão que tanto a OWiG como as disposições do Código do Consumo italiano sobre práticas comerciais desleais constituam bases jurídicas sólidas para a tramitação de processos e a aplicação de sanções. Como já expus, a clareza e a precisão destas regras não parecem suscitar dúvidas.

96.

Nesta perspetiva, a VWAG podia prever e esperar ser punida em ambos os Estados‑Membros (e noutros) pelo seu comportamento em relação à modificação dos motores, à venda de veículos com esse tipo de motores e à publicidade que dissimulava a adulteração.

97.

Decorre dos elementos que constam dos autos que o cúmulo da sanção italiana com a alemã não seria desproporcionado em relação à conduta punida, dado o volume de negócios da VWAG e a vantagem económica obtida por esta empresa multinacional como consequência da modificação de motores (calculada em 995 milhões de euros).

98.

A sanção da autoridade alemã é de 1000 milhões de euros e a da autoridade italiana é de 5 milhões de euros. A soma de ambas não se afigura, portanto, excessiva para a repressão do comportamento punido.

99.

É certo que a sanção alemã inclui uma parte estritamente «punitiva» e outra que corresponde à neutralização do lucro obtido pela VWAG. Mas esta circunstância não obsta a que, em si mesma, seja uma sanção de montante elevado. O mesmo se aplica à sanção da AGCM, que é a de montante mais elevado que podia ser aplicada em conformidade com a legislação italiana que transpôs a Diretiva 2005/29.

100.

Em todo o caso, insisto que o cúmulo de sanções não me parece desproporcionado face à gravidade da infração cometida e às vantagens auferidas pela VWAG.

101.

A coordenação dos procedimentos sancionatórios alemão e italiano e a comprovação de um nexo material e temporal suficientemente estreito entre eles suscitam, no caso em apreço, bastantes dúvidas.

102.

Adianto desde já que darei especial atenção a este problema, porquanto considero que, salvo se o órgão jurisdicional de reenvio dispuser de informações adicionais noutro sentido, não houve coordenação nos dois processos instaurados pelo Ministério Público de Braunschweig e pela AGCM italiana.

103.

Pode‑se aceitar, na melhor das hipóteses, que houve um nexo material entre os dois procedimentos e que correram os seus trâmites em estreita proximidade temporal, mas, repito, o requisito de coordenação não foi cumprido.

104.

Alguns domínios do direito da União dispõem de mecanismos de coordenação das autoridades nacionais (entre si e com a Comissão ou com outro organismo da União) para facilitar a cooperação, a assistência mútua e o intercâmbio de informações, nomeadamente no que diz respeito à instrução dos procedimentos sancionatórios:

105.

Estes mecanismos facilitam a aplicação do princípio ne bis in idem ao evitar a duplicação de procedimentos sancionatórios pelos mesmos factos em litígios transfronteiriços que envolvam vários Estados‑Membros ( 56 ).

106.

Pelo contrário, no presente litígio não havia nenhum mecanismo de coordenação específico à disposição das autoridades nacionais dotadas de poderes heterogéneos.

107.

É certo que o Regulamento (UE) n.o 2006/2004 ( 57 ), aplicável à data dos factos e posteriormente substituído pelo Regulamento 2017/2394, prevê um meio de cooperação e de coordenação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de proteção do consumidor. A AGCM é uma dessas autoridades e poderia recorrer a este instrumento, mas não foi o que aconteceu com o Ministério Público de Braunschweig ( 58 ).

108.

Em resposta às questões do Tribunal de Justiça, as partes forneceram, na audiência, as seguintes informações:

109.

Seja como for, o que este pedido de decisão prejudicial evidencia, a meu ver, é a dificuldade de aplicar a jurisprudência do Tribunal de Justiça que aceita restrições ao artigo 50.o da Carta, com base no seu artigo 52.o, a casos como o vertente.

110.

Em especial, afigura‑se difícil que a condição relativa à coordenação possa ser respeitada quando se trata de um cúmulo de procedimentos e sanções, por autoridades nacionais de dois Estados com competências em domínios diferentes, relativamente aos quais não existem mecanismos específicos de coordenação previstos no direito da União ( 60 ).

111.

Além disso, a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à exigência de coordenação entre autoridades em caso de cúmulo de procedimentos e sanções poderá ter, nestes casos, um efeito paradoxal:

112.

Talvez por estas ou por outras razões, o Governo italiano propôs na audiência, a título subsidiário ( 61 ), a não aplicação do requisito de coordenação, exigindo apenas que se verificasse a proporcionalidade do cúmulo de sanções. A Comissão, por sua vez, sugeriu uma interpretação flexível do requisito da coordenação, chegando a afirmar que o critério de coordenação não seria necessário em casos como este ( 62 ).

113.

No que me concerne, não alimento grandes esperanças de que o Tribunal de Justiça modifique a sua jurisprudência nesta matéria. Se não acolheu a posição que defendi nas minhas Conclusões no processo Menci ( 63 ), nem as posteriores críticas do advogado‑geral M. Bobek ( 64 ) em relação ao critério do Acórdão Menci (mais tarde reiterado nos Acórdãos bpost e Nordzücker), é pouco provável que o faça agora.

114.

O Tribunal de Justiça tem, pois, três hipóteses:

115.

A coerência com a jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça abona, na minha opinião, a favor da terceira solução. É tanto por esta razão como por considerar que a aplicação do artigo 50.o da Carta deve prevalecer e que o artigo 52.o, n.o 1, da mesma não dá cobertura à pluralidade de procedimentos instaurados e de sanções aplicadas por autoridades nacionais de diferentes domínios a uma mesma pessoa por factos idênticos, quando não há coordenação suficiente entre as suas atuações, que também proponho a terceira solução para efeitos do presente processo.

116.

Com base no exposto, sugiro que o Tribunal de Justiça responda ao pedido de decisão prejudicial do Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) da seguinte forma:

«O artigo 50.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia deve ser interpretado no sentido de que: