1. 

Por vezes, um observador externo, atento às questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça, resume‑as melhor do que nós, que nelas intervimos. Assim acontece neste caso. A descrição do problema suscitado pelos dois reenvios (um de interpretação e outro de apreciação de validade), formulados por dois tribunais franceses, no contexto de dois litígios relacionados entre si, foi feita nos termos seguintes, que dificilmente podem ser melhorados, por um blog ( 2 ) dedicado a esta tarefa:

«Dentro de um rolo de papel higiénico há um núcleo de cartão. Esse elemento interno faz parte da embalagem do papel higiénico? Esta questão bloqueou os tribunais franceses. A resposta depende da palavra ‘embalagem’ que consta da Diretiva 94/62/CE ‘embalagens e resíduos de embalagens’. Se a resposta for que o núcleo de cartão constitui uma embalagem, os potenciais prejudicados pelo acórdão do Tribunal de Justiça serão não apenas os fabricantes franceses de papel higiénico, mas também os produtores, em França, de papel absorvente de cozinha, de papel de alumínio ou de plástico transparente. Pelo contrário, se a resposta for que não, o Conseil d’État pretende saber se a Comissão Europeia atuou ultra vires ao aprovar uma diretiva que ampliou excessivamente a definição de ‘embalagem’. Estão em jogo muitos milhões de euros.»

2. 

De facto, o Tribunal de Justiça tem de decidir se os rolos, tubos e cilindros nos quais se enrolam materiais flexíveis (por exemplo, película de plástico, alumínio, papel) para a sua venda aos consumidores são ou não embalagens na aceção da Diretiva 94/62/CE ( 3 ). Se estes mandris ( 4 ) forem classificados como embalagens, a referida Diretiva é‑lhes aplicável e as empresas comercializadoras ou os consumidores dos produtos que os contêm têm de suportar os custos da sua reciclagem ( 5 ). O litígio pode parecer banal, mas tem uma certa complexidade jurídica e as suas repercussões económicas são importantes.

3.

A Diretiva 94/62 define no seu artigo 3.o, ponto 1, o conceito de embalagem:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

A definição de ‘embalagem’ engloba apenas:

4.

O artigo 3.o da Diretiva 94/62 foi alterado pela Diretiva 2004/12/CE ( 6 ), cujo artigo 1.o estipula:

«A Diretiva 94/62/CE é alterada do seguinte modo:

5.

O anexo I da Diretiva 94/62 foi alterado pela Comissão através da Diretiva 2013/2/UE ( 7 ). O referido anexo indica:

«ANEXO I

Exemplos ilustrativos dos critérios a que se refere o artigo 3.o, n.o 1,

Exemplos para o critério referido na alínea i)

Consideram‑se embalagens:

[…]

Rolos, tubos e cilindros nos quais se enrolam materiais flexíveis (p. ex., película de plástico, alumínio, papel), com exclusão dos rolos, tubos e cilindros destinados a fazer parte de máquinas de produção e que não sejam utilizados para apresentar um produto como unidade de venda.

[…]»

6.

O considerando 2 da Diretiva 2013/2 enuncia que «[p]or motivos de clareza jurídica e com vista a harmonizar a forma como é interpretada a definição de ‘embalagem’, é necessário rever e alterar a lista de exemplos ilustrativos, de forma a clarificar outros casos em que persistem ambiguidades sobre o que deve, ou não, ser considerado ‘embalagem’. A revisão deve‑se a pedidos dos Estados‑Membros e dos operadores económicos para reforçar a implementação da diretiva e proporcionar igualdade de condições no mercado interno».

7.

O considerando 4 da Diretiva 2013/2 enuncia que «[o] Comité estabelecido pelo artigo 21.o da Diretiva 94/62/CE não emitiu um parecer [sobre as medidas previstas pela presente diretiva], pelo que a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta relativa a essas medidas, transmitindo‑a ao Parlamento Europeu. O Conselho não deliberou no prazo de dois meses previsto no artigo 5.o‑A da Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão ( 8 ), pelo que a Comissão apresentou imediatamente a proposta ao Parlamento Europeu. O Parlamento Europeu não se pronunciou contra a medida no prazo de quatro meses a contar da data do envio da proposta».

8.

As disposições da Diretiva 94/62 foram transpostas para o direito francês no Code de l’environnement (Código do ambiente), cujo artigo R. 543‑43, n.o I, especifica:

9.

O Decreto de 6 de agosto de 2013, que altera o Decreto de 7 de fevereiro de 2012, relativo aos exemplos da aplicação dos critérios que clarificam o conceito de «embalagem» definidos no artigo R. 543‑43 do Código do Ambiente ( 9 ), transpõe para o direito francês a Diretiva 2013/2, aditando à lista de exemplos de embalagens, entre outros, os «rolos, tubos e cilindros nos quais se enrolam materiais flexíveis (p. ex., película de plástico, alumínio, papel), com exclusão dos rolos, tubos e cilindros destinados a fazer parte de máquinas de produção e que não sejam utilizados para apresentar um produto como unidade de venda».

10.

O artigo L. 541‑10, n.o II, do Código do Ambiente impõe aos produtores, importadores e distribuidores de mercadorias colaborar na prevenção e gestão dos resíduos que gerem. Para os referidos efeitos, podem optar por criar um sistema individual de recolha e tratamento dos resíduos, ou criar coletivamente uma associação ambiental que se encarregue destas tarefas e à qual pagarão uma contribuição financeira. Estas associações ambientais são autorizadas pelo Estado por um período máximo de seis anos, renovável. O produtor, importador ou primeiro comercializador de uma mercadoria vendida com embalagem está obrigado, por força do artigo R. 543‑56, a contribuir financeiramente para a eliminação dos resíduos gerados.

11.

O processo C‑313/15 tem origem nas ações intentadas em janeiro de 2013 no Tribunal de commerce de Paris pela sociedade Eco‑Emballages SA, que se dedica à gestão dos resíduos de embalagens ( 10 ). Nelas ( 11 ) visa obter de dezanove sociedades, com as quais tinha mantido relações contratuais, o pagamento de contribuições relativas aos mandris por elas comercializados desde 1 de janeiro de 2007. As reclamações ascendem a mais de 42 milhões de euros, impostos incluídos.

12.

As empresas que comercializam produtos com embalagens e que concluíram contratos com a Eco‑Emballages terão de pagar‑lhe uma contribuição financeira anual, calculada de acordo com uma tabela em função dos materiais, do peso e da quantidade das embalagens vendidas no mercado francês. Para tal, devem fazer, nos 60 dias seguintes ao fim do ano civil, uma declaração dando conta do peso dos materiais e da quantidade de embalagens domésticas comercializadas no referido ano.

13.

As empresas demandadas afirmam que os tubos, rolos ou «canudos» não fazem parte dos invólucros dos produtos e que não podem ser considerados embalagens submetidas à obrigação de reciclagem estabelecida pela Diretiva 94/62. Por este motivo, não os incluíram nas suas declarações anuais à Eco‑Emballages nem pagaram a contribuição financeira que esta sociedade lhes pede.

14.

Ainda que os mandris fossem embalagens, as referidas empresas alegam perante o juiz nacional que a Eco‑Emballages apenas lhes poderia exigir o pagamento das contribuições a partir da data em que a Diretiva 2013/2 foi transposta para o direito francês, ou seja, a partir do Decreto de 6 de agosto de 2013, que entrou em vigor em 28 de agosto do referido ano, e não desde 2007, como pretende a Eco‑Emballages.

15.

Tendo em conta as teses em confronto, a dificuldade da interpretação das diretivas aplicáveis ao caso e a sua repercussão económica, o Tribunal de commerce de Paris decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Estão incluídos no conceito de embalagem definido no artigo 3.o da Diretiva 94/62/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, alterada pela Diretiva 2004/12/CE, os ‘mandris’ (rolos, tubos, cilindros) em torno dos quais são enrolados produtos flexíveis, como papel, películas plásticas, vendidos aos consumidores?»

16.

Várias das empresas demandadas nesse processo, apresentaram recurso por excesso de poder no Conseil d’État, para obter a anulação do Decreto de 6 de outubro de 2013, que transpôs para o direito francês a Diretiva 2013/2. Contestaram a sua validade porque, ao incluir os mandris nos exemplos de embalagens, a referida Diretiva não tinha respeitado o conceito de embalagem do artigo 3.o da Diretiva 94/62, excedendo os limites da habilitação conferida à Comissão no quadro das suas competências de execução.

17.

O Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (Ministro da ecologia, desenvolvimento sustentável e energia) pediu ao Conseil d’État que negasse provimento aos recursos, porque o decreto impugnado tinha transposto corretamente a Diretiva 2013/2, cujas disposições são detalhadas e incondicionais. No seu entender, não se justifica submeter uma questão prejudicial, uma vez que esta Diretiva não apresenta dificuldades de interpretação e não viola nenhum princípio geral do direito da União.

18.

No entanto, o Conseil d’État, suspendeu a instância até decisão do Tribunal de Justiça sobre o reenvio objeto do processo C‑313/15. Se a resposta a esse reenvio for negativa, submete ao Tribunal de Justiça a seguinte questão:

«Se, ao incluir nos exemplos de embalagens ‘os mandris’ (rolos, tubos e cilindros) em torno dos quais são enrolados produtos flexíveis, como papel, películas plásticas, vendidos aos consumidores, a Diretiva 2013/2/UE da Comissão, de 7 de fevereiro de 2013, não respeitou o conceito de embalagem definido no artigo 3.o da Diretiva 94/62/CE, de 20 de dezembro de 1994, e excedeu os limites da habilitação conferida à Comissão no quadro das suas competências de execução.»

19.

O Tribunal de Justiça apensou os dois processos, nos quais a Comissão e a França apresentaram observações escritas. Apresentaram‑nas, também, no processo C‑313/15, a Eco‑Emballages, a Système U Centrale Nationale SAS, a Melitta France SAS conjuntamente com a Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. A KG, Delipapier conjuntamente com outras 11 empresas do setor, assim como o sindicato profissional Group’Hygiène. No processo C‑530/15 fizeram‑no a Melitta France conjuntamente com a Cofresco Frischhalteprodukte, a Delipapier conjuntamente com outras 10 empresas do setor e o sindicato profissional Group’Hygiène.

20.

Na audiência, realizada em 4 de maio de 2016, participaram a Eco‑Emballages, a Melitta France, a Delipapier, a Système U Centrale Nationale, o Governo francês e a Comissão. As suas observações focaram‑se, a pedido do Tribunal de Justiça, nos diferentes elementos que constituem o conceito de embalagem da Diretiva 94/62, na limitação dos efeitos do futuro acórdão do Tribunal de Justiça no tempo e na competência da Comissão para adotar a Diretiva 2013/2. Em concreto, debateram amplamente a interpretação do conceito de embalagem que o Tribunal de Justiça poderia estabelecer.

21.

Deve também ser mencionado que algumas das empresas parte no litígio do processo C‑313/15 contestaram no Tribunal Geral a validade da Diretiva 2013/2. Os seus recursos foram declarados inadmissíveis por falta de legitimidade ativa ( 12 ).

22.

Neste processo verifica‑se uma situação pouco frequente na prática do Tribunal de Justiça, que consiste na combinação de uma questão prejudicial de interpretação, suscitada por um juiz nacional [o Tribunal de commerce de Paris], com outra de apreciação de validade, apresentada por um órgão jurisdicional diferente [o Conseil d’État], com origem em dois litígios que versam sobre a mesma controvérsia, intimamente relacionados.

23.

Procederei, em primeiro lugar, à análise da questão de interpretação, para abordar, a seguir, a de apreciação de validade.

24.

A dúvida do Tribunal de commerce circunscreve‑se a determinar se o conceito de embalagem do artigo 3.o da Diretiva 94/62, alterada pela Diretiva 2004/12, abrange os mandris. Da resposta dependerá o resultado das reclamações de pagamento da Eco‑Emballages contra as empresas comercializadoras.

25.

À primeira vista, a pergunta pode parecer tão simples quanto fácil de responder: o senso comum diz‑nos que uma embalagem serve para envolver, embalar ou conter uma mercadoria vendida ao consumidor. O tubo interior que dá consistência a um rolo de papel higiénico ou de papel de cozinha não cumpre esta função e, portanto, não pode ser qualificado como embalagem.

26.

Ora, os juristas sabem que os legisladores, incluindo os da União, nem sempre aplicam o sentido comum ao utilizar os termos incorporados numa norma jurídica. Seja através da técnica de atribuir novos significados a certos termos «para efeitos desta lei», seja através da cada vez mais frequente utilização de definições nas próprias normas ( 13 ), por vezes não concordantes com as dos dicionários, o certo é que a linguagem jurídica se afasta da linguagem comum, por vezes em situações tão extremas quanto esta.

27.

O conceito de embalagem da Diretiva 94/62 não coincide com o que os consumidores atribuem a este termo, pelo que foram necessárias três diretivas para o clarificar. Esta circunstância explica a existência dos dois litígios nos órgãos jurisdicionais franceses de reenvio e as respetivas questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça.

28.

A Comissão, a França e a Eco‑Emballages argumentam que a definição legal de embalagem, de acordo com o artigo 3.o, ponto 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 94/62, alterada pela Diretiva 2004/12 e completada pela Diretiva 2013/2, abrange os mandris. Estes protegem o produto desde o interior, durante o seu transporte e para a sua apresentação ao consumidor, permitem conservá‑lo e exibi‑lo para a sua compra e utilização posterior e são «descartáveis». É irrelevante que não tenham a forma de um invólucro externo, dada a interpretação ampla que a Diretiva 94/62 contempla.

29.

Para além disso, a Comissão, a França e a Eco‑Emballages defendem que os mandris constituem uma «embalagem de venda ou embalagem primária» no sentido do artigo 3.o, ponto 1, segundo parágrafo, alínea a), da Diretiva 94/62, porque estão concebidos de forma que compõem, com o produto a que dão consistência, uma unidade de venda ao utilizador ou consumidor final e não se vendem separadamente.

30.

Por último, os mandris não reúnem os três critérios de exclusão do conceito de embalagem do artigo 3.o, ponto 1, terceiro parágrafo, subalínea i), da Diretiva 94/62, que foram introduzidos pela Diretiva 2004/12. Não fazem parte do material flexível enrolado em torno deles, que deve ser separado do mandril para a sua utilização; não são imprescindíveis para os conter, suportar ou conservar e, por último, não são usados, consumidos ou eliminados conjuntamente com o produto enrolado sobre eles, mas sim descartados após a sua utilização, ao contrário do que acontece com uma saqueta de chá, por exemplo.

31.

As empresas que submeteram observações opõem‑se à tese da Comissão, da França e da Eco‑Emballages. Na sua opinião, o termo embalagem remete necessariamente para qualquer coisa que, se não é envolvente, é pelo menos externa. O mandril não contém o produto (como o papel higiénico) e também não o protege uma vez que não se trata de um invólucro externo, mas de um componente interno.

32.

Estas empresas entendem que os mandris não cumprem as condições exigidas pelo artigo 3.o, ponto 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 94/62 para que um artigo seja considerado embalagem. Não se destinam a conter ou a proteger o produto, porque não o envolvem, e não servem para conservá‑lo nem para o transportar desde o produtor até ao consumidor. Os mandris também não asseguram a apresentação do produto, uma vez que neles não pode ser colocada a informação destinada aos consumidores, que figura no invólucro e não pode estar num elemento interno.

33.

As empresas argumentam também que os mandris não se inserem na definição de «embalagem de venda», «embalagem grupada» ou «embalagem de transporte», porque não são concebidos com o objetivo de constituir uma unidade de venda individual, servindo apenas para dar consistência ao produto; porque não são adequados para conter ou agrupar vários produtos, nem podem ser separados deles sem os deteriorar; e porque não facilitam o transporte dos produtos, já que não os contêm nem os embalam.

34.

No caso de os mandris poderem ser qualificados como embalagens, as empresas defendem que não reuniriam os três requisitos estabelecidos pelo artigo 3.o, ponto 1, terceiro parágrafo, subalínea i), da Diretiva 94/62. O mandril faz parte do produto e o consumidor não pode separá‑lo sem o deteriorar; é necessário durante toda a vida útil do produto para o seu consumo; é usado conjuntamente com a mercadoria nele enrolada e não pode ser eliminado até que essa mercadoria tenha sido consumida por completo.

35.

Antes de mais, devo destacar a falta de clareza da definição de embalagem do artigo 3.o, ponto 1, da Diretiva 94/62. A sua opacidade é particularmente importante porque se trata do elemento chave necessário para determinar o âmbito das obrigações jurídicas impostas aos Estados — e, indiretamente, aos operadores do setor — por esta Diretiva, cujo objetivo era, justamente, harmonizar as disposições nacionais respeitantes à gestão de embalagens e de resíduos de embalagens ( 14 ).

36.

A falta de clareza obrigou a que, dez anos depois da Diretiva 94/62, a Diretiva 2004/12 tentasse decifrar o conceito de embalagem, através da introdução de três critérios e de um anexo com «exemplos ilustrativos», enquanto habilitava a Comissão para examinar e, quando necessário, proceder à revisão desses exemplos. A Comissão foi encarregada, de forma explícita, de «aborda[r] prioritariamente» alguns elementos, entre os quais figuram os tubos e cilindros nos quais se enrolam materiais flexíveis ( 15 ). Constata‑se, assim, que em 2004 subsistia a incerteza acerca da classificação como embalagens destes artigos, dúvidas que a Comissão devia clarificar recorrendo ao procedimento de regulamentação.

37.

O Regulamento (CE) n.o 219/2009 ( 16 ) alterou o método que a Comissão deve seguir para levar a cabo a sua tarefa. A incerteza quanto aos mandris persistia, uma vez que a nova redação do artigo 3.o, ponto 1, quarto parágrafo, da Diretiva 94/62 ratifica o mandato da Comissão para se pronunciar sobre os tubos e cilindros, acrescentando que, neste trabalho de desenvolvimento normativo, não pode alterar os elementos essenciais da referida Diretiva ( 17 ).

38.

Esse mandato foi posto em prática pela Comissão com a adoção da Diretiva 2013/2, cujo segundo considerando (que transcrevi anteriormente) ( 18 ) apela a motivos de clareza jurídica e de harmonização da forma como é interpretado o termo «embalagem» para justificar a inclusão dos mandris (entre outros objetos) como «exemplo ilustrativo» das referidas embalagens ( 19 ).

39.

Depois de todas estas alterações e peripécias legislativas ( 20 ), o conceito de embalagem do artigo 3.o, ponto 1, da Diretiva 94/62 estabelece‑se de forma positiva e de forma negativa. Quanto aos componentes positivos, para ser qualificado como embalagem, um produto tem de cumprir os requisitos cumulativos a que fez referência o Tribunal de Justiça no acórdão Plato Plastik Robert Frank ( 21 ), a saber:

40.

Sem prejuízo das objeções que expus anteriormente, inspiradas no bom uso da linguagem e no senso comum, não tenho alternativa senão a de aceitar que os mandris cumprem a primeira condição exigida pela Diretiva 94/62 para a sua classificação como embalagens. Ao intérprete não compete desqualificar, ou não respeitar, as normas quando não sejam do seu agrado ou quando sejam imperfeitas sob o ponto de vista linguístico, mas sim aplicá‑las ainda que tal não seja a sua vontade.

41.

O Tribunal de Justiça declarou que o elenco das funções possíveis da embalagem do artigo 3.o, ponto 1, primeiro período, da Diretiva 94/62, não é cumulativo, pelo que não é necessário que os mandris sirvam, simultaneamente, para «conter, proteger, movimentar, entregar e apresentar mercadorias», bastando que desempenhem apenas uma destas funções ( 22 ). Dito de outra forma, este preceito não classifica como embalagens apenas as embalagens e proteções exteriores ou os recipientes com as quais se comercializam as mercadorias, como se poderia pensar numa primeira análise.

42.

Não pode deixar de se dar razão, em meu entender, à Comissão, nem à França ou à Eco‑Emballages no que se refere à sua tese de que os mandris «protegem», desde o interior, as mercadorias enroladas sobre eles. Essa proteção dá consistência ao produto durante o seu transporte e quando é exposto para a venda ao consumidor, uma vez que permite a sua apresentação cilíndrica. Para além disso, o mandril facilita a utilização posterior do produto pelo consumidor.

43.

Um mandril também ajuda a «apresentar» o objeto ao consumidor. Ao contrario da opinião das empresas comercializadoras, a apresentação não se efetua apenas com as informações escritas que constam nas embalagens exteriores ou nos recipientes das mercadorias. O mandril permite facilitar ao consumidor, por exemplo, a utilização de um rolo de papel higiénico, de folha de alumínio ou de papel de cozinha convenientemente «apresentados» para a sua venda.

44.

Por último, os mandris são um elemento «descartável», que gera resíduos e que tem de ser reciclado. Os mandris não são consumidos conjuntamente com o produto enrolado sobre eles, mas sim libertados quando o produto é completamente utilizado.

45.

A definição ampla de embalagem que consta da Diretiva 94/62 admite, assim, incluir nela os mandris, em consonância com a doutrina do Tribunal de Justiça, estabelecida no acórdão Plato Plastik Robert Frank, em virtude da qual se pôde concluir que os sacos de plástico com asas entregues aos clientes no comércio, gratuitamente ou a título oneroso, também são embalagens ( 23 ).

46.

A solução talvez tenha que ser encontrada no objetivo da Diretiva 94/62, que visa prevenir e reduzir o impacto das embalagens e dos resíduos de embalagens, garantindo assim um nível elevado de proteção do ambiente ( 24 ). Para tal obriga, em particular, os Estados‑Membros a estabelecer um sistema que facilite a sua recolha e recuperação, ainda que lhes conferindo alguma margem de manobra para a sua articulação ( 25 ) do sistema. Se, de acordo com o quinto considerando e o artigo 2.o, n.o 1 ( 26 ), da Diretiva 94/62, esta se aplica de forma abrangente a todos as embalagens comercializadas na União, uma interpretação restritiva do conceito de embalagem, que excluísse a inclusão dos mandris, seria contrária a esse propósito.

47.

Os critérios interpretativos teleológico e sistemático abonam, assim, em favor dessa interpretação do artigo 3.o, ponto 1, da Diretiva 94/62. Tendo em conta a utilização generalizada dos mandris em produtos de elevado consumo doméstico, a sua não aceitação como embalagens implicaria que não seriam reciclados os resíduos que originam, em prejuízo do objetivo de proteção ambiental que inspira a Diretiva 94/62.

48.

Menos argumentação exige a análise da segunda condição (positiva) exigida às embalagens pela Diretiva 94/62. De facto, das três categorias enumeradas e definidas no artigo 3.o, ponto 1, segundo parágrafo, alíneas a) a c), daquela Diretiva (embalagem de venda, embalagem grupada e embalagem de transporte), os mandris enquadram‑se na primeira, uma vez que são concebidos para «constituir uma unidade de venda ao utilizador ou consumidor final» do produto. O tubo no qual se enrola o papel higiénico é vendido ao consumidor constituindo uma unidade com o rolo de papel, relativamente ao qual não tem existência independente e do qual não pode ser separado no momento da venda.

49.

Conjuntamente com estas caraterísticas positivas, a delimitação do conceito de embalagem, nos termos do artigo 3.o, ponto 1, da Diretiva 94/62, é feita de forma negativa. Com este intuito, a Diretiva 2004/12 inclui uma nova redação do artigo 3.o, ponto 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 94/62, pelo que a definição de «embalagem» se baseia, também, em três «critérios» adicionais indicados nas subalíneas i) a iii), de cuja aplicação são exemplos ilustrativos os objetos que constam do anexo I.

50.

No que a este processo diz respeito, é aplicável o critério da subalínea i) pelo que um produto que se enquadre na definição de embalagem da Diretiva 94/62 não será considerado como tal se cumpre, cumulativamente, as três condições de isenção seguintes:

51.

Na minha opinião, os mandris não reúnem a primeira das três condições (negativas) para que lhes seja aplicada a isenção. Mais concretamente, não são «parte integrante» do produto a que dão consistência, uma vez que o material flexível que é enrolado sobre eles se separa do mandril para a sua utilização. Um rolo de plástico de cozinha, por exemplo, contém o plástico que será utilizado para proteger os alimentos, mas o mandril central, em si mesmo, não serve esta função e não integra o referido produto, ainda que tenha que se esperar pelo consumo completo deste para que o mandril seja libertado.

52.

Pelo contrário, os mandris reúnem a segunda condição, uma vez que são indispensáveis para «suportar» o produto durante o seu período de vida, pelo que se forem retirados antes do consumo completo, aquele deteriora‑se e a sua utilização é dificultada ou impossibilitada.

53.

No que diz respeito à terceira condição, também esta não se verifica nos mandris, uma vez que não se «destin[a]m a ser utilizados, consumidos ou eliminados em conjunto» com o produto enrolado sobre eles. O «canudo» em torno do qual vem enrolado o papel de cozinha não é consumido nem utilizado simultaneamente com as porções de papel que vão sendo usadas. Quando o papel é totalmente consumido, o «canudo» central permanece e constitui um resíduo que deve ser reciclado, a não ser que tenha sido fabricado a partir de material biodegradável. A diferença é clara relativamente a objetos como as saquetas de chá, as cápsulas de café ou as saquetas solúveis para detergentes, cuja utilização, consumo e eliminação se verificam em simultâneo com as do produto que envolvem ( 27 ).

54.

Assim, se os mandris não reúnem de forma cumulativa as três condições de isenção previstas no artigo 3.o, ponto 1, terceiro parágrafo, subalínea i), da Diretiva 94/62, a sua qualificação inicial como embalagens, deduzida da definição feita nesse mesmo artigo, é corroborada. O legislador da UE confirmou esta interpretação ao aprovar a Diretiva 2013/2, alterando o anexo I da Diretiva 94/62 e incorporando os mandris nos exemplos ilustrativos de embalagens de venda, nos termos que indiquei ( 28 ).

55.

Se o Tribunal de Justiça aceitar esta interpretação do artigo 3.o, ponto 1, da Diretiva 94/62, será necessário determinar, tal como pedido pelas empresas litigantes, o momento a partir do qual a sua interpretação deve ser tida em conta pelos juízes nacionais. Como já referi, o elemento temporal é determinante para saber a data a partir da qual a Eco‑Emballages pode exigir às empresas comercializadoras deste tipo de produtos (com ela vinculadas contratualmente) o pagamento das contribuições relativas à reciclagem dos mandris. O debate sobre este ponto ocorreu no litígio principal, de forma destacada, e o próprio Tribunal de Justiça sugeriu às partes que se pronunciassem a esse respeito na audiência, o que se veio a verificar.

56.

A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a interpretação que este faz de uma norma de direito da União, no exercício da competência que lhe confere o artigo 267.o TFUE, esclarece e precisa o significado e o alcance dessa norma, tal como deve ou deveria ter sido entendida e aplicada desde o momento da sua entrada em vigor. Donde se conclui que a norma assim interpretada pode e deve ser aplicada pelo juiz inclusivamente nas relações jurídicas surgidas e constituídas antes de ser proferido o acórdão que decida o pedido de interpretação, se se encontrarem também reunidos os requisitos que permitem submeter aos órgãos jurisdicionais competentes um litígio relativo à aplicação da referida norma ( 29 ).

57.

Como exceção a esta regra, o Tribunal de Justiça, em aplicação do princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica da União, pode limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar uma disposição interpretada pelo Tribunal para pôr em causa relações jurídicas estabelecidas de boa fé. Para que se possa decidir por esta limitação, é necessário que estejam preenchidos dois critérios essenciais, ou seja, a boa fé dos meios interessados e o risco de perturbações graves. O Tribunal de Justiça recorreu a esta exceção quando existia um risco de repercussões económicas graves devidas, em especial, ao número elevado de relações jurídicas constituídas de boa fé, com base na regulamentação que se considerou estar validamente em vigor, e quando se verificava que os particulares e as autoridades nacionais tinham sido incitados a uma conduta não conforme com a regulamentação da União, em razão de uma incerteza objetiva e importante quanto ao alcance das disposições do direito da União, incerteza para a qual tinham eventualmente contribuído a própria conduta adotada por outros Estados‑Membros ou pela Comissão ( 30 ).

58.

A ser aplicada a regra geral dos efeitos ex tunc dos acórdãos do Tribunal de Justiça proferidos em reenvios prejudiciais de interpretação, os mandris seriam considerados embalagens, no sentido da Diretiva 94/62: a) ou desde que terminou o prazo estabelecido para os Estados‑Membros procederem à transposição da Diretiva para o seu direito interno (ou seja, desde 30 de junho de 1996); b) ou desde a entrada em vigor da norma interna de transposição, se ocorreu numa data posterior, quando se trate de litígios entre particulares.

59.

Sou de opinião de que, no entanto, existem razões para que o Tribunal de Justiça limite os efeitos do seu acórdão no tempo. Por um lado, são elevadas as repercussões económicas ( 31 ) da decisão, que incidiria sobre relações jurídicas estabelecidas, em princípio, de boa fé. Algumas das empresas litigantes argumentaram também, na audiência, que a incerteza relativamente à qualificação ou não dos mandris (associada ao facto de que, em França, as diferentes autoridades não se tinham pronunciado de forma unânime) teve como consequência que não tenham sido pagas as contribuições às associações ambientais como a Eco‑Emballages e, obviamente, não tenham sido repercutidas nos consumidores. Se tivessem que ser pagas agora, de forma retroativa, as empresas comercializadoras de produtos domésticos com mandris teriam perdido a possibilidade de transferir este encargo económico para os consumidores finais (transferência legítima) e estariam obrigadas a suportá‑lo integralmente ( 32 ).

60.

Por outro lado, e como fator particularmente relevante, foram as próprias instituições da União que, durante anos de persistente ambiguidade legislativa, contribuíram com o seu comportamento para gerar a hesitação relativamente à qualificação dos mandris como embalagens.

61.

A Diretiva 2004/12 foi adotada, entre outros propósitos, para clarificar o conceito de embalagem do artigo 3.o, ponto 1, primeiro e segundo parágrafos, da Diretiva 94/62. Fê‑lo, no entanto, sem eliminar a incerteza. Além disso, reconheceu que existem alguns objetos cuja qualificação como embalagens era motivo de debate, entre outros, os «tubos e cilindros nos quais se enrolam materiais flexíveis» ( 33 ). Em vez de resolver, definitivamente, a qualificação jurídica desses objetos específicos (para o que teria bastado incluí‑los no anexo I), preferiu atribuir à Comissão a tarefa de rever os exemplos ilustrativos de embalagens, usando o procedimento de regulamentação com controlo (artigo 21.o, n.o 3, da Diretiva 94/62).

62.

A Comissão não cumpriu o mandato até à Diretiva 2013/2 no qual referiu, já de forma expressa, os mandris como exemplos de embalagens, depois de admitir que tinha «dúvidas acerca do que deve entender‑se por embalagem e do que não é abrangido por tal conceito». No procedimento de elaboração da Diretiva 2013/2 verificaram‑se, para além disso, as circunstâncias atípicas a que anteriormente me referi (ausência do parecer do Comité do artigo 21.o da Diretiva 94/62, falta de tomada de posição do Conselho no prazo de dois meses estabelecido no artigo 5.o‑A da Decisão 1999/468) ( 34 ).

63.

Neste contexto de «silêncio consciente» dos legisladores da União acerca da qualificação dos mandris como embalagens, considero que o Tribunal de Justiça deveria limitar os efeitos do seu acórdão no tempo. Sugiro que tais efeitos retroajam a 1 de outubro de 2013, isto é, ao dia seguinte ao decurso do prazo fixado na Diretiva 2013/2 para a sua transposição para os ordenamentos dos Estados‑Membros. Só a partir desse momento (depois do Estado francês ter já adotado o Decreto de 6 de agosto de 2013, que transpunha a referida Diretiva para o seu ordenamento) foram clarificadas as dúvidas acerca da qualificação dos mandris.

64.

Se o Tribunal de Justiça responder em sentido afirmativo à questão prejudicial do Tribunal de commerce de Paris, isto é, se considerar que os mandris são embalagens na aceção da Diretiva 2013/2, não teria que se dar resposta à questão prejudicial de validade submetida pelo Conseil d’État. Esta última foi formulada apenas para o caso de uma resposta negativa do Tribunal de Justiça à primeira questão. No entanto, irei analisá‑la de forma breve, afirmando desde já que não encontro nenhuma razão para declarar a invalidade da Diretiva 2013/2.

65.

O Conseil d’État interroga o Tribunal de Justiça sobre se, ao mencionar os mandris entre os exemplos de embalagens, a Diretiva 2013/2 respeitou o conceito de embalagem definido pela Diretiva 94/62. Pretende saber, também, se a Comissão excedeu os limites da habilitação que lhe havia sido conferida no quadro das suas competências de execução.

66.

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a adoção das regras essenciais da matéria em causa é reservada à competência do legislador da União, que devem ser incluídas na regulamentação de base. As disposições que estabelecem os elementos essenciais de uma regulamentação de base, cuja aprovação torne indispensáveis opções políticas da responsabilidade própria do legislador da União, não podem ser delegadas nem constar dos atos de execução ( 35 ). Estes últimos não podem alterar os elementos essenciais de uma regulamentação de base nem completá‑la com novos elementos essenciais ( 36 ).

67.

O Tribunal de Justiça também esclareceu que a identificação dos elementos «essenciais» de uma matéria deve basear‑se em elementos objetivos, suscetíveis de serem objeto de fiscalização jurisdicional, e há que tomar em consideração as caraterísticas e as especificidades desta matéria ( 37 ).

68.

A Diretiva de execução 2013/2 foi adotada pela Comissão no exercício da habilitação conferida pela Diretiva 2004/12 no artigo 3.o, ponto 1, in fine, da Diretiva 94/62. Se, em conformidade com o Regulamento n.o 219/2009, a Comissão pode adotar «medidas destinadas a alterar elementos não essenciais» da Diretiva, creio que tal limitação foi respeitada neste caso. Ao incluir, com a Diretiva 2013/2, os mandris entre os exemplos de embalagens do anexo I da Diretiva 94/62, a Comissão não atuou, em meu entender, ultra vires do ato normativo de base, mas sim dentro dos limites da habilitação que os legisladores da União lhe haviam conferido.

69.

Sob o ponto de vista substantivo, a inserção dos mandris como exemplos de embalagens não altera nenhum elemento essencial do ato normativo de base. Mais precisamente, não altera o conceito de embalagem da Diretiva 94/62, completada pela Diretiva 2004/12. Com a Diretiva 2013/2, a Comissão correspondeu ao mandato expresso dos legisladores da União, que lhe tinham confiado a competência de acrescentar ao anexo I outros exemplos de embalagens, com a finalidade de clarificar as possíveis dúvidas dos operadores e dos Estados‑Membros.

70.

Sob o ponto de vista adjetivo, a inclusão dos mandris no anexo I da Diretiva 94/62 foi efetuada de acordo com o procedimento expressamente previsto para a sua adoção pelos atos normativos de base. Concretamente, o artigo 21.o, n.o 3, da Diretiva 94/62 contemplava a utilização do procedimento de regulamentação com controlo, regulado na Decisão 1999/468, de acordo com a alteração introduzida pela Decisão 2006/512/CE ( 38 ) e o Regulamento n.o 219/2009, que se encontrava provisoriamente em vigor por força do artigo 12.o do Regulamento (UE) n.o 182/2011 ( 39 ), que revogou a Decisão 1999/468. Uma vez que a aprovação da Diretiva 2013/2 foi efetuada de acordo com a tramitação do procedimento de regulamentação com controlo, os legisladores da União (Parlamento e Conselho) e o Comité de regulamentação tiveram a possibilidade de se opor ao conteúdo proposto, o que não fizeram.

71.

Assim, considero não existir nenhuma razão para declarar a invalidade da Diretiva 2013/2.

72.

Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Tribunal de commerce de Paris (Tribunal de comércio de Paris, França) e pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, França) nos seguintes termos: