—

em representação da Yara Suomi Oy e da SSAB Europe Oy, por K. Marttinen e T. Ukkonen, asianajajat,

—

em representação do Governo finlandês, por J. Heliskoski, na qualidade de agente,

—

em representação do Governo alemão, por T. Henze e K. Petersen, na qualidade de agentes,

—

em representação do Governo espanhol, por A. Gavela Llopis e L. Banciella Rodríguez‑Miñón, na qualidade de agentes,

—

em representação do Governo neerlandês, por C. Schillemans e M. Bulterman, na qualidade de agentes,

—

em representação da Comissão Europeia, por K. Mifsud‑Bonnici, I. Koskinen e E. White, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto, por um lado, a validade do artigo 10.o, n.o 9, primeiro parágrafo, do artigo 15.o, n.o 3, e do anexo I da Decisão 2011/278/UE da Comissão, de 27 de abril de 2011, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2011, L 130, p. 1), e, por outro lado, a validade do artigo 4.o e do anexo II da Decisão 2013/448/UE da Comissão, de 5 de setembro de 2013, relativa às medidas nacionais de execução para a atribuição transitória a título gratuito de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 3, da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2013, L 240, p. 27).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe quatro concessionárias de instalações produtoras de gases com efeito de estufa, a saber, a Yara Suomi Oy, a Borealis Polymers Oy, a Neste Oil Oyj e a SSAB Europe Oy, ao Työ‑ ja elinkeinoministeriö (Ministério do Trabalho e da Economia, Finlândia) a respeito da legalidade da decisão adotada por este último em 8 de janeiro de 2014, relativa à atribuição das licenças de emissão (a seguir «licenças») a título gratuito para o período de 2013 a 2020, após aplicação do fator de correção uniforme transetorial (a seguir «fator de correção»), previsto no artigo 10.o‑A, n.o 5, da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO 2003, L 275, p. 32), conforme alterada pela Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009 (JO 2009, L 140, p. 63) (a seguir «Diretiva 2003/87»).

3

O artigo 3.o da Diretiva 2003/87 tem a seguinte redação:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[...]

[...]

4

O artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87, sob a epígrafe «Regras comunitárias transitórias relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito», dispõe:

«1.   Até 31 de dezembro de 2010, a Comissão aprova medidas de execução a nível comunitário plenamente harmonizadas para a atribuição das licenças de emissão a que se referem os n.os 4, 5, 7 e 12, incluindo todas as disposições necessárias para uma aplicação harmonizada do n.o 19.

Essas medidas, que têm por objeto alterar elementos não essenciais da presente diretiva, completando‑a, são aprovadas pelo procedimento de regulamentação com controlo a que se refere o n.o 3 do artigo 23.o

As medidas referidas no primeiro parágrafo devem, na medida do possível, estabelecer parâmetros de referência ex ante a nível comunitário que assegurem que a atribuição se processe de uma forma que incentive reduções das emissões de gases com efeito de estufa e técnicas energéticas eficientes, ao tomar em consideração as mais eficientes técnicas, substitutos, processos de produção alternativos, cogeração de alta eficiência, recuperação eficiente de energia a partir de gases residuais, utilização da biomassa e captura, transporte e armazenamento de CO2, sempre que existam as instalações necessárias, não podendo incentivar o aumento das emissões. Não podem ser atribuídas licenças de emissão a título gratuito para a produção de eletricidade, salvo nos casos abrangidos pelo artigo 10.o‑C e no caso da eletricidade produzida a partir de gases residuais.

Para cada setor e subsetor, o parâmetro de referência deve ser, em princípio, calculado relativamente aos produtos e não aos fatores de produção, a fim de maximizar a redução das emissões de gases com efeito de estufa e as economias em termos de eficiência energética através de cada processo produtivo do setor ou subsetor em causa.

A Comissão deve consultar os interessados, incluindo os setores e subsetores visados, a fim de definir os princípios para o estabelecimento dos parâmetros de referência ex ante nos vários setores e subsetores.

[...]

2.   Na definição dos princípios de fixação de parâmetros de referência ex ante nos vários setores ou subsetores, o ponto de partida é a média dos resultados de 10% das instalações mais eficientes de um determinado setor ou subsetor na Comunidade durante o período de 2007‑2008. A Comissão deve consultar os interessados, incluindo os setores e subsetores visados.

Os regulamentos aprovados nos termos dos artigos 14.° e 15.° devem prever normas harmonizadas sobre a vigilância, a comunicação de informações e a verificação das emissões de gases com efeito de estufa decorrentes da produção, tendo em vista a definição dos parâmetros de referência ex ante.

3.   Sem prejuízo dos n.os 4 e 8 e não obstante o disposto no artigo 10.o‑C, não podem ser atribuídas licenças de emissão a título gratuito a produtores de eletricidade, a instalações de captura de CO2, a condutas para o transporte de CO2 ou a locais de armazenamento de CO2.

4.   A atribuição gratuita deve beneficiar o aquecimento urbano e a cogeração com elevado nível de eficiência, na aceção da Diretiva 2004/8/CE, para uma procura economicamente justificável, no que diz respeito à produção de calor ou de frio. Após 2013, a atribuição total de licenças de emissão a essas instalações no que diz respeito à produção do referido calor deve ser anualmente ajustada pelo fator linear referido no artigo 9.o

5.   A quantidade máxima anual de licenças de emissão que constitui a base para o cálculo das atribuições a instalações não abrangidas pelo n.o 3 e que não sejam novos operadores não deve ser superior à soma:

Deve ser aplicado um fator de correção transetorial uniforme, se necessário.

[...]

11.   Sem prejuízo do disposto no artigo 10.o‑B, a quantidade de licenças de emissão atribuídas a título gratuito ao abrigo dos n.os 4 a 7 do presente artigo em 2013 deve ser de 80% da quantidade determinada de acordo com as medidas referidas no n.o 1. Posteriormente, a atribuição a título gratuito deve diminuir anualmente em quantidades iguais até atingir 30% de atribuições a título gratuito em 2020, com vista a alcançar a eliminação total destas em 2027.

12.   Sem prejuízo do disposto no artigo 10.o‑B, em 2013 e, subsequentemente, todos os anos até 2020, devem ser atribuídas licenças de emissão a título gratuito, nos termos do n.o 1, a instalações em setores ou subsetores expostos a um risco significativo de fuga de carbono até 100% da quantidade determinada de acordo com as medidas referidas no n.o 1.

[...]»

5

O considerando 8 da Decisão 2011/278 está redigido nestes termos:

«Para determinar os valores dos parâmetros de referência, a Comissão utilizou como ponto de partida a média aritmética dos resultados em matéria de gases com efeito de estufa dos 10% de instalações mais eficientes em 2007 e 2008, relativamente às quais foram recolhidos dados. Além disso, a Comissão analisou, em conformidade com o artigo 10.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2003/87/CE e relativamente a todos os setores que são objeto de um parâmetro de referência relativo a produtos indicado no anexo I, com base em informações adicionais recebidas de várias fontes e num estudo específico sobre as técnicas mais eficientes e o potencial de redução a nível europeu e internacional, se esses pontos de partida refletem suficientemente as mais eficientes técnicas, substitutos e processos de produção alternativos, a cogeração de alta eficiência, a recuperação eficiente de energia a partir de gases residuais, a utilização da biomassa e a captura e o armazenamento de dióxido de carbono, sempre que existam as instalações necessárias. Os dados utilizados na determinação dos valores dos parâmetros de referência foram obtidos a partir de uma grande variedade de fontes, a fim de abrangerem um número máximo de instalações que produziram produtos abrangidos por esses parâmetros nos anos de 2007 e 2008. Numa primeira fase, foram recolhidos dados sobre os resultados em termos de gases com efeito de estufa das instalações [do regime comum de comércio de licenças de emissão] que produzem produtos abrangidos pelos parâmetros de referência pelas respetivas associações setoriais europeias, ou em nome destas, com base em regras definidas, os denominados ‘manuais de regras setoriais’. Como referência para esses manuais de regras, a Comissão forneceu orientações sobre os critérios de qualidade e de verificação aplicáveis aos dados utilizados na definição dos parâmetros de referência relativos ao [regime comum de comércio de licenças de emissão]. Numa segunda fase, para complementar a recolha de dados efetuada pelas associações setoriais europeias, consultores contratados pela Comissão Europeia recolheram dados de instalações não abrangidas pelos dados fornecidos pela indústria e as autoridades competentes dos Estados‑Membros também facultaram dados e análises.»

6

O considerando 11 da referida decisão enuncia:

«Nos casos em que não havia dados disponíveis, ou em que não tinham sido recolhidos dados em conformidade com a metodologia aplicável à definição dos parâmetros de referência, utilizaram‑se informações sobre os atuais níveis de emissão e de consumo e sobre as técnicas mais eficientes, na sua maioria baseadas nos documentos de referência (BREF) sobre as melhores técnicas disponíveis estabelecidos nos termos da Diretiva 2008/1/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2008, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição, para calcular os valores dos parâmetros de referência [(JO 2008, L 24, p. 8)]. Em especial, devido à falta de dados sobre o tratamento de gás residual, as exportações de calor e a produção de eletricidade, os valores dos parâmetros de referência relativos ao coque e ao metal quente foram obtidos através de cálculos das emissões diretas e indiretas, baseados em informações relativas aos fluxos de energia pertinentes fornecidas pelos respetivos BREF e nos fatores de emissão por defeito estabelecidos na Decisão 2007/589/CE da Comissão, de 18 de julho de 2007, que estabelece orientações para a monitorização e a comunicação de informações relativas às emissões de gases com efeito de estufa, nos termos da Diretiva [2003/87 (JO 2007, L 229, p. 1)]. [...]»

7

O considerando 32 desta decisão tem a seguinte redação:

«Também é conveniente que os parâmetros de referência relativos aos produtos tenham em conta a recuperação energética eficiente dos gases residuais e as emissões relacionadas com a sua utilização. Para este efeito, o teor de carbono desses gases residuais foi largamente tido em conta na determinação dos valores dos parâmetros de referência relativos a produtos cuja produção gera gases residuais. [...]»

8

O artigo 10.o da Decisão 2011/278, sob a epígrafe «Medidas nacionais de aplicação», dispõe:

«1.   Com base nos dados recolhidos nos termos do artigo 7.o, os Estados‑Membros devem calcular, em cada ano, o número de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a partir de 2013 a cada instalação existente no seu território em conformidade com os n.os 2 a 8.

2.   Para efetuar esse cálculo, os Estados‑Membros devem determinar primeiramente o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito [...]:

[...]

4.   Para efeitos da aplicação do artigo 10.o‑A, n.o 11, da Diretiva 2003/87/CE, os fatores mencionados no anexo VI serão aplicados ao número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito determinado em relação a cada subinstalação, nos termos do n.o 2 do presente artigo, para o ano em causa, caso os processos realizados nessas subinstalações sirvam setores ou subsetores que se considere não estarem expostos a um risco significativo de fuga de carbono, tal como determinado pela Decisão 2010/2/UE [da Comissão, de 24 de dezembro de 2009, que estabelece, nos termos da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, uma lista dos setores e subsetores considerados expostos a um risco significativo de fuga de carbono (JO 2010, L 1, p. 10)].

Caso os processos realizados nessas subinstalações sirvam setores ou subsetores que se considere estarem expostos a um risco significativo de fuga de carbono, tal como determinado pela Decisão 2010/2/UE, o fator a aplicar em relação aos anos de 2013 e 2014 será de 1. Os setores ou subsetores que tenham o fator 1 para os anos de 2015 a 2020 serão determinados nos termos do artigo 10.o‑A, n.o 13, da diretiva 2003/87/CE.

[...]

7.   A quantidade total anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a cada instalação será a soma dos números anuais preliminares de licenças de emissão atribuídas a título gratuito em relação a todas as subinstalações, calculados em conformidade com os n.os 2, 3, 4, 5 e 6.

[...]

9.   A quantidade final total anual de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a cada instalação existente, exceto instalações abrangidas pelo artigo 10.o‑A, n.o 3, da Diretiva 2003/87/CE, será a quantidade total anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a cada instalação, determinada em conformidade com o n.o 7, multiplicada pelo fator de correção transetorial determinado nos termos do artigo 15.o, n.o 3.

No caso das instalações abrangidas pelo artigo 10.o‑A, n.o 3, da Diretiva 2003/87/CE e elegíveis para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito, a quantidade final total anual de licenças de emissão atribuídas a título gratuito corresponderá à quantidade total anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a cada instalação, determinada nos termos do n.o 7, ajustada anualmente pelo fator linear referido no artigo 10.‑A, n.o 4, da Diretiva 2003/87/CE, utilizando a quantidade total preliminar anual das licenças de emissão atribuídas a título gratuito à instalação em causa em 2013, como referência.»

9

O artigo 15.o da Decisão 2011/278 prevê:

«1.   Em conformidade com o disposto no artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2003/87/CE, os Estados‑Membros devem apresentar à Comissão, até 30 de setembro de 2011, uma lista de instalações abrangidas pela Diretiva 2003/87/CE no seu território, incluindo as instalações identificadas nos termos do artigo 5.o, utilizando o modelo eletrónico fornecido pela Comissão.

[...]

3.   Após a receção da lista mencionada no n.o 1 do presente artigo, a Comissão deve avaliar a inclusão de cada instalação mencionada na lista e as respetivas quantidades totais anuais preliminares de licenças de emissão atribuídas a título gratuito.

Depois da notificação efetuada por todos os Estados‑Membros das quantidades totais anuais preliminares de licenças de emissão atribuídas a título gratuito durante o período de 2013 a 2020, a Comissão deve determinar o fator de correção transetorial uniforme mencionado no artigo 10.o‑A, n.o 5, da Diretiva 2003/87/CE. O fator será determinado por comparação entre a soma das quantidades totais anuais preliminares de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a instalações que não são produtoras de eletricidade em cada ano do período de 2013 a 2020, sem aplicação dos fatores mencionados no anexo VI, com a quantidade anual de licenças calculada nos termos do artigo 10.o‑A, n.o 5, da Diretiva 2003/87/CE para as instalações que não são produtoras de eletricidade nem novos operadores, tendo em conta a respetiva quota‑parte da quantidade anual a nível da União, determinada nos termos do artigo 9.o dessa diretiva, e a quantidade pertinente de emissões que só serão incluídas no regime da União a partir de 2013.

4.   Se a Comissão não rejeitar a inscrição de uma instalação nessa lista, incluindo as respetivas quantidades totais anuais preliminares de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a essa instalação, o Estado‑Membro em causa procederá à determinação da quantidade final anual de licenças de emissão atribuídas a título gratuito para cada ano do período de 2013 a 2020, em conformidade com o artigo 10.o, n.o 9, da presente decisão.

[...]»

10

O anexo VI da Decisão 2011/278, sob a epígrafe «Fator que garante o sistema de transição conducente a uma diminuição da atribuição de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.o‑A, n.o 11, da Diretiva 2003/87/CE», dispõe:

«AnoValor do fator20130,800020140,728620150,657120160,585720170,514320180,442920190,371420200,3000»

11

O considerando 22 da Decisão 2013/448 está redigido nestes termos:

«O artigo 10.o‑A, n.o 5, da Diretiva [2003/87] limita a quantidade anual máxima de licenças de emissão a tomar como base para o cálculo das licenças a atribuir a título gratuito a instalações não abrangidas pelo artigo 10.o‑A, n.o 3, da Diretiva [2003/87]. Este limite é constituído pelas duas parcelas referidas no artigo 10.o‑A, n.o 5, alíneas a) e b), da Diretiva [2003/87]. A Comissão determinou cada uma delas com base nas quantidades determinadas em conformidade com os artigos 9.° e 9.°‑A dessa mesma diretiva, em dados públicos disponíveis nos registos da União e em informações fornecidas pelos Estados‑Membros, nomeadamente acerca da quota‑parte das emissões correspondente aos produtores de eletricidade e às outras instalações não elegíveis para atribuição de licenças a título gratuito referidas no artigo 10.o‑A, n.o 3, da Diretiva [2003/87] [...]»

12

O considerando 25 da referida decisão enuncia:

«O limite fixado nos termos do artigo 10.o‑A, n.o 5, da Diretiva 2003/87/CE é de 809315756 licenças em 2013. Para calcular este limite, a Comissão começou por recolher nos Estados‑Membros [do Espaço Económico Europeu (EEE)] e nos Estados [membros da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA)] informações sobre a classificação das instalações em produtores de eletricidade ou outras instalações abrangidas pelo artigo 10.o‑A, n.o 3, da Diretiva 2003/87/CE. Determinou, em seguida, a quota‑parte de emissões no período 2005 a 2007 provenientes das instalações não abrangidas por essa disposição, mas incluídas no [regime de comércio de licenças de emissão (RCLE) da União Europeia] entre 2008 e 2012. Aplicou, depois, esta quota‑parte de 34,78289436% à quantidade determinada com base no artigo 9.o da Diretiva 2003/87/CE (1976784044 licenças). […]»

13

O artigo 4.o da Decisão 2013/448 prevê:

«O fator de correção transetorial uniforme referido no artigo 10.o‑A, n.o 5, da Diretiva 2003/87/CE e determinado em conformidade com o artigo 15.o, n.o 3, da Decisão 2011/278/UE, é fixado no anexo II da presente decisão.»

14

O anexo II da Decisão 2013/448 prevê:

15

Por decisão de 8 de janeiro de 2014, o Ministro do Trabalho e da Economia determinou a quantidade de licenças a atribuir a título gratuito para o período de 2013 a 2020. Para esse efeito, baseou‑se nos referenciais fixados pela Decisão 2011/278 e aplicou o fator de correção determinado pelo artigo 4.o e pelo anexo II da Decisão 2013/448.

16

A decisão de atribuição de 8 de janeiro de 2014 foi impugnada junto do Korkein hallinto‑oikeus (Supremo Tribunal Administrativo, Finlândia) por quatro operadores de instalações emissoras de gases com efeito de estufa, a saber, a Yara Suomi, a Borealis Polymers, a Neste Oil e a SSAB Europe. Em apoio dos seus recursos, os operadores apresentaram diversos fundamentos relativos a erros de direito que afetam as Decisões 2011/278 e 2013/448.

17

Sustentam, designadamente, que a Decisão 2013/448 é ilegal na medida em que determina o fator de correção. Além disso, a aplicação do fator de correção aos setores expostos a um risco de fuga de carbono seria contrária à Diretiva 2003/87. Por seu turno, a Decisão 2011/278 está ferida de ilegalidade uma vez que fixou o referencial para o metal quente em violação dos requisitos da Diretiva 2003/87.

18

O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre a legalidade da Decisão 2013/448. Além da eventual violação de normas procedimentais na sua adoção, essa decisão estaria ferida por diversas irregularidades na medida em que fixa o fator de correção por aplicação do artigo 10.o‑A, n.o 5, da Diretiva 2003/87. Com efeito, por um lado, a Comissão teria utilizado dados incompletos e, por outro, não teria tido em conta certas emissões ligadas à produção de calor e de eletricidade, designadamente por cogeração e pela combustão de gases residuais.

19

No que respeita às instalações dos setores ou dos subsetores expostos a um risco significativo de fuga de carbono, entende que resulta do artigo 10.o‑A, n.o 12, da Diretiva 2003/87 que aquelas devem beneficiar de um número de licenças gratuitas correspondente a 100% da quantidade determinada em conformidade com as decisões da Comissão. Contudo, essas instalações não teriam beneficiado de 100% de licenças, uma vez que o fator de correção se aplica também à quantidade de licenças que lhes deve ser atribuída.

20

Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que, num dos recursos sobre os quais foi chamado a pronunciar‑se, é alegado que a Comissão, ao fixar o referencial para o metal quente na Decisão 2011/278, não teria tido em conta o teor real em carbono dos gases residuais, antes equiparando erradamente os gases residuais aos gases naturais. Essa equiparação desencorajaria o recurso a medidas como a cogeração ou a recuperação eficiente dos gases residuais. Acresce que esse referencial teria sido determinado não com base nos dados que a indústria transmitiu à Comissão, mas, erradamente, com base nos documentos de referência relativos às melhores técnicas disponíveis na aceção da Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (JO 2010, L 334, p. 17).

21

À luz destas considerações, o Korkein hallinto‑oikeus (Supremo Tribunal Administrativo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

22

Com a terceira e quarta questões, que importa analisar em conjunto e em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pede, em substância, ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a validade da Decisão 2013/448, na medida em que, na determinação do fator de correção, as emissões de instalações abrangidas pelo anexo I da Diretiva 2003/87 que não são produtoras de eletricidade não foram incluídas na quantidade anual máxima de licenças na aceção do artigo 10.o‑A, n.o 5, da Diretiva 2003/87 (a seguir «quantidade anual máxima de licenças»), na medida em que essas emissões provêm, por um lado, da combustão de gases residuais na produção de eletricidade e, por outro, da produção de calor por cogeração.

23

Resulta do artigo 3.o, alínea u), da Diretiva 2003/87 que uma instalação que produza eletricidade para venda a terceiros e na qual, para além da combustão de combustíveis, não seja desenvolvida qualquer atividade enumerada no anexo I dessa diretiva deve ser qualificada de «produtor de eletricidade».

24

Na medida em que os gases residuais foram queimados por produtores de eletricidade, as emissões correspondentes não foram tomadas em conta para efeitos do estabelecimento da quantidade anual máxima de licenças (acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311), n.o 74.

25

Do mesmo modo, decorre do artigo 10.o‑A, n.os 3 e 5, da Diretiva 2003/87 que as emissões geradas pela produção de calor por cogeração não foram tidas em conta para a determinação da quantidade anual máxima de licenças na medida em que são provenientes dos produtores de eletricidade (v., neste sentido, acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, n.o 75).

26

Com efeito, o artigo 15.o, n.o 3, da Decisão 2011/278, adotada com vista à aplicação do artigo 10.o‑A, n.o 5, da Diretiva 2003/87, não permite tomar em consideração as emissões dos produtores de eletricidade para efeitos da determinação da quantidade anual máxima de licenças (v., neste sentido, acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, n.o 68).

27

Em contrapartida, da conjugação das disposições da Diretiva 2003/87 e da Decisão 2011/278 não resulta que a Comissão tivesse excluído, na determinação da quantidade anual máxima de licenças, outras emissões além das imputadas aos produtores de eletricidade (v., neste sentido, acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, n.os 67, 70 e 72 a 76), o que é confirmado pelos considerandos 22 e 25 da Decisão 2013/448. Em especial, resulta destes últimos que a Comissão recolheu informações nos Estados‑Membros e nos Estados do EEE pertencentes à EFTA sobre a classificação das instalações em produtores de eletricidade ou outras instalações abrangidas pelo artigo 10.o‑A, n.o 3, da Diretiva 2003/87.

28

Daqui decorre que a terceira e quarta questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio assentam numa premissa incorreta. Com efeito, não resulta da conjugação das disposições da Diretiva 2003/87 e da Decisão 2011/278 nem da Decisão 2013/448 que a Comissão tivesse excluído, na determinação da quantidade anual máxima de licenças, outras emissões além das imputadas aos produtores de eletricidade.

29

Contudo, há que recordar que, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, instituído pelo artigo 267.o TFUE, compete a este dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, compete ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe foram apresentadas. Por outro lado, o Tribunal de Justiça pode ser levado a tomar em consideração normas de direito da União às quais o juiz nacional não tenha feito referência no enunciado da sua questão (acórdão de 11 de fevereiro de 2015, Marktgemeinde Straßwalchen e o., C‑531/13, EU:C:2015:79, n.o 37).

30

Atendendo às considerações expostas nos n.os 23 a 28 do presente acórdão, a terceira e quarta questões prejudiciais podem ser entendidas no sentido de que o órgão jurisdicional de reenvio pede em substância ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a validade do artigo 15.o, n.o 3, da Decisão 2011/278, na medida em que esta disposição exclui a tomada em consideração de emissões dos produtores de eletricidade para a determinação da quantidade anual máxima de licenças.

31

A este respeito, há que salientar que, no seu acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311), o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se sobre uma questão substancialmente idêntica e a resposta dada nesse acórdão é plenamente transponível para o presente processo.

32

O Tribunal de Justiça decidiu nesse acórdão que, ao não permitir a tomada em consideração das emissões dos produtores de eletricidade para efeitos da determinação da quantidade anual máxima de licenças, o artigo 15.o, n.o 3, da Decisão 2011/278 é conforme com o enunciado do artigo 10.o‑A, n.o 5, da Diretiva 2003/87, lido em conjugação com o n.o 3 deste último artigo (v. acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, n.o 68).

33

Esta interpretação é igualmente conforme com a sistemática da Diretiva 2003/87 e com os objetivos que a mesma prossegue (acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, n.o 69).

34

Nestas circunstâncias, por motivos idênticos aos enunciados nos n.os 62 a 83 do acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311), o exame da terceira e quarta questões não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 15.o, n.o 3, da Decisão 2011/278.

35

Com a sexta e sétima questões, o órgão jurisdicional de reenvio pede, em substância, ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a validade do anexo I da Decisão 2011/278, uma vez que o parâmetro de referência relativo ao produto metal quente teria sido determinado com violação dos requisitos que decorrem do artigo 10.o‑A, n.os 1 e 2, da Diretiva 2003/87.

36

A SSAB Europe considera que resulta destas disposições que os parâmetros devem ser estabelecidos com base no desempenho dos 10% das instalações mais eficazes do setor em causa no referencial. Ao aplicar esta regra, a Comissão teria considerado, erradamente, que os gases residuais desenvolvidos durante a produção de metal quente poderiam ser substituídos pelo combustível de gás natural utilizado no mesmo processo. Além disso, o parâmetro determinado pela Comissão também não promove a cogeração ou a recuperação eficiente de gases residuais uma vez que reduz as vantagens para os operadores que recorrem a esses processos.

37

A este respeito, há que salientar que a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação para determinar os parâmetros por setor ou subsetor em aplicação do artigo 10.o‑A, n.o 2, da Diretiva 2003/87. Com efeito, esse exercício implica que faça escolhas, bem como apreciações técnicas e económicas complexas. Só o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada neste domínio pode afetar a legalidade de tal medida (acórdão de 8 de setembro de 2016, Borealis e o., C‑180/15, EU:C:2016:647, n.o 45).

38

Resulta do considerando 8 da Decisão 2011/278 que, para determinar os valores dos parâmetros de referência, a Comissão utilizou como ponto de partida a média aritmética dos resultados em matéria de gases com efeito de estufa dos 10% de instalações mais eficientes em 2007 e 2008 relativamente às quais foram recolhidos dados. A Comissão verificou que este ponto de partida refletia suficientemente as técnicas mais eficientes, os substitutos e os processos de produção alternativos, a cogeração de alta eficiência, a recuperação eficiente de energia a partir de gases residuais, a utilização da biomassa e a captura e o armazenamento de dióxido de carbono, sempre que existam as instalações necessárias. Em seguida, a Comissão completou esses dados nomeadamente com recurso aos dados recolhidos pelas diferentes associações setoriais europeias, ou em nome destas, com base em regras definidas nos manuais de regras setoriais. Como referência para esses manuais de regras setoriais, a Comissão forneceu orientações sobre os critérios de qualidade e de verificação (acórdão de 8 de setembro de 2016, Borealis e o., C‑180/15, EU:C:2016:647, n.o 46).

39

Além disso, resulta do considerando 11 da Decisão 2011/278 que, nos casos em que não havia dados disponíveis ou em que não tinham sido recolhidos dados em conformidade com a metodologia aplicável à definição dos parâmetros de referência, utilizaram‑se informações sobre os atuais níveis de emissão e de consumo e sobre as técnicas mais eficientes, na sua maioria baseadas nos documentos de referência (BREF) sobre as melhores técnicas disponíveis, estabelecidos nos termos da Diretiva 2008/1. Em especial, devido à falta de dados sobre o tratamento de gases residuais, às exportações de calor e à produção de eletricidade, os valores dos parâmetros de referência relativos ao coque e ao metal quente foram obtidos através de cálculos das emissões diretas e indiretas, baseados em informações relativas aos fluxos de energia pertinentes fornecidas pelos respetivos BREF e nos fatores de emissão por defeito estabelecidos na Decisão 2007/589 (acórdão de 8 de setembro de 2016, Borealis e o., C‑180/15, EU:C:2016:647, n.o 47).

40

Quanto aos gases residuais emitidos na produção de metal quente, resulta do considerando 32 da Decisão 2011/278 que os parâmetros de referência relativos a produtos têm em conta a recuperação energética eficiente dos gases residuais e as emissões relacionadas com a sua utilização. Para este efeito, o teor de carbono desses gases residuais foi largamente tido em conta na determinação dos valores dos parâmetros de referência relativos a produtos cuja produção gera gases residuais (acórdão de 8 de setembro de 2016, Borealis e o., C‑180/15, EU:C:2016:647, n.o 48).

41

Nestas circunstâncias, não se verifica que, ao determinar os parâmetros de referência em aplicação do artigo 10.o‑A, n.o 2, da Diretiva 2003/87, a Comissão tenha excedido os limites do seu poder de apreciação (acórdão de 8 de setembro de 2016, Borealis e o., C‑180/15, EU:C:2016:647, n.o 49).

42

Resulta destas considerações que o exame da sexta e sétima questões não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do anexo I da Decisão 2011/278.

43

Com a quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a validade da Decisão 2013/448 uma vez que o fator de correção foi alargado a um setor exposto a um risco significativo de fuga de carbono.

44

A Yara Suomi, a Borealis Polymers, a Neste Oil e a SSAB Europe alegam que a aplicação do fator de correção impede que as instalações que pertençam a um setor exposto a riscos de fugas de carbono recebam 100% das licenças de que necessitam. Ao aplicar esse fator aos setores expostos a um risco de fuga de carbono, a Comissão alterou elementos essenciais da Diretiva 2003/87 num sentido contrário ao do artigo 10.o‑A, n.o 12, desta diretiva.

45

Como foi recordado no n.o 29 do presente acórdão, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, instituído pelo artigo 267.o TFUE, cabe a este dar ao órgão jurisdicional nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, sendo esse o caso, reformular as questões que lhe são submetidas e tomar em consideração normas de direito da União às quais o juiz nacional não tenha feito referência no enunciado da sua questão.

46

A este respeito, há que salientar que, nos termos do artigo 10.o‑A, n.o 11, da Diretiva 2003/87, a quantidade de licenças atribuídas a título gratuito em 2013, em conformidade com o disposto nos n.os 4 a 7 desse artigo, corresponde a 80% da quantidade fixada em conformidade com as medidas visadas no n.o 1 do referido artigo. Posteriormente, a atribuição a título gratuito deve diminuir anualmente em quantidades iguais até atingir 30% de atribuições a título gratuito em 2020, com vista a alcançar a sua eliminação total em 2027.

47

O artigo 10.o‑A, n.o 12, da Diretiva 2003/87 prevê uma exceção a esta regra. Assim, em 2013, e, subsequentemente, todos os anos até 2020, devem ser atribuídas licenças de emissão a título gratuito, nos termos do artigo 10.o‑A, n.o 1, desta diretiva, a instalações em setores ou subsetores expostos a um risco significativo de fuga de carbono até 100% da quantidade determinada de acordo com as medidas referidas no n.o 1 deste artigo.

48

Com vista à aplicação dos n.os 11 e 12 do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87, a Comissão previu, no artigo 10.o, n.o 4, da Decisão 2011/278, duas regras distintas, para as instalações de setores expostos a um risco significativo de fuga de carbono, por um lado, e, por outro, para aquelas que pertencem a setores que não estão expostos a um tal risco. No que se refere a estas últimas, resulta do primeiro parágrafo desta disposição que, para efeitos de aplicação do artigo 10.o‑A, n.o 11, da Diretiva 2003/87, os fatores referidos no anexo VI são aplicados ao número anual provisório de licenças atribuídas a titulo gratuito. Assim, no ano de 2013, há lugar à aplicação de um fator de 0,8, que diminui depois anualmente até atingir o valor de 0,3 no ano 2020. No que respeita às instalações dos setores ou dos subsetores considerados expostos a um risco significativo de fuga de carbono, resulta do artigo 10.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Decisão 2011/278 que o fator a aplicar ao número anual provisório de licenças atribuídas a título gratuito é igual a 1.

49

Quanto ao fator de correção, sendo certo que este é fixado no artigo 4.o e no anexo II da Decisão 2013/448, as modalidades da sua aplicação são determinadas pela Comissão no artigo 10.o, n.o 9, primeiro parágrafo, da Decisão 2011/278.

50

Nos termos desta última disposição, a quantidade final total anual de licenças atribuídas a título gratuito a cada instalação existente, exceto instalações abrangidas pelo artigo 10.o‑A, n.o 3, da Diretiva 2003/87, será a quantidade total anual preliminar de licenças atribuídas a título gratuito a cada instalação, determinada em conformidade com o artigo 10.o, n.o 7, da Decisão 2011/278, multiplicada pelo fator de correção transetorial determinado nos termos do artigo 15.o, n.o 3, dessa mesma decisão. Por conseguinte, a aplicação do fator de correção é prevista sem qualquer distinção entre as instalações dos setores que estão expostos a um risco significativo de fuga de carbono e as que pertencem a setores que não estão expostos a um tal risco.

51

Daqui decorre que, com a sua quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede em substância ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a validade do artigo 10.o, n.o 9, primeiro parágrafo, da Decisão 2011/278, na medida em que esta disposição prevê a aplicação do fator de correção à quantidade de quotas atribuídas a título provisório a todas as instalações não abrangidas pelo artigo 10.o‑A, n.o 3, da Diretiva 2003/87, sem excecionar as instalações dos setores ou dos subsetores que estão expostos a um risco significativo de fuga de carbono.

52

Resulta da própria redação do artigo 10.o‑A, n.o 12, da Diretiva 2003/87 que, com vista a determinar a quantidade definitiva de licenças a atribuir a título gratuito a instalações de setores ou de subsetores considerados expostos a um risco significativo de fuga de carbono, há que estabelecer o volume das licenças que correspondem a «100% da quantidade determinada em conformidade com as medidas referidas no n.o 1 [deste artigo]».

53

Nos termos desta última disposição, a Comissão aprova medidas de execução plenamente harmonizadas para a atribuição das licenças de emissão a que se referem os n.os 4, 5, 7 e 12 do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87, incluindo todas as disposições necessárias para uma aplicação harmonizada do n.o 19 desse artigo. Por conseguinte, entre as medidas referidas no n.o 1 do referido artigo, figura a aplicação do fator de correção previsto no seu n.o 5.

54

Uma interpretação do artigo 10.o‑A, n.os 1 e 12, da Diretiva 2003/87 que excluísse a aplicação do fator de correção seria não só contrária à redação destas disposições mas também à sistemática desta diretiva. Com efeito, à semelhança do n.o 12 desse artigo, o seu n.o 11, que prevê que, em princípio, o volume de licenças gratuitas é gradualmente reduzido, refere‑se também «à quantidade [de licenças] fixada em conformidade com as medidas referidas no n.o 1 do mesmo artigo». Por conseguinte, se se essas medidas não compreenderem o fator de correção, o mesmo não poderá ser aplicado às instalações dos setores e subsetores que estão expostos a um risco significativo de fuga de carbono nem às instalações dos setores que não estão expostos a um tal risco.

55

Assim, teve razão a Comissão quando, no artigo 10.o, n.o 9, primeiro parágrafo, da Decisão 2011/278, não isentou as instalações dos setores ou dos subsetores considerados expostos a um risco relevante de fuga de carbono da aplicação do fator de correção.

56

Resulta destas considerações que o exame da quinta questão não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 10.o, n.o 9, primeiro parágrafo, da Decisão 2011/278.

57

Com a primeira e segunda questões, o órgão jurisdicional de reenvio pede em substância ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a validade do artigo 4.o e do anexo II da Decisão 2013/448, que fixam o fator de correção.

58

A este respeito, há que salientar que o Tribunal de Justiça já declarou que uma vez que a Comissão não determinou a quantidade anual máxima de licenças em conformidade com as exigências do artigo 10.o‑A, n.o 5, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2003/87, o fator de correção fixado no artigo 4.o e no anexo II da Decisão 2013/448 é igualmente contrário a esta disposição (acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, n.o 98).

59

Nestas circunstâncias, há que responder à primeira e segunda questões submetidas que o artigo 4.o e o anexo II da Decisão 2013/448, que fixam o fator de correção, são inválidos (acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, n.o 99).

60

Resulta do n.o 111 do acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311), que o Tribunal de Justiça limitou no tempo os efeitos da declaração de invalidade do artigo 4.o e do anexo II da Decisão 2013/448 de modo a que, por um lado, esta declaração só produza efeitos após o termo de um período de dez meses a contar da data da prolação desse acórdão, a fim de permitir que a Comissão proceda à adoção das medidas necessárias, e, por outro, as medidas adotadas até esse termo com fundamento nas disposições declaradas inválidas não possam ser postas em causa.

61

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) declara: